Revisionsrapport Genomförd på ppdrag av revisorerna Janari 2014 Kävlinge kommn Granskning av miljö- och byggnadsnämndens styrning och ppföljning av miljö- och hälsoskyddstillsynen
Innehåll 1. Sammanfattning...2 2. Inledning...3 2.1. Bakgrnd...3 2.2. Syfte och avgränsning...3 2.3. Metod...3 2.4. Revisionskriterier...4 3. Ansvarsfördelning samt miljö-och byggnadsnämndens styrning av tillsynsverksamheten...6 3.1. Organisation och ansvarsfördelning...6 3.2. Mål och riktlinjer...6 3.3. Kompetenstveckling...7 3.4. Vår bedömning...8 4. Resrsanvändning, effektivitet och rtiner för faktrering...9 4.1. Taxekonstrktionen...9 4.2. Framtagna nyckeltal...9 4.3. Verksamheten idag i förhållande till ppsatta nyckeltal...10 4.4. Intäkter och faktrering...11 4.5. Utvecklingsarbete...12 4.6. Vår bedömning...12 5. Uppföljning och intern kontroll...14 5.1. Miljö-och byggnämnden ppföljning av tillsynsverksamheten...14 5.2. Tillsyn...14 5.3. Intern kontroll...15 5.4. Vår bedömning...15 6. Sammanfattande bedömning...16 Bilagor: Bilaga 1 Källförteckning 1
1. Sammanfattning Ernst & Yong har på ppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Kävlinge kommn granskat miljö- och byggnadsnämndens styrning och ppföljning av miljö- och hälsoskyddstillsynen. Av granskningen kan vi konstatera att det föreligger besltad behovstredning och tillsynsplan för verksamheten samt att tvecklingsarbete bedrivits avseende framtagandet av nyckeltal för avgiftsfinansiering och debiteringsgrad. Av tillhandahållna ppgifter kan vi dock konstatera att tvecklingsarbete kvarstår för att ppnå målsättningen om en debiteringsgrad på 75 %. Möjligheten att följa pp nedlagd tid per objekt, debiterade timmar samt intäkter påverkar inte enbart förtsättningarna för en adekvat bdgetprocess och planering tan även den löpande ekonomistyrningen. Miljö- och byggnadsnämnden har ttalat ett mål avseende tillsynsverksamheten effektivitet. Vi bedömer dock att en mer enhetlig och överskådlig målstyrningskedja sklle knna ppnås om indikatorerna för målppfyllelse i större tsträckning konkretiseras i mätbara nyckeltal. Uppföljning och avrapportering till nämnden avseende tillsynsplanen sker endast en gång om året. Därtill tillhandahålls nämnden kvartalsvis med ekonomiska ppföljningar. Utifrån konstaterat behov av att öka debiteringsgraden i verksamheten bedömer vi att nämndens ppföljning av verksamheten bör stärkas. Våra identifierade förbättringsområden/rekommendationer är enligt följande: Nämnden bör tillse att indikatorerna för målppfyllelse i en större tsträckning konkretiseras i mätbara nyckeltal. Nämnden bör ytterligare stärka sin styrning av tillsynsverksamhetens effektivitet. Nämnden bör tydliggöra vilken sorts ppföljning de efterfrågar samt med vilken frekvens avrapporteringen ska ske. Nämnden bör sträva efter att stärka kopplingen mellan planering och bdgetprocess. Dokmenterade rtiner och riktlinjer avseende faktrering bör pprättas. Nämnden bör tillse att tidrapporteringsapplikationen i Miljöreda implementeras. 2
2. Inledning 2.1. Bakgrnd Tillsynen som kommnerna ska bedriva är reglerad i miljöbalkens 26 kapitel och i miljötillsynsförordningen (2011:13). I tillsynsansvaret ingår att avsätta tillräckliga resrser och att ha personal med tillräcklig kompetens för att arbetet ska knna tföras. Enligt miljöbalken är tillsynsmyndigheten skyldig att göra en resrsberäkning som ska hållas aktell, ha en årlig tillsyns- och kontrollplan, föra register samt följa pp och tvärdera den verksamheten som bedrivs. Desstom är tillsynsarbetet, enligt miljöbalken, något som tillsynsmyndigheten har rätt att ta t en avgift för. Revisorerna har identifierat ett behov av att ndersöka hrvida det föreligger en ändamålsenlig styrning och ppföljning av miljö- och hälsoskyddstillsynen i Kävlinge kommn. 2.2. Syfte och avgränsning Granskningen syftar till att bedöma miljö- och byggnadsnämndens styrning, ppföljning och interna kontroll avseende miljö- och hälsoskyddstillsynen i Kävlinge kommn. Bedömningen tgår från följande revisionsfrågor: Är verksamheten organiserad med en tydlig ansvarsfördelning och styrning? Finns ett ppdaterat register över de tillsynsobjekt som har behov av återkommande tillsyn? Finns en dokmenterad behovstredning och tillsynsplan? Hr säkerställer nämnden att tillsynsverksamheten bedrivs effektivt? Hr säkerställer nämnden att kompetens inom området är tillräcklig? Hr säkerställer nämnden att korrekta intäkter inkommer? Finns tillräcklig ppföljning och återrapportering till nämnden avseende miljö- och hälsoskyddstillsynen? Granskningen avgränsas till miljö- och hälsoskyddstillsynen. Även om livsmedelstillsynen inte inklderas i denna granskning kommer vi att ta del av de generella påpekanden angående styrning och ppföljning som Livsmedelsverket framfört vid sin tillsyn avseende livsmedelskontrollen. 2.3. Metod De metoder som valts för att ge nderlag för granskningen är dokmentanalys och intervjer. Genomgång av relevanta styr- och policydokment, internkontrollplaner m.m. som berör granskningsområdet har genomförts. Intervjer har genomförts med miljöchefen, samt handläggare inom miljö- och hälsoskyddsverksamheten. Vidare har verksamhetens ekonom intervjats avseende förtsättningarna för den ekonomiska ppföljningen. Vid samtliga intervjer har revisorerna Dietmar Olbrich och John Axel Persson medverkat. 3
Samtliga intervjade har beretts tillfälle att faktagranska rapporten. De synpnkter som inkommit har beaktats i rapporten. 2.4. Revisionskriterier Med revisionskriterier avses bedömningsgrnder som används i granskningen som tgångspnkt för analys, sltsatser och bedömningar. I denna granskning tgörs de hvdsakliga revisionskriterierna av följande: Miljöbalken Varje kommn tövar genom den eller de nämnder som fllmäktige bestämmer tillsyn inom kommnen över miljö- och hälsoskyddet med ndantag för sådan miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd. Enligt miljöbalken har kommnen rätt att ta t en avgift för tillsynen medan det är ett krav att ta t en avgift för tillsyn nder livsmedelslagen. Miljötillsynsförordningen Enligt Miljötillsynsförordningen (2011:13) ska det hos en operativ tillsynsmyndighet finnas en tredning om tillsynsbehovet för myndighetens hela ansvarsområde enligt miljöbalken. Behovstredningen ska avse en tid om tre år och den ska ses över vid behov eller minst en gång varje år. Vidare ska en operativ tillsynsmyndighet föra ett register över de tillsynsobjekt som behöver återkommande tillsyn. Miljöförordningen reglerar även tformning och innehåll av tillsynsplan och resrsanvändning och enligt förordningen ska en operativ tillsynsmyndighet, inför varje verksamhetsår pprätta en samlad tillsynsplan som omfattar myndighetens ansvarsområde enligt miljöbalken. Planen ska grndas på en behovstredning. Vidare ska nämnden beslta om tredningen och planen samt årligen följa pp och tvärdera sin tillsynsverksamhet. En operativ tillsynsmyndighet ska bedriva tillsynsarbetet effektivt samt tillse en kompetenstveckling hos personalen beträffande tillsynsfrågor. Kommnallagen I 6 kap 7 regleras nämndens ansvar för verksamheten. I denna paragraf fastslås att nämnden skall se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fllmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. Nämnden ska också se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. I 8 kap 3c regleras självkostnadsprincipen. Detta innebär att även om kommnen genom fllmäktigebeslt själv bestämmer storleken på kommnens avgifter för tillsyn så får de aldrig ta t högre avgifter än vad som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommnen tillhandahåller. Kommnala mål och riktlinjer Reglemente för miljö- och byggnämnden Av miljö- och byggnadsnämndens reglemente, senast reviderat av fllmäktige den 10 september 2012, framgår det att nämnden ska fllgöra kommnens ppgifter inom plan- och byggnadsväsendet och miljö- och hälsoskyddsområdet. Det fastslås att miljö- och byggnadsnämnden ska tillse att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som kommnfllmäktige bestämt, de föreskrifter som kan finnas i lag eller förordning samt bestämmelser i reglementet. Miljö- och byggnadsnämnden ska även regelmässigt 4
rapportera till kommnfllmäktige hr verksamheten tvecklas och hr den ekonomiska ställningen är nder bdgetåret. Kommnens reglemente för intern kontroll Enligt kommnens reglemente för intern kontroll, antaget av kommnfllmäktige 2012-03-26 25, ska styrelsen och nämnderna, genom den interna kontrollen säkerställa följande: att resrser används enligt tagna beslt att trygga kommnens tillgångar att lagar och regler efterlevs att minimera risker och förlster att redovisningen är rättvisande att skydda förtroendevalda och anställda från oberättigade misstankar Nämnden ska därför årligen beslta om en intern kontrollplan för det kommande kontrollåret och den intern kontrollplanen ska baseras på en risk- och väsentlighetsanalys. I planen skall följande framgå: vad som ska granskas nder året vilka reglementen, regler eller policys som berörs. vem som är ansvarig för granskningen när granskningen ska rapporteras till nämnden Risk- och väsentlighetsanalysen ska tgå från de hvdsakliga arbetsmoment som finns nder respektive nämnds ansvar och den ska årligen ppdateras. En motivering ska finnas med i analysen till varför de olika arbetsmomenten lyfts in eller inte lyfts in i den interna kontrollplanen. Framtagen mall för risk- och väsentlighetsanalys ska användas. Risk- och väsentlighetsanalysen ska lämnas till kommnstyrelsen samtidigt som den interna kontrollplanen. Bdget 2013 samt flerårsplan 2014 Utifrån de av fllmäktige besltade fem perspektiven finns även ett antal inriktningsmål besltade av fllmäktige. 1 Ett av inriktningsmålen är Styrning och kontroll, vilket är formlerat enligt följande: Kävlinge kommn har en tydlig ekonomi- och verksamhetsstyrning. Besltsfattare inom alla nivåer har tillgång till snabb, tydlig och korrekt ekonomisk information. Kävlinge kommn säkerställer en effektiv förvaltning och ndviker allvarliga brister genom att kontinerligt arbeta med intern kontroll Vidare finns inriktningsmålet Tillvarata och tveckla kompetens, vilket är formlerat enligt följande: Kävlinge kommn har en tydlig strategi för kompetensförsörjning, där kompetenstveckling ses som en självklar investering. 1 De fem perspektiven är Kävlingebon, Medarbetaren, Ekonomi, Bo och Leva samt Energi och Transporter. 5
3. Ansvarsfördelning samt miljö-och byggnadsnämndens styrning av tillsynsverksamheten 3.1. Organisation och ansvarsfördelning Miljöavdelningen leds av kommnens miljöchef och finns organisatoriskt nder förvaltningen Miljö & Teknik. Utöver miljöchefen arbetar fyra inspektörer på miljöavdelningen, tre av dessa arbetar tesltande med miljö- och hälsoskydd och den fjärde arbetar med livsmedelstillsyn. Vidare finns det en 75 procentig tjänst som administratör. I tillsynsplanen 2013 samt 2014 framgår mer detaljerat vilka områden respektive inspektör arbetar med. Av delegationsordningen framgår vilka beslt och ppgifter som miljöchefen samt miljö- och hälsoskyddsinspektörerna har delegation på. 3.2. Mål och riktlinjer 3.2.1. Bdget 2013 med flerårsplan 2014-2015 Miljö och byggnadsnämnden besltade 2012-09-19 om miljö- och byggnadsnämndens nämndsplan 2013, innehållande 17 nämndsmål. Av de 17 nämndsmålen är följande två specifika för tillsynsverksamheten: Medborgarna ska ha tillgång till säkra livsmedel. Alla verksamheter ska få regelbnden tillsyn enligt miljöbalken och annan miljölagstiftning. följande nämndsmål har antagits avseende kompetens: Förändrad lagstiftning och ökad komplexitet ställer fortlöpande kompetenstveckling av personalen. Särskilt foks skall också ställas på den totala arbetssitationen vad avser god arbetsmiljö. och avsltningsvis finns följande nämndsmål besltade avseende styrning och kontroll, Kävlinge kommn har en tydlig ekonomi- och verksamhetsstyrning. Besltsfattare inom alla nivåer har tillgång till snabb, tydlig och korrekt ekonomisk information. Kävlinge kommn säkerställer en effektiv förvaltning och ndviker allvarliga brister genom att kontinerligt arbeta med intern kontroll. Bedömningen av målppfyllelse för de två målen som är specifika för tillsynsverksamheten baseras på hrvida tillsyn tförts enligt tillsynsplanen. (Se stycke 3.1.3 för mer information avseende tillsynsplanen). För att bedöma målppfyllelsen för de mål som rör kompetenstveckling används resltatet från medarbetarenkäten. För att ppfylla målen ska index för dessa områden ppgå till minst 8.0 på en tiogradig skala. Avsltningsvis har vi indikatorerna för nämndsmålen avseende styrning och kontroll. Indikatorn för dessa mål är att interna kontrollplaner ska tas fram samt att eventella föreslagna åtgärder ska följas pp. Enligt miljöchefen kommer mål avseende graden av avgiftsfinansiering formleras i bdget 2015. 6
3.2.2. Behovstredning Alla objekt som kommnen har tillsyn över finns samlade i databasen och ärendehanteringssystemet MiljöReda, till vilket samtliga handläggare har tillgång. Objekten är registrerade med tgångspnkt från fastighetsbeteckning och objektets klassificering. Även om de intervjade framför att det pågår ett kontinerligt arbete med att inventera och ppdatera samtliga ppgifter i detta system gör miljöchefen bedömningen att registret i stor tsträckning är överensstämmande med hr många objekt som finns i kommnen. Det finns en behovstredning gällande för 2013. I denna tredning framgår antalet objekt, tillsynsintervall samt bedömt behov av tillsynstimmar 2013 per objekt. Bedömningen av antalet timmar tgår enligt ppgift från de rekommendationer som Sveriges Kommner och Landsting (SKL) tagit fram för resrsbehovet i tillsynsplaneringen. I behovstredningen presenteras även differensen mellan tillgängliga timmar och behovet av timmar för tillsyn enligt miljöbalken. Differensen presenters i tabellen nedan. 3.2.3. Tillsynsplan Utifrån behovstredningen besltade miljö- och byggnadsnämnden 2012-12-05 116 om en kontroll- och tillsynsplan för 2013. Kontroll- och tillsynsplanen beskriver den tillsynsverksamhet som ska bedrivas nder året inom de i miljöbalken angivna ansvarsområdena, strålskyddslagen, livsmedelslagen, lagen om handel med vissa receptfria läkemedel samt lagen om foder och animaliska bioprodkter. Desstom framgår vilka prioriteringar som kommer att ske inom tillsynsverksamheten nder 2013 samt till vilka av de nationella kvalitetsmiljömålen som dessa prioriteringar kan kopplas. 2 Av tillsynplanen framgår även vilka områden respektive handläggare arbetar med. Den 12 december 2013 besltade miljö- och byggnadsnämnden om tillsynsplanen 2014. 3.3. Kompetenstveckling Vid intervjerna redogör miljöchefen för vilka områden som befintlig personal har kompetens inom samt vilka områden där kompetenstveckling behövs, dels tifrån nvarande kompetens, dels tifrån framtida pensionsavgångar. Det finns dock ingen särskild dokmenterad inventering och analys avseende framtida kompetensbehov. Miljöchefen påpekar även att eftersom organisationen är så pass liten så är den också sårbar vid eventell sjkdom eller längre sjkskrivningar. I tillsynsplanen 2014 är det ttalat att miljöavdelningens personal aktivt skall delta i tbildningar och seminarier. Miljöavdelningen ingår i ett nätverk med miljöverksamheterna i Lomma, Staffanstorp, Svedala och Brlöv. Enligt ppgift fyller nätverket en viktig fnktion i 2 Det finns 15 aktella miljökvalitetsmål för Skåne. De 11 mål som anges i Kävlinge kommns tillsynsplan 2013 är följande; Grndvatten av god kvalitet, God bebyggd miljö. Ett rikt växt- och djrliv. Ingen övergödning, Levande stigar och vattendrag, Hav i balans, Myllrande våtmarker, Giftfri miljö, Levande skogar, Frisk lft samt Ett rikt odlingslandskap. 7
kompetenstvecklingen, inte bara på övergripande nivå tan också på verksamhetsnivå där handläggare som arbetar med samma sorts tillsyn i de olika kommnerna har egna mindre nätverk och en kontinerlig dialog. Nätverket ppges även ha en viktig fnktion i att minska organisationens sårbarhet genom att inspektörer från samtliga kommner i nätverket kan vikariera för varandra om det sklle behövas. 3.4. Vår bedömning Av delegationsordningen framgår vilka beslt och ppgifter som miljöchefen samt miljö- och hälsoskyddsinspektörerna har delegation på och i tillsynsplanen 2013 samt 2014 framgår tydligt vilka områden som respektive inspektör arbetar med. Behovstredning och tillsynsplan finns besltade av nämnden. Nämnden har ttalat mål avseende både kompetensområdet och den ekonomiska styrningen tillika effektiviteten i verksamheten. Vi bedömer dock att en mer enhetlig och överskådlig målstyrningskedja sklle knna ppnås om indikatorerna för målppfyllelse i större tsträckning konkretiseras i mätbara nyckeltal. Det framgår inte heller av tillsynsplanen 2013 eller 2014 hr och med vilket intervall tillsynsplanen ska följas pp. I miljö- och byggnadsnämndens reglemente fastslås att nämnden ska tillse att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som kommnfllmäktige bestämt, de föreskrifter som kan finnas i lag eller förordning samt bestämmelser i reglementet. Ett av inriktningsmålen som fllmäktige besltat om är Styrning och kontroll. För att säkerställa en effektiv förvaltning behövs en kontinerlig ekonomisk styrning. Nämndens nvarande indikator för detta målområde består endast av att en intern kontrollplan ska pprättas samt att eventella föreslagna åtgärder ska följas pp. Då det endast finns två kontroller i den interna kontrollplanen varav båda rör handläggning bedömer vi att indikatorerna för målområdet styrning och kontroll inte är tillräckliga för att bedöma målppfyllelsen för mål avseende ekonomistyrning och effektiv förvaltning. Nämnden bör tveckla nvarande indikatorer och stärka sin styrning av tillsynsverksamhetens effektivitet. Det finns ingen särskild dokmenterad kompetensförsörjningsplan. Av granskningen framgår dock att det finns en god medvetenhet kring befintlig kompetens samt framtida kompetenstvecklingsbehov. Då verksamheten kräver ppdaterad och i många fall mycket detaljerad knskap är det viktigt att nämnden säkerställer en kontinerlig och strategisk kompetenstveckling för miljöavdelningens personal. 8
4. Resrsanvändning, effektivitet och rtiner för faktrering 4.1. Taxekonstrktionen Den 2 december 2013 besltade kommnfllmäktige att anta miljö- och byggnadsnämndens förslag på ny taxekonstrktion för tillsynsverksamhet enligt miljöbalken. Ärendet har tidigare varit ppe för beslt hos kommnstyrelsen men återremitterades då av kommnstyrelsen till miljö- och byggnadsnämnden, med ppdraget att miljö- och byggnadsnämnden sklle beakta taxans konstrktion i relation till hr stor andel av verksamheten som skattefinansieras respektive taxefinansieras. Nämnden fick också i ppdrag att ta fram ett förslag som baseras på en besökstaxa istället för en timtaxa. Den nya taxan som kommnfllmäktige har besltat om har följande karaktärsdrag: Verksamheter som har god egenkontroll får lägre kostnader för tillsyn. Verksamheter med bristande egenkontroll får tätare intervall och högre kostnad för tillsyn. Konstrktion med besöksavgift jämfört med en årsavgift medför att verksamheterna endast betalar för tförd tillsyn Grndprincipen i taxans konstrktion är att det lönar sig för verksamheterna att göra rätt 4.2. Framtagna nyckeltal Som nderlag för ovanstående taxekonstrktion har miljöchefen tagit fram en dokmenterad redogörelse för hr handläggarnas arbetstid fördelas mellan skattefinansierad respektive taxefinansierad verksamhet samt vad målsättningen för denna fördelning är enligt SKL. Analysen finns också presenterad i tillsynsplanen 2014. I bild 1 nedan finns en sammanställning. Bild 1 Av bilden ovan kan vi konstatera att antalet planerade tillsynstimmar ppskattas till 600 timmar per handläggare och den oplanerade tillsynen som kan faktreras ppskattas till ca 9
120 timmar. Detta gör att varje handläggare enligt planeringen maximalt kan debitera 720 timmar och efter avdrag för semester, sjkdom och personlig tid har således varje handläggare en planerad total debiteringsgrad på 44 %. 3 4.2.1. Avgiftsfinansiering Den definition som används för debiteringsgrad i framtagen modell är andel debiterade timmar av det totala antalet debiterbara timmar per handläggare. I tillsynsplanen 2014 anges att det eftersträvade förhållandet mellan skattefinansierad och avgiftsfinansierad verksamhet i Kävlinge kommn är 27 % / 73 %, d.v.s. 27 % av verksamheten ska skattefinansieras och resten bör avgiftsfinansieras. Den del som bör avgiftsfinansieras är de timmar som är debiterabara. Enligt nderlaget till av miljöavdelningen genomförd analys framgår att kostnaden för en handläggare inkl. hyra, fordon och IT är mellan 850 tkr 900tkr. Detta innebär att varje handläggare bör faktrera mellan 620 tkr 657 tkr per år för att få en fllständig avgiftsfinansiering och på så sätt ppnå en debiteringsgrad på 100 %. Enligt 2013 års taxa sklle detta innebära att varje handläggare i genomsnitt behöver debitera 795 842 timmar. ( I fortsättningen hanterar vi ovanstående intervall med att tgå från att fllständig avgiftsdebitering kräver en genomsnittlig faktrering på 650 tkr per handläggare och år vilket motsvarar 833 debiterade timmar per handläggare och år) 4.3. Verksamheten idag i förhållande till ppsatta nyckeltal Utifrån vad som framkommit i granskningen har vi sammanställt framtagna nyckeltal och ett antal övriga beräkningar i tabell 1 nedan. Notera att ppgifterna nedan tgår från hela miljöavdelningen och inte endast miljö- och hälsoskyddstillsynen. De ppgifterna som är markerade med * är sådana nyckeltal och ppgifter som finns angivna i tillsynsplanen 2014 samt i besltet om ny taxekonstrktion. De ppgifter som är markerade med ** är sådana nyckeltal som vi beräknat tifrån de redan framtagna nyckeltalen. I efterföljande text följer kommentarer till tabell 1. Tabell 1 Taxa 780 kr / timme Fllständig avgiftsfinansiering kräver Målsättningen i Kävlinge Utfall 2013 Prognos 2014 enligt tillsynsplan 2014 Prognos 2015 enligt tillsynsplan 2014 Faktrering per handläggare 650 tkr* 421 tkr ** 340 tkr* 400 tkr* 470 tkr* Antal debiterade timmar per handläggare 833 timmar ** 540 timmar* 436 timmar* 513 timmar ** 602 timmar ** Debiteringsgrad ( Andel debiterade timmar av totalt antal debiterabara timmar, 720 enligt ppgift) Debiteringsgrad total ( Andel debiterade timmar av totalt antal tillgänglig tid, 1640 enligt ppgift) 116% ** 75% 61% ** 71%** 83%** 51% ** 33%** 27%** 31%** 37%** Under 2013 faktrerade varje handläggare i genomsnitt 340 tkr, vilket med en taxa på 780 kr per timme är 436 timmar. I tillsynplanen 2014 görs jämförelsen mellan faktreringen 2013 på 340 tkr per handläggare med de drygt 650 tkr som fllständig avgiftsfinansiering sklle innebära. Vidare gör nämnden bedömningen att den nya taxakonstrktionen möjliggör en 3 720/1640 = 0,439 = ca 44 % = Debiterbar tid (720) som en andel av tillgänglig tid (1640) 10
ökning i faktreringen, till 400 tkr per handläggare nder 2014 samt till 470 tkr per handläggare nder 2015. I det nya taxabesltets sammanfattning framgår att debiteringsgraden ska vara 75 %. Utifrån definitionen i Kävlinge kommn innebär detta att varje handläggare ska debitera 75 % av den tid som är debiterbar, dvs. 75 % av 720 timmar. Utifrån målet på en 75 procentig debiteringsgrad behöver således varje handläggare i genomsnitt debitera 540 timmar. Med en taxa på 780 kr per timme blir detta 421 tkr. Förtsatt att taxan är 780 kronor per timme och maximalt antal debiterbara timmar per handläggare är 720 kan vi i tabellen konstatera att en fllständig avgiftsdebitering kräver en debiteringsgrad på 116 %. I tillsynsplanen 2014 påpekas att en fllständig avgiftsfinansiering kräver en höjning av taxan till 900 kr per timme. Målsättningen är istället en debiteringsgrad på 75 % och tifrån tfallet 2013 behöver varje handläggare i genomsnitt debitera ytterligare 104 timmar per år. Enligt prognosen ska debiteringsgraden öka till 71 % nder 2014 och 83 % nder 2015. Inom ramarna för denna granskning har vi inte tagit del av någon dokmenterad individell planering där det på individnivå framgår antal objekt, intervall för tillsyn, resrsbehovet ttryckt i antalet timmar de kommande tre åren samt hr många debiterbara timmar som ppskattas för objektet enligt SKL:s schablon. Utöver ovanstående generell redogörelse finns det inte någon individell planering för hr övrig tid så som kompetenstveckling, planering och administration fördelas. Vid intervjerna framhålls att en stor andel av arbetstiden går till sådant som inte går att debitera för. 4.4. Intäkter och faktrering Uppföljning av debiterade timmar per objekt och ppföljning av tförd tillsyn i timmar per objekt är en central faktor för planeringen av verksamheten men också i säkerställandet av fllständiga och korrekta intäkter. Vi har i avsnitt 4.3 ovan konstaterat att debiteringsgraden 2013 i genomsnitt var 61 % samt att den totala debiteringsgraden i genomsnitt var 27 %. I tabell 2 nedan framgår bdget och resltat avseende intäkter tifrån miljöbalken nder åren 2011 2013. Notera att nedanstående inte omfattar hela miljöavdelningen. Tabell 2 Av siffrorna i tabellen ovan, tillhandahållna av ekonomisystemet, kan vi konstatera att verksamheten 2012 fick in mer intäkter än vad de bdgeterade intäkterna var. Vi noterar att bdgeterade intäkter för 2013 omräknat i timmar (705) skiljer sig avsevärt från hr behovet av tillsynstimmar och i teorin timmar som sklle knna debiteras, enligt behovstredningen 2013, vilket är 4113 timmar (se stycke 3.2.2). Vi kan också jämföra 705 timmar med det genomsnittliga antalet timmar per handläggare på hela miljöavdelningen (436 timmar enligt tabell 2). Utifrån att tre handläggare arbetar med tillsyn enligt miljöbalken 11
sklle det totala antalet debiterade timmar i stora drag knna smmeras till ca 1308 debiterade timmar. Arbetet med tillsyn debiteras tifrån den timtaxa som kommnfllmäktige fastställt. Inför faktrering ska ett särskilt avgiftsbeslt fattas. Samtlig tillsyn faktreras i efterhand enligt timtaxan. Ärendehanteringssystemet MiljöReda är kopplat till kommnens ekonomisystem och det är genom denna koppling som faktreringen sker. För att veta hr mycket tid som lagts ner i ett visst ärende använder sig handläggarna av excellfiler i vilka de för in nedlagd tid per ärende. När ett ärende är avsltat tgör informationen i excellfilen nderlag för avgiftsbesltet. I vissa fall där ärenden pågår nder en längre tid ppges att delfaktrering eftersträvas. Vid intervjerna framförs att faktreringen är ett område som behöver förbättras och generellt behöver avdelningen bli bättre på att ta betalt. Förhoppningen är att den nya taxakonstrktionen ska nderlätta detta genom att standardtider n finns angivna för de olika sorterna av tillsynbesök. Det finns inte några dokmenterade rtiner för hr faktreringen ska gå till samt i vilka fall delfaktrering ska tillämpas. 4.5. Utvecklingsarbete Vid intervjerna framfördes att det fram till och med årsskiftet 2012/2013 fnnits begränsade möjligheter att få en korrekt ppföljning på hr många timmar som faktiskt lagts ner i sltet av respektive år eftersom denna ppföljning bestått av den ppskattning som varje inspektör gjort beträffande hr årets timmar fördelats över de olika områdena. Vid granskningstillfället framförs att förberedelser pågår för att introdcera tidrapporteringsfnktionen i MiljöReda. Tidrapporteringsfnktionen möjliggör en exakt ppföljning av hr många timmar som respektive inspektör lagt på tillsyn per objekt. Vi kan konstatera att arbetet med att ta fram en ny taxakonstrktion bidragit till att nyckeltal avseende faktrering, debiterade timmar och avgiftsfinansiering synliggjorts. 4.6. Vår bedömning En operativ tillsynsmyndighet ska enligt miljötillsynsförordningen bedriva tillsynsarbetet effektivt. I en debiterande verksamhet där nderlaget för avgifterna är nedlagd tid är det mycket viktigt att förtsättningar för att följa pp nedlagd tid finns på plats. Möjligheten att följa pp nedlagd tid per objekt, debiterade timmar samt intäkter påverkar inte enbart förtsättningarna för en adekvat bdgetprocess tan även den löpande ekonomistyrningen. Av granskningen framgår att det finns nyckeltal framtagna för debiteringsgrad samt andel av tillsyn som ska avgiftsfinansieras. Vidare finns en dokmenterad analys över hr handläggarnas tid i genomsnitt fördelas mellan debiterbar tid, taxegrndande men ej debiterbar tid samt ej taxagrndande och ej debiterbar tid. Vi bedömer att sådana nyckeltal framöver bör integreras i den formella målstyrningskedjan. Av tillhandahållna ppgifter kan vi dock konstatera att tvecklingsarbete kvarstår för att ppnå målsättningen om en debiteringsgrad på 75 %. För att stärka styrningen bör ovanstående nyckeltal integreras i den formella målstyrningskedjan. Av granskningen framgår även att faktrering är ett område där tvecklingsarbete behövs och som ett steg i detta arbete bör nämnden tillse att det pprättas dokmenterade rtiner för hr faktreringen ska gå till. Då miljöchefen framför att verksamheten behöver bli bättre på att ta betalt för det arbete som tfört bör nämnden tillse att tydliga riktlinjer och strktrmaterial för vad som ska debiteras tvecklas och diskteras i verksamheten. Detta är särskilt viktigt i samband med att det från och med 2014 implementeras en ny taxakonstrktion. För att knna styra mot målsättningen om en 75 % debiteringsgrad behövs förtsättningar för ppföljning av nedlagd 12
tid per objekt och handläggare. Att använda sig av tidrapporteringsapplikationen i Miljöreda sklle knna vara ett sätt att göra detta. Av tillhandahållna siffror kan vi konstatera att den genomsnittliga debiteringsgraden per handläggare behöver öka markant. Vi har inom ramarna för denna granskning beräknat att varje handläggare enligt planeringen i genomsnitt har en debiteringsgrad på 44 %, dvs. av den totala tillgängliga arbetstiden kan högst 44 % av timmarna debiteras. Vi har även noterat att antal debiterade timmar enligt bdgeterade intäkter skiljer sig avsevärt från behovet av timmar enligt behovstredningen. En starkare koppling mellan planering och bdgetprocess bör därför eftersträvas. Vi kan dock konstatera att tvecklingsarbete planeras avseende introdktionen av tidrapporteringsfnktionen i Miljöreda, vilket enligt vår bedömning sklle möjliggöra en mer verklighetsanpassad resrsplanering och ppföljning. Det möjliggör även en mer tillförlitlig planering på individnivå. I takt med att sådan ppföljning möjliggörs är det viktigt att nämnden kontinerligt ser över nyckeltalen. 13
5. Uppföljning och intern kontroll 5.1. Miljö-och byggnämnden ppföljning av tillsynsverksamheten Av intervjerna framgår att ppföljningen av tillsynsplanen sker en gång om året. Uppföljningen av 2012 års tillsynsplan rapporterades till nämnden den 27 febrari 2013 och enligt protokollet ppfyllde miljöavdelningen det som följer av tillsynplanen med dess prioriteringar, antagna av miljö- och byggnadsnämnden. Av förvaltningens skrivelse framgår på objektsbasis hr många tillsyner som genomförts. Det framgår dock inte alltid tydligt hr antalet genomförda tillsyner förhåller sig till planerad tillsyn. Det framgår inte heller tydligt var tförandegraden varit nder året, på områdes, eller helhetsnivå. Eftersom samtlig miljö- och hälsoskyddstillsyn faktreras först när tillsynen är tförd ppger miljöchefen att det inte finns någon tillsynsskld i Kävlinge kommn. Beträffande den ekonomiska ppföljningen tillhandahåller ekonomiavdelningen ekonomiska ppföljningar till miljöchefen månatligen, innehållande ppgifter om inkomna intäkter. De ekonomiska ppföljningarna redovisas även kvartalsvis till nämnden. Tillsynsplanen kan beskrivas som ett handlingsprogram som anger vilka tillsyner som ska göras nder året. Det framgår dock inte vad ppföljningsfrekvensen av planen ska vara. Det framgår inte av delårsrapporten vad prognostiserad målppfyllelse för 2013 är avseende målen i nämndsplanen. Enligt ppgift genomförs den sortens bedömning av målppfyllelse i samband med årsredosviningen. 5.2. Tillsyn Länsstyrelsen senaste vägledningsbesök var så långt tillbaka som 2007. Däremot genomförde Livsmedelsverket en revision av livsmedelskontrollen i Kävlinge kommn nder våren 2013. Av revisionsrapporten, daterad 2013-05-08 framgår att avvikelser noterades på områdena ppföljning, finansiering, beredskap, provtagning och kompetens. Utifrån ställda revisionsfrågor följer nedan en kort redogörelse för de områden som är av relevans för denna granskning och de kommentarer som Livsmedelsverket framförde. Uppföljning Myndigheten har inte tillräckliga system för att verifiera att kontrollen var effektiv. Myndigheten följde inte pp om företagen fått den kontrolltid de betalat för och det saknades delvis en målppföljning av relevanta mål. Finansiering Myndigheten knde inte visa att kostnaderna för livsmedelskontrollen motsvarade avgiftsintäkterna, eftersom kostnaderna inte särredovisades. Myndigheten hade dock konstaterat att taxan var för låg och behövde höjas för att ge fll kostnadstäckning. Kompetens Myndigheten var inte medveten om vilken kompetens som krävs och saknade en kompetensförsörjningsplan och en kompetensinventering av befintlig kompetens. Miljö- och byggnadsnämnden fick i ppdrag att inkomma med svar till Livsmedelsverket innehållande en åtgärdsplan för att komma tillrätta med påpekade brister. Efter en komplettering gjorde Livsmedelsverket, 2013-08-27 bedömningen att de åtgärder som redovisats är tillfredsställande och att inga vidare åtgärder behövs. 14
5.3. Intern kontroll I miljö- och byggnadsnämndens nämndsplan 2013 ingår nämndens interna kontrollplan 2013 samt nderliggande riskbedömning. I 2013 års plan finns totalt två kontroller besltade. Den ena avser kontroll av rtiner för remisshantering inom miljö- och hälsa. Den andra avser kontroll av formell handläggning av planärenden. I den interna kontrollplanen 2012 kontrollerades livsmedelskontrollen och dess intäkter, och ppföljningen 2012 visar att det inom livsmedelskontrollen fanns en avgiftstäckningsgrad på ca 52 %. Eftersom SKL rekommenderar att avgiftstäckningsgraden ska ligga på 75 % besltade nämnden att se över livsmedelstillsynen. 5.4. Vår bedömning Enligt miljötillsynsförordningens 12 ska en operativ tillsynsmyndighet årligen följa pp och tvärdera sin tillsynsverksamhet. Nämnden får kvartalsvis ekonomiska ppföljningar avseende verksamheten. Däremot sker ppföljning av tillsynplanen endast en gång om året. Utifrån konstaterat behov av att öka debiteringsgraden i verksamheten bedömer vi att nämndens ppföljning av verksamheten bör stärkas. Nämnden bör i större tsträckning efterfråga ppföljning av tillsynsverksamheten och i tillsynsplanen bör det framgå hr och med vilket intervall ppföljningen ska genomföras och avrapporteras till nämnden. Enligt ppgift kommer mål avseende graden av avgiftsfinansiering formleras i bdget 2015. För att knna styra mot ökad målppfyllelse och en mer effektiv tillsyn är det av stor vikt att ett sådant mål kompletteras med konkreta indikatorer och mätbara nyckeltal. Avsltningsvis kan vi konstatera att nämnden tagit till sig och vissa fall redan åtgärdat de brister som Livsmedelsverket identifierade i sin senaste revisionsrapport avseende Livsmedelstillsynen. Vi ser även att nämnden i sin interna kontrollplan 2012 beaktat jst avgiftstäckningsgraden inom livsmedelstillsynen. För att säkerställa en effektiv tillsyn sklle nämnden även knna genomföra sådan kontroll för miljö- och hälsoskyddstillsynen. 15
6. Sammanfattande bedömning Våra bedömningar tifrån revisionsfrågorna: Är verksamheten organiserad med en tydlig ansvarsfördelning och styrning? Av delegationsordningen framgår vilka beslt och ppgifter som miljöchefen samt miljö- och hälsoskyddsinspektörerna har delegation på och i tillsynsplanen 2013 samt 2014 framgår tydligt vilka områden som respektive inspektör arbetar med. Nämnden har ttalat mål avseende både kompetensområdet och den ekonomiska styrningen tillika effektiviteten i förvaltningen. Vi bedömer dock att en mer enhetlig och överskådlig målstyrningskedja sklle knna ppnås om indikatorerna för målppfyllelse i större tsträckning konkretiseras i mätbara nyckeltal. Finns ett ppdaterat register över de tillsynsobjekt som har behov av återkommande tillsyn? I besltad tillsynsplan 2013 finns en dokmenterad resrsplanering på övergripande nivå i vilken det går att tläsa hr många timmar som ppskattas behövas inom respektive tillsynsområde samt övrig verksamhet. Denna behovstredning tgår från de objekt som finns i kommnens register över objekt med behov av återkommande tillsyn. Miljöchefen bedömer registret som heltäckande. Dock framförs det att det ständigt pågår ett arbete med att ppdatera informationen i systemet. Finns en dokmenterad behovstredning och tillsynsplan? Det finns en dokmenterad och av miljö- och byggnadsnämnden besltad behovstredning som i enlighet med miljötillsynsförordningen avser en tid om tre år. Utifrån behovstredningen har nämnden besltat om en tillsynsplan för 2013. Vid granskningstillfället har nämnden även antagit tillsynsplanen för 2014. Hr säkerställer nämnden att tillsynsverksamheten bedrivs effektivt? En operativ tillsynsmyndighet ska enligt miljötillsynsförordningen bedriva tillsynsarbetet effektivt. För att säkerställa en effektiv förvaltning behövs en kontinerlig ekonomisk styrning. Nvarande indikator för detta målområde består endast av att en intern kontrollplan ska pprättas samt att eventella föreslagna åtgärder ska följas pp. Då det endast finns två kontroller i den interna kontrollplanen varav båda rör handläggning bedömer vi att indikatorerna för målområdet styrning och kontroll inte är tillräckliga för att bedöma målppfyllelsen för mål avseende ekonomistyrning och effektiv förvaltning. Nämnden bör tveckla nvarande indikatorer och stärka sin styrning av tillsynsverksamhetens effektivitet. Av granskningen framgår att det finns nyckeltal framtagna för debiteringsgrad samt andel av tillsyn som ska avgiftsfinansieras. Vidare finns en dokmenterad analys över hr handläggarnas tid i genomsnitt fördelas mellan debiterbar tid, taxegrndande men ej debiterabar tid samt ej taxagrndande och ej debiterbar tid. Av tillhandahållna ppgifter kan vi dock konstatera att tvecklingsarbete kvarstår för att ppnå målsättningen om en debiteringsgrad på 75 %. För att stärka styrningen bör ovanstående nyckeltal integreras i den formella målstyrningskedjan. Vidare framgår att faktrering är ett område där tvecklingsarbete behövs och som ett steg i detta arbete bör nämnden tillse att det pprättas dokmenterade rtiner för hr faktreringen ska gå till samt riktlinjer som tydliggör vad som ska debiteras. 16
Hr säkerställer nämnden att kompetens inom området är tillräcklig? Det finns ingen dokmenterad kompetensförsörjningsplan eller kompetensinventering. Detta är något som Livsmedelsverket påpekade vid sitt senaste tillsynsbesök avseende livsmedelskontrollen. Av granskningen framgår dock att det finns en god medvetenhet kring befintlig kompetens samt framtida kompetenstvecklingsbehov. Då verksamheten kräver ppdaterad och i många fall mycket detaljerad knskap är det viktigt att nämnden säkerställer en kontinerlig och strategisk kompetenstveckling för miljöavdelningens personal. Hr säkerställer nämnden att korrekta intäkter inkommer? Det finns inte några dokmenterade rtiner för hr faktreringen ska gå till. Beträffande ppföljning av intäkter så tillhandhåller ekonomiavdelningen ekonomiska ppföljningar till miljöchefen månadsvis. De ekonomiska ppföljningarna redovisas även kvartalsvis till nämnden. Nämnden har även inom ramarna för sin interna kontroll 2012 kontrollerat avgiftstäckningsgraden inom livsmedelstillsynen. Vi har i granskningen konstaterat att en starkare koppling mellan planering och bdgetprocess bör eftersträvas beträffande intäkterna. Vi bedömer att pågående arbete med framtagna nyckeltal skapar förtsättningar för nämnden att stärka sin styrning och ppföljning avseende detta område. Finns tillräcklig ppföljning och återrapportering till nämnden avseende miljö- och hälsoskyddstillsynen? Enligt miljötillsynsförordningens 12 ska en operativ tillsynsmyndighet årligen följa pp och tvärdera sin tillsynsverksamhet. Nämnden får kvartalsvis ekonomiska ppföljningar avseende verksamheten. Däremot sker ppföljning av tillsynplanen endast en gång om året. Utifrån konstaterat behov av att öka debiteringsgraden i verksamheten bedömer vi att nämndens ppföljning av verksamheten bör stärkas. Nämnden bör i större tsträckning efterfråga ppföljning av tillsynsverksamheten och i tillsynsplanen bör det framgå hr och med vilket intervall ppföljningen ska genomföras och avrapporteras till nämnden. Vidare bör nämnden tillsammans med förvaltningen se över hr ppföljningen kan stärkas och på så sätt bli mer styrningsmässigt användbar för nämnden. Enligt ppgift kommer mål avseende graden av avgiftsfinansiering formleras i bdget 2015. För att knna styra mot ökad målppfyllelse och en mer effektiv tillsyn är det av stor vikt att ett sådant mål kompletteras med konkreta indikatorer och mätbara nyckeltal. Detta är också viktigt att sådana mål följs pp kontinerligt nder årets gång. Avsltningsvis kan vi konstatera att nämnden tagit till sig och i vissa fall redan åtgärdat de brister som Livsmedelsverket identifierade i sin senaste revisionsrapport avseende Livsmedelstillsynen. Vi ser även att nämnden i sin interna kontrollplan 2012 beaktat jst avgiftstäckningsgraden inom livsmedelstillsynen. För att säkerställa en effektiv tillsyn sklle nämnden även knna genomföra sådan kontroll för miljö- och hälsoskyddstillsynen. Våra identifierade förbättringsområden/rekommendationer är enligt följande: Nämnden bör tillse att indikatorerna för målppfyllelse i en större tsträckning konkretiseras i mätbara nyckeltal. Nämnden bör ytterligare stärka sin styrning av tillsynsverksamhetens effektivitet. Nämnden bör tydliggöra vilken sorts ppföljning de efterfrågar samt med vilken frekvens avrapporteringen ska ske. Nämnden bör sträva efter att stärka kopplingen mellan planering och bdgetprocess. Dokmenterade rtiner och riktlinjer avseende faktrering bör pprättas. 17
Nämnden bör tillse att tidrapporteringsapplikationen i Miljöreda implementeras. Kävlinge den 20 janari 2014 Sofie Bredberg Verksamhetsrevisor EY Ann-Mari Ek Verksamhetrevisor EY 18
Bilaga 1: Källförteckning Intervjade Lars Johansson Miljöchef Evelina Gstavsson Inspektör Miljötillsyn och framförallt lantbrk Kerstin Landen Inspektör Hälsoskydd och Livsmedel men nder senaste året mer renodlad livsmedelsinspektör Mia Bengtsson Ekonom Dokment Miljö- och byggnämnden protokoll 2011 2013 Tillsynsplan 2012 Behovstredning 2012 Tillsynsplan 2013 Behovstredning 2013 Behovstredning och tillsynsplan 2014 2016 Nämndsplan 2013 Intern kontrollplan 2012 Intern kontrollplan 2013 Årsredovisning 2012 Delårsrapport 2013 Livsmedelsverkets protokoll från livsmedelsrevisionen Statistik tillhandahållen av ekonomiavdelningen 19