Räkenskapsår 2013 Datum 17 februari 2014 Från R Wallin 1 Inledning Kommunrevisionen i har beslutat genomföra en revision av frågor kring fastighetsunderhållet i kommunen. Fastigheter representerar sammantaget ett betydande värde. I kommunens senaste årsredovisning är byggnader och anläggningstillgångar värderade till sammanlagt ca 144 mkr varav fastigheter för verksamhetsändamål är värderade till ca 63 mkr. Fastigheter behöver därför löpande underhållas för att det ekonomiska värdet inte skall urholkas i fastigheterna. Enligt Plan och bygglagen har också kommunen ett ansvar för att långsiktigt upprätthålla värdet på sitt kapital i fastigheterna. 1.1 Syfte Syftet med granskningen är att dels granska att det finns tydliga roller kring hantering av underhåll av fastigheter (såväl felavhjälpande som planerat) och att insatserna är budgeterade utifrån behov dels granska att det planerade underhållet bygger på framtagna underhållsplaner. Ett ändamålsenligt fastighetsunderhåll syftar till att upprätthålla fastigheternas ekonomiska värde långsiktigt. 1.2 Revisionsfrågor De frågor som skall belysas i granskningen är: Görs skillnader mellan felavhjälpande underhåll och planerat underhåll budgettekniskt? Görs skillnader mellan planerat underhåll och investeringar budgettekniskt? Hur stort är det eftersatta underhållsbehovet? Finns en långsiktig plan för det planerade underhållet av lokaler? Bygger den långsiktiga planen på en genomarbetad modell för underhållet? Medlem i Ernst & Young Global Limited
Finns det acceptans bland brukare om hur kostnader för det planerade underhållet skall hanteras? Är ansvarsgränserna tydliga mellan kommunen och bolaget om vem som ansvarar för vad i processen kring det planerade underhållet? 1.3 Metod Granskningen är gjord i form av genomgång av budgetdokument, lokalutredning 2013, underlag för beräkning av det planerade underhållet och intervjuer med samhällsbyggnadschef som är kommunens beställare av lokaler, verkställande direktör för det kommunala bolaget och driftchef inom fastighetsbolaget. 1.4 Definitioner av begrepp I frågor som rör fastigheter är det viktigt att definiera en del begrepp. Man skiljer på drift, underhåll och investering. Drift: Innefattar mediaförsörjning, tillsyn och skötsel. Underhåll: Syftar till att bibehålla en fastighets funktion på den ursprungliga nivån. Underhåll delas in i planerat underhåll och felavhjälpande (akut) underhåll. 1 är underhåll som är planerat till tid, insats och omfattning. Underhållsplan är en långsiktig plan på mellan tre och 20 års sikt. Det planerade underhållet bör i sin tur utgå från en strategi. Man brukar då skilja på följande strategier: Felavhjälpande Behovsstyrt Förebyggande Ur kostnadssynpunkt är det ideala att det planerade underhållet har ett stort inslag av förebyggande underhåll. Erfarenheten visar tyvärr att det ofta inte är så. Felavhjälpande underhåll är underhåll som syftar till att återställa en funktion som händelsevis fått en oacceptabel försämring till följd av skadegörelse eller uppstådda brister. Insatsen bekostas inom ett år och tas normalt inom driftbudgeten. Det finns ett samband mellan akut underhåll och planerat underhåll. För lågt planerat underhåll under lång tid kan leda till betydande akuta underhållsåtgärder. 1 VFAB använder begreppet reparation istället för felavhjälpande underhåll. 2 (11)
Investering: Är en åtgärd som innebär att funktionen förbättras jämfört med dess ursprungliga standard. Man brukar tala om utbytesinvestering, nyinvestering, effektivitetsinvestering, kvalitetshöjande investeringar. Det finns också ett samband mellan underhåll och investeringar. Om en fastighet inte underhålls överhuvudtaget under lång tid kan det bli aktuellt med nyinvestering istället för underhåll. Det finns också i praktiken en flytande gräns mellan underhåll och investeringar i och med att det planerade underhållet blir eftersatt. Det som görs så småningom kanske är ett underhåll men hanteras budgettekniskt som en investering. Erfarenheten från flera kommuner är att insatser för planerat underhåll inte är tillräckligt budgeterat. Det leder till två samverkande effekter på sikt. För det första blir det akuta felavhjälpande underhållet periodvis för stort i förhållande till den avsatta budgeten. För det andra blir lokalerna så småningom i sådant skick att de ersätts med nya via investeringsbudgeten. Det blir ofta en dyrare lösning än att successivt budgetera för ett långsiktigt planerat underhåll. För en fastighetsägare är det viktigt att få en balans mellan de aktuella åtgärderna. 1.5 Avgränsning Granskningen avgränsas till frågor om hur akut felavhjälpande underhåll och planerat underhåll hanteras i kommunen. Granskningen avser år 2013. 2 Lagkrav på underhåll I bygglagstiftningen sägs att den som äger en fastighet har ansvar för underhållet av fastigheten. Plan- och bygglagen innehåller därför bestämmelser om att den som äger en fastighet och inte underhåller den kan ställas till svars av byggnadsnämnden i kommunen. Underhållsplaneringen kan ske med eller utan dokumenterade underhållsplaner. Underhållsplanerna kan ses som en prioritering av nödvändiga underhållsinsatser som är tidssatta. De dokumenterade planerna har fördelar. De kan avse olika tidsperioder. De dokumenterade planerna kan ha olika hög grad av information. Alltför långa tidshorisonter bör undvikas eftersom relevansen i uppgifterna minskar med tiden. De dokumenterade underhållsplanerna ger en handlingsberedskap, underlättar ett långsiktigt budgetarbete och skapar förutsättningar för kostnadseffektiva upphandlingar. 3 Bakgrund Sedan år 2011 finns ett avtal mellan kommunen och det helägda bolaget Vadstena fastighets AB. I avtalet regleras ansvaret för drift och underhåll av kommunens verksamhetslokaler. 3 (11)
Bolaget ges ansvaret att sköta drift inkl. energi samt felavhjälpande underhåll. Den ersättning som utgår från kommunen inrymmer visst planerat underhåll. Storlek samt innehåll avseende planerat underhåll regleras årligen mellan parterna inom den totala ersättningen. I avtalet görs sedan ett allmänt påpekande att den ersättning som utgår i första hand avser drift och att det därutöver kan användas till planerat underhåll i mån av ekonomiskt utrymme. 2 I avtalet sägs också att bolaget kan ta extra betalt för vissa typer av tjänster som rör bl.a. tjänster i samband med verksamhetsstöd, planerat underhåll och hyresgästanpassningar. Avtalet är ett s.k. AFF-avtal som bygger på branschstandard. Enligt VD för bolaget ingår aldrig planerat underhåll i denna typ av avtal. Båda parter är eniga om att de pengar som blir över inom ramen för den ersättning som gäller används till planerat underhåll. 3.1.1 Kommentar Avtalet är otydligt. Parterna har inte klargjort vad som skall räknas som felavhjälpande underhåll (reparation enligt VFAB:s språkbruk) och vad som räknas som planerat underhåll. Det framgår inte heller vem som har ansvar för att klargöra behovet av det planerade underhållet, kommunen i kraft av sitt ägaransvar eller bolaget i rollen som förvaltare och driftentreprenör. Parterna har en samsyn om att underhållet är eftersatt. Parterna har en regelbunden dialog på tjänstemannanivå. 4 Lokalytor och lokalstandard Totalt finns omkring 56 000 kvm bruttoarea. Ytorna är inte mätta, det är en fiktiv uppskattning. Av verksamhetslokalernas samlade ytor på ca 56 000 kvm är ca.18 000 kvm skollokaler. Lokalerna är av skiftande standard. I en utredning som gjordes år 2010 avseende skolorna framkom bl.a. att flertalet skolor är mellan 40 och 60 år gamla och med ett betydande underhållsbehov både utvändigt och invändigt men också avseende elinstallationer och VVS. 3 En del av de påpekanden som bedömdes behöva åtgärdas omedelbart har åtgärdats under de senaste åren, enligt driftchefen i fastighetsbolaget. 5 Budgeteras för både felavhjälpande och planerat underhåll? Bolagets intäkter består av hyresintäkter. Ersättningen grundar sig i huvudsak på kommunens internhyror. Dessa intäkter skall täcka bolagets kostnader. Bolaget 2 Förvaltningsavtal mellan och Vadstena fastighets AB. 3 Rapport av konsultföretaget Ramböll, 2010-04-27 4 (11)
hantera sitt uppdrag så att förvaltningsuppdragets ekonomi särredovisas och verksamheten styrs mot ett nollresultat. Rent budgettekniskt budgeterar bolaget för separata budgetposter avseende felavhjälpande underhåll och planerat underhåll. Budgetposten för det planerade underhållet blir en sorts restpost som budgeteras sist, när alla andra poster är kända. Det planerade underhållet blir därmed, vad VD kallar ett dragspel för att uppnå nollresultat. Bolaget och kommunen har under åren haft olika åsikter om vad driften faktiskt uppgår till, dvs. allt utom underhållet. Till detta kommer kommunens syn på internhyra som grund för ersättningen till bolaget. Enligt VD var internhyran ursprungligen kommunens självkostnad för fastighetsförvaltningen, men med tiden har internhyran blivit föremål för reduceringar i den kommunala budgetprocessen. De medel som bolaget därmed fått har successivt reducerats något, vilket också hade skett om fastighetsförvaltningen legat kvar i samhällsbyggnadskontorets uppdrag. Som VD ser det borde ersättningsnivå därför ses över. Kommunens beställare delar inte beskrivningen riktigt. I kommunens budget ingår redan från början pengar för både drift och felavhjälpande underhåll. Kostnaderna för det akuta underhållet är budgeterade till ca två mkr, vilket i sig är en reducering med ca halva beloppet sedan år 2006. Budget och utfall 2011-2013 avseende felavhjälpande och planerat underhåll, VFAB Felavhjälpande underhåll Budget utfall Budget utfall 2011 1 925 1 750 0 818 2012 2 200 2 051 500 525 2013 2 000 2 000* 2 300 2 757 *prognos 5.1.1 Kommentar Parterna definierade begreppen felavhjälpande underhåll och planerat underhåll olika. Numera finns en samsyn kring vad som är felavhjälpande underhåll och vad som är planerat underhåll. Som tabellen visar har utfallet för det planerade underhållet överstigit budgeten de tre åren med totalt 1,3 mkr. Från 2013 finns det sammantaget en budget för både felavhjälpande och planerat underhåll på drygt ca 4 mkr. Det totala utfallet för fastighetsförvaltningen har ändå motsvarat ett nollresultat. Bolaget har fått tilläggsbeställningar som betalas av kommunen. Extrabeställningarna bokförs som underhåll i bolagets redovisning samtidigt som bolaget får en extra intäkt. Det överskridande som framgår av tabellen ovan avseende det planerade underhåll har således skett enligt plan. 5 (11)
6 Finns ett eftersatt underhållsbehov? Parterna gjorde gemensamt en utredning kring fastighetsfrågorna under 2013 och i den utredningen slogs fast att kostnaderna för planerat underhåll var otillräckligt budgeterade och att fastighetsunderhållet var eftersatt. Parterna uttryckte sin gemensamma vilja att arbeta för att konstruktivt lösa de problem som fanns. Kommunens beställare har ingen uppfattning om hur stort det eftersatta underhållsbehovet är och enligt beställaren är det numera bolagets ansvar att beräkna detta. Kommunens ansvar är att svara för investeringsfrågorna. Inom bolaget har man gjort en inventering av kommunens fastigheter utifrån underhållsbehov. Utifrån detta har man tagit fram olika alternativ på prioriteringar. En miniminivå på det planerade underhållet bedöms uppgå till ca 4,5 mkr per år och utifrån det finns underlag på olika åtgärder under de kommande sju åren. Det skulle innebära planerade underhållsinsatser motsvarande ca 30 mkr. Då är skollokalerna exkluderade från detta. En annan bedömning som bolaget gjort innebär att det eftersatta underhållsbehovet beräknas uppgå till ca 50-60 mkr. Det är en bedömning som inte delas av kommunens beställare. Det har funnits ett mål för styrelsen sedan bolaget bildades 2011 och det är att fastställa hur stort underhållsbehovet är och vilka resurser som behöver avsättas för underhåll av kommunens verksamhetslokaler. Redovisningen visar att det i praktiken finns en skillnad mellan budget och utfall för det planerade underhållet motsvarande ca 2,5 mkr per år. 7 Nyckeltal för underhåll Det finns inte något enkelt nyckeltal för beräkning av planerat underhåll att tillgå på nationell nivå. Sveriges kommuner och landsting (SKL) gör inte längre sammanställningar av statistik över kommunernas underhållskostnader för fastigheter. För att ändå komma fram till en möjlig utgångspunkt för en bedömning finns en del olika alternativ som man kan använda sig av. En sådan modell är att se på fördelningen mellan planerat underhåll och akut felavhjälpande underhåll. Ett riktvärde vid en sådan utgångspunkt brukar vara att det planerade underhållet skall utgöra 70-80 procent av det samlade underhållet i kommunen. 6 (11)
Med denna utgångspunkt är budgeten för det planerade underhållet enbart ca hälften av det felavhjälpande underhållet för närvarande i kommunen. Ett annat sätt kan vara att använda sig av de riktvärden som man kan få fram via konsultföretaget REPAB. Riktvärden för årskostnad kr/kvm BRA Grundskola F-3 eller gymnasium* Grundskola F-6* Grundskola typ F-9 eller 6-9* Felavhjälpande underhåll 13 25 47 103 159 234 *Olika typfastigheter Utifrån detta kan man göra en teoretisk beräkning vad budgeten för det planerade underhållet borde uppgå till i varje år. Om man utgår från att det finns 18 800 kvm skollokaler inkl. förskolor och anger ett genomsnittspris på 160 kr/kvm i planerat underhåll skulle det årliga planerade underhållet motsvara en kostnad av ca tre mkr. Ett tredje sätt kan vara att beräkna kostnaderna utifrån en modell som vi tagit del av i Stockholms läns landsting. Utredningen gjordes för några år sedan. I den undersökte man sambandet mellan kostnader för planerat underhåll och drift. När kostnaderna för det planerade underhållet blev för låga ökade kostnaderna för driften. I driften ingick kostnader för akuta åtgärder. Det värde som man kom fram till var att det planerade underhållet borde motsvara en kvmkostnad/bta (bruttoarea) på mellan 115-140 kr. Om kostnaden var lägre än 115 kr/kvm BTA blev driftskostnaden högre. Var kostnaden för det planerade underhållet högre än 140 kr/kvm BTA påverkades inte driftskostnaden nämnvärt, dvs. den samlade kostnaden blev omotiverat hög. Den optimala budgeten för både drift och planerat underhåll skulle med det resonemanget innebära att det planerade underhållet skulle kunna beräknas till en kostnad mellan 115 och 140 kr per kvm. Om vi utgår från att samma resonemang skulle vara tillämpbart i s verksamhetslokaler och räknar med att det finns ca 56 000 kvm får vi en årlig budgeterad kostnad av ca 7,3 mkr i planerat underhåll. Beloppet bygger då på antagandet att vi avsätter 130 kr/kvm i underhåll och att det finns ca 56 000 kvm 7 (11)
verksamhetslokaler i kommunen. 4 Till denna kostnad skall läggas den budget som krävs för det akuta underhållet. 5 7.1.1 Kommentar Oavsett vilken modell som används av de tre som redovisas ovan framträder samma bild: f n avsätts för lite resurser för det planerade underhållet i s verksamhetslokaler. 8 Långsiktig plan? Innan drift och underhåll fördes över till bolaget genomförde kommunens samhällsbyggnadskontor en form av långsiktig inventering av underhållsbehovet. Det fanns planer uppgjorde på ett, fem, tio, tjugo och trettio år. Systemet var datoriserat. Bolaget uppfattar inte dessa planer som särskilt väl underbyggda för beslut om underhållsinsatser. Det finns ett underlag till plan inom bolaget, men den är inte fastställd i styrelsen eller tagen i fullmäktige. Den fungerar endast som underlag för planering inom bolaget. Enligt bolagets driftchef är underhållsbehovet gällande yttre ytskikt samt i vissa fall teknikinstallationer helt akut, för merparten av fastighetsbeståndet. Ett antal av kommunens byggnader kan anses ha hanterats som planerat underhåll (där övergripande underhållsåtgärder genomförts under den senaste femårsperioden.) Det gäller för följande fastigheter. Stationshuset Klosterliljan Glasskiosken Katarinaskolan Vallerska Villan Kommunhuset Kommunförrådet Men underhållsbehovet är mycket akut, enligt bolagets driftchef. Situationen uppfattas allvarlig. Inom ett par år måste man börja med taken på många fastigheter. Under kommande tio år går bolaget in i en mycket kritisk period, med akuta problem beroende på eftersatt underhåll, enligt bolagets driftchef. Som driftchefen tolkar situationen: Det 4 Bolaget har inte i detalj kartlagt hur många kvadratmeter verksamhetslokaler som finns. 5 Kommunens beställare anser inte att är jämförbar med Stockholms läns landstings beräkningsmodell. 8 (11)
finns stor risk att pengarna inte räcker till någonting pga. att stora akutinsatser kommer att äta upp budgetmedlen. Arbetet med att fastställa underhållsbehov och kostnader för underhållet pågår kontinuerligt. Bolaget för även diskussioner med kommunen som fastighetsägare. Kostnadsberäkningarna för underhållet bygger i så stor utsträckning på riktiga offerter, i de fall underhållskostnader uppskattas används REPAB:s underhållsystem. 8.1 Regelbundna överläggningar Bolaget genomför driftmöten fyra gånger per år med varje verksamhet. Vid dessa möten diskuteras alltid underhållsfrågor. Bolaget och kommunens beställare har också regelbundna överläggningar. Då diskuteras underhåll och investeringar, enligt kommunens beställare. Kommunens beställare träffar dessutom kommunens olika verksamhetsföreträdare för att diskutera lokalerna och löpande akut underhållsbehov. Beställaren informerar löpande nämnden om de underhållsåtgärder som genomförs. Vid två tillfällen har medel avsedda för planerat underhåll använts för åtgärder invändigt efter beslut från kommunledningen. Enligt bolaget är det snarare normalt att hyresgäster som vill ha förbättringar invändigt själva betalar för dessa insatser i form av lokalanpassningar. Kostnaden för lokalanpassningen justeras sedan via hyressättningen. Bolaget har framfört synpunkten att det är olyckligt att de pengar som avsatts för planerat underhåll används som lokalanpassningar istället. Bolagets VD framhåller i intervjun att kommunen inte har en strategisk syn på sitt fastighetsbestånd vilket försvårar en dialog om vad som behöver prioriteras när mycket är eftersatt. Bolagets VD menar att kommunen saknar en långsiktig strategi för sitt fastighetsbestånd. Det saknas en lokalförsörjningsplan. Med en lokalförsörjningsplan i botten skulle kommunstyrelsen sedan kunna diskutera med bolaget vad man vill. Nu finns ingen plan och då blir denna diskussion inte av, enligt VD. Kommunen lägger mycket resurser på verksamhetsplanering men behöver enligt VD tydliggöra fastigheternas betydelse för möjligheterna att bedriva verksamheten bättre. I den planering som nu pågår i kommunen kring lokalbehov framöver framgår att en av tre grundskolor läggs ner. Detsamma gäller för förskolorna. Gymnasieskolan är i dåligt skick, men det finns inga konkreta planer på vad som skall hända med gymnasiet. Centralköket är också gammalt och dåligt anpassat till den verksamhet som nu bedrivs. Förändringar står för dörren. Det blir tillagningskök på flera enheter och centralköket ersätts. 9 (11)
Enligt VD för bolaget är det viktigt att kommunen klargör vad de vill med sina lokaler. 9 Svar på revisionsfrågor I granskningen skulle följande frågor besvaras: Fråga: Görs skillnader mellan felavhjälpande underhåll och planerat underhåll budgettekniskt? Svar: Ja, i princip. Fråga: Görs skillnader mellan planerat underhåll och investeringar budgettekniskt? Svar: Ja, numera sedan bolaget bildats. Fråga: Hur stort är det eftersatta underhållsbehovet? Svar: Det finns inte några exakta siffror men kvalificerade bedömningar i bolaget talar om ett eftersatt planerat underhåll motsvarande mellan 50 och 60 mkr exkl skollokaler. Fråga: Finns en långsiktig plan för det planerade underhållet av lokaler? Svar: Ja, i princip. Det finns ett genomarbetat material framtaget inom bolaget. Dessutom finns en inventering för några år sedan kring det byggnadstekniska underhållet. Dessa båda dokument fungerar som underlag för tjänstemännen i deras planering. Underhållsplanerna är inte beslutade i bolagets styrelse och inte heller i kommunen. Fråga: Bygger den långsiktiga planen på en genomarbetad modell för underhållet? Svar: Inriktning på inventering av underhållsbehoven är praktiskt utformad. Inventeringen görs i form av platsbesök och bedömning av om något utförts i närtid och i så fall vilken livslängden är den för vidtagna åtgärden. I de flesta fall för kommunens byggnader är den s.k. brukstiden uppnådd avseende yttre klimatskärm, vvs el och telesystem. Fråga: Finns det acceptans bland brukare om hur kostnader för det planerade underhållet skall hanteras? Svar: Det förs en dialog mellan hyresvärden och hyresgästen gällande underhållsfrågor vid regelbundna driftsmöten. Om byggnadernas inre ytskikt uppfattas godtagbara kretsar dialogen om främst yttre underhåll som t.ex. fönster, dörrar, tak etc. 10 (11)
Fråga: Är ansvarsgränserna tydliga mellan kommunen och bolaget om vem som ansvarar för vad i processen kring det planerade underhållet? Svar: Det finns en process som innebär att bolaget tar fram underlag som sedan stäms av med kommunens beställare. Kommunen kan sedan ändra planerna eftersom man äger fastigheterna. 10 Slutbedömning Granskningen syftade till att besvara den övergripande frågan om det finns en ändamålsenlig struktur och form för hantering av det planerade underhållet av verksamhetslokaler i kommunen. I granskningen framkommer att det finns samsyn kring behovet av planerat underhåll, men också att behoven är eftersatta. Bedömningar inom bolaget pekar på att det sammanlagda underhållsbehovet uppgår till omkring 50 mkr. exkl. skollokaler. I granskningen framkommer dessutom att det finns genomarbetade underhållsplaner men som inte är förankrade och budgeterade i styrelse eller kommunfullmäktige. Kommunen saknar också en långsiktig strategisk plan för sitt fastighetsägande. Kommunen behöver ta beslut om en strategi för det långsiktiga ägande av verksamhetslokaler, budgetering för det planerade underhållet och en plan för genomförandet av underhållet för att hanteringen skall bli ändamålsenlig och tillfredsställande. 11 (11)