REVISIONSRAPPORT Åtvidabergs kommun Granskning av upphandlingsverksamheten Jönköping Augusti 2003 Lars Edgren 1
INNEHÅLLSFÖRTECKNING SAMMANFATTNING 3 INLEDNING OCH SYFTE 4 METOD 4 LAGEN OM OFFENTLIG UPPHANDLING 4 Affärsmässighet 5 KOMMUNALA STYRDOKUMENT 6 Reglemente och delegation 6 Riktlinjer för inköp 7 Inköpssamverkan 8 ORGANISATION OCH ANSVAR 8 Organisationens ändamålsenlighet 8 Ansvar 9 RAM- OCH OBJEKTSUPPHANDLINGAR 10 Ramupphandlingar 10 Objektsupphandlingar 11 KÖPTROHET 12 DECENTRALISERADE UPPHANDLINGAR 14 Sid nr 2
SAMMANFATTNING Åtvidabergs kommuns revisorer har i sin granskningsplan för 2002 medtagit kommunens inköpsverksamhet som ett granskningsområde. Komrev har fått i uppdrag att genomföra granskningen. Ur en sammantagen lagefterlevnads- och affärsmässighetsaspekt, kan konstateras att kommunens upphandlings/ inköpsverksamhet kan förbättras. För att utveckla och optimera inköpsverksamheten pekar revisionen på följande: Ansvaret för kommunens inköpsverksamhet åvilar kommunstyrelsen. Handläggningsmässigt saknar kommunen dock egen inköpspersonal. Kommunen bör tillskapa någon form av egen inköpsorganisation. Egen inköpsorganisation kan bestå antingen av egen inköpspersonal med motsvarande ansvar eller en inköpssamordnare med mer begränsat ansvar Kommunen bör upprätta en inköpspolicy med bl a gränsvärden för direktupphandling. Förslag eller utkast till policy finns men behöver uppdateras, kompletteras och anpassas till gällande lagstiftning Nämnderna bör i möjligaste mån fastställa gränser för upphandling på delegation. Nu gällande delegationsordningar bör även justeras med anledning av lagen om offentlig upphandling (LOU) Återrapportering, till nämnd, av upphandlingsbeslut fattade på delegation är bristfällig och kan förbättras Kommunen bör verka för att formellt samordna inköpsverksamheten inom kommunkoncernen Fler produktområden bör kunna bli föremål för upphandling. I en inköpspolicy bör ramupphandlade avtal göras tvingande och i möjligaste mån ges en struktur mot kodsträngens kontodel. Köptroheten mot gällande ramavtal bör även kunna förbättras Granskade objektsupphandlingar uppvisar brister i den formella hanteringen såväl mot lagen om offentlig upphandling som tryckfrihetsförordning, sekretesslag och kommunallag De upphandlingar som genomförs decentralt är till stor del av direktupphandlingskaraktär. Antalet direktupphandlingar bör minimeras och ersättas av ram- eller objektsupphandlingar 3
INLEDNING OCH SYFTE Åtvidabergs kommun i sin helhet utgör en upphandlande enhet. Kommunen ställs i varje enskild upphandlingssituation, oavsett om det gäller en objekts- eller en ramupphandling, inom ramen för Lagen om offentlig upphandling att tolka och tillämpa ett detaljerat och juridiskt regelverk. Granskningen syftar för det första till att kartlägga kommunens organisation i inköpsfrågor, om kommunen följer och tillämpar gällande lagregelverk och kommunala styrdokument på ett tillfredställande sätt. För det andra syftar granskningen till att granska hur kommunens nämnder/förvaltningar följer ramupphandlingar (köptrohet) samt hur nämnder/förvaltningar hanterar decentraliserade inköp/upphandlingar. METOD Underlaget till granskning och bedömning har samlats in genom intervjuer med utsedda kontaktpersoner gentemot Norrköpings kommuns upphandlingsenhet, andra lokala handläggare i upphandlingsärenden samt studier av handlingar mm. Ansvarig inom Norrköpings kommuns upphandlingsenhet har kontaktats. Leverantörsinformation i kommunens ekonomisystem är analyserad med hjälp av Komrevs registeranalysinstrument IDEA. Leverantörsinformationen som är tagen ur ekonomisystemet omfattar hela 2002. Grundmaterialet samt bearbetat material omfattar 23 212 poster. Materialet avser kontoklasserna 4, 5, 6, 7, och 8. LAGEN OM OFFENTLIG UPPHANDLING Lagen om offentlig upphandling (LOU) gäller fr o m 1994. Dessförinnan gällde upphandlingsreglementet (UR). I LOU finns ett omfattande och detaljerat regelsystem kring hur kommunal upphandling ska verkställas. Lagen omfattar alla inköp som kommunen gör, från noll kronor och uppåt. Reglerna är dock olika beroende på beräknat värde på varor, tjänster eller entreprenader. Lagen utgår från begreppen affärsmässighet, objektivitet och konkurrensneutralitet. I dessa centrala delar råder samstämmighet mellan LOU och UR. Den stora skillnaden mellan regelverken är att i LOU har införts så kallade tröskelvärden och att upphandlingarna över värdena följer ett mer formellt och detaljerat regelverk. 4
Upphandlingarna under tröskelvärdena påminner om förfaringssättet i det tidigare gällande regelverket. Över tröskelvärdet ca 1,7 miljoner kronor ska upphandlingen av varor och tjänster göras enligt vad som i vardagligt språkbruk brukar benämnas som EU-upphandling. Lagstiftningen anger olika upphandlingsförfaranden och under vilka omständigheter de får användas. Upphandlingsförfarandena är öppen, selektiv och förhandlad upphandling. För varje upphandlingsförfarande finns sedan regler om hur annonsering ska göras, hur anbudsförfrågan och kravspecifikationer ska utformas, hur lång anbudstiden ska vara, hur anbuden ska utvärderas mm. Under tröskelvärdet görs upphandling i första hand som förenklad upphandling. Reglerna om förenklad upphandling överensstämmer till viss del med de som tidigare gällde enligt UR. Ett annat alternativt upphandlingsförfarande under tröskelvärdet är urvalsupphandling. Om varans/tjänstens värde är mycket lågt kan inköp göras genom direktupphandling. Det innebär att inköp görs utan formellt upphandlingsförfarande. En viktig skillnad mellan UR och LOU är att en anbudsgivare som känner sig missgynnad enligt den senare kan vända sig till domstol och i första hand begära överprövning av upphandlingen, och eventuellt få den omgjord, eller i andra hand kräva skadestånd. Affärsmässighet Eftersom en betydande del av kommunens samlade resurser används till inköp är det viktigt att de görs på bästa möjliga affärsmässiga villkor. Tydliga riktlinjer och en väl fungerande inköpsorganisation är väsentligt för en god hushållning med kommunens resurser. Det är viktigt att kommunen uppträder professionellt i relationen till anbudsgivare och leverantörer. Relationen bör präglas av affärsmässighet och objektivitet. Anställda i olika delar av organisationen och på olika nivåer bör hantera relationer till leverantörer korrekt och uppträda konsekvent. Varor och tjänster som har ett mindre värde men köps frekvent upphandlas genom ramupphandling. Det innebär att avtal tecknas med leverantörer avseende ett varusortiment ur vilket sedan beställarna inom kommunen kan avropa efterhand som behov uppstår. Upphandling som avser varor/tjänster till ett större värde som ska levereras vid ett eller ett fåtal tillfällen kallas objektupphandling. Ramavtals- och objektsupphandlingar är inga upphandlingsformer utan benämningar på alternativa typer/omfattningar av upphandlingar. 5
Ett tredje begrepp, direktupphandling, står för inköp utan formellt upphandlingsförfarande. Direktupphandling skall enligt lagtexten endast användas vid enstaka inköp av varor/tjänster till mindre värde där inslag av tidsbrist är påtaglig. Regler om direktupphandling förutsätts fastställes av varje upphandlande enhet separat. I sammanhanget kan noteras att både ram- och objektupphandling kan göras som direktupphandling KOMMUNALA STYRDOKUMENT MM Reglemente och delegation Ansvarig för kommunens inköpsverksamhet är kommunstyrelsens. Kommunstyrelsens ansvar för inköps/upphandlingsverksamhet utgår från det övergripande och generella ansvar styrelsen har för förvaltnings- och verkställighetsuppgifter som inte uppdragits åt annan nämnd. Enligt kommunstyrelsens delegationsordning kan upphandling av varor och tjänster under 10 basbelopp upphandlas via delegation. Som delegat anges i tjänsten jml attestordning. Entreprenader under 50 basbelopp anger delegat på motsvarande sätt. Tekniska nämnden har i sin delegationsordning angett möjlighet till upphandling på exakt samma sätt och på samma nivåer som kommunstyrelsen. Övriga nämnder behandlar inte upphandlingsfrågor i sina delegationsordningar. Verksamhetsnämnderna behandlar i sina delegationsordningar i första hand ett förenklat beslutsförfarande inom ramen för den speciallagstiftning som gäller för själva verksamheten. Vad som lätt glöms bort är att upphandlingar också omges av speciallagstiftning. Då samtliga nämnder, exklusive kommunstyrelsen och tekniska nämnden, inte behandlat upphandlingar i sina delegationsordningar blir konsekvensen den att samtliga anskaffningar som ekonomiskt sett, inte är av marginell omfattning och inte utgör avrop på ramavtal måste bli föremål för behandling i nämnd. Behandling av upphandlingar som separata ärenden sker i egentlig mening enbart i tekniska nämnden. För att inte nämnderna ska bli belastade med för många ärenden av upphandlingskaraktär kan det vara en fördel att fastställa gränsvärden för delegationsbeslut. Här kan det vara lämpligt att, i första hand när det gäller upphandling av varor och tjänster, snegla på de nivåer som NOU (nämnden för offentlig upphandling) rekommenderar som gräns för direktupphandling. Över gränsvärdet förutsätts en mer formell och procedurstyrd upphandling som kräver en större kunskap om gällande lagregelverk. Lämpligt är även att kommunstyrelsens och nämndernas delegationsordningar sinsemellan överensstämmer beloppsmässigt. Kommunstyrelsen har visserligen uppsiktsplikt över nämnderna 6
men inte direktivrätt vilket i och för sig ger nämnderna rätt att fastställa egna gränsvärden. Det måste dock ses som en fördel om styrelsens och nämndernas delegationsordningar överensstämmer. Trots att möjligheten till upphandling på delegation är begränsad finns ändå exempel på förekomst av sådana beslut. I detta sammanhang kan nämnas entreprenadupphandlingar inom ramen för miljösanering inom kommunens centrala industriområde. Konsekvensen av ett sådant förfaringssätt innebär, utöver formella brister i besluts/beställningsförfarandet, också att någon återrapportering av fattade beslut till nämnd inte sker. Riktlinjer för inköp Sedan 1994 gäller Lagen om offentlig upphandling (LOU). Mot bakgrund av att LOU anger att en upphandlande enhet vid behov skall fastställa riktlinjer för direktupphandling har Nämnden för offentlig upphandling (NOU) rekommenderat att detta sker i separata riktlinjer eller i någon form av policy. NOU har även utgivit rekommendationer för gränsvärde för direktupphandling av varor och tjänster. Rekommenderade gränsvärden ligger mellan ett och två basbelopp beroende på vad som skall upphandlas. Åtvidabergs kommun har tidigare tagit fram något som kan liknas vid ett utkast till inköps- och upphandlingspolicy. Såvitt vad granskningen visar har utkastet aldrig blivit formellt beslutat. I utkastet anges att vid upphandlingssituationer under tröskelvärdena får tillämpas direktupphandling om värdet inte överstiger 5 000 ecu för varor och 10 000 ecu för tjänster eller vid synnerlig brådska. I övrigt under tröskelvärdena skall förenklad upphandling tillämpas. Gränsvärdena för direktupphandling är snarlika NOU:s. Under tröskelvärdena har lagregelverket kompletterats bl a med urvalsupphandling och skyldighet att annonsera upphandlingar i elektronisk databas. Då kommunen inte har någon formellt beslutat policy och det under senare år skett förändringar av lagtexten med tillhörande rekommendationer som följd upplevs det som angeläget att fastställa en policy och i densamma ta hänsyn till de förändringar som skett. Utkastet till inköpspolicy ger för övrigt en bakgrundsbeskrivning, vilka förutsättningar som gäller samt kommunens grundsyn i inköpsfrågor. Utkastet beskriver även lagregelverket med en översikts- och konsekvensbeskrivning. Varje nämnd/förvaltning svarar sedan för och handlägger de upphandlingssituationer som förekommer. Då det är kommunen som är upphandlande enhet kan något formellt ansvar inte utkrävas på nämndnivå utan det formella ansvaret åvilar kommunstyrelsen. 7
Inköpssamverkan Norrköpings kommun erbjöd Åtvidabergs kommun redan 1985 att ingå som partner i ett inköpssamarbete med Finspångs, Söderköpings och Valdemarsviks kommuner. Avtal om inköpssamverkan tecknades i januari 1986. Avtalet innebär att Norrköpings kommun, mot ersättning, tillhandahåller i första hand tjänster i form av upphandling av ramavtal och i anslutning härtill en avtalsguide mm. I sammanhanget kan noteras att avtalet inte föregåtts av en procedurstyrd upphandling utan är mer att likna vid en direktupphandling. Kommunen utnyttjar, i första hand, på IT-området även de upphandlingar som Kommentus genomför. Samarbetet bygger på att de kommuner som är intresserade av samarbete anmäler detta och på så sätt blir medverkande i upphandlingen. Något formaliserat samarbete med kommunens bolag, Åtvidabergs bostadsbolag AB existerar inte i dagsläget. De kontakter som dock finns rubriceras mer som samarbete av funktionellt slag. I detta sammanhang bör kommunen verka för att ett ytterligare samarbete och samordning i upphandlingsfrågor mellan kommunen och kommunens bolag tillskapas. ORGANISATION OCH ANSVAR Organisationens ändamålsenlighet Åtvidabergs kommun saknar egen samlad organisation för upphandlingsfrågor. Organisationen i den mån sådan kan åberopas utgörs av de tjänster Norrköpings kommuns upphandlingsenhet tillhandahåller. Någon egen inköpspersonal eller inköpssamordnare som är vanligt förekommande i andra kommuner finns inte. Tidigare har dåvarande kommunalråd och ekonomichef fungerat som kontaktpersoner mot upphandlingsenheten i Norrköping. Dessa personer finns inte längre kvar i kommunen och nyligen har därför beslutats om nya kontaktpersoner. Enligt avtalsguiden är tre personer inom ekonomiavdelningen nu utsedda som kontaktpersoner gentemot upphandlingsenheten i Norrköping. Ett alternativ till den struktur som gällt sedan 1986 på upphandlingsområdet är i första hand en egen organisation med ett mer formellt ansvar för den samlade upphandlingsverksamheten. En sådan organisatorisk lösning innebär att upphandlingsenhetens tjänster skulle vara överflödiga. Den egna enheten skulle i så fall svara för ramavtalsupphandlingar och objektsupphandlingar. Egen inköpspersonal innebär oftast en bättre styrning av ramavtal och objektsupphandlingar såväl över som under tröskelvärdena. Egen inköpspersonal höjer även den interna kontrollen och kan samtidigt ge information och råd i upphandlingsfrågor. Egen inköpspersonal innebär också oftast att följsamheten mot upphandlingslagstiftningen ökar. 8
Nackdelen med en separat organisatoriskt enhet kan vara att den initialt kan vara mer kostnadskrävande även om den på sikt borde medföra en ökad affärsmässighet. Eventuella ökade kommunala kostnader med anledning av en förändrad inköpsorganisation får ställas mot de fasta- och rörliga kostnader, förenade med avtalet med upphandlingsenheten i Norrköping som kommunen har idag. Budgeterade kostnader för de tjänster Norrköpings upphandlingsenhet ombesörjer uppgår för 2003 till 185 000 kronor. Samtidigt kan konstateras att kommunen, mycket tack vare samarbetet med Norrköping, redan har ett omfattande antal avtal baserade på ramupphandlingar, även om det finns plats för fler. I detta sammanhang kan också noteras att de ramupphandlingar som Norrköpings upphandlingsenhet genomför uteslutande är baserade på de krav och önskemål som Norrköpings kommun har. Någon specifik service gentemot Åtvidabergs kommun när det gäller ramupphandlingar ges normalt inte. Däremot är upphandlingsenheten ofta behjälplig i samband med objektsupphandlingar. Ett annat alternativ kan vara att samarbetet med Norrköping fortsätter som tidigare men kompletteras lokalt med en inköpssamordnare som utöver kontaktmannaskapet gentemot upphandlingsenheten i Norrköping även har ett speciellt fokus på objektsupphandlingar. Fördelningen på upphandlingstyper visar på ett stort antal direktupphandlingar och att befintliga styrmedel inte fungerar optimalt. Den gängse uppfattningen är att de kommuner som har egen inköps/upphandlingskompetens i någon form, till skillnad från de som enbart förlitar sig på inköpssamverkan med andra, tillhör de som följer LOU bäst. Finns egen upphandlingskompetens finns också oftast någon form av styrande upphandlingspolicy. Inköpare jobbar inte bara med rena upphandlingsfrågor utan rådgivning, produkt- och köptrohetskontroller och policyarbete är vanligt förekommande. Finns egen upphandlingskompetens och anpassad upphandlingspolicy finns också oftast basal kunskap om annan lagstiftning som påverkar förhållanden mellan beställare och leverantör/entreprenör. Egen upphandlingskompetens är också ofta en garant för fungerande intern kontroll. NOU har också kommit fram till att val av organisation är viktigt speciellt för lagefterlevnaden. Ytterligare ett alternativ kan vara att etablera någon form av samarbete med grannkommunerna, ex vis dela på en inköps- eller samordnartjänst. Ett fjärde alternativ kan vara att lämna organisationen utan åtgärd. Mot bakgrund av det stora antalet direktupphandlingar, brister i samband med lagefterlevnad vid upphandlingar samt brister i köptrohet framstår i så fall detta alternativ som det sämsta. Ansvar Ytterst ansvarig för kommunens inköpsverksamhet är kommunstyrelsen. 9
Ansvaret för initiering och genomförande av upphandlingar, är decentraliserat till nämnd/förvaltning vilket i sin tur innebär att anskaffnings- och inköpsbeslut fattas nära den verksamhet vars behov inköpen avser att tillfredsställa, vilket om lagstiftningens intentioner efterlevs, är positivt. En förutsättning för att handläggningen och den decentraliserade beslutanderätten ska fungera bra, är att det finns tillräcklig upphandlingskompetens inom respektive nämnd/förvaltning. En försvårande faktor i detta sammanhang kan vara att upphandlingslagstiftningen är omfattande och till vissa delar komplicerad. I detta sammanhang kan även nämnas att lagstiftningen ständigt är föremål för förändringar vilket ställer krav på regelbunden uppdatering osv. Mot bakgrund av gällande organisatoriska upplägg ankommer det på respektive nämnd/förvaltning att se till att berörd personal har erforderlig kompetens inom upphandlingsområdet. Utkastet till inköpspolicy är tydligt när det gäller vilka kunskapskrav som ska ställas på de medarbetare som handlägger inköpsärenden. All personal som handlägger inköpsärenden måste ha kunskap om och kunna tillämpa LOU, följa inköpspolicyn och miljöpolitiskt handlingsprogram Dessutom ska handläggare i inköpsärenden vara rimligt orienterad om adekvata delar av köplagen, avtalslagen, konkurrenslagen, räntelagen, produktansvarslagen, sekretesslagen och lagen om mutor och bestickning mm. Tekniska förvaltningen är köper frekvent externa tjänster och svarar då själva för en stor del av de upphandlingssituationer som förekommer. Detta omfattar såväl större entreprenadarbeten som mindre åtgärder inom ramen för löpande drift och underhåll. Tekniska förvaltningen klarar i stort sett de lagkrav som ställs på personalen, även om direktupphandlingar över fastställda gränsvärden förekommer även här. För övrigt har vi i samband med granskningen funnit brister i den formella hanteringen. Den decentraliserade upphandlingsverksamheten redovisas i rapporten. Noterbart ur ett koncernperspektiv är att de kunskapskrav gentemot gällande upphandlingslagstiftning som i dagsläget ställs på nämnd/förvaltning på motsvarande sätt omfattar kommunens bolag. Utöver upphandlingslagstiftningen omfattas kommunens bolag även av samma krav när det gäller offentlighetslagstiftningen. RAM- OCH OBJEKTSUPPHANDLINGAR Ramupphandlingar Upphandlingsenheten i Norrköping har upprättat en förteckning över gällande ramupphandlingar. Ramupphandlingarna är upphandlade i konkurrens, och enligt uppgift, i varje enskilt fall, med hänsyn tagits till gällande lagstiftning. Enligt utkastet till inköpspolicy är kommunens enhe- 10
ter skyldiga att känna till och tvingade att använda, tillgängliga samordnade upphandlingsavtal. Antalet upphandlings- eller produktområden i förteckningen uppgår till drygt 45 st. Antalet leverantörer uppgår till ett 90-tal. Många upphandlings- eller produktområden har ett flertal alternativa leverantörer. Objektsupphandlingar Någon specifik förteckning över objektsupphandlingar liknande den som upprättats över ramupphandlingar upprättas inte. Ett antal (8) objektsupphandlingar har valts ut för fördjupad analys. Analysen är genomförd mot bakgrund av gällande lagregelverk (LOU). Utvalda upphandlingar omfattar såväl förenklade upphandlingar som öppna upphandlingar. Genomgången visar att följsamheten mot lagstiftningen kan förbättras. Bl a saknas i flera fall protokoll från anbudsöppning (försändelser med anbud skall, så snart som möjligt efter anbudstidens utgång öppnas vid en förrättning där minst två av den upphandlande enheten utsedda personer skall delta. Anbuden skall föras upp i en förteckning, som skall bestyrkas av dem som deltar i förrättningen, LOU kap 6 7) Öppningsprotokollen där de föreligger är oftast heller inte diarieförda (allmänna handlingars offentlighet, TF). I flera fall saknas datum för anbudens giltighet (i annons eller förfrågningsunderlag skall anges den dag till och med anbudet skall vara gällande, LOU kap 6 6). I sådana fall där antagandet sker efter det att giltighetstiden gått ut eller giltighetstid saknas måste inhämtas skriftlig uppgift om giltighetstid eller uppgift som förlänger giltighetstiden. Anbuden är heller inte alltid diarieförda. I någon upphandling föreligger i den samlade dokumentationen inte alla anbud (en upphandlande enhet skall på betryggande sätt förvara anbud... samt anbudsförteckningar, sammanställningar och liknande LOU kap 6 15). I flera fall går det inte att fastställa vilken dag anbuden inkommit osv (i annonsen eller förfrågningsunderlaget skall anges den dag då anbud senast skall ha kommit in, LOU kap 6 6). I några fall har inga formella krav ställts på anbudsgivarna (krav som får ställas på leverantören, LOU kap 6 9). Om en upphandlande enhet inte framställer formella krav i anbudsinfordran eller förfrågningsunderlag finns det ingen möjlighet att göra det under ett senare skede i upphandlingen. Dokumentationen från anbudsutvärderingsfasen (0-ställningen) kan i stort sett i alla granskade fall, med något undantag, förbättras. Upphandlingar beslutade på delegation är ofta inte återrapporterade till nämnd (kommunallagen). 11
Generellt kan även sägas att följsamheten gentemot de delar i ett upphandlingsförfarande som inte i första hand är hänförliga till upphandlingslagstiftningen utan är baserad på andra lagregelverk, ex vis tryckfrihetsförordningen, sekretesslagen och kommunallagen kan förbättras. Tryckfrihetsförordningen reglerar den del av offentlighetsprincipen som gäller allmänna handlingars offentlighet. Begränsningar i rätten att ta del av allmänna handlingar regleras i första hand i sekretesslagen. I sekretesslagen anges att allmän handling, utan dröjsmål, skall registreras när den kommit in eller upprättats. Av registreringen skall framgå: 1 datum då handlingen inkom eller upprättades 2 diarienummer eller annan beteckning som åsatts handlingen 3 från vem handlingen kommit in eller till vem den har expedierats 4 i korthet vad handlingen rör Registret är offentligt. Uppgifterna under punkt 3 och 4 måste kunna särskiljas eftersom dessa uppgifter i ett upphandlingsärende är sekretessbelagda fram till upphandlingen avslutats. KÖPTROHET Nämnden för Offentlig Upphandling (NOU) anser att sker flera direktköp av samma vara/tjänst, som tillsammans överstiger ett basbelopp, skall enheten antingen göra en öppen/förenklad (objekts) upphandling varje gång eller upphandla ett ramavtal för varan eller tjänsten. Då det inte är praktiskt möjligt att göra en förenklad upphandling vid varje inköpstillfälle väljs istället alternativet med upphandling av ramavtal. NOU:s rekommendation ses som en grund för den frekventa förekomsten av just ramavtal i kommuner och landsting. Ramavtal kan vara tvingande eller frivilliga. Oavsett hur köptvånget är utformat är ramavtal oftast analyserbara ur en köptrohetsaspekt. En försvårande omständighet vid en analys av köptrohet mot gällande ramavtal är att kodsträngens kontodel inte är upprättad mot bakgrund av avtalen i ramavtalsförteckningen. Det finns heller inte i kodsträngen någon annan koppling direkt till ramavtalen. Förteckningen över konton är i första hand upprättad mot bakgrund av redovisningsbehov, vilket ofta innebär att fler typer av kostnader, utöver kostnaden från en ramavtalsleverantör kan vara bokförda på samma konto. I en del fall kan dock ett konto vara väl avgränsat mot ett eller flera ramavtal. Livsmedel är ett sådant exempel. I ett sådant fall visar sig köptroheten mer tydligt. 12
Köptroheten påverkas även av objektsupphandlingar som gjorts under året. Detta gäller speciellt tekniska områden där ramavtalsleverantören också kan vara objektsupphandlad entreprenör. Granskningen visar också att rena felkonteringar påverkar analysen. Vid en eventuell förändring av kodsträngens kontodel kan det vara lämpligt att låta utformningen påverkas av ramavtalens produktområden. Köptrohetsanalysen visar att det stora flertalet av alla produktområden inte är analyserbara beroende på att kostnader konterats på konton som täcker in väldigt många produktområden. I detta sammanhang kan nämnas besiktning av hissar och lyftar, elmaterial, hisservice, idrottsplatsmaterial, järnhandelsvaror, lekplatsmaterial, luftfilter, maskindiskmedel, reparation av hushållsmaskiner, samhällsbetalda resor, sjukskötersketjänster, sjukvårdsmaterial, slamtömning, symaskiner, symaskinservice, terapimaterial, transporter av färdiglagad mat och vatten/livsmedelsanalyser. I några fall har väldigt lite (under 2 basbelopp) eller inget alls inköpts från ramavtalsleverantörer. I detta sammanhang kan nämnas besiktning av hissar och lyftar, brandredskap, elmaterial, luftfilter, madrasser, mobiltelefoner, möbler, rengöringsmedel, resebyråtjänster, tryckeritjänster, vacciner, symaskiner och symaskinservice Av analysen framgår att den specifika kostnaden för livsmedel (konto livsmedel) uppgår till ca 7 438 tkr. Av denna kostnad svarar ramavtalsleverantörerna för ca 6 355 tkr. Köptroheten uppgår i detta fall till ca 85%. När det gäller livsmedel och ur ett kommunalt jämförelseperspektiv avviker inte Åtvidaberg från andra kommuner på något sätt. Noterbart här är, trots att köptroheten procentuellt är god, så ligger ändå ca 1 083 tkr på leverantörer som kommunen saknar avtal med. Analysen visar att av dessa 1 083 tkr svarar de fem störta leverantörerna för knappt 600 tkr. Två av dessa har levererat för mer än 150 tkr. Tre leverantörer är av karaktären matbutiker och har levererat för 278 tkr. Rena konkurrenter till ramavtalsleverantörerna har levererat för ca 320 tkr. Ett konditori har levererat varor för ca 183 tkr. På kontot för livsmedel förekommer totalt 86 leverantörer. Trots den i jämförelse med andra produktområden relativt höga procentsatsen upplevs köptroheten ändå kunna ökas. I detta sammanhang är även frågan om inte ramavtalen på livsmedelsområdet skulle kunna utökas till fler produkter. I de fall där detta inte är möjligt borde någon form av rabattavtalskonstruktion (matbutiker mm) vara möjlig. I sammanhanget kan det vara värt att notera att inom slaget livsmedel återfinns en stor del av de fakturor som inkommer till kommunen eller ca 1 917 stycken. Av dessa svarar ramavtalsleverantörerna för ca 1 220 st. När det gäller speciellt livsmedel kan det vara värt att pröva samlingsfakturor. Samlingsfakturor kan vara aktuellt i alla de fall där antalet fakturor är omfattande. Inom kontorsmaterial som är ett betydligt vidare område förekommer också många leverantörer (77 stycken på kontot kontorsmaterial) där frågan också är om inte ramavtalsleverantörerna 13
kunde svarat för leveranserna. Inom området kontorsmaterial har ramavtalsleverantörerna dock svarat för hälften av den bokförda kostnaden. Hög köptrohet upplevs det vara inom områdena bränsle och eldningsolja, byggnadsarbeten, elinstallationer, målningsarbeten, glasreparationer, inkontinensartiklar, plast och mjukpapper, rengöringsmedel och städredskap och samhällsbetalda resor. Med största säkerhet finns det andra områden där köptroheten är god men analysen försvåras av en kostnadskontering på konton som är allmänna. Genomgången visar, för de delar där det finns ett klart samband mellan konto och ramavtalsleverantör att det finns ett köptrohetstänkande. Köptroheten upplevs dock under alla omständigheter kunna förbättras. Avtalsguiden upplevs dock kunna utökas med ett flertal produktområden. I de speciella fall där ram- eller objektsupphandling inte är möjlig kan, för att minska kommunens kostnad, någon form av rabattkonstruktion vara en framkomlig väg. Antalet ramavtal och de produktområden de täcker in är en hyfsad grund att stå på. Eftersom ramavtalen i avtalsguiden bygger på erbjudanden från Norrköpings upphandlingsenhet är vare sig ramavtal eller produktområden Åtvidabergsspecifika. En anpassning av kontoförteckningen till ramavtalen skulle även göra det lättare att analysera köptrohet och köpbehov. En mer strikt tillämpning av alla ramavtal ger, förutom en bättre följsamhet mot gällande upphandlingslagstiftning och en bättre avtalsefterlevnad, även på såväl kort som lång sikt, lägre kostnader. Köptroheten finns redovisad i bilaga. Nya tänkbara områden för ramavtal finns redovisat under avsnittet om decentraliserade upphandlingar. I sammanhanget kan noteras att tekniska avdelningen, i diskussioner med upphandlingsenheten i Norrköping, aktualiserat behovet av ramupphandling av tekniska konsulttjänster DECENTRALISERADE UPPHANDLINGAR Analysen av köptroheten bygger på en koppling mot ett eller flera av de konton som återfinns i kodsträngsförteckningen. Utanför ramavtalen och de konton de i en del fall har koppling mot sker inköp, även här till betydande belopp. I registeranalysen har leverantör/motpart sorterats i beloppsordning. Kostnader gentemot stat, andra kommuner, landsting, kommunalförbund, kommunala bolag (hyror), mottagare av driftbidrag mm har betraktats som ej upphandlingsbart. Nedre gräns för analys är 150 tkr. 14
Leverantörer/entreprenörer/konsulter mm har sorterats mot bakgrund av den typ av upphandling som genererat bokförd kostnad. Leverantörerna har sorterats efter ramupphandling, objekts- /samupphandling, direktupphandling samt ej upphandlingsbart. Fördelningen mellan ramupphandlingar och objektsupphandling/samupphandling kan inte sägas vara helt exakt. Även i andra fall kan det finnas sådant som kan diskuteras när det gäller insortering i speciell grupp. I direktupphandling inräknas sådana anskaffningar som är baserade på gamla avtal där ny upphandling borde ske. Totalt omfattar analysen 152 leverantörer med en inköpsvolym om 189 021 tkr. Av dessa har 6 levererat för mer än 5 000 tkr. 39 levererat för mer än 1 000 tkr (bil). Av de 152 leverantörerna med en inköpsvolym överstigande 150 tkr är 25 upphandlade via ramupphandling, 32 via objekts- eller någon form av samupphandling, 53 via direktupphandling och 42 är av den karaktären att någon upphandling av de typer som lagen om offentlig upphandling lämnar som alternativ, inte kunnat anses nödvändig. Upphandlingstyper I Ram 16 % Objekt/Sam 21 % Direkt 35 % Ej upph bart 28 % Ramupphandlingar svarar för ca 16% av antalet upphandlingar, objekts- och samupphandlingar för 21% och direktupphandlingar för ca 35% av antalet upphandlingar. Nedanstående fördelning erhålls om den del som anses som ej upphandlingsbar exkluderas. Resultatet blir en ren procentuell fördelning mellan olika upphandlingstyper. 15
Upphandlingstyper II Ram 23 % Objekt/Sam 29 % Direkt 48 % Diagrammet visar när det gäller förhållandet mellan rena upphandlingstyper att 48 % av upphandlingarna är genomförda som direktupphandling. Ram- och objekts/samupphandlingar svarar för resten eller 52 %. Ambitionen för den kommunala upphandlingen bör vara att andelen direktupphandlingar skall vara så låg som möjligt. Mot bakgrund av att en 0-vision är så gott som omöjlig att uppnå, måste dock en viss andel direktupphandlingar anses som acceptabelt. Antalet direktupphandlingar motsvarande 48 % måste dock anses vara i överkant. Analysen av direktupphandlingarna visar att det är fråga om olika placeringar på i första hand vårdhem inom ramen för LSS (lag om stöd och service till vissa funktionshindrade), diverse transporttjänster, anskaffningar av datautrustning, tekniska konsulter, entreprenadtjänster av speciell karaktär, diverse mer allmänna konsulttjänster. I många fall förekommer det rena köp, kompletteringsköp eller avrop från avtal där upphandlingen och eventuellt avtalstecknande ligger långt tillbaka i tiden. Direktupphandling av tjänster inom ramen för LSS förekommer frekvent. LSS har ett fokus på individens och anhörigs möjlighet till största möjliga inflytande och medbestämmande. Då detta ofta ges uttryck i en begäran om placering på speciellt hem kan det var förknippat med betydande svårigheter att göra en formell upphandling som svarar mot en sådan begäran. Upphandlingslagstiftningen och kända prejudikat medger dock inte avsteg för upphandling när det gäller denna typ av tjänst. För att komma runt detta är det vanligt att många kommuner i samverkan ramupphandlar de olika typer av vårdinrättningar som kan tänkas svara mot kommunernas samlade behov. Kommunerna i Kalmar län har genomfört en sådan upphandling. Många av direktupphandlingarna bör dock med lite framförhållning kunna upphandlas i en vidare konkurrens och på ett sådant sätt att affärsmässighet och lagefterlevnad ökar. Jämförelser mellan upphandlingar kan även göras när det gäller volymer. Fördelningen får då ett annat utseende. 16
Upphandlingsvolym I Ram 11 % Objekt/Sam 39 % Direkt 13 % Ej upph bart 37% Av den totala kommunala kostnaden svarar ram- och objekts/samupphandlingar beloppsmässigt för 50% och direktupphandlingar för endast 13%. Den näst största separata delen ca 37 % utgörs av sådant som inte är upphandlingsbart. Inom denna kategori dominerar interkommunala ersättningar, ägartillskott till kommunens bolag, bidrag till länstrafik och hyror mm. Exkluderas den del som anses som ej upphandlingsbar erhålls nedanstående fördelning. Resultatet blir en ren procentuell fördelning mellan upphandlingstypernas volymer (kostnader). Upphandlingsvolym II Ram 17% Objekt/Sam 62 % Direkt 21 % Diagrammet visar att direktupphandling svarar för 21 % av upphandlingsvolymen. Ram- och objekts/samordnad upphandling svarar för 79 % av upphandlingsvolymen. Förhållandet mellan upphandlingstyper (exkl ej upphandlingsbart) och upphandlingsvolymer (exkl ej upphandlingsbart) visar att de största kostnaderna är hänförliga till ram- eller objekt/samordnad upphandling (79 %) vilket ur en affärsmässighetsaspekt är viktigt. Ur en ren laglighetsaspekt är dock antalet direktupphandlingar (48 %) i överkant. 17
Genomgången visar att ytterligare områden bör kunna bli föremål för ramupphandling. I första hand är det följande områden/inriktningar som avses: Tekniska konsulttjänster LSS-tjänster, HVB-hem mm Beställnings- och kompletteringstrafik (buss) Korttidshyra fordon Trädgårdsprodukter (blommor, buskar mm) Kemikalier reningsverk (fällnings) Fototjänster Tvätteritjänster Byggvaror, trävaror, verktyg och handredskap mm Grus och sand Sotning Yttre fastighetsservice Renhållning Laboratoriematerial Arbetskläder Larm- och bevakningstjänster Kontokortstjänster Försäkringar Ev objektsupphandling Ev objektsupphandling Ev objektsupphandling Ev objektsupphandling Ev objektsupphandling Ev objektsupphandling 18