Promemorian Kvotplikt för biodrivmedel (N/2013/934/RS)

YTTRANDE Dnr 2013/0180-1.3 2013-04-18 Sida 1 av 6 Regeringen Näringsdepartementet 103 33 Stockholm Promemorian Kvotplikt för biodrivmedel (N/2013/934/RS) Statens väg- och transportforskningsinstitut, VTI, har fått möjlighet att kommentera förslagen till lag om kvotplikt för biodrivmedel samt lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi. Sammanfattning VTI finner att förslagen har allvarliga brister på ett antal punkter, och att de av den anledningen bör ombearbetas. Det föreslagna systemet med tre separata kvoter, två för olika slags dieselbränslen och en för bensin, är inte kostnadseffektivt, och kommer att leda till långvariga snedvridningar på bränsle- och fordonsmarknaden. Det finns dessutom avsevärd risk för marknadsmakt när det gäller 3,5 vol.-% kvoten för diesel, eftersom det bara finns ett fåtal leverantörer. Förslaget kan hämma teknisk utveckling av bättre biodrivmedel. Slutligen uppfyller inte förslaget regeringens mål om att utvecklingen inom klimat- och energiområdet bör ske via generella ekonomiska styrmedel, eftersom det förslagna kvotpliktsystemet är direkt reglering (klassiskt command-and-control). VTI anser att biodrivmedelscertifikat bör introduceras, och att handel i dessa certifikat mellan diesel- och bensinkvoten bör tillåtas. Detta skulle minska systemets kostnad för alla inblandade, inklusive för alla bränsleleverantörer, men framförallt för de som bär den slutliga kostnaden, nämligen konsumenterna. För att stödja de biodrivmedlen som kan dubbelräknas enligt förnybartdirektivet bör dessa få två biodrivmedelscertifikat tilldelade istället för en, och kvotnivån bör anpassas så att dubbelräkning inte påverkar den absoluta mängden biodrivmedel. Förslagsvis skulle dieseldelen av kvoten höjas till 13 vol.-%. Ett system med biodrivmedelscertifikat skulle möjliggöra att även de gasformiga, höginblandade eller rena biodrivmedlen som nu lämnas utanför kvotpliktsystemet enkelt kunde inkluderas i systemet. Detta skulle skapa ett kostnadseffektivt kvotpliktsystem. Dessutom skulle det förslagna systemet ge incitament till teknisk utveckling. VTI stödjer förslaget att införa energiskatt för de hållbara biodrivmedel som ingår i bensin eller dieselbränsle. VTI motsätter sig dock den nedsättning av skatten som VTI POST/MAIL SE-581 95 LINKÖPING BESÖK/VISIT OLAUS MAGNUS VÄG 35 TEL +46 (0)13 20 40 00 FAX +46 (0)13 14 14 36 WEB www.vti.se FAKTURAADRESS/INVOICE ADDRESS STATENS VÄG- OCH TRANSPORTFORSKNINGSINSTITUT, FE 254, 838 80 HACKÅS STYRELSENS SÄTE LINKÖPING ORG NR 202100-0704

2011-11-03 Sida 2 av 6 omräkningen till energiinnehåll medför, och förordar att även dessa biodrivmedel ska betala full energiskatt. De förslagna sänkningarna av energi- och koldioxidskatten för höginblandade biodrivmedel leder till ökad drivmedelsefterfrågan och stödjer framförallt första generationens drivmedel som ska fasas ut. Detta är inte effektiv resursanvändning. Skattelättnaderna ger inte heller några incitament för att utveckla mer koldioxidsnåla biodrivmedel, eller att energieffektivisera drivmedelsförbrukningen. Därför föreslår VTI full energibeskattning av samtliga biodrivmedel samt införande av koldioxidskatt i det mån som biodrivmedel innehåller koldioxid av fossil härkomst, bl.a. p.g.a. ILUC, oberoende av blandningsgrad. Sammantaget anser VTI att de mest centrala delarna av det framlagda förslaget inte bör genomföras. Istället föreslår VTI ett kvotpliktsystem som omfattar alla biodrivmedel oberoende av form och blandningsgrad, så länge de uppfyller hållbarhetskriterierna. Handel i biodrivmedelscertifikat ska tillåtas, och de behöriga biodrivmedlen ska få en dubbel tilldelning av certifikat. Kvotnivån bör anpassas till dubbelräkning. Slutligen bör full energibeskattning av alla biodrivmedel införas. 4. En långsiktig strategi På s. 14 skrivs: [f]ör att få avsedd effekt är det viktigt att insatserna är kostnadseffektiva, långsiktigt hållbara och förutsägbara. Förslaget till tredelad kvotplikt, med en bensinkvot och två dieselkvoter (på 3,5 och 6 vol.-%), utan handel i biodrivmedelscertifikat är dock inte ett kostnadseffektivt sätt att nå varken de av riksdagen fastställda energi- och klimatpolitiska målen till 2020, målet om fossilfri fordonsflotta till 2030 eller målet om inga nettoutsläpp av klimatgaser i atmosfären 2050, eftersom kostnaden på marginalen för att uppfylla respektive kvot kommer att skilja sig åt mellan kvoterna. För att nå de uppsatta målen spelar det ingen roll vilka biodrivmedel som används, och förutsätter därmed inte något tredelat kvotsystem. Konsekvensen av de tre skilda kvoterna blir sannolikt att dieselpriset för konsumenterna ökar, vilket minskar efterfrågan på diesel. Anpassningen kommer åtminstone delvis att ske genom fordonsmarknaden, som snedvrids. Om syftet är att minska andelen dieselbilar i fordonsparken är en kvotplikt inte ett effektivt styrmedel, utan antingen bör beskattningen av dieselbilar höjas, eller skatterna på dieselbränsle höjas direkt. Det kvotpliktsystem som föreslås är inte heller teknikneutralt eftersom kvotplikterna för bensin och dieselbränslen skiljer sig åt. Det är möjligt att den tekniska utvecklingen styrs i en icke-önskvärd riktning. Slutligen kan biodrivmedlens ekologiska hållbarhet ifrågasättas. På s. 15 anges etanol som ett exempel på biodrivmedel med hög klimatprestanda och låga ILUC-faktorer. Detta emotsägs av forskning som visar att ILUC-emissionerna för etanol varierar från små till flera gånger större än totala livscykelemissionerna av bensin (Plevin et. al. (2010); Djomo & Ceulemans (2012)). Exempelvis kan den totala markanvändningsförändringen (total LUC) i kolintensitet för etanol variera mellan en minskning på 29 % och en ökning på 384 % jämfört med bensin (Djomo & Ceulemans, 2012). Det betyder att det finns stora risker att biodrivmedels klimatnytta övervärderas om man inte tar hänsyn till markanvändningsförändringar. Man försöker därför i t.ex. USA att

2011-11-03 Sida 3 av 6 inkludera indirekta effekter av markanvändningsförändringar i regelverken som rör biodrivmedel (Broch, Hoekman, & Unnasch, 2013). Andra miljöeffekter som negligeras i bedömningen av miljönyttan av biodrivmedel är t.ex. direkta effekter på den biologiska mångfalden där risk för påverkan finns på grund av markanvändningsförändringar. Slutligen ser VTI en fara i den begränsade utredningen av hur utsläpp av andra luftföroreningar än CO2 förändras vid inblandning av biobränslen. Bl.a. har ökade utsläpp av kväveoxider och PAHer diskuterats i litteraturen. 5. Utformning av kvotplikt 5.1 Kvotplikt för bensin och dieselbränsle I och med att kvotpliktsystemet utesluter de på s. 16 listade gasformiga, höginblandade eller rena biodrivmedlen minskar systemets kostnadseffektivitet. Detta speciellt med tanke på de tre separata kvoterna för bensin och diesel. Skulle handel i biodrivmedelscertifikat tillåtas mellan kvoterna skulle de på s. 17 aviserade anpassningarna i kvotnivån lämnas till marknaden. Detta borde minska systemets administrativa börda, förutom att det skulle öka dess kostnadseffektivitet. Den enda anpassningen som behövs med handel i certifikat är ifall ambitionsnivån för hela kvotpliktsystemet vill ändras, i vilket fall den nya kvotplikten måste bestämmas. 5.2 Kvoternas storlek Provisionen att 3,5 vol.-% av dieselbränslekvoten måste uppfyllas med särskilt anvisade biodrivmedel omöjliggör att handel i biodrivmedelscertifikat skulle tillåtas eftersom detta i praktiken skulle ta bort stödet för de biodrivmedel som ingår i 3,5 vol.- % kvoten. Handel i certifikat behövs för att göra systemet kostnadseffektivt. VTI föreslår att istället för att ha en separat kvot för HVO, ska de i förnybartdirektivet listade biodrivmedlen få dubbla certifikat. För att hindra att det dubbla certifikatutdelandet minskar den absoluta mängden biodrivmedel på marknaden och sänker certifikatpriset föreslås vidare att kvotnivån anpassas till dubbelräkningen så gott som det går. I utgångsläget, om man tror att 3,5 vol.-% av dieselbränslemarknaden kommer att bestå av dessa drivmedel, skulle man kunna öka dieselkvoten med denna procentandel till 13 vol.-%. Man skulle redan nu kunna införa samma bestämmelse även för bensinkvoten och anpassa även den redan i utgångsläget till den antagna mängden dubbelräknade biodrivmedel. I och med att handel i certifikat mellan de två kvoterna bör tillåtas kommer de ursprungliga kvotnivåerna ändå förlora sin mening när handel jämnar ut certifikatpriset och därmed de marginella produktionskostnaderna mellan biodrivmedel som ersätter bensin och de som ersätter diesel. Detta system ger ett fördubblat stöd till de särskilt meriterade biodrivmedlen i och med att dessa får två certifikat tilldelade, och kommer så nära kostnadseffektivitet som man kan med ett generellt styrmedel där olika biodrivmedel ska ha olika stödnivåer. Jussila Hammes (2013) har analyserat hur dubbelräkning inom ramen för EU:s lagstiftning (förnybartdirektivet samt bränslekvalitetsdirektivet) fungerar. Även gasformiga, höginblandade eller rena biodrivmedel skulle lätt kunna infogas i kvotpliktsystemet om handel och dubbelräkning infördes. De behöriga biodrivmedlen

2011-11-03 Sida 4 av 6 skulle då få dubbla certifikat. Detta skulle minska den monopolmakt som det fåtal producenter av HVO i Sverige kan få i den delen av biodrivmedelsmarknaden. Införandet av handel i biodrivmedelscertifikat kan göra det nödvändigt att även inkludera mer höginblandade drivmedel, framförallt höginblandad bensin i kvoten, så att bränslekvalitetsnormernas restriktioner inte hindrar en effektiv anpassning av kvotpliktsystemet. Regeringen har gjort bedömningen att det stöd som höginblandade biodrivmedel kan få från kvotplikten inte räcker till. Frågan är dock vad de nyttor från dessa biodrivmedel är som motiverar särbehandlingen. Skulle det finnas kommersiella möjligheter till högre inblandningsgrad som skulle överskrida bränslekvalitetsnormen så räcker ju uppenbarligen stödet till, annars utgör bränslekvalitetsnormen ingen bindande restriktion på systemet. Av dessa anledningar föreslår VTI ett kvotpliktsystem som omfattar alla biodrivmedel oberoende av blandningsgrad, så länge de uppfyller hållbarhetskriterierna. Handel i biodrivmedelscertifikat ska tillåtas, och de behöriga biodrivmedlen ska få en dubbel tilldelning av certifikat. 6. Beskattning av drivmedel 6.1 Dagens EU-rättsliga och svenska regler På s. 30 påpekas Regeringen har i 2012 års ekonomiska vårproposition uttalat att utvecklingen inom klimat- och energiområdet bör ske via generella ekonomiska styrmedel (VTI:s betoning). Det förslagna kvotpliktsystemet är inte ett ekonomiskt styrmedel i bemärkelsen att det prissätter en extern effekt och sedan låter de ekonomiska aktörerna anpassa sig. Istället är det här fråga om direkt reglering, där staten dikterar till de skatteskyldiga hur mycket biodrivmedel de ska blanda in, utan möjlighet att handla i certifikat mellan leverantörer som har olika marginalkostnader för inblandning. Så medan kvoten sätts för hela branschen måste varje enskilt företag i praktiken uppfylla den exakt. Speciellt bekymmersamt i detta sammanhang är att det enbart existerar ett fåtal möjliga leverantörer mot 3,5 vol.-% kvoten för diesel, som därmed får otillbörlig marknadsmakt (eventuellt monopol). Vilka incitament har dessa leverantörer att uppfylla den kvoten åt andra skatteskyldiga? De kommer med stor sannolikhet att se till att uppfylla sin egen del av kvoten (3,5 vol.-% av sina egna bränsleleveranser), men ta mycket väl betalt från andra skatteskyldiga för sin HVO i enlighet med teorin om hur monopol agerar. 6.2 Koldioxidskatt på drivmedel På s. 33 skrivs det ingen koldioxidskatt tas ut på bränslen som framställs av biomassa eftersom de inte innehåller fossilt kol. Kolet i biomassan frigörs dock när bränslet bränns, och det är inte klart när och hur detta kol tas upp av ny växtmassa igen. Dessutom kan tillverkningen av biodrivmedel förbruka fossila bränslen, t.ex. i transporter eller i tillverkningsprocessen. I det mån som dessa utsläpp inte beskattas eller ingår i EU-ETS bör biodrivmedlen belastas för dessa utsläpp. Slutligen, såsom redan konstaterats, bidrar bl.a. etanoltillverkningen till både direkta och indirekta änd-

2011-11-03 Sida 5 av 6 ringar i markanvändningen (ILUC), som kan leda till mycket avsevärda utsläpp från marken till atmosfären. Dessa utsläpp måste kontrolleras koldioxidskatten kan vara ett sätt att göra detta. Eventuella fiskala komponenter av koldioxid- och energiskatten ska belasta även dessa drivmedel. 6.3 Beskattning av biodrivmedel som ingår i bensin eller dieselbränsle På s. 37 skrivs: För att energiskatten ska vara kostnadseffektiv bör den vara proportionell mot bränslets energiinnehåll (VTI:s betoning). Kostnadseffektivitet betyder att ett mål kan nås till en lägsta möjliga kostnad. Alternativt kan det tolkas utifrån en given budgetrestriktion, så att givet den summa pengar som vi har till vårt förfogande kan vi få så mycket av den begärliga saken (exempelvis biodrivmedel) som möjligt. Dessa två definitioner kan dock inte blandas så att man når målet till lägsta möjliga kostnad men att målet då flyttas framåt. Det som kännetecknar kostnadseffektivitet är att marginalkostnaderna för att exempelvis uppfylla en kvot blir lika. Detta förklarar även varför det föreslagna kvotpliktsystemet inte är kostnadseffektivt. Energiskatten är dock ingen miljöskatt som internaliserar någon miljöexternalitet, utan det är fråga om en konsumtionsskatt. Det är således svårt att tala om kostnadseffektivitet i samband med energiskatten. Eftersom omräkningen till energiinnehåll till de hållbara biodrivmedlen i praktiken medför en nedsättning av energiskatten, blir dock skattesatserna och marginalkostnaderna för en viss efterfrågeminskning olika för olika slags bränslen. Därmed är förslaget för energibeskattning av de hållbara biodrivmedlen inte kostnadseffektivt. Till slut kan konstateras att forskning visar att en nedsättning av energi- (eller koldioxid-) skatten för biodrivmedel som ingår i ett kvotpliktsystem utgör en subvention till all konsumtion av drivmedel, även de av fossil härkomst (de Gorter & Just, 2009). En sådan skattenedsättning gynnar alltså inte de i kvoten inräknade biodrivmedlen särskilt men ökar drivmedelsefterfrågan generellt. 6.4 Beskattning av biodrivmedel som inte ingår i bensin eller dieselbränsle En full befrielse från energiskatt ökar konsumtionen av drivmedel. De höginblandade drivmedlen är mestadels första generationens drivmedel, som ska fasas ut efter 2020. Att stödja konsumtionen av dessa drivmedel med en skattebefrielse är inte effektiv resursanvändning, och bidrar inte heller till att utveckla bättre alternativa biodrivmedel. Skattebefrielsen befrämjar inte heller de mål om energieffektivisering som satts. 7. Konsekvenser Separata kvoter för bensin och diesel motiveras på s. 46 med drivmedelsbolagens ömsesidiga konkurrensförhållanden, och faktumet att vissa bolag säljer mer av den ena sortens drivmedel än den andra. Med separata kvoter kommer priset på de biodrivmedel som används för respektive kvot att skilja sig åt. En drivmedelsproducent (A) som mestadels blandar in den dyrare typen av biodrivmedel kommer då att få en högre kostnad för att uppfylla kvotplikten än en som säljer mestadels den billigare typen

2011-11-03 Sida 6 av 6 (B). Förutom att detta minskar företag A:s lönsamhet jämfört med B, skapar det möjlighet till arbitrage (handel). Om handel mellan kvoterna tilläts skulle A köpa biodrivmedelscertifikat från B och som mest betala marginellt mindre för dessa än vad det skulle kosta att fylla kvoten själv. B säljer certifikat upp till den nivå där marginalkostnaden för ökad inblandning av biodrivmedel är lika med certifikatpriset. Båda parter vinner: A får en lägre kostnad och ökad lönsamhet jämfört med ingen handel, och B får en extra intäkt från certifikatförsäljningen. Förvisso försämras A:s lönsamhet jämfört med B, men mindre än i situationen utan handel. Handel i certifikat skulle dessutom lösa de på s. 44 diskuterade problem för de företag som inte kan använda dieselbränsle med FAME inblandad. Istället för att hitta på dyra och krångliga omvägar skulle dessa företag kunna köpa biodrivmedelscertifikat istället. Referenser Broch, A., Hoekman, S. K., & Unnasch, S. (2013). A review of variability in indirect land use change assessment and modeling in biofuel policy. Environmental Science and Policy, Article in Press. de Gorter, H., & Just, D. R. (2009). The economics of a blend mandate for biofuels. American Journal of Agricultural Economics, 91(3), 738-750. Djomo, S. N., & Ceulemans, R. (2012). A comparative analysis of the carbon intensity of biofuels caused by land use changes. GCB Bioenergy, 4(4), 392-407. Jussila Hammes, J. (2013). A biofuel mandate with double counting. Submitted to: American Journal of Agricultural Economics, Tillgänglig vid begäran från författaren. Plevin, R. J., O'Hare, M., Jones, A. D., Torn, M. S., & Gibbs, H. K. (2010). Greenhouse gas emissions from biofuels' indicrect land use change are uncertain but may be much greater than previously estimated. Environmental Science and Tehcnology, 44(21), 8015-8021. I detta ärende har generaldirektör Jonas Bjelfvenstam beslutat. Forskare Johanna Jussila Hammes har varit föredragande. I den slutliga handläggningen har också forskare Annika Jägerbrand, Sara Janhäll och Björn Carlén deltagit. För VTI Jonas Bjelfvenstam Generaldirektör