ÄR HORISONTELLA KRITERIER VIKTIGA? Eller konsten att styra utifrån horisontella kriterier Ämne Bidrag till SVUF-konferensen 2013 Datum November 2013 Författare: Matilda Ardenfors, Marcus Holmström och Ingrid Rydell, Ramböll Management Consulting 1. Ambition att verka för jämställdhet, integration, mångfald och miljömässig hållbarhet Det finns en politisk ambition att verka för långsiktiga förändringar i samhället. Jämställdhet mellan kvinnor och män ska öka, integrationen ska förbättras och mångfalden öka i samhällets olika delar och arenor. Dessutom ska utvecklingen mot ett miljömässigt hållbart samhälle stödjas. Stora, visionära förhoppningar om ett hållbart och inkluderande samhälle. Ramböll Krukmakargatan 21 Box 17009 SE-104 62 Stockholm T +46 (0) 8 568 494 40 F +46 (0) 10 615 20 00 www.ramboll.se Det är lätt att vara positiv till jämställdhet, integration, mångfald och en hållbar utveckling. Men hur omsätts ambitionen om förändring till faktisk förändring? För att styra mot detta använder sig politiskt initierade insatser för samhällsutveckling ofta av så kallade horisontella kriterier för jämställdhet, integration och mångfald och en miljömässigt hållbar utveckling. Det ställs krav på att insatser ska beaktar de horisontella kriterierna. Vad betyder beakta? I denna promemoria vill vi diskutera våra erfarenheter av att utvärdera en stor mängd insatser och de förhåller sig till de horisontella kriterierna. 2. Det finns mycket sällan en problemformulering i förhållande till de horisontella kriterierna Ett flertal av Rambölls utvärderingar visar att det saknas både mål och problemformulering av vad jämställdhet, integration, mångfald och hållbar utveckling betyder för respektive insats. 1/8
Problemformuleringen stannar i princip alltid på en ytterst övergripande nivå. Men att kvinnor och män inte har samma möjligheter och förutsättningar i samhället generellt är ett svagt stöd i att designa en specifik insats. I ett case som vi kommer att återvända till: de elva projekten i form av regionala riskkapitalfonder som finansieras av Regionalfonden 1 fanns ingen problemformulering kring de horisontella kriterierna när de startade 2009 eller idag 2013. Vad innebär jämställdhet inom riskkapitalbranschen i Sverige? Inom företagsutveckling? Inom regional utveckling? Det finns ingen problemformulering, analys eller gemensam förståelse för vad de horisontella kriterierna innebär för fondernas verksamhet, varken från Tillväxtverket eller från fonderna själva. Det gjordes en förstudie inför att riskkapitalfondsprojekten startades. Den fokuserade på tillgång på kapital, kartläggning av aktörer och behov i olika investeringsintervall men inte de horisontella kriterierna. 3. Insatser styrs inte utifrån de horisontella kriterierna Styrs insatser utifrån de horisontella kriterierna? Nja. Beslutsfattare på olika nivå (EU, Sveriges regering, finansiärer som myndigheter, kommuner, regioner m.fl.) efterfrågar information om de horisontella kriterierna, till exempel könsuppdelad uppföljningsstatistik, i ansökningshandlingar ska sökande formulera hur de planerar att hantera de horisontella kriterierna och de ombeds att formulera mål för de horisontella kriterierna. Vi ser två problem för de insatser som vi har utvärderat: De sökande kan fylla i i stort sätt vad som helst i ansökningsblanketterna kring hur de planerar att hantera de horisontella kriterierna. De horisontella kriterierna behandlas som något separat i ansökningshandlingarna, som något extra och inte som en del av projektens själva ryggrad. Vi kan använda en ansökningsblankett från Regionalfonden som exempel på vilken information som efterfrågas: 1-7 Bakgrundsuppgifter 8. Projektbeskrivning 9. Tid och aktivitetsplan för projektet 10. Indikatorer 11. Horisontella kriterier 12. Förväntade resultat 13-15 Budget, finansieringsplan mm 16-25. Bilagor Man hade kunnat förvänta sig att de horisontella kriterierna skulle behandlas under punkt 8, särskilt i några av underpunkterna: 8.1 Bakgrundsbeskrivning, skäl för projektet 8.2 Sammanfattande projektbeskrivning 1 En av EU:s strukturfonder, den europeisk regionala utvecklingsfonden ERUF 2/8
8.3 Syfte med projektet 8.4 Projektets mål 8.5 Projektets målgrupp 8.6 Projektorganisationen 8.7 Arbetssätt och verksamhetsbeskrivning Men vi får vänta till punkt 11, efter att projektbeskrivning, tid- och aktivitetsplan och indikatorer innan de horisontella kriterierna dyker upp. Hur bör man tolka att bakgrund, syfte, mål och målgrupp för en insats kan redovisas utan krav på att de horisontella kriterierna faktiskt ingår? Vi ser inte heller att uppföljning av de mål för de horisontella kriterierna som faktiskt sätts upp används för till exempel analys eller styrning av varken projektledning, projektägare eller finansiärer. Dessutom, utan problemformulering är det svårt att styra en insats mot en förändring inom de horisontella kriterierna. Hur formuleras ett vettigt mål om problemet är otydligt? Om vi tar de elva riskkapitalfonderna, är ett bra mål att en viss andel av de företag fonderna investerar i ska ägas av kvinnor/män/utrikesfödda eller bygga på en affärsidé som direkt syftar till en omställning till en grön ekonomi? Eller är det bättre om företagens leds av kvinnor/män/utrikesfödda? Eller kanske anställer kvinnor/män/utrikesfödda? Hur ska andelen fastställas, utifrån branschkaraktäristika? Utifrån absoluta mål 20 procent till utrikesfödda punkt slut? Nöjer vi oss kanske med mål på aktiviteter, att x timmar eller kronor har avsatts till aktiviteter för att nå företagare med olika bakgrund eller företag med vissa inriktningar? Vad är rimligt, i förhållande till projektets övriga åtaganden? Vad ska prioriteras, investeringsakt eller att jämlikhet, mångfald eller miljömässig hållbarhet premieras? Ingen vet, det har inte preciserats. I de regelbundna intervjuer som genomförs inom ramen för utvärderingen av riskkapitalfonderna lyfter fondernas VD:ar själva att de inte förstod eller förstår vad Tillväxtverket förväntar sig av dem i förhållande till de horisontella kriterierna. De har också lyft också att de redan vid projetens start inte trodde att de skulle ha någon möjlighet att arbeta aktivt med jämställdhet, integration, mångfald och miljöhänsyn givet projektens strama tyglar med relativt liten budget för management och en aktiv fondledning tillsammans med krav på hög investeringstakt, aktiv förvaltning av portföljbolagen och privata medinvesterare som ofta är oerfarna. Varken fondernas ledningar eller vi som utvärderare har fått några tydliga svar från Tillväxtverket eller de regionala medfinansiärerna kring hur de tänker sig ett arbete med horisontella kriterier och vad det ska leda till. Tvärtom är uppfattningarna bland dem mycket splittrade i synen på behovet för fondprojeten 3/8
att arbeta med de horisontella kriterierna. Några menar att det finns ett behov av ta hänsyn till dem i satsningen, andra tycker tvärtom att det inte behövs. Det här är inte isolerat till den här satsningen eller Tillväxtverkets roll, utan ett vanligt problem för insatser med olika finansiärer - kommuner, regioner, myndigheter, länsstyrelser. Det här är ett exempel, men problematiken är genomgående för de insatser vi utvärderar. Vi kan konstatera att arbete med de horisontella kriterierna mycket sällan är styrande för de verksamheter som ska beakta dem. 4. Visionära mål har blivit administrativa pålagor Arbetet med de horisontella kriterierna landar ofta i indikatorer av typen: antalet deltagare i ett projekt uppdelat på kön eller antalet stöd som utbetalats till företag som ägs av en man eller en kvinna. Vad sådan information ska användas till är oklar. Frånvaron av tydliga målbilder riskerar att leda till att enkelt mätbara indikatorer tas fram, för vilka det dock ofta saknas referensramar för bedömning. Att insatser inte styrs utifrån horisontella kriterier innebär inte per automatik att de motverkas, däremot premieras de inte. En möjlig konsekvens av detta är därmed att skattefinansierade insatser för samhällsutveckling gynnar vissa grupper i samhället mer än andra och därmed inte är hållbara. Arbete med de horisontella kriterierna riskerar att bli en administrativ uppgift som går ut på att fylla i rätt saker i ansökan och uppföljningar. Den risken gäller även fondernas verksamhet i vårt case. Ingen av fonderna har format löpande arbetssätt utifrån något av de horisontella kriterierna. Varken urval och värdering av portföljbolag eller förvaltning av portföljföretag genomförs utifrån de horisontella kriterierna. Tillväxtverket styr fonderna framförallt genom investeringstakt: investeringsbeslut och utbetalda EU-medel. De regionala finansiärerna ställer inga egentliga krav på fondernas arbete med de horisontella kriterierna. Att styrningen är svag är i rättvisans namn inte samma sak som att ingenting händer. Några fonder har gjort punktinsatser kopplade till de horisontella kriterierna 2, men mer långsiktiga insatser som att bygga upp nätverk eller söka upp företag som leds av kvinnor eller utlandsfödda bedöms inte vara görligt inom det tillåtna utrymmet för förvaltningskostnader. 2 Några av fonderna anger att de försöker jobba med de horisontella kriterierna via nätverk för företagande/investerande kvinnor eller genom att föreslå kvinnor och/eller utländskfödda till styrelser. 4/8
Den indikator för de horisontella kriterierna som fondprojekten ska rapportera in till Tillväxtverket handlar om ägarstrukturen i de portföljbolag för vilka investeringsbeslut finns, uppdelad på mixat ägande, ägda av kvinnor och ägda av män. Varför ägarstrukturen är viktig att följa med avseende på kön är okommenterat. Vad informationen ska användas till är oklart. Tillväxtverkets styrning utgår inte från den. Årets uppföljning visar att nästan hälften av företagen (49 procent) i denna kartläggning ägs av män och cirka 48 procent har ett mixat ägande. Endast tre procent av företagen ägs av kvinnor. Är det bra eller dåligt? Det finns inga referensramar för en sådan bedömning. Tillväxtverket samlar också in uppgifter om antal skapade arbetstillfällen uppdelat på kvinnor och män. Vi är på intet sätt ensamma om att se de här problemen. Tillväxtverket beskriver själva problemen runt arbetet med de horisontella kriterierna i Regionalfondens verksamhet i sin rapport Horisontella kriterier i de regionala strukturfondsprogrammen från 2012 3. Vad arbete med de horisontella kriterierna kan innebära i praktiken eller definitioner av begreppen är otydliga i strukturfondsprogrammen. Även om det finns guider som Tillväxtverket har tagit fram för att ge vägledning i ansökningsprocessen och inte minst för handläggarna som bereder dem, så ger fondprojektens ansökningar mycket vaga beskrivningar av hur de avser att arbeta med de horisontella kriterierna. Tillväxtverket pekar också ut att det saknas en analys av hur de horisontella kriterierna kan bidra till utveckling av programmen och projekten framförallt hur jämställdhet, integration, mångfald och miljömässig hållbar utveckling påverkar regional tillväxt. 5. Slutsatser Att satsningar inte styrs utifrån horisontella kriterier innebär inte per automatik att de motverkar dem. Däremot arbetar den inte för dem utifrån vår bedömning. Om vi ser till samlad analys och forskning som visar att män på olika sätt premieras i det svenska näringslivsstödjande systemet framträder risken att den här satsningen ingår i ett mönster inom finansieringssystem och företagsstöd som på sikt är skadlig för Sveriges tillväxt. Motsvarande risker finns inom integration, mångfald och miljö. Det finns de som ser det som ett resultat i sig att offentliga insatser över huvud taget behöver fundera över de horisontella kriterierna. Det ligger mycket i det. Å andra sidan riskerar den nödtorftiga hanteringen av frågorna att förminska dem och göra dem till trevlig (eller irriterande) kuriosa i stället för avgörande frågor för effektivitet, entreprenörskap, kompetens, tillväxt och ett hållbart samhälle. Det är farligt att säga att de horisontella kriterierna är viktiga och sedan i allt väsentligt signalera att de inte är det, om vi tror att jämställdhet, integration mångfald och ett miljömässigt hållbart samhälle är ödesfrågor för hur samhället utvecklas. 3 http://publikationer.tillvaxtverket.se/productview.aspx?id=1779 5/8
Vem är ansvarig för att en problemformulering utvecklas? Det yttersta ansvaret vilar på de yttersta beslutsfattarna, som sedan kan styra genom finansiärer, projektägare och projektledning i turordning. Mycket gott kommer ur ansvarskänsla, engagemang och intresse i genomförandeorganisationer. Mycket gott kommer också från upprepade frågor från olika nivåer om hur de horisontella kriterierna beaktas. Men om tanken är att svenska insatser ska styras utifrån horisontella kriterier så krävs hård styrning snarare än mjuk: krav på ett strukturerat arbetssätt utifrån en tydlig problemformulering för alla horisontella kriterierna. Finansiering knuten till måluppfyllelse knuten till de finansiella kriterierna. Sen kan målen formuleras på olika nivå i olika insatser. För vissa bör de horisontella kriterierna fungera som hygienfaktorer i genomförandet (t.ex. hur och vilka deltagare, företag, aktörer som rekryteras, fördelning av samhällets resurser utifrån kön och bakgrund m.m.). För andra är jämställdhet, integration, mångfald och miljömässig hållbarhet i olika delar av samhället mål i sig för att nå fram till långsiktiga effektmål som samhällets förmåga att ta tillvara på människors kompetenser, färdigheter och affärsidéer oavsett bakgrund eller hållbar tillväxt. Beslutsfattare bör också klargöra bevekelsegrunderna för varför det är viktigt att arbeta med de horisontella kriterierna: vill vi vara himla schyssta? Vill vi upprätthålla ett demokratiskt samhälle och leva upp till mänskliga rättigheter samt vår egen diskrimineringslagstiftning? Tror vi att det är en förutsättning för ett inkluderande samhälle som kan upprätthålla ekonomiskt välstånd, hitta lösningar på våra problem och ställa om till en miljömässigt hållbar utveckling? I våra möten med projektledare, deltagare, politiker, tjänstemän kommer många olika bilder fram. Några tycker att horisontella kriterier är viktiga för att det är schysst: alla ska få en chans, klassamhällse, sexism och främlingsfientlighet är ett otyg. Andra tycker inte att det är särskilt viktiga frågor. Det är viktigt för att få pengar och hålla beslutsfattare och media på gott humör, men inte i sig själva. Andra ser arbete med de horisontella kriterierna som en nödvändighet för att uppnå tillväxt, men än så länge är det tyvärr ett ganska ovanligt synsätt. Insatser inom företagsfrämjandet som hanterar jämställdhet eller mångfald beskrivs regelmässigt som insatser för kvinnor eller invandrare snarare än insatser för entreprenörskap eller tillväxt. I korthet, om politiker och tjänstemän menar allvar med att arbeta med horisontella kriterier krävs: Att det finns definitioner, problemformulering och analys kring de horisontella kriterierna anpassade till varje insats. Vad är problemen kring dessa aspekter som just projekt A ska förhålla sig till och hantera? På vilket sätt ska de 6/8
horisontella kriterierna bidra till projektets förväntade effekter? Vad kring de horisontella kriterierna bör projektet stödja eller stävja? Gör en behovsanalys Säkra att mål för insatsen hänger ihop med behovsanalysen Skilj på indikatorer och styrande mål Skilj på horisontella kriterier som hygienfaktor kontra effektmål som ska uppnås Att finansiärerna styr utifrån de horisontella kriterierna. Dessutom bör dessa områden ses som särskilda kompetensområden. Kunskap om de här frågorna, hur de påverkar samhällsutvecklingen och hur man kan arbeta med dem i praktiken är en bristvara. Tillväxtverket väcker själva frågan om horisontella kriterier behöver ett eget lärsystem. 4 I den här promemorian har vi diskuterat utifrån våra de erfarenheter som våra utvärderingar har gett oss. Vi tror också att utvärdering i sig kan vara ett instrument som kan användas för att motverka problemen kring horisontella kriterier, särskilt utifrån en teoribaserad ansats tillsamman med ett konsekvent fokus på relevans en värdering av relationen mellan problem- och målbild. 6. Teoribaserad utvärdering som inkluderar de horisontella kriterierna kan motverka problemet Som utvärderare värderar vi ofta implementering och resultat av genomförda insatser. Ramböll arbetar med teoribaserad utvärdering som ansats där förändringsteori utgör grunden för värderingen. Det är också den ansats som EU-kommissionen föreskriver för utvärdering av strukturfonderna i kommande programperiod. En teoribaserad ansats, gärna så tidigt som möjligt i en insats, kan vara särskilt användbar för att hantera de horisontella kriterierna på ett relevant sätt. Med teoribaserad utvärdering menar vi en utvärdering som utgår från en konstruktion (eller rekonstruktion) av en kausal modell som beskriver vad en insats ska leda till (vilka effekter) hur och för vem. Vi kallar den kausala modellen för en förändringsteori, men andra har kallat den effektkedja, effektlogik, projektlogik, interventionslogik mm. Förändringsteorin möjliggör en uppdelning mellan olika moment i en insats; från problemformulering till tänkbara effekter. Genom att särskilja olika moment i en insats från varandra blir det tydligt om och hur dess olika beståndsdelar logiskt hänger samman. Genom att inkludera arbetet 4 Tillväxtverket (2012) Horisontella kriterier i de regionala strukturfondsprogrammen, Info 0424 Rev A, http://publikationer.tillvaxtverket.se/productview.aspx?id=1779 7/8
med de horisontella kriterierna i förändringsteorin tydliggörs syftet med dem, och eventuella logiska luckor kan diskuteras. För att möjliggöra en värdering av insatsen arbetar Ramböll också med internationellt vedertagna utvärderingskriterier som förespråkas av EU, Världsbanken med flera. Ett av dessa kriterier är relevans, som värderar relationen mellan problem- och målbild. För att en insats ska vara relevant måste problemformulering och mål logiskt hänga samman. Genom att konsekvent och tidigt arbeta med relevanskriteriet kan utvärdering motverka att bilden våra utvärderingar visar idag: att relevansen ofta är låg avseende de horisontella kriterierna. 8/8