www.pwc.se Revisionsrapport Uppföljande granskning Ledning, styrning och effektivitet inom äldreomsorgen från 2011 Projektledare Margaretha Larsson Projektmedarbetare Linnea Grönvold December 2015
Innehåll Sammanfattning... 2 1. Inledning... 4 1.1. Bakgrund... 4 1.2. Syfte och revisionsfråga... 4 1.3. Revisionskriterier... 4 1.4. Avgränsning och metod... 5 2. Iakttagelser och bedömningar... 6 2.1. Ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete... 6 2.1.1. Bedömning av ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete....6 2.2. Riktlinjer och rutiner... 7 2.2.1. Bedömning avseende rutiner och riktlinjer... 7 2.3. Budgetprocess och resursfördelning... 7 2.3.1. Bedömning avseende budgetprocess och resursfördelning... 8 2.4. Nämndens uppföljning av verksamhetens utveckling...8 2.4.1. Bedömning avseende nämndens uppföljning av verksamhetens utveckling.... 8 2.5. Internkontroll...8 2.5.1. Bedömning avseende internkontroll....9 December 2015 1 av 10
Sammanfattning revisorer granskade 2011 äldreomsorgsverksamheten som då hade socialnämnden som huvudman. Granskningen visade då brister, sammanfattningsvis sågs en otydlighet i ledning, styrning och uppföljning av verksamheterna framförallt inom det systematiska lednings-och kvalitetsarbetet samt i nämndens budgetprocess. Revisorerna har i sin risk- och väsentlighetsanalys 2015 funnit det angeläget att göra en uppföljande granskning inom omsorgsnämnden. Revisionsfrågan i denna granskning var hur omsorgsnämnden tagit del av och kommit tillrätta med de brister som uppmärksammats i granskningen från 2011. Efter genomförd granskning är vår övergripande bedömning att omsorgsnämnden i allt väsentligt kommit till rätta med de brister som uppmärksammats i granskningen från 2011 men att det finns kvarstående brister som behöver åtgärdas. Bedömningarna av kontrollmålen som ligger till grund för svaret på revisionsfrågan är följande: Kontrollmål 1: Det finns ett ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete Vår bedömning är att kontrollmålet inte är uppfyllt. Detta grundar vi på att det saknas ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete i enlighet med SOSFS 2011:9 1. Delar av verksamhetens processer har dock identifierats och det finns delvis upprättade rutiner kring olika aktiviteter inom förvaltningen. Ledningssystem saknas där allt ska samlas och vara lättillgängligt. Kontrollmål 2: Omsorgsnämnden har aktuella riktlinjer och rutiner fastställda för myndighetsutövning för att säkerställa verksamhetens inriktning, kvalitet och omfattning. Vår bedömning är att kontrollmålet är delvis uppfyllt. Bedömningen grundar sig på att det finns en stor förståelse både hos nämnd och i förvaltningen för vikten av att aktuella styrdokument finns och kontinuerlig revideras. Flera dokument om rutiner och processer tagits fram, detta arbete har involverat många inom förvaltningen och det är en förutsättning för att styrdokumenten ska förankras i verksamheten. Även om inte rutiner för alla aktiviteter finns på plats vid granskningstillfället fann vi att ett arbete pågår för framtagande av rutiner och riktlinjer som slutligen ska samlas i förvaltningens ledningssystem när detta är färdigt. Kontrollmål 3: Omsorgsnämnden har en ändamålsenlig och verksamhetsanpassad budgetprocess och resursfördelning. Kontrollmålet är enligt vår bedömning uppfyllt. Grunden till denna bedömning är att resursfördelning, budgetprocessen och uppföljning utvecklats på ett positivt sätt sedan 1 Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2011:9) om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete trädde i kraft den 1 januari 2012 December 2015 2 av 10
tidigare gjord granskning. Det har skapats förutsättningar för hela organisationens delaktighet genom att ekonomi diskuteras och följs kontinuerligt på alla nivåer. Kontrollmål 4: Omsorgsnämnden följer systematiskt verksamhetens utveckling. Bedömningen är att kontrollmålet är uppfyllt. Till grund för vår bedömning ligger de iakttagelser vi gjort när det gäller förvaltningens redovisning av mål och resultat för nämnden. Detta sker kontinuerligt och de arbetar tillsammans för att nå de satta målen. Det går i protokoll följa nämndens arbete avseende uppföljning och ständig förbättring Kontrollmål 5: Det finns en ändamålsenlig internkontroll. Vi gör en bedömning att kontrollmålet är uppfyllt. Internkontrollplan saknas men vår uppfattning är att det finns en god kunskap kring internkontroll och vikten av detta arbete vilket ligger till grund för vår bedömning. För 2016 finns internkontrollmål dokumenterade i förvaltningens verksamhetsplan och budget för 2016. Målen är övergripande och allmänt hållna. Varje enhetschef har brutit ner de övergripande målen och implementerat dem i sin respektive verksamhet. Utifrån granskningens resultat och våra iakttagelser vill vi rekommendera omsorgsnämnden att: I enlighet med verksamhetsplanen verka för att intensifiera arbetet med framtagande av ledningssystem samt upprätta en tidsplan för detta arbete. Ge förvaltningen uppdrag, förutsättningar och en fastställd tidsplan för att ta fram ett ledningssystem i enlighet med gällande regelverk Oavsett om något kommungemensamt övergripande reglemente beslutas rekommenderar vi nämnden att finna rutiner och arbetsformer för att säkerställa sin internkontroll. December 2015 3 av 10
1. Inledning 1.1. Bakgrund Kommunens revisorer granskade 2011 äldreomsorgsverksamheten som då hade socialnämnden som huvudman. Efter denna granskning har äldreomsorgen tillsammans med omsorgen om funktionshindrade organiserats om. Omsorgsnämnden är sedan 2013 huvudman för verksamheten. Granskningen visade då brister, sammanfattningsvis sågs en otydlighet i ledning, styrning och uppföljning av verksamheterna framförallt inom det systematiska lednings-och kvalitetsarbetet samt i nämndens budgetprocess. 2012 gjordes en uppföljande analys av verksamheten av revisorerna. Det konstaterades då att nämnden inte hade kommit tillrätta med de synpunkter som redovisats i granskningen 2011. Revisorerna har i sin risk- och väsentlighetsanalys funnit det angeläget att göra en uppföljande granskning inom omsorgsnämnden. 1.2. Syfte och revisionsfråga Granskningens syfte är att se huruvida nämndens verksamhet utvecklats i förhållande till brister som iakttogs vid tidigare genomförd granskning. Vidare ska granskningen besvara den övergripande revisionsfrågan: Har omsorgsnämnden tagit del av och kommit tillrätta med de brister som uppmärksammats i granskningen från 2011? Bedömning och svar på revisionsfrågan sker genom följande kontrollområden: Det finns ett ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete Omsorgsnämnden har aktuella riktlinjer och rutiner fastställda för myndighetsutövning för att säkerställa verksamhetens inriktning, kvalitet och omfattning. Omsorgsnämnden har en ändamålsenlig och verksamhetsanpassad budgetprocess och resursfördelning. Omsorgsnämnden följer systematiskt verksamhetens utveckling. Det finns en ändamålsenlig internkontroll. 1.3. Revisionskriterier Granskning och bedömningar har gjorts i förhållande till ett antal revisionskriterier, både nationellt gällande och lokala styrdokument för Smedjebacken. Kommunallagen Socialtjänstlagen Socialstyrelsens föreskrift om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete (SOSFS 2011:9) Lokalt styrande regelverk () December 2015 4 av 10
1.4. Avgränsning och metod Granskningen har avgränsats till Omsorgsnämnden och avser en uppföljning av tidigare genomförd granskning 2011. Granskningen genomförs genom intervjuer med verksamhetsföreträdare, Omsorgsnämndens ordförande, förvaltningschef, biträdande förvaltningschef, chef för biståndsenheten, enhetschef samt förvaltningsekonom. Vidare har dokumentation i form av styrdokument och resultatredovisning studerats och analyserats. December 2015 5 av 10
2. Iakttagelser och bedömningar 2.1. Ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2011:9) om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete trädde i kraft den 1 januari 2012. Föreskrifterna är gemensamma för hälso- och sjukvård, tandvård, socialtjänst och verksamheter enligt LSS. Ledningssystemet ska användas för att: Systematiskt och fortlöpande utveckla och säkra verksamhetens kvalitet Planera, leda, kontrollera, följa upp, utvärdera och förbättra verksamheten Enligt Socialstyrelsens föreskrift och allmänna råd om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbetet, ska nämnden för omsorgen identifiera, beskriva och fastställa de processer i verksamheten som behövs för att säkra verksamhetens kvalitet. I varje process ska de aktiviteter som ingår identifieras. Aktiviteternas inbördes ordning ska fastslås. Vid granskningen som genomfördes 2011 saknades en kvalitetssäkrad processbeskrivning. I intervjun framkom det att det idag inte finns någon lättillgängligt plats där styrdokument kan sparas och de har inte heller haft tid att sätta av för att arbeta med kvalitetsledningssystem. Förvaltningen saknar fortfarande ledningssystem för det systematiska kvalitetsarbetet. I förvaltningens verksamhetsplan och budget för 2016 finns det beskrivet att förvaltningen behöver fortsätta arbete med att tillskapa ett ändamålsenligt ledningssystem för kvalité inom socialtjänsten så att det hålls uppdaterat och utvecklas i enlighet med Socialstyrelsens råd och riktlinjer. Arbetet med systemet är idag fortfarande i utvecklingsstadiet. 2.1.1. Bedömning av ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete. Ett fungerande ledningssystem är en del i att säkerställa att verksamheternas processer är kartlagda och att rutinbeskrivningar finns för de aktiviteter som förekommer. Vi ser kritiskt på att det 4 år efter att Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2011:9) om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete trädde i kraft den 1 januari 2012 saknas ett fungerande ledningssystem. Vår bedömning är att nämnden i enlighet med verksamhetsplanen behöver verka för att intensifiera arbetet med framtagande av ledningssystem samt upprätta en tidsplan för detta arbete. Vår rekommendation är att nämnden ger förvaltningen uppdrag, förutsättningar och en fastställd tidsplan för att ta fram ett ledningssystem i enlighet med gällande regelverk December 2015 6 av 10
2.2. Riktlinjer och rutiner I granskningen 2011 bedömdes att rutiner och arbetssätt avseende ärendehantering inte var ändamålsenliga. Vidare saknades aktuella riktlinjer för handläggning då de inte reviderats på flera år. När det gällde riktlinjer för verkställighet saknades detta helt. Under året har flera dokument om rutiner och processer skrivits, detta för att skapa en rättssäkerhet i förvaltningen och det finns nu rutinbeskrivningar för alla processer. Arbetet med att ta fram de nya styrdokumenten har involverat många inom förvaltningen och det är en förutsättning för att styrdokumenten ska förankras i verksamheten. Några specifika riktlinjer har inte utarbetats då man menar att all myndighetsutövning ska utgå från den enskildes behov utan generella begränsningar. Nivåer och insatser diskuteras kontinuerligt och att handläggarna har en likriktad bedömning säkerställs genom kontinuerliga möten och ärendegenomgångar. 2.2.1. Bedömning avseende rutiner och riktlinjer Vår bedömning är att det finns en stor förståelse både hos nämnd och i förvaltningen för vikten av att aktuella styrdokument finns och kontinuerlig revideras. Även om inte rutiner för alla aktiviteter finns på plats vid granskningstillfället fann vi att ett arbete pågår för framtagande av rutiner och riktlinjer som slutligen ska samlas i förvaltningens ledningssystem när detta är färdigt. Då nu många rutiner redan finns färdiga anser vi att det är av stor vikt att arbetet med framtagande av ledningssystem påskyndas. Detta för att allt ska samlas på ett och samma ställe lätt tillgängligt för samtliga berörda inom förvaltningen. 2.3. Budgetprocess och resursfördelning När granskningen genomfördes 2011 fanns inget samband mellan omsorgsbehov, beviljade biståndsinsatser och tilldelade resurser. Detta bedömdes ge missvisande förutsättningar för verksamheten att bedriva en äldreomsorg som rättvist går att följa upp. Förvaltning har under lång tid strukturerat arbetat med budgetprocessen, dock har de inga riktlinjer nedskrivna. Förvaltningen följer kommunens tidsplan i arbetet med budgeten. Arbetet med ekonomin har förändrats från att ha varit ett specifikt och avgränsat område att hantera under vissa perioder till att ses som en del i det vardagliga arbetet. Ekonomin diskuteras kontinuerligt vid exempelvis chefsträffar och arbetsplatsmöten. Ekonomifrågor upplevs allt tydligare ha kopplats till vad som händer i verksamheten. Förvaltningen upplever sig ha en har en väl utvecklad budget- och uppföljningsprocess, där ekonomin diskuteras kontinuerligt på olika nivåer i förvaltningen. När det gäller personella resurser fördelas dessa utifrån fastställda nyckeltal. Tilldelade resurser fördelas sedan på verksamhetsnivå utifrån aktuella behov kopplade till bemanningsgrafer. I bemanningsgraferna påvisas det personella behovet i förhållande till brukarnas behov och därmed kan enheterna lätt se om resurserna är anpassade till det fak- December 2015 7 av 10
tiska behovet. Vid avvikelser från bemanningsgraferna går det vid schemaplaneringen fördela resurser utifrån vart behov finns. Vid varje nämnd avrapporteras förvaltningens ekonomi och på varje kommunfullmäktige och kommunstyrelse finns också en punkt med budgetuppföljning. I år, 2015, ser det ut som att nämnden kommer kunna hålla sin budget, som de även gjorde 2014 fastän hemtjänsten har stora ekonomiska problem. 2.3.1. Bedömning avseende budgetprocess och resursfördelning Vi erfar att resursfördelning och budgetprocessen utvecklats på ett positivt sätt sedan tidigare gjord granskning. Vi ser positivt på att det har skapats förutsättningar för hela organisationens delaktighet genom att ekonomi diskuteras och följs kontinuerligt på alla nivåer. Vår bedömning är att budgetprocessen och resursfördelningen i allt väsentligt är ändamålsenlig. 2.4. Nämndens uppföljning av verksamhetens utveckling Vid granskningen 2011 bedömdes att verksamheten styrdes och leddes av nämnden på ett ändamålsenligt sätt genom aktuell verksamhetsplan och medföljande internkontrollplan. Den utveckling som kan ses är att kontakten mellan nämnd och förvaltning utvecklats positivt. Det har lagts ett stort arbete för att öka antalet träffar mellan nämnden och förvaltningarna och idag har de gemensamma planeringsdagar och varje chef får en egen tid med nämnden för att informera om sin verksamhet. Det framkom att de intervjuade cheferna ansåg att nämnden är intresserad av arbetet på förvaltningen och ledamoten i nämnden gör besök i verksamheten. Förvaltningen redovisar mål och resultat för nämnden kontinuerligt och de arbetar tillsammans för att nå de satta målen. Det går i protokoll följa nämndens arbete med uppföljning och ständig förbättring 2.4.1. Bedömning avseende nämndens uppföljning av verksamhetens utveckling. Vår bedömning utifrån ovanstående är att nämndens verksamhetsuppföljning är ändamålsenlig. Nämnden är aktiv i verksamhetens utveckling genom bl.a. kontinuerlig uppföljning och utvärdering av förvaltningens arbete och resultat.. 2.5. Internkontroll I den tidigare genomförda granskningen rekommenderades en utveckling av internkontrollen för att säkerställa nämndens ansvarsområden vad det gäller effektivitet, kvalitet och rättssäkerhet. Omsorgsnämnden har inte upprättat någon internkontrollplan för 2015. De har istället arbetat med att inför 2016 ta fram internkontrollmål. Internkontrollmålen finns doku- December 2015 8 av 10
menterade i förvaltningens verksamhetsplan och budget för 2016. Målen är övergripande och allmänt hållna. Varje enhetschef har brutit ner de övergripande målen och implementerat dem i sin respektive verksamhet. På så sätt ska målen bli verksamhetsnära och vara en sammanhängande kedja genom hela verksamheten. Varje enhetschef ska efter årsskiftet rapportera tillbaka hur de ska brutit ner och tänker arbeta med målen i sin respektive verksamhet. Nämnden har även i sina mål 2016-2019 satt ett förvaltningsövergripande mål där arbetet med internkontroll och kvalitetsledningssystemet ska vidareutvecklas. Under 2015 har kanslichefen i kommunen haft i uppdrag att uppdatera kommunens internkontrollreglemente, skapa nya dokument för internkontroll inom förvaltningarna samt skapa en mall för hur arbetet ska återrapporteras till kommunstyrelsen. Omsorgsnämnden har på grund av detta valt att vänta på gemensamma direktiv från kommunstyrelsen innan de börjar arbeta med internkontrollplaner och återrapportering. 2.5.1. Bedömning avseende internkontroll. Vår uppfattning är att det finns en god kunskap kring internkontroll och vikten av detta arbete. Detta påvisas att trots att det saknas aktuellt kommungemensamt internkontrollreglemente har nämnden i sin verksamhetsplan arbetat in internkontrollmål. Vi bedömer att oavsett om något kommungemensamt övergripande reglemente beslutas behöver nämnden själva säkerställa sin internkontroll och fortsätta att hantera frågorna på det sätt som passar bäst utifrån aktuella förhållande. December 2015 9 av 10
År-månad-dag Uppdragsledare Hans Gåsste Projektledare Margaretha Larsson December 2015 10 av 10