1(8) Kommerskollegiums utredning: "Konsekvenser för u-länderna av WTO-avtalen", GATS-kapitlet: Några kommentarer Åsa Wohlin, Attac 1. Uppdraget (FS) = hänvisning till kommentarerna från Maud Johansson, Forum Syd, i syfte att undvika dubblering av helt likartad text. Det ska sägas att KK har en besvärlig sits: de ska som underordnad myndighet ge sakligt underlag till politiska beslut som dock redan är fattade på fjärran höga politiska nivåer. Det måste inbjuda till en viss schizofreni, som i alla fall är bättre än renodlad anpassning till besluten, dvs till i-landet Sveriges exportintressen som det här kan sägas gälla. Intrycket av GATS-kapitlet är att man i stort sett har missuppfattat uppdraget: huvudfokus ligger fortfarande på hur och om handeln har utvecklats, inte på om u- länderna har utvecklats. Än mindre på följder för människorna och olika befolkningsgrupper inne i u-länderna av de "liberaliseringar" som skett. Man snuddar bara flyktigt vid detta på ett par ställen, såsom omflyttningar av människor i Tanzanias turistnäring, utvecklingsgapet mellan regioner i Kina, investeringar i södra Afrika som bara når en liten del av befolkningen. Utveckling av handeln skedde ju också i stor utsträckning under kolonialtiden. Det är inte utan vidare givet att det gynnar u-ländernas människor. 2. Källor Nu kan man som KK skylla denna brist på a) att det är mycket svårt att avgöra vad som beror på GATS-avtalet och vad på annat, b) att inte många utvärderingar är gjorda. Bäggedera är väl ganska sant. Effekter av avregleringar och liberaliseringar som sådana finns dock många vittnesbörd om, och GATS innebär främst att sådana beslut binds. Därför kunde vittnesbörden också användas för värdering av GATS. Bland annat kunde SAPRINrapporten (2002) ha utnyttjats, en brett upplagd undersökning av följderna av strukturanpassningsprogrammen. När det gäller utvärderingar av GATS anger KK i källförteckningen fyra länderrapporter till WTO: från Kuba, Dominikanska republiken, Haiti m fl, från Thailand, från Kina och en fjärde där också Kenya deltagit. Det verkar underligt att inte fler fakta kunnat hämtas från dessa rapporter, bara två korta sakuppgifter från två av länderna, Kina och Dominikanska republiken, inget från t ex Thailand. Hur har utvecklingen varit inom Thailands distributionssektor, hur har den lokala handeln påverkats? (När KK påpekar bristen på utvärderingar, underlåter de nämna att sådana föreskrivs i GATS-avtalet, artikel XIX:3, och skulle göras inför nya förhandlingsrundor, vilket många u-länder också krävt men som inte skett. ) 3. En riksdagsledamot är oftast överbelastad med jobb och material att läsa in och kan inte förväntas ha tid att gå vidare till alla skrifter i KKs noter och källförteckning.
2(8) Frågan är hur många som ens har hunnit läsa själva GATS-avtalet? Vi har också fått uppfattningen att GATS var särskilt aktuellt som motiv bakom det utredningsuppdrag som KK fick. Tjänstehandelns regelverk kan ju i alldeles särskild grad påverka länders inre, nationella politik. Därför skulle en riksdagsledamot med ambition att kunna påverka politiken med fog ha kunnat önska sig bl a - ett försök till sammanställning av vilka tjänstesektorer u-länder band sig till att hålla öppna 1995 (åtminstone ett representativt urval u-länder), - en motsvarande sammanställning av vilka nya sektorer i-länderna (EU, USA etc) öppnade för u-länder, - en utförligare lista på sektorer som u-länders serviceföretag/enskilda kunnat utnyttja, och - en saklig beskrivning av viktigaste artiklar i GATS-avtalet, med citat av mest ifrågasatta artiklar. Det sistnämnda skulle ha varit enkelt, men här visar sig KKs behov att trixa med sanningen vara som värst. Det gäller t.ex. artikel 1.3 b, c i avtalet som gäller undantaget för vad som allmänt brukar kallas "offentlig sektor", se (FS) och ett påpekande nedan.) Ett annat viktigt exempel är att de begränsningsförbud som gäller vid "fullständiga åtaganden" inte någonstans redovisas (Artikel XVI). Citat ur dessa artiklar ges nedan. Båda dessa artiklar hade motiverat en ordentlig analys av vad de kan innebära för u- länders utveckling, men ingenting sådant ges. 4. Behövs GATS för u-länderna? KKs skrivningar går i stort sett ut på att GATS hittills inte betytt mycket (då med fokus på utvecklingen av tjänstehandeln). Här bekräftas också flertalet u-länders "skepsis" inför avtalet när det infördes. Få åtaganden gjordes av u-länder 1995 och oftast på lägre nivå än redan gjorda liberaliseringar. Här nämns (sid 197) artikel IV som föreskriver särskilda hänsyn till u-länder, som ett bevis för att u-länder fått igenom sina önskemål, men man försummar påpeka att artikelns paragrafer är så allmänt formulerade att de inte förpliktar till mycket. Ett exempel: När man under rubriken Tjänstehandel per sektor (sid 194) tar upp Personrörlighet som är ett av u-ländernas starkaste intressen, varför undviker man då nämna att EU med fler i-länder vägrar gå med på sådan för lägre utbildad arbetskraft? Bakom den nuvarande handelspolitiken ligger gamla ekonomiska teorier om "komparativa fördelar". Här har KK dock ett par underliga skrivningar: De konstaterar sambandet mellan högre BNP och fler liberaliseringar, men tycks läsa sambandet bakvänt: (sid 192) "Generellt gäller att ekonomier med färre handelshinder inom tjänstesektorn har högre BNP per capita. På kort sikt har därför de flesta u-länder större välfärdsvinster att hämta genom att liberalisera sina egna tjänstesektorer än att söka ökat externt marknadstillträde." Att länder med högre BNP och bättre konkurrenskraft kan ha råd att liberalisera mera är naturligt. (Framgångar i Ostasien har ju berott på bättre hinder mot utländsk konkurrens (FS). (sid 204): "Andra orsaker till att GATS ännu så länge endast haft begränsade effekter är att de flesta åtaganden som gjorts inte är fullständiga, samt det faktum att de flesta länder har gjort åtaganden i sektorer där de redan är starka och har komparativa fördelar, i stället för tvärtom." Hur tänker skribenten egentligen! Det verkar som om KK uttryckligen beklagar u-länders försiktiga självbevarelsedrift? Här tycks man också beklaga att inte fler u-länder gjort mer "fullständiga" åtaganden,
3(8) Utan att nämna vad sådana innebär! Som om det skulle ha förbättrat deras situation. Chansen till utveckling för u-länderna skulle då ha varit ännu mycket sämre. (Se nedan.) Behövs GATS? I andra kapitel i utredningen talar man om hur WTO har "marginaliserats", om hur en av grundprinciperna om "mest gynnad nation" har blivit till "minst gynnad nation", om hur WTO kringgås genom en uppsjö av bilaterala avtal och alla framväxande regionala avtal. 5. Motiven för GATS a) FDI U-länders kanske viktigaste skäl att binda sina liberaliseringar har varit förhoppningen att därmed lättare kunna locka till sig utländska direktinvesteringar (FDI). Men KK konstaterar helt riktigt enligt andra källor som UNDP att "Erfarenheterna visar att flera u-länder, trots stort fokus på lokal etablering vid åtaganden, inte har upplevt det ökade inflöde av utländska investeringar som eftersökts." (sid 204). Andra faktorer avgör i största utsträckning företagens val av investeringsländer. b) "Stabilitet": "Centralt är förutsägbarhet och stabilitet för tjänstehandeln. GATS uppbyggnad med positiva listor och svårigheten att dra tillbaka dessa är grunden för systemets stabilitet", skriver KK(sid 199) Några kommentarer: - Centralt har det tydligen inte varit för företagen i lokaliseringen av FDI. - Stabilitet för vem, kan man undra. Vilka är den bra för? Företag kan lämna länder när de så önskar, t. ex. från ett u-land till ett annat med lägre löner. - Stabilitet för u-länders människor och livsvillkor ges inte, tvärtom. - (205): "Åtaganden skapar trygghet, är en viktig signal om öppenhet samt minskar skyddet för inhemska och utländska aktörer som redan finns på marknaden." Man undrar hur trygghet och minskat skydd går ihop? Trygghet för vem? Knappast för befolkningarna i u-länderna. - Här (sid 199-200) påpekas värdet av förutsägbarhet för u-länders export till i-länder. Ja, fast aktuellt är förslag i USA-senaten att begränsa USA-företags rätt att outsourca IT-tjänster, Indiens framgångsrika exportsektor. (Här nämns inte vad i-länders "stabila" tillgång till u-länders marknader kan få för följer (se FS). Med så ojämlik exportkapacitet undrar man hur denna "likabehandling" i stabiliteten kan vara av godo. - "Denna trygghet och förutsägbarhet är viktig för u-landsföretag både vid export och import", skriver KK (sid 199). Vid import? Hur menar man? All denna retorik om "stabilare handelsklimat, "ökad förutsägbarhet", "trygghet" etc, verkar mest som försök till självsuggestion. b 2).- Ändra sig ska vara svårt KK skriver: "Inget land har ännu framfört behov av att dra tillbaka gjorda åtaganden." (sid 205) "Att inget land framfört önskemål om att dra tillbaka åtaganden tyder på att inga åtaganden gjorts utöver det u-länderna själv önskar." (sid 205) "Ingen GATS-medlem har framfört önskemål om att dra tillbaka gjorda åtaganden för sociala tjänster." Detta är nu för det första inte sant. Se WDM: "From Doha to Cancun", "GATS and
4(8) reversibility" Bland annat har Brasilien och ett karibiskt land (och enligt muntligt uppgift ett från södra Afrika) framfört sådana önskemål. Brasilien möttes av ett starkt veto från USA, som dock självt framfört sådant önskemål, liksom EU gjort. - För det andra beror givetvis fåtalet formella ansökningar på att villkoren är så svåröverstigliga. Alla WTO-länder ska acceptera återtagandet, de ska också kompenseras genom att andra tjänstesektorer öppnas i stället. KKs tolkning att inga u- länder gjort åtaganden som de ångrar är tyvärr löjeväckande. - Den typ av "kompensation"/bestraffning som ska ske vid ett eventuellt återtagande visar inte bara på att GATS handlar om den enda vägens politik mot ständigt ökande liberaliseringar. Den visar också att det i GATS inte handlar om företags behov av skydd för sina investeringar, de kan ju enligt texten ersättas av företag i andra branscher. Det handlar om att länder ska få behålla sina rättigheter till vinst på u-landets marknad. Vad skiljer detta från en kolonial situation? 6. Liberalisering ökad konkurrens: Några negativa följder som inte analyseras, bara nämns: - (sid 194) Negativa följder i Tanzania, turismsektorn: 2/3 av vinsten går utomlands. - Omflyttningar av människor. Miljöförstöring. (En kommentar: Varför får då inte Tanzania införa miljöskyddsregler? Se GATS artikel XIV om rätten att skydda natur. Eller har de inte försökt?) Sådana följder är inte unika för Tanzania. Jfr Indien. Fakta från NGO Equations i Indien kunde ha inhämtats. - (sid 203) Finanssektorn i Kina med utländska bankers övertagande av mer lönsamma kunder. (Mozambique kunde också ha nämnts, källa WDM): Utslagning av inhemska banker, lokala banker för landsbygdens jordbrukare försvinner. (FS) KKs slutsats: "Reformerna har hittills bidragit till att förbättra Kinas finansiella system." För vilka, frågar man sig. Det sägs att "Studier visar att liberalisering av finansiella tjänster och telekommunikationer genererar påtagliga välfärdsvinster", men inga exempel ges. Och välfärd för vilka? - (193) Angående Södra Afrika: "Investeringarna påverkar vidare endast en liten del av befolkningen." Allmänt skulle följder av detta slag rimligen ha gett anledning till analys av risker och negativa konsekvenser av liberaliseringar inom många sektorer. I-världens starka exportföretag är trots allt i u-länderna för att göra vinst. Dessa förluster för inhemska företag och andra konsekvenser, som liberaliseringar mellan starka och svaga länders marknader naturligt leder till, borde ha kommenteras ur u-ländernas synvinkel: - Är denna utslagning bra -? - på samma sätt som regeringen sett den som bra nationellt inom Sverige, som en press mot ökad effektivitet och konkurrensförmåga? Är den bra globalt, mellan länder, innan det finns ett globalt skyddsnät och en global fördelningspolitik som tar hand om "anpassningskostnaderna"? 7. Infrastrukturtjänster: KK skriver (sid 194): "Liberaliseringar av infrastrukturtjänster, såsom finansiella tjänster, telekom, transporttjänster, affärstjänster och energitjänster, har visat sig viktiga för att uppnå en
5(8) högre effektivitet, för att underlätta reformer i andra sektorer, samt för att effektivisera handeln med andra tjänster och med industri- och jordbruksvaror." Det enda man här alltså hänvisar till är det luddiga begreppet "effektivitet": "Högre effektivitet", för vem, vilka? Effektivt för vad? I ekonomiska sammanhang i vår världsdel brukar det i först hand betyda minskad personal. - Här har vi närmare exempel som de brittiska järnvägarna, telekom med fyra bredbandskablar till Karlstad och ingen ut till kunderna, exemplen från finanssektorn som KK själva tangerar, med utslagning av lokala banker, energisektorn med Enrons framfart i Indien - "underlätta reformer" kan inte sällan betyda användas mot befolkningens protester, - "effektivisera handeln med industri- och jordbruksvaror" kan betyda underlätta för industrijordbruken och för utländska outsourcade industriföretag, inte för landsbygdens småjordbrukare Eftersom infrastrukturtjänster är så centrala för ett lands välfärd, hade detta avsnitt verkligen krävt en mer seriös utläggning. 8. Implementeringskostnader för GATS: (sid 191 och 200) Det nämns att implementeringen av avtalet kostat Dominikanska republiken 5 % av deras statsbudget - men slutsatsen blir ändå att GATS inte medför stora direkta kostnader. Här sägs inget om de indirekta, som dock tangeras på sid 193 där det talas om att utfallet av liberaliseringar mycket beror av att länder kan "lindra anpassningskostnaderna". Vilket på svenska bl a brukar betyda a-kassa för "friställda" från utslagna företag och branscher, omskolningsbidrag etc. Och hur är det med sådant i u-länderna? 9. "Fullständiga åtaganden": KK nämner att u-länder gjort "få fullständiga åtaganden". Det verkar som om de ansåg detta negativt, utan att nämna vad det skulle inneburit. "Andra orsaker till att GATS ännu så länge endast haft begränsade effekter är att de flesta åtaganden som gjorts inte är fullständiga " (sid 204) Här citat ur GATS, artikel XVI:2 om "fullständiga åtaganden": 2. 1 sektorer inom vilka åtaganden om marknadstillträde gjorts, definieras de åtgärder som en medlem inte får upprätthålla eller införa, vare sig på grundval av regional underindelning eller på hela dess territorium, såvida inte annat angetts i dess bindningslista, enligt följande (a) begränsningar av antalet tillhandahållare av tjänster, antingen det sker i form av numeriska kvoter, monopol, exklusiva tillhandahållare av tjänster med ensamrätt eller krav på ekonomiskt behovstest, (b) begränsningar av det totala värdet av tjänstehandelstransaktioner eller av tillgångar i form av numeriska kvoter eller krav på ekonomiskt behovstest, (c) begränsningar av det totala antalet tjänster som tillhandahålls eller av den totala kvantiteten tjänsteproduktion uttryckt i angivna numeriska enheter i form av kvoter eller krav på ekonomiskt behovstest (d) begränsningar av det totala antalet fysiska personer som kan anställas i en speciell tjänstesektor eller som en tillhandahållare av tjänster kan anställa och som är nödvändiga för, och står i direkt relation till, tillhandahållandet av en särskild tjänst i form av numeriska kvoter eller krav på ekonomiskt behovstest,
6(8) (e) åtgärder som begränsar eller ställer krav på en viss typ av bolagsform eller samriskföretag för tillhandahållandet av en tjänst, och (f) begränsningar av deltagandet av utländskt kapital uttryckt i maximala procentgränser för utländskt aktieägande eller i det totala värdet av individuella eller sammanlagda utländska investeringar. Inga ekonomiska behovstest får alltså göras, inga begränsningar i utländskt ägande, inga krav på samriskföretag, inga begränsningar av omfattningen geografiskt och kvantitativt. Inget av dessa begränsningsförbud - som gäller vid "fullständiga åtaganden", och som alltså är inskrivna i avtalet som primär norm, kan gynna utveckling och hållbar resursanvändning i u-länder. Alla begränsande villkor som u-länder kan behöva, måste ha skrivits in i avtalet från början, när marknaden öppnades. Senare är det inte tillåtet. Fortsatta förhandlingars syfte är också att få bort alla begränsande villkor. Se (FS). 10. Rätten att reglera: (Se FS) KK skriver (sid 207); "Det avgörande för tjänstehandelsliberaliseringar, inom eller utanför GATS, är att säkra att liberaliseringarna leder till att uppnå u-länders individuellt utsatta policymål som t.ex. att förbättra situationen för de fattigaste delarna av befolkningen. I det sammanhanget spelar även den i GATS fastslagna rätten för länder att införa nationella regler för att uppnå centrala policymål. en viktig roll" - Tyvärr nämns inte att denna "fastställda" rätt bara påstås i det juridiskt icke bindande förordet. Bindande är däremot att "Reglerna gällande standarder, licenser och kvalifikationer får inte heller försvaga gjorda åtaganden." (sid 196). Detta sägs utan några kommentarer. Trots att WTO ännu inte utformat de "nödvändighetstest" som ska styra länders rätt att reglera verksamhet, gäller redan hårda bud: I en sektor där åtaganden gjorts får inga nya regler införas som kan bedömas "mera betungande än nödvändigt för att säkerställa tjänstens kvalitet " eller sådana som insläppta företag inte förutsett (Artikel VI:5.) KK försummar också att meddela att försiktighetsprincipen inte gäller. Samtidigt brukar framhållas att liberaliseringars goda effekter är beroende av goda regelverk, "good governence". Här väljer man formuleringen: "Utfallet av ökad handel och liberaliseringar är mycket beroende av att länder har effektiva lagar som säkrar konkurrensen, lindrar anpassningskostnaderna och ser till att vinsterna når hela befolkningen." (Sid 193) - Alltså, kan man tycka, bör länder och inte minst u-länder ha möjlighet att införa nya goda regleringar! Vilket GATS alltså inte tillåter enligt föregående. - På vissa områden ska dock länder uttryckligen ha rätt att reglera enligt artikel XIV men obs! att de kallas "Allmänna undantag". De gäller moral, allmän ordning, liv och hälsa för människor (= "konsumentskydd" enligt KK), djur och växter (= miljöskydd) samt "säkerhet". Det är värt notera att sociala hänsyn inte nämns bland dessa undantag.
7(8) 11. "Offentlig sektor" som undantagen? (Se FS för mer) Artikel 1.3 b, c : "Avtalet undantar dock tjänster som utförs i offentlig regi" skriver KK (sid 196), och fortsätter: "Motivet till undantaget är att medlemmarna önskar behålla friheten att uppfylla viktiga allmänna policymål." (Sid 196) - Det låter då som ett lämpligt motiv, kan man tycka, för att göra hela GATS till ett undantag. Underförstått har då det övriga i avtalet, som inte är undantag, andra syften. Är dessa legitima? Nu undviker tyvärr KK att återge texten (se den nedan) och får det inte rätt: KK skriver (sid 206): "En stor del av de sociala tjänsterna berörs inte av GATS eftersom avtalet inte omfattar tjänster som utförs i offentlig regi eller på icke kommersiell basis." Vidare: "Många sociala tjänster utförs dock av privata aktörer på konkurrensutsatta marknader. Dessa sociala tjänster täcks av GATS." - Det låter för det första som om KK ville mena att bara den privata delen av en konkurrensutsatt offentlig sektor lyder under GATS, men så säger inte texten. Genom ordet "eller" tycks de också mena att ideella stiftelser t.ex. utan vinstintresse som är med i konkurrens vid upphandling skulle vara undantagna GATS. Inte heller det finns täckning för i texten: Så här lyder den, med den definition av "tjänster" som GATS-avtalet gäller för: (b) "tjänster" inbegriper varje tjänst inom vilken sektor som helst utom tjänster som tillhandahålls i samband med utövandet av statliga befogenheter; (c) "en tjänst som tillhandahålls i samband med utövandet av statliga befogenheter" avser varje tjänst som tillhandahålls varken på kommersiella grunder eller i konkurrens med en eller flera tillhandahållare av tjänster. Eftersom de allra flesta samhälleliga verksamheter är reglerade av offentliga organ som myndigheter, (vilka ingår i GATS-begreppet statliga), och alltså tjänster tillhandahålls i samband med dessa myndigheters befogenheter, så skulle i princip den mesta verksamhet i landet. även alla aktiebolags, kunna vara undantagna från GATS. Om man bara ser till texten i stycke b) ovan. - Kanske en önskvärd tolkning, men det visar på behovet att åtminstone också referera punkt 1.3,,c i artikeln. Texten 1.3 c betyder att också den offentliga delen lyder under GATS, så snart verksamheten är utsatt för konkurrens. (Angående tolkningen av begrepp som kommersiell och konkurrens, se vidare FS.) Alltså: Om en tjänst upphandlas i konkurrens mellan t. ex. ett offentligt drivet sjukhus eller vattenverk, och ett privat, är då inte bara den privata enheten underkastad GATS allmänna regelverk utan också den offentliga. Om åtaganden görs i en sådan sektor, gäller t.ex. restriktioner i rätten att reglera verksamheten också den offentliga delen, vilket inte framgår av KKs skrivning. Skulle då i längden t. ex. Socialstyrelsen ha olika normer för sjukvård i landsting/kommuner där den inte upphandlas, och för den upphandlade sjukvården? Knappast troligt.
8(8) Om GATS-åtagandet skulle göras i en sådan sektor, där "offentlig" service upphandlas i konkurrens, skulle det sedan också vara förbjudet att återinföra monopol, dvs. för en kommun t ex att återta driften om det gått galet. För u-länder betyder detta vid GATS-åtaganden att deras möjlighet att bygga upp en egen offentlig sektor blir mycket svår om inte omöjlig. KK nämner ingenting om att multinationella i-landsföretag ofta tagit över vid GATSliknande liberaliseringar, och vad det med GATS innebär eller skulle innebära just för u-länders möjlighet att bygga upp en offentlig sektor. Ett par ytterligare kommentarer: 12. Flexibilitet: Strukturen i GATS sägs ge "största möjliga flexibilitet" (sid 192). Det är inte sant. Den kunde varit större om u-länderna fått igenom sitt krav på rätt till "tillfälliga skyddsåtgärder", artikel X: Nödfallsåtgärder i GATS, som enligt avtalet skulle varit utformad för många år sedan men där i-länder ständigt förhalat. Jfr att en sådan artikel om Nödfallsåtgärder finns i GATT-avtalet och att den utnyttjats av USA. 13. "Ett land väljer själv": "Ett land väljer själv om, och till vilken grad, olika former av kvantitativa begränsningar av marknadstillträden får användas." (Sid 198). - Här borde KK i sanningens namn ha använt sig av en källa som Aileen Kwa, när det gäller hur förhandlingsprocesserna i verkligheten går till. (Se vidare FS.) Till sin heder har man dock nämnt att det för nya WTO-medlemmar handlar om starka tvång till både lagändringar och liberaliseringar (sid 202). Handlar det inte också om krav på privatiseringar i förhandlingarna med ett land som Ryssland? Trots att själva GATS-avtalet inte kan användas för sådana krav? 14. Tro och vetande i Sammanfattningen (sid 206): "Andra faktorer, utöver de åtaganden som görs inom GATS, påverkar den internationella handeln med tjänster och de välfärdseffekter som en liberalisering av handeln medför." Föreslår skrivningen: "de välfärdseffekter som en liberalisering eventuellt ibland kunde medföra också för u- länder".