REMISSYTTRANDE Vår referens: 2016/02/010 Er referens: Fi2016/00380/S1 2016-03-03 Skatte- och tullavdelningen/enheten för inkomstskatt och socialavgifter Att. Elisabeth Sheikh Finansdepartementet 103 33 Stockholm Via e-post till: fi.registrator@regeringskansliet.se Europeiska kommissionens förslag till rådets direktiv om skatteundandraganden KOM(2016) 26 slutlig Bankföreningen har erhållit rubricerat EU-förslag på remiss. Bankföreningen besvarar remissen via Näringslivets skattedelegation (NSD) men vill särskilt understryka följande: att det är en brist att det saknas konsekvensanalys, att förslagen i ett flertal fall torde leda till effektiv dubbelbeskattning inom EU, och att det är oklart hur avdragsrätten för räntekostnader skall beräknas i bankägda, icke finansiella företag. Vi önskar dessutom göra följande särskilda kommentarer beträffande initiativets förhållande till primärrätten inom EU samt en kort kommentar till artikel 4 om ränteavdragsbegränsning. Rättslig grund och den inre marknadens funktion I EU:s grundfördrag saknas en uttrycklig regel om tilldelad befogenhet för EU avseende regler om direkt beskattning. Som rättslig grund för initiativ på området för direkt skatt använder EU istället den mera allmänna bestämmelsen i artikel 115 om åtgärder för att harmonisera lagstiftning som direkt inverkar på den inre marknadens upprättande eller funktion. Reglerna om indirekt skatt däremot harmoniseras enligt en uttrycklig bestämmelse i fördraget (artikel 113). Materiella mervärdesskatteregler antas på basis av artikel 113 men även initiativ om administrativt samarbete för att motverka skatteundandragande och skatteflykt på mervärdesskatteområdet har antagits med stöd av
artikel 113, jfr rådets förordning (EU) nr 904/2010 av den 7 oktober 2010 om administrativt samarbete och kampen mot mervärdesskattebedrägeri. Utgångspunkten på området för direkt skatt har varit att länderna är suveräna med egen självbestämmanderätt. När initiativ på området har tagits har detta skett med stöd av den mera allmänna bestämmelsen om åtgärder för att förbättra den inre marknadens funktion, artikel 115. I förevarande direktivförslag anger EU-kommissionen att lagstiftning om direkta skatter omfattas av artikel 115 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och att det i artikeln föreskrivs att tillnärmning av lagstiftning enligt den artikeln ska ske i form av ett direktiv. Enligt artikeln ska beslut fattas med enhällighet. Enligt EUkommissionen kan olika skatteregler inklusive olika skattesatser i olika jurisdiktioner leda till att företagen fattar snedvridande beslut på den inre marknaden som kan, om de inte motverkas, skapa ett klimat där orättvis skattekonkurrens får råda. Direktivets syfte är att motverka skatteflyktsmetoder som direkt påverkar den inre marknadens funktion (s. 7 i förslaget). EU har sedan länge arbetat med en uppförandekod för att motverka illojal skattekonkurrens. En del av den snedvridning som uppstår på EU:s inre marknad uppstår på grund av att länderna tillämpar olika bolagsskattesatser. Vissa länder (med högre skattesats) upplever att detta är ett problem, medan andra länder, som har valt att tillämpa lägre bolagsskattesatser, sannolikt inte uppfattar att deras lägre bolagsskattesatser utgör illojal skattekonkurrens. Så länge EU inte når fram med en harmonisering av skattesatser och andra gemensamma regler för bolagsbeskattning synes det enligt kommissionen vara nödvändigt med gemensamma antimissbruksregler för att motverka skattekonkurrensen. Skattekonkurrens på EU:s inre marknad kan enligt vår uppfattning inte utan vidare likställas med skatteplanering hos företagen. En etablering i ett land med lägre bolagsskattesats kan inte per se utgöra skatteundandragande, jfr EU-domstolens praxis. Mängden av och karaktären på de åtgärder som nu föreslås andas snarare åtgärder som ska bidra till att förstärka enskilda medlemsstaters skatteintäkter i dessa tider av ansträngda statsbudgetar runt om i EU, än renodlade insatser mot aggressiv skatteplanering. Faran med minimiregler Vidare kan följande befaras enligt Bankföreningen. Eftersom de regler som föreslås är minimiregler kan olika länder inom EU, med olika statsfinansiella förutsättningar, komma att lägga ribban olika högt vid genomförandet av dessa åtgärder. Det innebär i sig att det kan uppstå spänningar mellan olika EU-länders fiskala intressen och det är därmed osäkert hur lagstiftningen kan bidra till ökad funktionalitet av den inre marknaden. Det kan också ifrågasättas om strängare regler i nationell rätt anses
förenliga med primärrätten (den fria rörligheten). Olikformig implementering ställer krav på att den svenska regeringen nogsamt följer utvecklingen på bolagsbeskattningsområdet i de länder där svenska företag verkar för att förhindra negativa effekter för svensk industri av en olikformig reglering. Befarad rättsosäkerhet Bankföreningen kan konstatera att de fundamentala reglerna om fri rörlighet och åtgärder för att harmonisera lagar som inverkar på den inre marknadens inrättande och funktion brukar bygga på att handeln ska öka över gränserna på EU:s inre marknad. De skatteförslag som lagts fram inom ramen för arbetet inom EU med att bekämpa aggressiv skatteplanering motiveras av fiskala intressen. Följden kan bli minskad rörlighet inom EU. Allmänna skatteflyktsbestämmelser i 28 olika medlemsstater med oklar avgränsning, tillämpning och sanktioner skapar stor rättsosäkerhet och kan t.o.m. medföra att företag avhåller sig att röra sig över EU:s inre gränser. För att allmänna klausuler inte ska leda till en osäker skattesituation för företagen på den inre marknaden krävs betydande samordning vid tillämpningen av sådana regler. Vi befarar att direktivförslagets minimikrav kan leda till en flora av detaljerade, mer eller mindre långtgående, icke harmoniserade antimissbruksregler inom EU28. Det kan således förväntas att antalet fall av dubbelbeskattning inom EU därmed kommer att öka på ett påtagligt sätt. Det därför nödvändigt att EU samtidigt ställer en tvistelösningsmekanism till förfogande som kan slita tvister rörande beskattningsrätten. En dylik ordning föreslås även inom BEPS-projektet. Ordningen inom EU bör innebära att uppkommande dubbelbeskattning, på ett enkelt och effektivt sätt och utan onödig tidsutdräkt, undanröjs genom beslut som medlemsstaterna eventuellt kopplat till sanktion åläggs och förbinder sig att följa i alla avseenden. Förhållande till tredje land De regler som föreslås kan i länder utanför EU uppfattas som protektionism från EU:s sida och kan därigenom få negativa konsekvenser för bland annat det svenska näringslivet, som i hög grad verkar på marknader utanför EU. Vi tänker bland annat på USA:s delvis ändrade förhållningssätt vis à vis BEPS och landets starka irritation över EU:s anhängiggjorda statstödsärenden rörande flera amerikanska bolag. EU borde istället arbeta inom ramen för det globala skattesamarbetet inom OECD och FN och inte inom EU agera på ett sätt som innebär att europeiska företag, av enbart den anledningen att verksamhet bedrivs utanför EU, löper risk att utsättas för en
beskattning som på ett orättfärdigt eller rättsosäkert sätt försämrar deras konkurrenskraft i förhållande till företag hemmahörande utanför unionen. Subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna För svenskt vidkommande har Sverige redan infört liknande interna skatteregler med samma syfte i nationell rätt, som nu föreslås på EU-nivå, jfr ränteavdragsbegränsningsregler (24 kap. 10 a -10 f inkomstskattelagen (1999:1229), IL), utflyttningsbeskattning (22 kap. 5 punkterna 4 och 5 IL), överflyttning av beskattning (14 kap. 13-17 och 2 kap. 5 a IL), generalklausul mot skatteflykt (SFS 1995:575), CFC-regler (39 a kap. IL), beskattning av hybridenheter (5 kap. 2 a IL) och av hybridinstrument (24 kap. 19 IL). Enligt subsidiaritetsprincipen ska unionen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, vare sig på central nivå eller på regional och lokal nivå, och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. Enligt proportionalitetsprincipen ska unionens åtgärder till innehåll och form inte gå utöver vad som är nödvändigt för att nå målen i fördragen. Bankföreningen ifrågasätter om en harmonisering av skatteflyktsåtgärder inom EU, utan att det ännu finns en gemensam bolagsbeskattningsordning inom EU, uppfyller subsidiaritetsprincipen. I synnerhet som de förslag som lämnas utgör minimiregler för medlemsstaterna. Vissa av de åtgärder som nu föreslås omfattades av det s.k. CCCTB-förslaget. Åtgärderna kunde därmed passas in i ett sammanhang och i ett gemensamt system och kunde därför, inom ramen för det lagstiftningsärendet, motiveras. Så är inte fallet i det aktuella direktivförslaget, trots att EU-kommissionen har aviserat en återlansering av ett nytt CC(C)TB-förslag. De föreslagna bestämmelserna hänger i luften. Vi anser att länderna själva, utifrån sina egna system för bolagsbeskattning och i avvaktan på kommande, genomarbetat CC(C)TB-förslag, bör besluta om de åtgärder man själv finner nödvändiga och lämpliga för att skydda den egna skattebasen. Ska dylika åtgärder vidtas av EU bör dessa följa globala standarder och således vara förenliga med de initiativ som har tagits inom G20/OECD inom ramen för BEPS. EU bör inte isolera sig med egna regelverk som inte är helt förenliga med OECD:s riktlinjer för BEPS. Avsaknad av konsekvensbedömning Bankföreningen anser att det är en brist att en särskild konsekvensbedömning inte har gjorts. Skälen som framhålls är att det finns en stark koppling till OECD:s arbete med BEPS och att det inom ramen för det arbetet har gjorts ett flertal analyser och synpunkter inhämtats från olika intressenter, samt att det finns en brådskande
efterfrågan på samordnade åtgärder inom EU. Detta ska vara tillfyllest enligt kommissionen. Med tanke på att såväl OECD-länder som icke-oecd-länder troligtvis kommer att beakta och genomföra flera åtgärder från BEPS-arbetet är det särskilt viktigt att EU gör en egen konsekvensbedömning av de effekter en intern EU-lagstiftning kan få, i synnerhet om dessa åtgärder inte överensstämmer helt med OECD:s anti-beps-åtgärder. Den svenska regeringen bör kräva att en konsekvensbedömning görs. Artikel 4 - Ränteavdragsbegränsningsregel Bankföreningen välkomnar att bestämmelsen inte ska gälla för finansiella företag. En ränteavdragsbegränsning passar inte för finansiella företag eftersom ränta utgör en operativ intäkt och kostnad i finansiell verksamhet. Finansiella företag definieras i direktivförslaget genom en hänvisning till direktiv på finansmarknadsområdet på vilket område beslut fattas med kvalificerad majoritet inom EU. Frågor om skatt och den inre marknadens funktion ska beslutas med enhällighet. Den hänvisning som görs kan innebära att tillämpningsområdet för ränteavdragsbegränsningsregeln kan förändras genom beslut på andra politikområden med annan beslutsordning inom EU. Detta bör uppmärksammas av medlemsstaterna så att syftet med undantaget för finansiella företag inte riskeras att undergrävas på grund av förändringar på andra områden. Bankföreningen vill också framhålla att en begränsad avdragsrätt för ränta för företag utom finansiella företag kommer att påverka de finansiella företagens intjäningsförmåga. Detta blir en affärsmässig nackdel för finansiella företag och bör tas i beaktande av medlemsstaterna. I bankkoncerner kan ingå bankägda icke-finansiella företag. Av förslaget framgår inte hur avdragsrätten ska beräknas i dessa företag. Detta bör klarläggas i rådsförhandlingarna. SVENSKA BANKFÖRENINGEN Hans Lindberg Ulrika Hansson