Revisionsrapport Pensionsåtagandet Östersunds kommun 20 oktober 2009 Allan Andersson, Certifierad kommunal revisor
2009-10-20 Anneth Nyqvist, uppdragsledare Allan Andersson, projektledare
Innehållsförteckning 1 Sammanfattning...1 2 Inledning...2 2.1 Bakgrund och revisionskriterier...2 2.2 Metod...2 3 Inledning...3 4 Granskningsiakttagelser...4 4.1 Översikt...4 4.2 Pensionsstrategi...4 4.2.1 Revisionell bedömning...5 4.3 Likviditet, pensionsmedel...5 4.4 Dagens pensionskostnader med prognos till 2011...7 4.5 Kostnadsredovisning...7 4.6 Pensionsåtagande (framtida pensioner)...8 4.6.1 Ansvarförbindelse (före 1998)...8 4.6.2 Avsättning efter 1998...9 4.7 Pensionsmedelsförvaltning...9 4.8 Beräkning av framtida pensionsåtagande och pensionskostnader...10 4.9 Fullfonderingsmodellen...11
1 Sammanfattning På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Östersunds kommun har Komrev inom PricewaterhouseCoopers genomfört en granskning avseende kommunens pensionsåtagande. Följande revisionsfråga har varit aktuell: Är kommunens beredskap inför ökade pensionskostnader tillfyllest eller kommer framtida utbetalningar av pensioner att påverka det finansiella handlingsutrymmet negativt? Kommunfullmäktige antog 2008-03-11 en pensionsstrategi. Den har sin grund i att Östersunds kommun inte har avsatt medel för att täcka den skuld som kommunen har till sina anställda för pensionsförmåner som intjänades före 1998. Denna skuld till de anställda uppgår till 1,5 mdr och finns endast noterad som ansvarsförbindelse i enlighet med dagens regler. De årliga utbetalningarna från ansvarsförbindelsen kommer att öka successivt och nå sin kulmen åren 2022 2025. Utbetalningarna kommer då att uppgå till ca 74 mnkr i fasta priser, en väsentligt högre nivå än 2009 års utbetalningar på 47 mnkr. Strategin är att avsätta medel för att i förtid kunna lösa ut delar av ansvarsförbindelsen genom att teckna en pensionsförsäkring. Försäkringen täcker då delar av kommande utbetalningar så att de pensionsrätter som kvarstår inte leder till högre utbetalningar än 2009 års nivå. En utjämning av utbetalningarna är syftet. Under de senaste fem åren har kommunen redovisat ett sammanlagt plusresultat på 427 mnkr. Kommunen har därmed kunnat reservera medel under eget kapital för att möta kommande pensionsutbetalningar. Reservationen under eget kapital uppgick vid 2008 års bokslut till 413,0 mnkr. Dessa överskottsmedel har återlånats till att finansiera i första hand gjorda investeringar. Vår bedömning är att kommunens beredskap inför ökade pensionskostnader är tillfredsställande. Pensionsstrategin beskriver på ett pedagogiskt sätt pensionsåtagandets delar och utmynnar i ett strategiskt val att avsätta överskottsmedel för att via en försäkringslösning utjämna kostnaderna över tiden. Vi gör också bedömningen att det var klokt att avbryta upphandlingen av försäkringsförvaltare när finanskrisen slog till. Kommunen bör avvakta tills dess att försäkringsbolagen har konsoliderat sina balansräkningar. 1
2 Inledning 2.1 Bakgrund och revisionskriterier Årsredovisning 2008 anger att det samlade pensionsåtagandet för kommunen uppgår till 1 633 miljoner kronor varav 88 miljoner kronor ingår som avsättning i balansräkningen. Resterande 1 545 miljoner kronor finns, i enlighet med gällande lagstiftning, upptaget som ansvarsförbindelse. En pensionsstrategi är antagen för att klargöra hur de ökande utbetalningarna ska mötas. Följande revisionsfråga har varit aktuell: - Är kommunens beredskap inför ökade pensionskostnader tillfyllest eller kommer framtida utbetalningar av pensioner att påverka det finansiella handlingsutrymmet negativt? Kontrollfrågor: - Hur stora är dagens pensionskostnader? - Hur sker kostnadsredovisningen till förvaltningarna? - Hur fördelas avsättningen på olika pensionsåtaganden? - Vilken beredskap har kommunstyrelsen inför ökningen av pensionskostnaderna? - Vilken likviditetsberedskap finns för kommande utbetalningar? - Vilka prognoser är gjorda? Hur höga beräknas framtida kostnader bli? - Finns en tillräckligt långsiktig planering och beredskap för finansieringen av pensionsåtagandet? - Hur kommuniceras de ekonomiska konsekvenserna av pensionsåtagandet för den politiska ledningen? 2.2 Metod Genomgång av finansstrategi, pensionsprognos, bokslut, protokoll och övrig dokumentation som lämnat upplysning om pensionsåtagandet och dess förvaltning. Kompletterande intervjuer har genomförts med redovisningschef, bitr redovisningschef, bitr kommundirektör samt kommunalråd och ledamöter från finansutskottet. 2
3 Inledning Utöver den allmänna pensionen från staten får kommunanställda tjänstepension som bygger på kollektivavtal. Kollektivavtalet reglerar omfattningen av den anställdes tjänstepension och arbetsgivarens kostnad för densamma. Det som resultatförs är årets utbetalning. Fram till och med 1997 omfattades de anställda av pensionsavtalet PA-KL. Avtalet gav de anställda en tjänstepension i form av en bestämd procentsats av lönen, det vill säga en förmånsbestämd pension. Enligt blandmodellen ska denna del av pensionsåtagandet redovisas som en ansvarsförbindelse. Det vill säga den skuldbokförs inte och den årliga förändringen resultatförs inte. Den noteras bara inom linjen tillsammans med borgensåtaganden 1. I pensions- och försäkringssystemet PFA som trädde i kraft januari 1998 och som 2006 ersattes med KAP-KL görs den framtida tjänstepensionen beroende av hur mycket premier som betalats in och dess avkastning. Den avgiftsbestämda pensionen betalar kommunen in till Pensionsvalet AB året efter intjänandet och de placeras enligt det val som den anställde gjort. 1 Se sidan 23 i tryckt årsredovisning för 2007 under rubrik ställda panter och ansvarsförbindelser 3
4 Granskningsiakttagelser 4.1 Översikt Pensioner påverkar både det årliga resultatet och balansräkningens skuldsida. I den följande texten beskrivs de skilda delarna och hur de påverkar kommunens ekonomi på kort och lång sikt. Posterna nedan består i sin tur av ett antal delposter. På alla åtaganden läggs den särskilda löneskatten som uppgår till 24,26 %. Resultaträkning (budget) Utbetalningar till pensionärer från ansvarsförbindelse Utbetalningar särskilt avtalad pension (garantipension) Årets intjänade pensioner Uppräkning av tidigare års intjänad pension med ränta, mm Balansräkning (skuldsidan) Årets intjänade pensioner Uppräkning av tidigare års intjänad pension (med ränta med mera) minus årets utbetalda pensioner Ansvarsförbindelse Utanför budget- och balansräkning Årlig omräkning av pensioner intjänade till och med 1997. Redovisas endast som ansvarsförbindelse. Den årliga kostnaden (räntor, uppräkning av pensionerna med mera) påverkar inte resultatet. Alla dessa uppgifter finns i den tryckta årsredovisningen. Uppgifterna finns bland noter till resultat och balansräkningen (Not 2, 7, 17, 18, 20, 21och 23) och i förvaltningsberättelsen på sidan 26 under punkt 15. 4.2 Pensionsstrategi Kommunfullmäktige antog 2008-03-11 en pensionsstrategi. Den har sin grund i att Östersunds kommun inte har avsatt medel för att täcka den skuld som kommunen har till sina anställda för pensionsförmåner som intjänades före 1998. Denna skuld till de anställda uppgår till 1,5 mdr och finns endast noterad som ansvarsförbindelse. De årliga utbetalningarna från ansvarsförbindelsen kommer att öka successivt och nå sin kulmen år en 2022 2025. Utbetalningarna kommer då att uppgå till ca 74 mnkr i fasta priser, en väsentligt högre nivå än 2009 års utbetalningar på 47 mnkr. 4
Strategin är att avsätta medel för att i förtid kunna lösa ut delar av ansvarsförbindelsen genom att teckna en pensionsförsäkring. Försäkringen täcker då delar av kommande utbetalningar så att de pensionsrätter som kvarstår inte leder till högre utbetalningar än 2009 års nivå. Syftet är att åstadkomma en utjämning av utbetalningarna över tiden. Se graf sidan 8. Efter kommunfullmäktiges beslut upphandlades en pensionsförsäkringslösning men innan upphandlingen var slutförd kom finanskrisen. Kommunen avbröt upphandlingen och avvaktar nu att försäkringsbolagen ska konsolidera sina balansräkningar. Kommunledningen räknar med att det dröjer kanske fram till 2012 innan frågan på nytt kan aktualiseras. 4.2.1 Revisionell bedömning Pensionsstrategin utgör kommunfullmäktiges beslutsunderlag inför val av strategi. I underlaget beskrivs för- och nackdelar med egen förvaltning, pensionsstiftelse och försäkringslösning. Finansutskottet föreslog försäkringslösning vilket också blev kommunfullmäktiges beslut. Vår bedömning är att pensionsstrategin beskriver pensionsåtagandets bakgrund och finansieringsbehov på ett tydligt och korrekt sätt. När finanskrisen kom var det också klokt att avbryta upphandlingen. 4.3 Likviditet, pensionsmedel Det är viktigt att särskilja vad som påverkar likviditeten och vad som påverkar resultatet (budgeten). I detta avsnitt beskriver vi hur kommande utbetalningar kommer att påverka kommunens likvida reserver. Under de senaste fem åren har kommunen redovisat ett sammanlagt plusresultat på 427 mnkr. Kommunen har därmed kunnat reservera medel under eget kapital för att möta kommande pensionsutbetalningar. Strategin är att tidigare årens överskottsmedel ska täcka ca en fjärdedel av pensionsförpliktelserna intjänade före 1998. Reservationen under eget kapital uppgick vid bokslutet till 413,0 mnkr. Dessa överskottsmedel har återlånats till att finansiera i första hand gjorda investeringar och lösen av lån. Under åren 2006 2008 har investeringsutgifterna varit 392 mnkr högre än de årliga avskrivningarna vilket ställt krav på tillskott av likvida medel. Kommunen har valt att återlåna pensionsmedel i stället för att uppta externa lån på finansmarknaden. Kommunen har ingen låneskuld. De medel som reserverats under eget kapital ska användas till en förtida inlösen av ansvarsförbindelsen för att utbetalningsnivån därmed inte ska öka över den budgeterade nivån. Se graf nedan: 5
Med en förtida inlösen menas att likvida medel betalas in till ett försäkringsbolag som förvaltar medlen och administrerar kommande utbetalningar till pensionstagarna. Vanligen köps försäkringen för ett antal åldersgrupper. Förutsättningen för att kommunens likviditet ska klara de återstående åldersgrupperna är att kassaflödet i övrigt är positivt. Det vill säga plusresultat och en investeringsvolym som ligger i nivå med årets avskrivningar. Pensionsstrategins mål Utbetalningar ansvarsförbindelse 80 70 60 Täcks av reserver Täcks av årets likviditet 50 40 30 20 10 0 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 2023 2025 2027 2029 2031 2033 2035 2037 2039 2041 2043 2045 2047 Att medel reserverats under eget kapital är inte liktydigt med att pengarna finns. Som nämnts ovan har den ökning av likviditeten som de tidigare årens överskott genererat återlånats (använts) till att finansiera 2006-2008 års höga investeringsutgifter. I 2008 års bokslut har kommunen ett negativt rörelsekapital på -192,8 mnkr. Delar av de kortfristiga skulderna är sådana som inte kommer att utbetalas under nästkommande år, till exempel sparad semester. Därför är ett negativt rörelsekapital i sig inget problem men likviditeten räcker inte till att betala pensionsförsäkringar med. När det åter blir aktuellt med att göra förtida inlösen av ansvarsförbindelsen genom en försäkringslösning behöver kommunen låna upp pengar. I stället för att som nu återlåna pensionsmedel för att finansiera de senaste årens stora investeringar lånar kommunen dessa medel på finansmarknaden. 6
4.4 Dagens pensionskostnader med prognos till 2011 Det är viktigt att särskilja vad som påverkar likviditeten och vad som påverkar resultatet (budgeten). I detta avsnitt beskriver vi hur kommunens kostnader (budgeten) kommer att påverkas av pensioner. Eftersom ansvarsförbindelsens pensioner inte har påverkat kommunens kostnader måste alla 1 545,0 mnkr successivt under åren framöver belasta budgeten och därmed årets ekonomiska resultat. Utbetalningar kommer att pågå till åren efter 2050 enligt prognosen från KPA. Enligt 2008 års bokslut uppgår pensionskostnaderna till 127,7 mnkr inklusive särskild löneskatt. Kostnaden för anställda på 73,4 mnkr är i huvudsak den avgiftsbestämda individuella delen av tjänstepensionen som de anställda kan placera via Pensionsvalet AB 2. De anställda kan själva påverka avkastning genom sina val av placering. För de som tjänar mer än 7,5 inkomstbasbelopp (31 800 kr per månad för år 2009) finns en förmånsbaserad pension som beräknas på den pensionsgrundande lönen över basbeloppsgränsen. Den delen skuldbokförs i kommunens bokslut (ingår i avsättningen till pensioner). Kostnaden för pensionstagare på 54,3 mnkr år 2008 är i huvudsak utbetalningar till pensionärer. Utbetalningarna administreras av KPA. Pensionskostnad, inkl löneskatt 2008 2009 2010 2011 2012 Ökning 2008-2012 Anställda 73,4 77,5 82,4 86,5 89,6 16,2 Pensionstagare 54,3 57,3 58,8 62,7 67,6 13,3 Summa kostnad 127,7 134,8 141,3 149,2 157,2 29,5 Under åren 2008 2012 beräknas kostnaderna öka med 29,5 mnkr. Pensionskostnaden redovisas enligt blandmodellen. Se avsnitt 3.9 för en beskrivning av fullfonderingsmodellen. 4.5 Kostnadsredovisning Verksamheterna påförs under 2009 en kostnad på 6,8 % av den utbetalda lönen som en del av po-pålägget. Po-pålägget ska bland annat spegla den kostnad som dagens anställningar genererar i pensionskostnad och har inte som syfte att fördela den aktuella kostnaden för pensioner. Po-pålägget beräknas av Sveriges Kommuner och Landsting. Deras rekommenderade pålägg används av de flesta kommuner. 2 www.pensionsvalet.se 7
Den budgeterade kostnaden för pensioner till anställda uppgick 2008 till 78,8 mnkr. Verksamheterna påfördes enligt 2008 års bokslut 82,5 mnkr i intern pensionskostnad. Den faktiska pensionskostnaden uppgick till 81,8 mnkr. 4.6 Pensionsåtagande (framtida pensioner) Tjänstepension är egentligen en uppskjuten lön. En del av den lön som de anställda tjänar in läggs undan för den framtida pensionen. Den avgiftsbestämda individuella delen av tjänstepensionen betalar kommunen ut till Pensionsvalet AB där den anställde själv kan påverka avkastning genom sitt val av placering (se avsnitt 4.4 på sidan 9). Övrig tjänstepension (förmånsbestämd) behåller kommunen, enligt avtal, fram till dess att pensionen ska betalas ut. Den skuld som kommunen därmed har till löntagarna beräknas av KPA. En grundläggande parameter är hur länge den anställde beräknas leva eftersom tjänstepension betalas ut så länge man lever. Skuldökningen belastar årets ekonomiska resultat (resultaträkningen) och bokförs som avsättning på balansräkningens skuldsida. 4.6.1 Ansvarförbindelse (före 1998) Den del av pensionsrätten som tjänades in före 1998 bokförs enligt blandmodellen inte som skuld utan redovisas inom linjen som ansvarsförbindelse. Detta innebär också att årets förändring inte påverkar årets ekonomiska resultat. Ansvarsförbindelsen har ökat med 361,2 mnkr från 2005 till 2008. Det vill säga i genomsnitt med 120,0 mnkr per år. Denna ökning har inte påverkat de årliga ekonomiska resultaten. Kostnaderna för pensionerna skjuts därmed på framtiden. Även om ansvarsförbindelsens ökning inte redovisas på resultaträkningen har kommunen ett ökat åtagande som ska belasta resultatet nu eller i framtiden. För 2007 ökade ansvarsförbindelsen med 229,8 mnkr. Förutom vanliga ränte- och basbeloppsuppräkningar gjordes en förändring av beräkningsmodellen. Översynen föranleddes av det nya pensionsavtalet KAP-KL samt behovet av att uppdatera bland annat den beräknade livslängden. Därav den stora ökningen för 2007. Åren 2008 2013 beräknas ökningen bli 80,0 mnkr eller 16,0 mnkr i snitt per år. Genom att redovisa pensionerna enligt blandmodellen kommer kostnaderna att redovisas först i samband med utbetalningen. Se även avsnitt 4.9 där fullfonderingsmodellen beskrivs närmare. 8
Pensionsåtagande, inkl löneskatt 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Ansvarsförbindelse 1 183,8 1 294,2 1 524,0 1 545,0 1 597,8 1 602,2 1 608,5 1 617,2 1 624,8 Avsättningar 56,9 59,2 79,2 88,2 99,2 109,9 122,1 134,4 145,7 Totalt åtagande 1 240,7 1 353,4 1 603,2 1 633,2 1 697,0 1 712,0 1 730,6 1 751,6 1 770,5 4.6.2 Avsättning (efter 1998) Intjänade pensionsrätter från och med 1998 bokförs på balansräkningens skuldsida som avsättning. Denna skuld till de anställda ökar årligen med årets intjänade tjänstepension till den del tjänstepensionen överstiger 7,5 basbelopp, inklusive finansiell uppräkning. Resterande tjänstepension bokförs som kortfristig skuld och utbetalas i mars nästkommande år till Pensionsvalet AB. Som avsättning redovisas också särskilt avtalad pension. I 2008 års redovisning var det 10 personer som hade särskild avtalad pension fram till dess att de fyller 65 år. Av dessa är 3 personer födda 1944 och avslutas därmed under 2009. Avsättningen (kvarvarande skuld) beräknades i bokslut 2008 till 3,3 mnkr. Avsättningens fördelning 2005 2006 2007 2008 Intjänad pension 39,8 42,6 58,3 67,7 Särskild avtalad ålderspension 5,9 5,0 5,4 3,3 Löneskatt 11,1 11,6 15,5 17,2 Summa 56,8 59,2 79,2 88,2 4.7 Pensionsmedelsförvaltning I årsredovisning för 2008 redovisas följande pensionsmedelsförvaltning: 2005 2006 2007 2008 Pensionsförpliktelser (balansräkning, avsättning) -57-59 -79-88 Pensionsförpliktelser (ansvarsförbindelse) -1 184-1 294-1 524-1 545 Summa förpliktelser enkl löneskatt -1 241-1 353-1 603-1 633 Finansiella placeringar, bokfört värde (tillgång) 0 0 0 0 Återlån av av pensionsmedel till verksamhet -1 241-1 353-1 603-1 633 9
Kommunen har, enligt tabell på föregående sida, inga finansiella placeringar till framtida pensionsutbetalningar utan kommunen har återlånat pensionsmedel för att i första hand finansiera de senaste årens stora investeringar. De senaste årens överskott har markerats under eget kapital men dessa medel har i första hand nyttjats till att finansiera de senaste årens stora investeringar. Kommunen har valt att återlåna pensionsmedel istället för att uppta externa lån. 4.8 Beräkning av framtida pensionsåtagande och pensionskostnader Av KPA har kommunen beställt en långsiktig prognos över den framtida ökningen av pensionskostnader och pensionsåtagande. Prognosen sträcker sig 40 år framåt. Grafen nedan visar kommande pensionskostnader inklusive särskild löneskatt i fasta priser. Kostnaderna stiger snabbt från 125 mnkr 2009 till 150 mnkr 2015 det vill säga en ökning med 25 mnkr de kommande sex åren. I löpande priser med 47 mnkr. År 2047 som är prognosens sista år är kostnaderna som högst med 176 mnkr. Prognosen är från år 2007. Avsikten är att innan bokslutet beställa en ny långtidsprognos. Tkr 200 000 Pensionskostnad i fasta priser - 180 000 160 000 Särskild löneskatt 140 000 120 000 Finansiell kostnad 100 000 Avgiftsbaserad 80 000 60 000 40 000 Nyintjänande 20 000 Gamla utbetalningar 0 2 007 2 009 2 011 2 013 2 015 2 017 2 019 2 021 2 023 2 025 2 027 2 029 2 031 2 033 2 035 2 037 2 039 2 041 2 043 2 045 2 047 År Pensionsåtagandet det vill säga summan av de anställdas intjänade pensioner växer, i fasta priser, fram till år 2013 därefter minskar den. 10
Pensionsskuld i fasta priser - Tkr 1 800 000 1 600 000 1 400 000 Löneskatt Avsatt till pensioner Löneskatt 1 200 000 1 000 000 Ansvarsförbindelse 800 000 600 000 400 000 200 000 0 2 007 2 009 2 011 2 013 2 015 2 017 2 019 2 021 2 023 2 025 2 027 2 029 2 031 2 033 2 035 2 037 2 039 2 041 2 043 2 045 2 047År Eftersom det inte är något nyintjänande av pensioner till ansvarsförbindelsen kommer ansvarsförbindelsen i fasta priser att minska. Utbetalningarna kan närmast liknas vid amorteringar av ett lån. I detta fall har kommunen återlånat pensionsmedel till finansiering av investeringar. 4.9 Fullfonderingsmodellen Med en redovisning av pensionerna enligt fullfonderingsmodellen bokförs ansvarsförbindelsen på balansräkningen och den årliga ökningen belastar resultatet. Kommunens eget kapital uppgick i 2008 års bokslut till 2 423 mnkr vilket täcker ansvarsförbindelsen. Om ansvarsförbindelsen på 1 545 mnkr skulle lyftas in i balansräkningen skulle kommunen ändå redovisa ett positivt eget kapital. Om ansvarsförbindelsen lyfts in i balansräkningen kommer den årliga förändringen av den att redovisas på resultaträkningen. Åren 2005 fram till 2008 har kommunen totalt över åren redovisat ett positivt resultat på 395 mnkr. Under samma tid har ansvarsförbindelsen ökat med 377 mnkr. Kommunens resultat har med andra ord kunnat finansiera ökningen av ansvarsförbindelsen. 11
Framåt i tiden, under 2008 till 2013, ökar den med omkring 80 mnkr det vill säga omkring 16 mnkr per år enligt prognosen. De pensionsutbetalningar som görs från ansvarsförbindelsen redovisas enligt blandmodellen som kostnad först i samband med utbetalningen. Kostnadsredovisningen enligt fullfonderingsmodellen blir istället för utbetalningarna från ansvarsförbindelsen förändringen av den. Kostnadsredovisningen blir lägre vid ett byte till fullfonderingsmodellen efter omkring år 2013. Pensionskostnad/lönesumma - 35,0% 30,0% 25,0% 20,0% 15,0% 10,0% 5,0% 0,0% Fullfondering Blandmodell 2 007 2 008 2 009 2 010 2 011 2 012 2 013 2 014 2 015 2 016 2 017 2 018 2 019 2 020 2 021 2 022 2 023 2 024 2 025 2 026 2 027 2 028 2 029 2 030 2 031 2 032 2 033 2 034 2 035 2 036 2 037 2 038 2 039 2 040 2 041 2 042 2 043 2 044 2 045 2 046 2 047 År 12