Revisionsrapport Placeringspolicy för pensioner

Transkript

1 Sida 1(1) Datum Revisionen Kommunstyrelsen För kännedom: Kommunfullmäktiges presidium Revisionsrapport Placeringspolicy för pensioner KPMG har på uppdrag av kommunens revisorer genomfört en granskning med syfte att bedöma om styrning och uppföljning av placeringar av pensionsmedel är ändamålsenlig. Revisionen önskar att kommunstyrelsen lämnar synpunkter på de slutsatser som finns redovisade i rapporten senast den 16 december 013. Av svaret bör det framgå vilka eventuella åtgärder som ska vidtas och när de beräknas vara genomförda. Med vänliga hälsningar Bertil Wiklund Ordförande Postadress Revisionen Kramfors E-post kramfors.kommun@kramfors.se Besöksadress Torggatan Telefon Fax Hemsida Organisationsnr

2 Revisionsrapport Offentlig sektor - kommuner och landsting KPMG AB 11 september 013 Antal sidor: 1

3 Innehåll 1. Sammanfattning. Bakgrund 3. Syfte 4. Avgränsning 5. Revisionskriterier 6. Ansvarig nämnd 7. Metod 8. Projektorganisation 9. Allmänt om pensioner i kommuner 10. Pensionsskulden i 11. Bildandet av pensionsstiftelsen 1. Styrning och uppföljning av placeringar

4 1. Sammanfattning Vi har av s revisorer fått i uppdrag att granska styrning och uppföljning av placeringar för pensioner. Uppdraget ingår i revisionsplanen för år 013. bildade under år 010 en stiftelse för att förvalta medel för att möta kommande ökning av pensionsutbetalningar. s revisorer bedömer att det är väsentligt att placeringspolicy för pensioner säkerställer att kommunen inte tar större risker än avsett. Vidare bedömer revisionen att det är väsentligt att kommunfullmäktige får uppföljning för att kunna säkerställa att efterlevnad av placeringspolicy samt för att kunna utvärdera resultatet av förvaltningen. Vi bedömer att placeringsriktlinjerna för stiftelsen är ändamålsenliga men att det finns möjlighet att förstärka riktlinjerna i syfte att ytterligare begränsa riskerna. Vi bedömer att återrapporteringen till kommunstyrelsen och kommunfullmäktige inte är tillräcklig. Baserat på vår granskning har vi lämnat följande rekommendationer: att upplysningar i såväl förvaltningsberättelse som i noter ses över för att ge läsaren av årsredovisningen en tydlig bild av kommunens pensionsförpliktelser samt hur de finansieras, se avsnitt 10. att kommunen överväger om pensionsstiftelsen ska ingå i den sammanställda redovisningen, se avsnitt 10. att kommunen genomför en analys för stiftelsens räkning om hur Finansinspektionens föreskrifter påverkar och hur det krav som ställs ska kunna uppfyllas, se avsnitt 11. kommunstyrelsen ser över hur kommunens styrning och uppföljning kan förstärkas, se avsnitt 11 och 1. 1

5 . Bakgrund 3. Syfte Vi har av s revisorer fått i uppdrag att granska styrning och uppföljning av placeringar för pensioner. Uppdraget ingår i revisionsplanen för år 013. bildade under år 010 en stiftelse för att förvalta medel för att möta kommande ökning av pensionsutbetalningar. s revisorer bedömer att det är väsentligt att placeringspolicy för pensioner säkerställer att kommunen inte tar större risker än avsett. Vidare bedömer revisionen att det är väsentligt att kommunfullmäktige får uppföljning för att kunna säkerställa att efterlevnad av placeringspolicy samt för att kunna utvärdera resultatet av förvaltningen. Syftet med granskningen är att bedöma om styrning och uppföljning av placeringar av pensionsmedel är ändamålsenlig. Vi har därför granskat om styrdokumenten är ändamålsenligt utformade med avseende avkastningskrav och riskexponering. om återrapporteringen är tillräcklig för att kommunfullmäktige ska kunna bedöma riskerna och huruvida målen har klarats. 4. Avgränsning Granskningen avser och inte stiftelsen. Vi kommer därför inte granska rutiner för placeringar eller för upprättande av rapportering, eller på annat sätt bedöma den interna kontrollen beträffande verksamheten i stiftelsen. 5. Revisionskriterier Vi har bedömt om rutinerna uppfyller Interna regelverk och policys bl.a. placeringsriktlinjer 6. Ansvarig nämnd Granskningen avser kommunstyrelsen Rapporten är saklighetsgranskad av Stefan Billström, ekonomichef.

6 7. Metod Granskningen har genomförts genom: Dokumentstudie av relevanta dokument Intervjuer med berörda tjänstemän och politiker 8. Projektorganisation Granskningen har genomförts av Lena Medin, certifierad kommunal revisor. Vad gäller bedömning av placeringsriktlinjer och efterlevnaden av dessa så har även Sven Höglund, senior manager vid KPMGs specialistavdelning Financial Risk Management, deltagit i granskningen. 9. Allmänt om pensioner i kommuner Syftet med detta avsnitt är att ge en översiktlig bild av hur pensionsskulden inom kommunen har uppkommit, hur den redovisas och hur den kan finansieras. Vi har valt att göra en allmän mycket förenklad beskrivning av tjänstepensionssystemet och tjänstepensionsavtalen. Vi hänvisar den som vill fördjupa sig till andra källor, t.ex. Avtalspensioner i kommuner och landsting (analysrapporten april 008) 1. Den anställde tjänar under sin anställningstid hos kommunen in tjänstepension. Arbetsgivaren, kommunen, får därigenom en skuld till den anställde som redovisningsmässigt ska hanteras på lite olika sätt beroende på vilket avtal som gäller vid intjänandet, se nedan. Det finns två huvudtyper av pensionsavtal, avgiftsbestämd och förmånsbestämd. Avgiftsbestämd pension innebär att arbetsgivaren får betala en viss procent på lönen till den framtida tjänstepensionen. Vad den slutliga pensionen blir beror på hur pengarna förvaltas. För kommunalt anställda är större delen av pensionerna fr.o.m. år 1998 avgiftsbestämd. Kommunen betalar årligen in avgiften för pensionen till Pensionsvalet, och den anställde får själv välja hur den avgiftsbestämda delen ska placeras. Redovisningsmässigt innebär det att kommunen för den avgiftsbestämda pensionen inte redovisar någon skuld, mer än en kortfristig skuld motsvarande årets intjänande 3. Kostnaden för pensionen belastar kommunens resultaträkning i den takt den tjänas in. En förmånsbestämd pension innebär att den anställde får en garanterad pension motsvarande viss andel av lönen. Äldre pensionsavtal är oftast förmånsbestämda. Även det avtal som gäller från år 1998 innehåller förmånsbestämda delar för anställda med lön över viss nivå. De flesta kommuner redovisar skulden för de förmånsbestämda pensionerna i egen balansräkning. Vad gäller de pensioner som är intjänade före år 1998 så ska dessa enligt 3 kap 4 kommunala redovisningslagen (KRL) inte redovisas som en skuld utan som en ansvarsförbindelse. Kostnaden för dessa pensioner redovisas först när pensionen betalas ut. 1 3 Utgiven av SKL (Sveriges kommuner och landsting) Det företag som administrerar valet beträffande tjänstepensioner. Betalas normalt in till Pensionsvalet under mars året efter intjänande. 3

7 Det innebär att kommunerna under en lång period kommer att ha kostnader dels för nuvarande anställdas intjänande av pensioner dels för tidigare anställdas pensioner. Nedanstående bilder 4 har några år på nacken men ger en översiktlig beskrivning av storleken på kostnaden för pensioner i förhållande till lönesumman inkl. löneskatt (bild 1) respektive fördelning över tid beträffande pensionsutbetalningar som redovisas som ansvarsförbindelse (bild ). 4 Hämtade från Avtalspensioner i kommuner och landsting (analysrapporten april 008) som är utgiven av SKL 4

8 SKL har i ett cirkulär 5 pensionsutbetalningarna. redogjort för tre olika möjligheter att finansiera de framtida ökade 1. Tillskapa medel för pensionsreserver i egen balansräkning genom att öronmärka överskott i balanskravsutredningen. Överskottet kan sedan användas för att i balanskravsutredningen täcka underskott med anledning av stora pensionsutbetalningar. Någon likvidreserv finns inte med automatik kopplad till öronmärkningen men det finns inget som hindrar att finansiella medel förvaltas i egen balansräkning.. Sätta av medel till pensionsstiftelse, se nedan. 3. Teckna försäkring hos pensionsförsäkringsbolag. Oavsett val av alternativ är det arbetsgivaren, kommunen, som står det yttersta ansvaret för pensionerna enligt de avtal som träffats. Såväl fördelar som nackdelar finns för de olika alternativen, se närmare i ovan nämnda cirkulär. 10. Pensionsskulden i följer enligt årsredovisningen vad som sägs i kommunala redovisningslagen. Det innebär att pensionsförpliktelser intjänade före år 1998 redovisas som ansvarsförbindelse. Enligt bokslutet per uppgick pensionsskulden till drygt 716,1 mkr fördelat på nedanstående poster. Det framgår inte men vi utgår att posterna redovisas enligt god redovisningssed d.v.s. inkl. löneskatt. Vi har inte närmare stämt av uppgifterna som lämnas i årsredovisningen. Post i balansräkning Belopp mkr Ansvarsförbindelse - pensionsåtagande före ,7 Avsättningar för pensioner och förpliktelser 65, Kortfristig skuld intjänat under året 30, Total pensionsskuld 716,1 Kostnaden för pensioner uppgick enligt årsredovisningen till 65,7 mkr, varav utbetalningar av tidigare intjänade pensioner 35,1 mkr. Enligt not 0 som hör till avsättningar för pensioner och förpliktelser har en pensionsstiftelse inrättats i början av år 01, samt att Medel på 4,1 mkr sattes in till stiftelsen av 30 mkr. Mellanskillnaden, knappt 6 mkr, avser löneskatt som utgår på avsättningen till stiftelsen. Av årsredovisningen för år 010 i samband med beslut om att bilda stiftelsen framgår att ansvarförbindelsen för pensioner minskats med 30 mkr. 5 Cirkulär 005:96 5

9 Kommentar Vi anser att redovisningen av pensionsskulden i årsredovisningen kan förtydligas, särskilt till den del som är avsatt till stiftelsen. Enligt Rådet för kommunal redovisnings (RKR) rekommendation 7.1 ska upplysningar om pensionsmedel och pensionsförpliktelser lämnas i förvaltningsberättelsen. Vi rekommenderar att upplysningar i såväl förvaltningsberättelse som i noter ses över för att ge läsaren en tydlig bild av kommunens pensionsförpliktelser samt hur de finansieras. Det bör också övervägas om inte pensionsstiftelsen ska ingå i den sammanställda redovisningen, se RKR 8., där det framgår att ett koncernföretag är en juridisk person där kommunen har ett bestämmande inflytande. 11. Bildandet av pensionsstiftelsen Kommunfullmäktige fattade i februari 011 beslut 6 om att bilda en pensionsstiftelse. Av beslutsunderlaget till kommunfullmäktige framgår att det finns tre sätt att hantera pensionsskulden. De alternativ som omnämns är de som framgår av SKLs cirkulär, d.v.s. öronmärkning, stiftelse och försäkring, se avsnitt 9. Beslutsunderlaget till kommunfullmäktige innehåller ingen närmare analys eller jämförelse av de tre olika alternativen. Vad vi förstått av våra intervjuer så motiverades stiftelsealternativet av att försäkringslösning ansågs bli för dyrbar och en öronmärkning skulle kunna innebära en risk för att pengarna kan komma att användas för andra ändamål. Kommunfullmäktige fattade i oktober 011 beslut om stadgar och placeringsriktlinjer för pensionsstiftelsen. Fullmäktige utsåg även de tre ledamöterna samt en suppleant som enligt stadgarna ska utses av arbetsgivaren. Övriga ledamöter utses av kommunens samverkansråd. Enligt beslutet ska stiftelsens styrelse rapportera till kommunstyrelsen vid varje sammanträde. Stiftelsens ändamål är att trygga utfästelser om pension som givits av åt tidigare arbetstagare födda 193 och tidigare eller deras efterlevande. Omkring 300 tidigare anställda omfattas. Kommunens pensionsåtagande för dessa tidigare anställda ska enligt det underlag vi tagit del av motsvara drygt 30 mkr t per Enligt uppgift är syftet med stiftelsen att kunna söka gottgörelse ur stiftelsen under år när pensionsutbetalningarna beräknas att vara som störst , , 148 6

10 Av beslutet att bilda en stiftelse framgår att allt resultat över balanskravsnivå för år 010 ska överföras till stiftelsen, se avsnitt 10. Därefter ska medel enligt beslutet årligen avsättas till stiftelsen när kommunens finansiella mål överträffas. Någon avsättning har inte varit aktuell för år 011 eller år 01. För år 013 har fullmäktige beslutat 8 att avsätta 94 mkr till pensionsstiftelsen. Bakgrunden är att kommunen räknar med utdelning från Kramfors Kommunhus AB med anledning av försäljningen av AB Kramfors Energiverk AB. Någon bedömning om de finansiella målen för år 013 kommer att klaras framgår inte av beslutet. Enligt ekonomichefen är prognosen att kommunen i varje fall ska redovisa ett nollresultat, men att det är sannolikt att resultatet blir bättre bl.a. med hänsyn till förväntat beslut om återbetalning av premier avseende AFA Försäkring. Kommentar Vi hade gärna sett att kommunfullmäktige som en del av beslutsunderlaget fått ta del av en jämförelse mellan de olika alternativen för hur finansiering av pensioner kan lösas, t.ex. genom SKLs cirkulär. Pensionsstiftelsen står under Finansinspektionens tillsyn. Någon närmare analys över hur Finansinspektionens föreskrifter påverkar och hur de krav som ställs ska klaras har inte genomförts. Vi rekommenderar att kommunen genomför en sådan analys för stiftelsens räkning. Vi konstaterar att samtliga av kommunfullmäktige utsedda ledamöter är tjänstemän vid kommunen. I SKLs cirkulär anges som en av fördelarna till stiftelsealternativet att stiftaren, d.v.s. kommunen, har full insyn i stiftelsens verksamhet (jämfört med försäkringsalternativet). För att säkra styrning och insyn ur ett demokratiskt perspektiv, och med beaktande av stiftelsens självständiga juridiska ställning, hade vi gärna sett att ledamöter i stiftelsens styrelse valts med representation från kommunstyrelse/fullmäktige. Enligt vår bedömning kan det vara svårt att söka gottgörelse ur stiftelsen under år såsom ändamålet är formulerat och baserat på dagens medellivslängder. Ekonomichefen uppger att ändamålet därför kommer att behöva förändras. Det bör dock noteras att en sådan ändring är förenad med viss formalia och behöver godkännas av tillsynsmyndighet. 1. Styrning och uppföljning av placeringar Av stiftelsens stadgar framgår att stiftelsens styrelse fastställer placeringsriktlinjer. Stiftelsens styrelse har också beslutat om att ändra riktlinjerna något vid ett tillfälle efter kommunfullmäktiges beslut i oktober 011. Av placeringsriktlinjerna är det övergripande målet att uppnå en avkastning som överstiger den årliga ökningen av pensionsåtagandet. Den förväntade årliga avkastningen uppges vara 6,4 % , 60 7

11 Placeringar får ske i noterade aktier, ränteinstrument, utlåning till kommun och kommunala bolag mot kommunal borgen, fonder och produkter som placerar i aktier, räntor, råvaror, valutor eller derivat av dessa tillgångar, strukturerade produkter, optioner och terminer samt alternativa investeringar. Fördelningen får ske enligt nedan (i den högra kolumnen anges andelen placeringar per ): Strategisk och taktisk allokering Normal % Minimum % Långa ränteplaceringar obligationer/långa räntefonder Korta ränteplaceringar certifikat/korta räntefonder Alternativa investeringar (utan kapitalgaranti) Aktier/aktiefonder inkl. terminer/optioner Maximum % Andel per % (varav utländska 6) Därutöver regleras att max 5 % av stiftelsens förmögenhet får vara placerad i enskild aktie och max 10 % i hedgefonder. Exponeringen mot främmande valutor får uppgå till max 40 % varav 30 % mot Euro, max 0 % mot US-dollar och max 10 % mot övriga valutor. Motpartsrisker har definierats för ränteplaceringar. Vilka restriktioner som gäller för aktier/fonder framgår inte närmare mer än att det ska vara noterade aktier. Etiska riktlinjer finns också. Beslut om placeringar fattas av styrelsen. Vi har inte närmare granskat denna process. Kommunstyrelsen får varje månad en muntlig rapport beträffande förvaltningen. Den dokumenterade informationen begränsas till några få anteckningar i protokollet. Stiftelsen får varje månad en rapport från den bank som på stiftelsens uppdrag förvaltar förmögenheten. Vi har tagit del av rapporten per Av rapporten framgår att avkastningen under år 013 t.o.m. maj månad uppgått till 8,0 %. Avkastningen för år 01 uppgick till 3,4 %. Kommentar Om stiftelsens tillgångar hade förvaltats i kommunens egen balansräkning ska detta ske utifrån av fullmäktiges fastställda föreskrifter, se 3 a 8 kap KL. Vad vi förstår har kommunfullmäktige inte antagit några särskilda föreskrifter för förvaltning av pensioner. Däremot finns Riktlinjer för hantering av finanser och medelförvaltning. Såsom vi uppfattat är dessa inte fullt ut vägledande för de placeringsriktlinjer som finns för stiftelsen. 8

12 Vi bedömer att placeringsriktlinjerna för pensionsstiftelsen är ändamålsenliga om än något kortfattade och till viss ostrukturerade. Vi anser dock att det finns möjligheter att förstärka och tydliggöra riktlinjerna i syfte att ytterligare begränsa riskerna genom att: Som mål för förvaltningen bestämma ett index motsvarande normalfördelningen i portföljen. I Handelsbankens rapport finns en sådan jämförelse. Det kan dock underlättas om jämförelsen görs med officiella index, t.ex. OMX. Drygt 5 % av stiftelsens förmögenhet är placerade i utländska aktiefonder (främst indexfonder). Vi rekommenderar att fördelningen av aktieplaceringar på olika marknader regleras i placeringsriktlinjerna. I samband med att limiter för utländska aktier sätts bör limiterna för valutaexponering ses över, på så sätt att valutalimiterna inte ger oavsedda indirekta begränsningar i aktieexponering. Vi får uppfattningen utifrån riktlinjerna att det inte får finnas någon valutaexponering beträffande räntebärande värdepapper. Eftersom även svenska aktörer emitterar i utländsk valuta så skulle vi gärna se att begränsningen tydligare framgår. Det framgår inte av tabellen över motpartsrisker om limiterna avser per emittent eller per kategori. Om det är per emittent bedömer vi att ett par limiter kan vara i det högre riskintervallet. Riskbegränsningen med att placering i enskild aktie får göras upp till 5 % av stiftelsens förmögenhet är sannolikt lägre än i vanliga aktiefonder. Vid granskningstillfället har stiftelsen en placering i Investor som uppgår till 5 %. Sannolikt är placeringen större när även ägarandelen i Investor för fonderna räknas in. En sådan genomlysning bör regelbundet göras för att säkerställa att limiterna för en enskild aktie inte överskrids. Ändringar av placeringsriktlinjerna ska inges till Finansinspektionen, se 10 b lag om tryggande av pensionsutfästelse m.m 9. Vi har ingen uppgift om detta har skett efter den ändring som gjordes av stiftelsens styrelse. Det är viktigt att kommunstyrelse och kommunfullmäktige regelbundet får rapporter för att kunna bedöma om målen med förvaltningen klaras. Återrapporteringen bör även innehålla underlag för bedömning om riktlinjerna för placeringar efterlevs. Vi är tveksamma till om kommunstyrelsen får tillräcklig information för att kunna bedöma detta. Vad vi förstått får kommunfullmäktige överhuvudtaget ingen återrapportering. 9 SFS 1967:531 9

13 Eftersom stiftelsen förvaltar kommunala medel avsatta för kommunens åtagande för pensioner anser vi att styrning och uppföljning bör ske utifrån av fullmäktige antagna föreskrifter för placeringen. Vi rekommenderar att kommunstyrelsen ser över hur kommunens styrning och uppföljning av stiftelsen kan förstärkas. KPMG, dag som ovan Lena Medin Certifierad kommunal revisor 10