Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet. Förutsättningar för sektorsansatser efter COP 15 i Köpenhamn

Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet Förutsättningar för sektorsansatser efter COP 15 i Köpenhamn rapport 6380 september 2010

Sektorsansatser i det internationella klimatarbetet Förutsättningar för sektorsansatser efter COP 15 i Köpenhamn Beställningar Ordertel: 08-505 933 40Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se Postadress: CM Gruppen AB, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln Naturvårdsverket Tel: 08-698 10 00 Fax: 08-20 29 25 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, 106 48 Stockholm Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 978-91-620-6380-1 ISSN 0282-7298 Naturvårdsverket 2010 Elektronisk publikation Omslagsfoton, COP15-möte: Petter Lydén, Lydén Produktion HBFörord Arbetare utanför cementfabrik i Kina: Ruth Fremson, The New York Times 3

Förord Rapporten är slutredovisningen av regeringsuppdrag i Naturvårdsverkets regleringsbrev budgetåret 2010 med Dnr 502-148-10 Kp. Enligt regeringsuppdraget ska Naturvårdsverket efter samråd med Statens energimyndighet inventera kunskapsläget om sektorer med betydande utsläpp av växthusgaser i ett urval av utvecklingsländer och undersöka förutsättningarna för att genomföra sektorsansatser på klimatområdet och möjligheterna att inkludera dem i ett system för utsläppskreditering och/eller utsläppshandel. Delrapportering ska ske till Regeringskansliet (Miljödepartementet) senast den 14 maj 2010. Slutrapportering ska ske till samma departement senast den 31 augusti 2010. Huvudförfattare till rapporten är Max Åhman och Viktor Jonsson från Naturvårdsverket. Marie Karlberg från Energimyndigheten har bidragit med kommentarer på rapporten. En referensgrupp bestående av Emi Hijino och Olle Björk från Miljödepartementet, och Anna Törner från Näringsdepartementet har också varit knutna till uppdraget och kommenterat utkast. 4

Innehåll FÖRORD 3 1 SAMMANFATTNING 8 2 SUMMARY 11 3 INLEDNING 15 3.1 Syfte 16 3.2 Avgränsning 16 4 SEKTORSANSATSER SOM GER UTSLÄPPSKREDITER 17 4.1 Efter Köpenhamnsmötet 18 5 KÖPENHAMNSACKORDET OCH UTSLÄPPSREDUKTIONER 20 5.1 Utsläpp 2020 och åtgärdspotentialer 20 5.2 Når vi 2-gradersmålet? 22 5.2.1 Bördefördelning 22 5.3 Vilken ytterligare potential till reduktioner kan realiseras genom en sektorsansats? 23 5.3.1 Vad bör krediteras enligt EU:s bördefördelningsförslag? 24 6 ANALYS AV INDUSTRISEKTORER 26 6.1 Pappers- och massaindustrin 27 6.1.1 Global översikt 27 6.1.2 Teknik för pappers- och massaproduktion 28 6.1.3 Reduktionspotential på kort och lång sikt 30 6.2 Järn- och stålindustrin 32 6.2.1 Global översikt 32 6.2.2 Teknik för stålproduktion 33 6.2.3 Reduktionspotential på kort och lång sikt 35 6.3 Cementindustrin 38 6.3.1 Global översikt 38 6.3.2 Tillverkning och utsläpp 38 6.3.3 Reduktionspotential på kort och lång sikt 39 6.4 Aluminiumindustrin 41 6.4.1 Global översikt 41 6.4.2 Tillverkning och utsläpp 42 6.4.3 Reduktionspotential på kort och lång sikt 43 6.5 Den kemiska och petrokemiska industrin 44 5

6.5.1 Global översikt 44 6.5.2 Teknik för kemiska produkter 45 6.5.3 Reduktionspotential på kort och lång sikt 46 6.6 Elkraft 48 6.6.1 Global översikt 48 6.6.2 Elsektorns särart med prissättning och reglering 48 6.6.3 Reduktionspotential på kort och lång sikt 50 6.6.4 Skapa marknadsförutsättningar 50 7 SEKTORSANSATSER EFTER KÖPENHAMNSMÖTET 53 7.1 Marknaden för utsläppskrediter 53 7.1.1 Utbud av krediter mellan 2008 och 2012 53 7.1.2 Efterfrågan och utbud efter 2012 54 7.2 Förutsättningar för handelssystem i u-länder 57 7.2.1 Kravet på MRV ökar med Köpenhamnsackordet 58 7.2.2 Institutionell kapacitet för ETS i u-länder 59 7.3 Privata sektorn och industriinitiativ 60 7.3.1 Riktmärken 60 8 SLUTSATSER 63 8.1 Sektorsansatser och 2-gradersmålet? 63 8.2 Hur implementerar vi sektorsansatser? 63 8.2.1 Förstå sektorn och landet grundligt 64 8.3 Vad kan Sverige göra i dag? 65 8.3.1 Bygga kapacitet för att mäta och rapportera utsläpp 65 8.3.2 Säkra marknaden för krediter efter 2012 65 8.3.3 Utveckla pilotprojekt för att visa att det går 65 9 KÄLLFÖRTECKNING 66 10 ANNEX 70 10.1 Brasilien 70 10.1.1 Köpenhamnsackordet 70 10.1.2 Braziliens klimatpolitik 71 10.1.3 Inställning till finansiering och marknadsmekanismer 71 10.1.4 Åtgärdspotentialer och kostnader i Brasilien 72 10.2 Indien 72 10.2.1 Köpenhamnsackordet 72 10.2.2 Indiens klimatpolitik 73 10.2.3 Handelsystem för energieffektivisering och förnybar energi 73 6

10.2.4 Åtgärdspotentialer och kostnader 74 10.3 Kina 75 10.3.1 Köpenhamnsackordet 75 10.3.2 Kinas klimatpolitik 76 10.3.3 Åtgärdspotentialer och kostnader 78 10.3.4 Inställning till marknadsmekanismer 78 10.4 Sydafrika 79 10.4.1 Köpenhamnsackordet 79 10.4.2 Sydafrikas klimatpolitik 79 10.4.3 Åtgärdspotentialer och kostnader 80 10.5 Mexiko 81 10.5.1 Köpenhamnsackordet 81 10.5.2 Mexikos klimatpolitik 81 10.5.3 Åtgärdspotentialer och kostnader 82 10.6 Sydkorea 84 10.6.1 Köpenhamnsackordet 84 10.6.2 Sydkoreas klimatpolitik 84 10.6.3 Marknadsmekanismer 84 10.6.4 Åtgärdspotentialer och kostnader 85 10.7 Costa Rica 86 10.7.1 Köpenhamnsackordet 86 10.7.2 Costa Ricas klimatpolitik 86 10.7.3 Utsläppskällor 87 10.8 Chile 87 10.8.1 Köpenhamnsackordet 87 10.8.2 Chiles klimatpolitik 87 10.9 Colombia 88 10.9.1 Köpenhamnsackordet 88 10.9.2 Colombias klimatpolitik 88 7

1 Sammanfattning Inför klimatmötet i Köpenhamn diskuterade bl.a. EU att introducera sektorsansatser i en framtida klimatöverenskommelse. Med sektorsansatser avses att genom avtal begränsade till enskilda sektorer, t.ex. cementsektorn, finansiera utsläppsreduktioner i ett antal avancerade u-länder. Sektorsansatser ska ge utsläppskrediter för de samlade åtgärderna inom en hel sektor, istället för att ge krediter för åtgärder i enskilda projekt som är fallet med nuvarande mekanismen för ren utveckling (CDM). Utfallet i Köpenhamn blev inte det bindande avtal som EU hade hoppats på utan istället en överenskommelse som länder frivilligt kan associera sig med, det s.k. Köpenhamnsackordet. I Köpenhamnsackordet anger länder hur mycket de är villiga att sänka sina utsläpp, antingen i absoluta tal eller uttryckt som intensitetsmått. Under Köpenhamnsmötet mötte även EU:s förslag om sektorsansatser motstånd från flertalet u-länder, framförallt från de s.k. ALBA-länderna (Venezuela, Bolivia m.fl.) men även från Kina och Indien. Dock fanns det flera andra u-länder som under förhandlingsveckorna uttryckte sympati för EU:s förslag, däribland Costa Rica, Mexiko, Colombia och Sydkorea. Det fanns även förslag från andra länder (t.ex. Nya Zeeland och Sydkorea) med liknande idéer som EU. Efter mötet i Köpenhamn finns det, trots allt, anledning att gå vidare med fördjupade analyser av hur det internationella samfundet, EU eller Sverige kan utveckla idén om sektorsansatser vidare. I denna rapport ges en fördjupad bild av förutsättningar och hinder för en vidareutveckling av sektorsansatser i ett urval industrisektorer och utvecklingsländer. Rapporten analyserar reduktionspotentialen och marknadsmiljön för pappers- och massa-, järn- och stål-, cement-, aluminium-, kemi- och petrokemi- samt elkraftsindustrin. Rapporten analyserar också Köpenhamnsackordet och resonerar kring ambitionsnivå och 2-gradersmålet. De bud som inlämnats av de u-länder som är aktuella för sektorsansatser analyseras med fokus på vad som skulle kunna krediteras givet EU:s bördefördelningsförslag och 2-gradersmålet. Rapporten drar slutsatsen att sektorsansatser kan realisera en betydande återstående och kostnadseffektiv reduktionspotential utöver vad u-länderna angivit i Köpenhamnsackordet. Dock måste den gemensamma ansträngningen (i-länder och u-länder) öka då handel med utsläppskrediter endast flyttar reduktionsansträngningen från ett land till ett annat. I dagsläget har både i-länderna och u-länderna angivit för låga ambitioner i Köpenhamnsackordet för att vi gemensamt ska kunna nå 2-gradersmålet. Inför Köpenhamnsmötet föreslog EU en global bördefördelning vilken innefattade att avancerade u-länder (som t.ex. Kina, Brasilien och Indien) bör ta på sig att minska utsläppen med ett eget bidrag som inte finansieras med hjälp av 8

utsläppskrediter. Det egna bidraget föreslogs motsvara en avvikelse på ca 15 till 30 % från den prognostiserade ökningen av utsläpp. Detta bördefördelningsförslag, som inte accepteras av de flesta u-länder, fördes fram bl.a. i diskussionerna kring sektorsansatser. Rapporten konstaterar att de bud som de avancerade u-länderna lagt in till Köpenhamnsackordet inte motsvarar denna nivå (15 till 30 % avvikelse). Samtidigt har inte heller i-länderna åtagit sig de utsläppsreduktioner som EU:s bördefördelning anger, d.v.s. 25 till 40 % reduktion till 2020 jämfört med 1990 års nivå. Med EU:s bördefördelningsprinciper borde kreditering generellt ske först för insatser utöver vad som angivits i Köpenhamnsackordet om vi ska värna 2- gradersmålet samtidigt som i-länderna gemensamt skärper sina mål. Det är dock stora skillnader mellan olika u-länder där det, enligt rapportens analys, framförallt är Kina och Indien som har stora potentialer kvar utöver sina bud i Köpenhamnsackordet. Länder som t.ex. Sydkorea, Mexiko och Costa Rica har angivit ambitiösare mål och potentialen utöver ackordet är begränsad, varpå kreditering borde kunna ske inom vad de angivit i Köpenhamnsackordet. En sektorsansats kräver betydligt större engagemang från värdlandet än vad nuvarande projektbaserade mekanismer (CDM) gör. Bland annat innebär det att en del av värdlandets klimatpolitik får granskas av en oberoende aktör (t.ex. UNFCCC). Detta har hittills, vid sidan av bördefördelningsfrågan, varit den stora stötestenen för flertalet stora u-länder. Analysen från denna rapport stärker tidigare studier som pekat på att en sektorsansats, inom ramen för UNFCCC, måste kunna utformas med flexibilitet och anpassas efter värdlandets och den aktuella sektorns specifika behov och miljö för att kunna accepteras och implementeras effektivt. Rapporten drar ett antal slutsatser om vad Sverige och EU kan göra i dagsläget för att främja utvecklingen. Förstå sektorn och landet grundligt Genom att utgå från vad de aktuella u-länderna själva vill ha stöd med och på vilket sätt en sektorsansats skulle kunna passa in i u-ländernas nuvarande energi-, miljö-, industri- och klimatpolitik borde det vara lättare att starta en diskussion om på vilket sätt en sektorsansats kan bidra. För sektorsansatser är både den tilltänkta sektorns marknadsmiljö och landets regleringstradition viktiga komponenter att förstå och anpassa sig till för att få acceptans. Snabbt utvecklande länder (framförallt länder som Kina och Indien) kännetecknas i varierande grad av en aktiv industripolitik kopplat till en aktiv handelspolitik (framförallt Kina). Utveckling och ekonomisk tillväxt är de övergripande målen på lokal, regional och nationell nivå, se t.ex. stål- och kemisektorerna i Kina. Regleringstraditionen skiljer sig också åt mellan OECD-länder med marknadsekonomier och snabbt växande u-länder med en blandning av statlig styrning och marknadsekonomi. Flertalet industrisektorer i dessa länder kan dessutom vara delade i det att en viss del står under mer central kontroll, medan det finns en 9

undernivå av lokala industrier som regleras lokalt/regionalt med andra krav. En aspekt är den decentraliserade strukturen i flertalet stora u-länder (som t.ex. Kina, Brasilien och Indien) där implementeringen skiljer sig mellan olika regioner. I t.ex. Kina provas gärna ett styrmedel/program först på regional nivå, innan det kommer ifråga för nationella krav. Bygga kapacitet för att kunna mäta och rapportera Det är bra att stödja kapacitetsuppbyggnad för att u-länder ska kunna mäta och rapportera sina utsläpp, oavsett om syftet är specifikt för sektorsansatser eller för ländernas långsiktiga förmåga att själva reglera sina utsläpp. EU och Sverige kan stödja kapacitetsuppbyggnad för att mäta och rapportera utsläpp i villiga u-länder med egna initiativ och bl.a. genom aktivt deltagande i planerade initiativ för market readiness. För att på längre sikt stödja utvecklingen av handel med utsläppsrätter bör man studera den institutionella utvecklingen som behövs i u-länder. Stödet här handlar om att generellt bygga upp miljölagstiftning och myndigheter som är oberoende och professionella och kan ställa krav på industrier. Att stärka civilsamhället och rätten till offentlig information om utsläpp m.m. är också en viktig del i detta. Säkra marknaden för krediter efter 2012 I nuvarande läge med osäkerhet om utsläppskrediternas värde efter 2012, är det viktigt att visa på att efterfrågan för utsläppskrediter kommer finnas kvar efter 2012, oavsett ett nytt bindande avtal eller inte. Det är viktigt att förtroendet för den nuvarande marknaden för utsläppskrediter bibehålls om man vill utveckla nya krediteringsmekanismer. Här kan EU och Sverige både stärka efterfrågan genom t.ex. större åtaganden samt stärka utbudet genom fortsatt utveckling av CDM i de minst utvecklade u-länderna. Utveckla pilotprojekt för att lära Flertalet sektorsstudier gjordes under perioden 2007 till 2009 med fokus på teoretisk potential i ett urval u-länder. De studier som gjordes noggrannare fann ofta ett glapp mellan teori och praktik. Sverige kan initiera egna och stödja andras planerade pilotprojekt för sektorsansatser. Pilotprojekt kan fylla en viktig funktion för både i-länder och u-länder vad gäller att lära sig hur en sektorsansats skulle kunna fungera i verkligheten och vilka problem som man måste räkna med. Det viktigaste för ett pilotprojekt är att finna ett konstruktivt land och en bra sektor samt att utgå från vad som redan görs inom sektorn eller landet ifråga och därifrån diskutera hur en sektorsansats kan vara till stöd. Det kan också vara aktuellt att diskutera pilotprojekt med villiga industriorganisationer som redan i dag arbetar mycket med t.ex. mät- och rapporteringsfrågor. 10

2 Summary Sectoral approaches have been discussed by the EU for the past two years within the framework of the climate negotiations as a part of a future climate policy regime. The idea with sectoral approaches is to come to agreements for reducing and financing emissions in specific sectors with those advanced developing countries that would not take on economy-wide binding reduction targets. Sectoral approaches will generate emission reductions credits for the efforts in the sector as a whole instead of on a project-by-project basis as is the case with the clean development mechanism. The outcome of the Copenhagen meeting was not the binding agreement that the EU had hoped for, but an Accord that parties could voluntarily be associated to, the so called Copenhagen Accord. In the Copenhagen Accord, countries voluntarily submit pledges on what reductions efforts they are willing to make, either expressed as an absolute or as an intensity-based reduction effort. At the negotiations, the EU-backed proposal on sectoral approaches met with opposition from several developing countries, notably the so-called ALBA-countries (Venezuela, Bolivia est.) but also from countries like China and India. However, several developing countries also expressed some understanding and support for the EU proposal, among others Costa Rica, Mexico, Colombia and South Korea. Other proposals from New Zeeland and South Korea had similar ideas as the EU. After the Copenhagen meeting there are, despite the setback, reasons to keep analysing how the international community, the EU and Sweden can further develop the concept of sectoral approaches. This report provides an in-depth analysis of the prerequisites and barriers for implementing sectoral approaches in industrial sectors and a selected number of countries. The report summarises the reduction potential and the market environment for the paper and pulp, iron and steel, cement, aluminium, chemical and petro-chemical industry together with the power sector. The report also analyses the Copenhagen Accord and discuss the level of ambition and the 2-degree target. The submitted pledges by the advanced developing countries suitable for sectoral approaches is analysed with a focus on what should be credited or not, given the EU burden-sharing proposal. The report concludes that sectoral approaches have the potential to reward a major part of the cost-effective potential still available beyond what the studied developing countries have submitted in the Copenhagen Accord. However, the common reduction-efforts must increase as generating more credits via a sectoral approach will only move emission reduction effort from one country to another. Currently, both developed and developing countries have submitted too low reductions efforts in order for us to keep the 2-degree target. 11

In the negotiations leading up to the Copenhagen meeting, the EU proposed a global burden-sharing stating that advanced developing countries such as China and India, should make some own effort for reduction that should not be financed via the carbon market. This own efforts was suggested to represent approximately a deviation with 15 to 30 % from project emission increases. This idea of burden-sharing, which was forwarded in the discussions on sectoral approaches, was not accepted by most developing countries. The report concludes that the pledges submitted by the advanced developing countries in the Copenhagen Accord does not represent this level of ambition. At the same time, the report also acknowledges that the pledges made by developed countries does not represent a significant enough effort for reducing emissions in line with a 2- degree trajectory. With the 2-degree target and the EU burden-sharing proposal, crediting of sectoral approaches should in general commence for efforts made beyond efforts submitted in the Copenhagen Accord. However, there are major differences between the pledges made by the developing countries, according to our analysis. China and India have great reduction potentials beyond what they have submitted to the Copenhagen Accord and countries such as South Korea, Mexico and Costa Rica have more ambitious targets where limited crediting can be reasonable with their pledges while maintaining the 2-degree target. Sectoral approaches demands more engagement from the host-country compared to the current project-based crediting mechanisms. Among other things, a sectoral approach implies that an independent reviewer (e.g. the UNFCCC) will be allowed to scrutinise the results of the host-countries climate polices in the specific sector. So far, this has been the most contentious issue in the climate negotiations on sectoral approaches after the general burden-sharing issue. This report agrees with earlier analyses on sectoral approaches that any agreement within the framework of the UNFCCC must in order to be accepted and implemented effectively be flexible in order to accommodate the host countries differing needs and situations. Finally, the report draws a number of conclusions on what Sweden and the EU could do in order to support the development. Understand the sector and the country thoroughly By taking the host-country perspective as a starting point and analyse how a sectoral approach might fit in their overall policies on environment, energy, industrial development and climate should make a discussion on sectoral approaches easier. For a sectoral approach, both the market environment and the regulatory tradition of the host country are crucial components for understanding and gaining acceptance. Advanced developing countries, such as China and India, usually have very active industrial and trade policies that influence the effectiveness of any sectoral 12

approach. Development and economic growth are key targets nationally, regionally and locally. Policy style and regulatory tradition also differ substantially between OECDcountries, with well developed market economies, and transitional countries where a mix of government involvement and market economy is common. Furthermore, several industrial sectors in these countries are split between an internationally competitive, export oriented, and centrally controlled group of companies and smaller and older group of companies that supply a local market and is less controlled by the central government. Large transitional countries, such as Brazil, China and India, also have a strong decentralised government structure where policy implementation differ between regions. In China, for example, policies are usually tested in a regional setting before implemented centrally. Support capacity-building for measuring and reporting emissions It is vital to support-capacity building for measuring and reporting emissions regardless if the purpose is to support sectoral approaches or for the developing countries to be able to control their own emissions themselves in a long-term perspective. EU and Sweden can support capacity-building activities for measuring and reporting emissions by own initiatives and by participating in planned market readiness initiatives. In order to support carbon markets in developing countries in a long-term perspective, the institutional development to deal with one of the most advanced economic policy instruments available, trading systems, should not be forgotten. This will be more general support in helping countries building an environmental code and independent and professional authorities able to enforce strict regulations on industries. To strengthen the civil society could be a crucial part of this as well. Secure a strong market for certified emission credits after 2012 Currently the value and size of the market for emission credits after 2012 is uncertain and it is important to demonstrate for the market that there will be a demand for credits after 2012, regardless a binding international agreement or not. It is important for the continued development for sectoral mechanism to maintain the trust in the credit market. Sweden and the EU can play a crucial role here by securing a stronger demand by e.g. increase our own pledges or by continuing to support the further development of the clean development mechanism (CDM). Develop pilot projects to gain experience Several studies on sectoral approaches where conducted in the run up to the Copenhagen meeting focusing on the theoretical potential in a selected number of countries. However, studies conducted from a bottom-up perspective typically found a large gap between theory and practice on the ground. 13

Sweden could initiate and support planned pilot projects on sectoral approaches. Pilot projects can make a substantial contribution on learning how a sectoral approach might actually work for both developed and developing countries and in identifying the kind of potential problems that will have to be dealt with. 14

3 Inledning Inför klimatmötet COP 15 i Köpenhamn, diskuterade bl.a. EU att introducera sektorsansatser i en framtida klimatöverenskommelse. Sektorsansatser betyder generellt att genom avtal begränsade till sektorer åstadkomma utsläppsreduktioner i u-länder som inte omfattas av ett bindande mål för utsläppsreduktioner. Regeringen gav inför år 2009 Naturvårdsverket regeringsuppdraget att i samråd med Statens energimyndighet analysera förutsättningarna och konsekvenserna av sektoriella ansatser i ett framtida klimatavtal, bl.a. effekterna på svensk konkurrenskraft. Uppdraget slutredovisades den 31 augusti 2009 som Naturvårdsverkets rapport nr 5994. Efter COP 15 i Köpenhamn finns det anledning att gå vidare med fördjupade analyser av hur det internationella samfundet, EU eller Sverige kan utveckla idén om sektorsansatser vidare. Regeringen har därför givit Naturvårdsverket i uppdrag att inventera kunskapsläget om sektorer med betydande utsläpp av växthusgaser i ett urval av utvecklingsländer och undersöka förutsättningar för att genomföra sektorsansatser på klimatområdet och möjlighet att inkludera dem i ett system för utsläppskreditering eller utsläppshandel. Arbetet genomförs efter samråd med Statens energimyndighet. Utfallet i Köpenhamn blev inte det bindande avtal som många hade hoppats på utan istället en överenskommelse om att länder frivilligt kan associera sig med de s.k. Köpenhamnsackordet där länder kan ange hur mycket de är villiga att sänka sina utsläpp, antingen i absoluta tal eller uttryckt som intensitetsmått. Köpenhamnsackordets juridiska status är oklar då det inte har antagits av alla parter inom konventionen. I nuläget har 114 parter associerat sig med Köpenhamnsackordet, däribland Sverige och EU. EU:s förslag om utsläppshandelsbaserade sektorsansatser mötte motstånd från flertalet u-länder, framförallt de s.k. ALBA-länderna (Venezuela, Bolivia m.fl.) men även från Kina och Indien, och förslaget drevs inte vidare i och med att hela förhandlingsprocessen misslyckades. Dock uttryckte flera andra u-länder som under förhandlingsveckorna sympati för EU:s förslag, däribland Costa Rica, Mexiko, Colombia och Sydkorea. Förslag med liknande idéer presenterades av andra länder som t.ex. Nya Zeeland och Sydkorea. Med detta utgångsläge är inriktningen på rapporten att ge en fördjupad bild av de aktuella u-länderna och deras industrisektorer samt ge uppdaterad information om vad som görs i dag för att driva frågan om sektorsansatser vidare. Föreliggande rapport är en fortsättning av SNV (2009) där mer detaljer avseende teori och specifika frågor ges. 15

3.1 Syfte Syftet är att ge en fördjupad bild av förutsättningar och hinder för en vidareutveckling av handelsbaserade sektorsansatser i ett urval utvecklingsländer och deras respektive viktiga sektorer. Syftet delas in i fyra delar: (i) (ii) (iii) (iv) En analys av de inlämnade bidragen till Köpenhamnsackordet samt den ytterligare utsläppsreduktionspotential som finns inom ett urval u-länder. En beskrivning av ett urval av industrisektorer för att skapa förståelse för reduktionsmöjligheterna, regionala skillnader samt inom vilken marknadsmiljö dessa verkar. En analys av hur marknaden för nuvarande och framtida utsläppskrediter kan komma att se ut till 2020. Ge förslag på vad EU och Sverige kan göra för att stödja utvecklingen av handelsbaserade sektorsansatser. 3.2 Avgränsning Rapporten avgränsas till sektorsansatser med koppling till handelssystem och sektorsansatser inom industrin (inkl. elsektorn). Detta är en avgränsning mot föregående rapport som studerade sektorsansatser mer generellt, d.v.s. även teknik- och policybaserade samt även andra sektorer som t.ex. bostads- och transportsektorn. REDD inkluderas inte explicit i uppdraget men kopplingar till REDD finns för framförallt pappers- och massaindustrin som studeras. 16

4 Sektorsansatser som ger utsläppskrediter Nedan ges en bakgrund baserad på SNV (2009) för utsläppsbaserade sektorsansatser enligt EU:s förslag. Utsläppshandelskopplade sektorsansatser, sektorskreditering och sektorshandel utgår från att ett u-land utför åtgärder som genererar krediter/utsläppsrätter vilka sedan säljs på en global växthusgasmarknad. Detta liknar mekanismen för ren utveckling (CDM) men skiljer sig i det att det är hela sektorn som omfattas. CDM hanterar och krediterar projekt för projekt. De utsläppshandelskopplade ansatserna etablerar en utsläppsnivå inom en specifik sektor i ett u-land. Om utsläppen understiger denna nivå inom sektorn genererar detta utsläppsrätter som kan säljas på en utsläppsmarknad, t.ex. EU:s interna handelssystem (EU ETS), se Figur 1. Det är utsläppsminskningarna i området mellan krediteringsmålet (no-lose target) 1 och de verkliga utsläppen som kan krediteras. Området mellan den prognostiserade ökningen (BAU 2 ) och krediteringsmålet ska genomföras och delvis finansieras av värdlandet självt. Stöd i form av kapacitetsuppbyggnad, direkt finansiellt stöd, tekniköverföring m.m. kan komma ifråga. 2,5 2,0 Utsläpp 1,5 1,0 0,5 Prognosticerad ökning (BAU) Krediteringsmål ("no-lose target") Verkliga utsläpp Figur 1. Sektorsansatser med koppling till utsläppsmarknaden 1 EU har föreslagit att krediteringsmålet inte skall vara bindande, d.v.s. att om sektorn i fråga inte når sitt mål så behöver man inte köpa utsläppsrätter, ett s.k. no-lose target. 2 BAU = Business As Usual. 17

En sektorsansats med koppling till utsläppshandeln kan baseras på två principiellt olika system: sektorskreditering och sektorshandel: - Sektorshandel: med sektorshandel åtar sig ett land bindande åtaganden för en sektor istället för hela sin ekonomi. Minskar man sina utsläpp under den förhandlade utsläppsnivån kan landet sälja överskottet av utsläppsrätter på en utsläppsmarknad. Ökar utsläppen över nivån måste man köpa utsläppsrätter för att kompensera. - Sektorskreditering: med sektorskreditering etableras en utsläppsnivå (krediteringsmål) som inte är bindande. Ifall sektorn som helhet minskar sina utsläpp mer än utsläppsnivån får man utsläppskrediter och kan sälja dessa på utsläppsmarknaden. EU har föreslagit både ett system med sektorshandel med bindande åtaganden och ett system med sektorskreditering med icke-bindande krediteringsmål, s.k. no-lose targets, se Figur 1. I EU:s förslag skiljer sig BAU från det icke-bindande krediteringsmålet och EU vill att en del åtgärder görs utan möjlighet till kreditering eller handel genom egen insats 3. Observera även att det enligt EU:s förslag handlar om att reducera ökningen av utsläpp i u-länder, inte att reducera den absoluta nivån. 4.1 Efter Köpenhamnsmötet Som tidigare nämnts så mötte handelskopplade sektorsansatser en hel del motstånd från stora u-länder under förhandlingarna i Köpenhamn. Efter Köpenhamnsmötet står de s.k. ALBA-länderna 4 för det mest uttryckliga motståndet medan länder som Kina och Indien har tonat ner sitt motstånd. Motståndet kan förklaras av flera skäl däribland att sektorsansatser med mål, oavsett om de är frivilliga eller inte, upplevs som ett första steg mot bindande åtaganden för utvecklingsländer. Ett annat skäl, med beröringspunkter till detta, är att handelskopplade sektorsansatser kräver att utsläppsminskningar kan mätas, rapporteras och verifieras (s.k. MRV) på ett trovärdigt sätt. Detta innebär att värdlandet måste tillåta internationell/oberoende kontroll av sina rapporterade utsläppsdata, vilket upplevs som ett intrång i den nationella suveräniteten. I slutändan finns även debatten om bördefördelning mellan u-länder och i-länder där flera u-länder inte accepterar de bördefördelningsprinciper som implicit funnits med i diskussionen om sektorsansatser (bl.a. att i-länder bör minska med 25 till 40 % medan u-länder avviker med 15till 30 % från BAU till 2020). 3 För att nå sina egna åtaganden (de som enligt ovan inte kan krediteras) planerar flera länder bl.a. Kina att testa marknadsbaserade styrmedel som t.ex. handel med olika typer av utsläppsrätter, skatter e.t.c. 4 ALBA-länderna består av ett antal latinamerikanska länderna som Venezuela, Bolivia, Ecuador, Nicaragua, Kuba, Dominikanska Republiken, Antigua och Barbados samt Saint Vincent och Grenadinerna. 18

Trots detta finns det flera goda skäl till att fortsätta utveckla sektorsansatser för att konstruktivt bidra till ett effektivare internationellt klimatarbete. Ambition: Det blir alltmer uppenbart, framförallt efter den finansiella krisen, att Kina, Indien och Brasilien tar allt större plats i utsläppsstatistiken och att en framgångsrik klimatöverenskommelse måste innefatta utsläppsreduktioner/begränsningar i dessa länder. Sektorsansatser kan bidra till att engagera avancerade u-länder mer systematiskt i utsläppsreducerande åtgärder. Kostnadseffektivitet: Ju större del av de globala utsläppen som omfattas av åtgärder och internationell utsläppshandel, desto lägre blir de globala kostnaderna att minska utsläppen till en önskad nivå. Konkurrens: För att EU skall kunna gå vidare och skärpa sitt eget åtagande behöver dessutom aspekter om konkurrenskraft lösas. Fram till 2009 har EU:s handelssystem inte haft några större mätbara effekter på industriproduktionen inom EU. Detta kan delvis ha varit gömt i en allmänt hög ekonomisk uppgång (fram till den ekonomiska krisen) samt det faktum att allokeringen av fria utsläppsrätter inte varit så restriktiv att den föranlett långtgående åtgärder samt att utsläppsrätterna inte värderats till sitt marknadsvärde av företagen. Situationen kan dock komma att ändras i och med den osäkra ekonomiska utvecklingen de kommande åren samt det faktum att taket inom EU:s handelssystem kan sänkas alltmer under tidsperioden fram till 2025. Sektorsansatser skulle kunna, beroende på utformning, bidra till att minska snedvridning av konkurrensvillkoren för europeiska företag Långsiktighet: Med en hög klimatambition måste även avancerade u-länder delta mer aktivt i utsläppsreducerande åtgärder. Mycket av det som krävs för att få en fungerande sektorskreditering på plats, d.v.s. MRV, behövs ändå för att få länderna att systematiskt och effektivt kunna sänka sina utsläpp. 19

5 Köpenhamnsackordet och utsläppsreduktioner I Köpenhamnsackordet (CA) uppmanas alla länder att komma in med en inlaga där man specificerar vilka utsläppsbegränsningar man är beredd att vidta. Många av de avancerade u-länderna har angett mål till 2020, men det är inte bindande åtaganden och målen är heller inte uttryckta som absoluta utsläppsmål. Istället har dessa länder ofta uttryckt sina mål som minskad koldioxidintensitet i ekonomin eller som en avvikelse från prognostiserade utsläpp där inga åtgärder vidtas, så kallade baselines eller utsläpp under business as usual (BAU). Flera länder har också villkorat sina åtaganden med att utvecklade länder ska bidra med finansieringsstöd, tekniköverföring och kapacitetsutveckling. I denna rapport har en ansats gjorts för att, genom andra studier på området och bedömningar, kvantifiera vad dessa mål innebär i reella utsläppsreduktioner och värdera ambitionen i målen för ett urval länder. En översyn har även genomförts över vilka reduktionspotentialer som bedöms finnas i dessa länder i syfte att uppskatta hur mycket ytterligare reduktioner som skulle kunna åstadkommas. Dessa ytterligare reduktioner skulle då kunna uppnås med någon typ av sektorsansats. Urvalet länder baserar sig på de länder som är stora och avancerade men som ännu inte har några bindande reduktionsåtaganden samt några få länder som visat sig positiva i förhandlingarna gentemot idén om sektorsansatser och handelssystem. De länder som har valts ut är Basic-länderna: Brasilien, Indien, Kina och Sydafrika; två länder som är medlemmar i OECD, Mexiko och Sydkorea; samt tre progressiva länder i klimatförhandlingarna, Costa Rica, Chile och Colombia. Nedan följer en genomgång av förväntade utsläpp från dessa länder år 2020 enligt Köpenhamnsackordet, vad som förväntas vara tillräckliga reduktioner samt vilka ytterligare potentialer som finns. För en utförligare beskrivning av ländernas utsläppsprognoser, klimatpolitik och reduktionspotentialer, se Annex till rapporten. 5.1 Utsläpp 2020 och åtgärdspotentialer De flesta av de studerade länderna gör en hel del för att minska sina utsläpp även om de flesta insatserna görs av andra skäl som t.ex. lokala miljö- och hälsoeffekter, energisäkerhet eller som en del i en fortsatt stark ekonomisk utveckling. Flertalet u-länder har antagit nationella klimatstrategier och har implementerat olika styrmedel som leder till minskade utsläpp. Alla de här studerade länderna har associerat sig till Köpenhamnsackordet (CA) men Chile och Colombia har inte specificerat några mål till 2020. Många mål är också otydliga och därför väldigt svåra att kvantifiera eller göra en värdering av ambitionsnivån. Det kan exempelvis vara otydlighet om vilka villkor målen är förenade med, vilka sektorer och växthusgaser som avses samt vilken baseline det 20

antagits att utsläppsminskningar ska avräknas emot. Det mest ambitiösa målet har Costa Rica som strävar efter att bli klimatneutralt till 2021. Landet har i dag väldigt lite utsläpp och målet har därför liten effekt på klimatet globalt sett. Svårast att bedöma är de två största utsläppsländerna, Indien och Kina, som har angett intensitetsmål. Målen är då knutna till den ekonomiska tillväxten och med en fortsatt hög tillväxt i dessa länder så kommer utsläppen fortsätta att öka i snabb men fallande takt. För alla länder gäller att det råder stor osäkerhet både kring vilka utsläpp de har i dag men framför allt kring de prognostiserade utsläppen (BAU) till 2020. Det finns generellt sett stora potentialer att minska utsläppen i de här länderna. Många av länderna är väldigt energiintensiva och möjligheterna att reducera utsläppen inom sektorerna energi, industri, el och transport bedöms allmänt som väldigt goda. I Brasilien är det däremot minskad avskogning som har den största reduktionspotentialen. Även i Colombia, och i viss mån Costa Rica, finns det potentialer att reducera utsläppen genom minskad avskogning. Potentialerna är beräknade upp till en kostnad på 100 USD/ton, men ofta kan länderna åstadkomma stora reduktioner betydligt billigare och genom investeringar som på sikt är lönsamma. I Tabell 1 finns en sammanställning över hur stora utsläppen från dessa länder är i dag och kan vara 2020 (under BAU) om målen uppnås, om maximal potential realiseras samt om reduktioner görs från BAU i Mton och i procent. Se även Annex till rapporten för en detaljerad bakgrund till dessa siffror. Colombia och Chile har inga uppsatta mål till 2020 och är därför inte medtagna i Tabell 1. Inte heller Costa Rica finns med eftersom utsläppen är marginella, ca 5 Mton inkl. LULUCF. Tabell 1. Utsläppssiffror 2020 Land Utsläpp 2005 inkl. LULUCF* (Mton CO 2 e) Utsläpp 2020 BAU** (Mton CO 2 e) Bedömt utsläppsmål 2020 enligt CA Reduktion från BAU 2020 (Mton CO 2 e) Reduktion från BAU 2020 (%) Möjliga utsläpp vid maximal bedömd reduktionspotential 2020*** Brasilien 2 842 2 700 1 700 1 000 37 % 1 000 Indien 1 866 3 400 3 300 100 3 % 2 200 Kina 7 234 13 800 13 000 800 6 % 11 000 Sydafrika 423 760 500 260 34 % 400 Mexiko 683 880 620 260 30 % 620 Sydkorea 569 900 630 270 30 % 600 Summa 13 617 22 460 19 750 2710 12 % 15 820 * Källa: WRI/CAIT ** BAU kan skilja sig avsevärt mellan olika studier. I första hand anges här den BAU som länderna troligen själva utgår ifrån i sina bud, dvs. de finns angivna i egna studier (Sydafrika), i deras nationella klimatstrategier (Mexiko) eller på annat sätt kan beräknas (Brasilien). För resterande länder har en bedömning gjorts utifrån flera olika studier. Se Annex till rapporten för en mer detaljerad beskrivning av varje land. *** Bedömningen är gjord utifrån studier av åtgärdspotentialer i dessa länder. Se Annex till rapporten. 21