Larm och samverkansplattform för kommunikation och lägesuppfattning för den svenska beredskapen vid nukleära olyckor Projekt 10 från handlingsplanen för den svenska beredskapen för radiologiska och nukleära olyckor.
Larm, kommunikation och lägesuppfattning radiologiska och nukleära olyckor Sida: 2 (13) -01 Innehåll 1 Fakta... 3 1.1 Bakgrund... 3 1.2 Sammanfattning... 3 1.3 Slutsats... 4 1.4 Avgränsning... 4 2 Måluppfyllelse... 5 2.1 Projektmål... 5 2.2 Läsanvisning... 5 2.3 Ansvar... 5 2.4 Förslag på samverkan och rutin för larm... 6 2.5 Hur kommer det här att utveckla och förbättra?... 10 3 Erfarenhetsåterföring av projektet... 11 3.1 Projektorganisation... 11 3.2 Riskanalys... 11 4 Referenser... 13
Larm, kommunikation och lägesuppfattning radiologiska och nukleära olyckor Sida: 3 (13) -01 1 Fakta 1.1 Bakgrund Dagens beredskapsorganisation för radiologiska och nukleära nödsituationer utformades under 1980 och 1990-talet och är i huvudsak dimensionerad utifrån en olycka i svenska eller utländska kärnkraftverk. En viss anpassning till andra nödsituationer har skett under senare tid. Inriktningsarbetet Den svenska beredskapen för radiologiska och nukleära olyckor (1) som genomfördes som ett myndighetsgemensamt projekt hade till uppdrag att analysera dagens hotbild och utvecklingstendenser och ställa resultatet mot den beredskap som vi har i dagsläget. Resultatet ledde till att en bristanalys genomfördes där resultatet från inriktningsarbetet, genomförda övningar från de senaste sex åren, myndigheters erfarenheter och Riksrevisionens granskning användes som grundmaterial. De identifierade bristerna har analyserats och formulerats i ett antal projekt som ska bearbetas, utredas och från resultatet föreslå förbättringsåtgärder till beredskapsorganisationen. Projekten har samlats i en handlingsplan som är regeringsuppdrag 19 i MSBs regleringsbrev (2). Ett område som ansågs särskilt viktigt att åtgärda är att skapa rutiner för hur larm och kommunikationsvägar mellan myndigheter ska fungera samt skapa rutiner för gemensam lägesuppfattning. När några av projekten startades i början av 2009 visade det sig tidigt att projekt 10 påverkar de flesta projekten i handlingsplanen varför det har varit extra viktigt att arbeta fram ett förbättringsförslag inom utsatt tid. Resultatet ska rapporteras till regeringen 31.12.2009. 1.2 Sammanfattning Projektgruppen har kartlagt larm- och kommunikationsvägar för den svenska beredskapen vid en kärnkraftolycka och målet är att möjliggöra en effektiv insats genom att samtliga aktörer (myndigheter) får en korrekt och samstämmig information. Projektgruppen har arbetat med tanken att den rutin som arbetas fram ska så lite som möjligt avvika från övriga rutiner som används vid andra händelser. Projektgruppen föreslår därför att en samverkansplattform används för beredskapsorganisationen vid en kärnteknisk olycka precis som vid bl. a. vädervarning där det används samverkanskonferenser (3). Skälet till att vi här kallar det plattform istället för konferens är att en kärnteknisk olycka kan pågå under en längre tid och behovet av ett samlande forum med flera funktioner är stort. Trots det, ska det vara så lika som möjligt oavsett händelse och följa etablerade rutiner. WIS är den gemensamma systemet för allas dokumentation. MSB har ett samordningsansvar enligt sin myndighetsinstruktion (2). Ansvaret är att hålla samman in- och utflöden av information, sammanställa och kommunicera till berörda aktörer. I samverkansplattformen är det MSBs uppgift att sortera information och kontakta berörda myndigheters sakkunniga för att i samverkan beakta konsekvenserna för alla berörda parter. Gemensamt göra samstämmiga strategiska övervägande så att samtliga berörda aktörer får höra informationen direkt från källan. På så sätt kan snabbt och samstämmigt, en gemensam lägesuppfattning uppnås som kan ligga till grund för åtgärder och för vidare informationsspridning
Larm, kommunikation och lägesuppfattning radiologiska och nukleära olyckor Sida: 4 (13) -01 Samverkansplattformen ska avlasta och freda tjänsteman i beredskap (TiB) på SSM och ansvarig länsstyrelse från samtal i det första kritiska skedet. Den ska fungera som en sluss för allas frågor och vara en plats där frågor och svar sammanställs, allt för att underlätta för varandra. Alla myndigheter kommer att behöva delta, kommunicera och överväga konsekvenser innan beslut fattas för att besluten inte ska påverka någon annan aktör negativt. MSBs ansvar är att tillhandahålla en mötesplats för larmade myndigheter (kan vara per telefon, videokonferens eller annat medium som visar sig lämpligt) hålla i överenskomna rutiner som t.ex den färdiga dagordningen, hålla utsatta tider för möten, se till att överenskommen och samstämmig informationen finns dokumenterad i WIS samt att vara nåbar för aktörer som behöver få eller lämna information. De som ingår i beredskapen larmas enligt förberedda larmkedjor. Vid en svensk olycka larmar det drabbade kärnkraftverket genom SOS Alarm. Vid en utländsk olycka kommer larmet enligt internationella avtal. SMHI är larmmottagare och larmar SSM, MSB och SOS Alarm som fortsättningsvis följer de nu föreslagna rutinerna för en inhemsk kärnteknisk olycka. 1.3 Slutsats Projektgruppen har samstämmigt kommit fram till ett förslag hur det ska bli möjligt att minska tiden från kärnkraftverkets larm till det att samtliga berörda aktörer fått information om händelsen. Projektgruppen föreslår att MSB ska upprätta en samverkansplattform, vilket stämmer överens med MSBs uppdrag. Resultatet leder till en beredskapsorganisation där samtliga aktörer har en gemensam information och lägesuppfattning för en effektiv insats. (Se bild 2) Lagstiftningen är tydlig, men kännedomen om den varierar varför utbildning behövs. Genom inrättande av samverkansplattformen kommer delar av problematiken med kommunikationsflödet som det är illustrerat i bild 1 att förbättras. Resultatet innebär förändringar i rutinerna för beredskapsorganisationen, vilket betyder att beredskapsorganisationen måste övas. Utbildning och övning måste ske hos alla berörda aktörer i samtliga län. Avtalen med SOS Alarm behöver ses över så att de stämmer med beredskapsorganisationen. I meddelandet som går ut från SOS Alarm ska klockslag för det första mötet anges. Eftersom samtliga länsstyrelser, enligt lagstiftningen, har ett ansvar vid kärnteknisk olycka så behöver samtliga delta i utbildningar och övningar inom området. Snarast måste en tidplan för utbildning och träning fastställas. Tre träningstillfällen måste äga rum under 2010 enligt föreslagna rutiner, som ska prövas under SAMÖ/KKÖ 2011. 1.4 Avgränsning Projektet har endast behandlat larm, kommunikation och lägesuppfattning mellan myndigheter och andra aktörer vid en kärnteknisk olycka i Sverige.
Larm, kommunikation och lägesuppfattning radiologiska och nukleära olyckor Sida: 5 (13) -01 2 Måluppfyllelse 2.1 Projektmål Det övergripande målet för projektet har varit att skapa rutiner för hur larm och kommunikation mellan myndigheter ska fungera samt skapa rutiner för att uppnå en gemensam lägesuppfattning. Översynens syfte var att klargöra ansvarsförhållanden, hur beredskapsorganisationen är strukturerad och hur flödet för gemensam information på lokal, regional och nationell nivå vid R/Nhändelser ska ske. 2.2 Läsanvisning För att klargöra vad en lägesuppfattning och lägesbild omfattar fann vi det nödvändigt att definiera ordet läge. En sökning i rikstermbanken (4) resulterade i två förklaringar: - tillstånd i vilket ett system eller en funktion befinner sig. (Källa: Svenska datatermgruppen) - objekts exakta position och orientering i förhållande till den närmaste. Projektgruppen har kommit fram till att en lägesuppfattning vid en kärnteknisk olycka omfattar en samlad avvägning av fakta, vidtagna åtgärder, prognos, rekommendationer, konsekvenser och tidsförhållanden. Projektgruppen har enats om att fortsättningsvis använda begreppet lägesuppfattning. 2.3 Ansvar För att förstå det breda ansvar som åligger den svenska beredskapsorganisationen gjordes en mer detaljerad kartläggning av lagrum och förordningar. Det var nödvändigt för att förstå roller och ansvar hos alla inblandade. Under 4:e kapitlet i Förordning (2003:789) om skydd mot olyckor finns samtliga länsstyrelsers ansvar beskrivet för räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen och sanering samt deras ansvar att säkerställa information till allmänheten (5). Samtliga länsstyrelser ska upprätta ett program för räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning. De program som upprättas av länsstyrelserna i Uppsala, Kalmar och Hallands län ska även omfatta en organisation för personalberedskap för räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktivt ämne från en kärnteknisk anläggning i sådan omfattning att särskilda åtgärder krävs. Dessa länsstyrelser samt länsstyrelserna i Skåne och Västerbottens län ska bistå andra länsstyrelser i frågor om sådan räddningstjänst. I 7 Förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap (6) står bland annat att länsstyrelsen skall inom sitt geografiska område i fråga om sådana situationer som avses i 9 vara en sammanhållande funktion mellan lokala aktörer, som exempelvis kommuner, landsting och näringsliv, och den nationella nivån, samt verka för att regionala: - risk- och sårbarhetsanalyser sammanställs, - nödvändig samverkan inom länet och med närliggande län sker kontinuerligt, - under en kris samordna verksamhet mellan kommuner, landsting och myndigheter, - informationen till allmänheten och företrädare för massmedia under sådana förhållanden samordnas, och - efter beslut av regeringen prioritera och inrikta statliga och internationella resurser som ställs till förfogande.
Larm, kommunikation och lägesuppfattning radiologiska och nukleära olyckor Sida: 6 (13) -01 Kommunikationsansvar Utifrån dagens kännedom om kommunikationsvägarna framförde länsstyrelserna ett önskemål om att det skulle vara bra med en ingång till och från de centrala myndigheterna. Samverkan och beroenden nuvarande läge Regeringen SoS RPS SJV SLV SMHI SSM NESA MSB Försvarsmakten Nordiska atompoolen Media Allmänheten Grannlän Banverket Vägverket KBV Kärnkraftsindustrin Skogsstyrelsen Länsstyrelsen Landsting LRF SR Sjöfartsverket SOS Alarm Polisen Räddningstjänster Kommuner Bild 1: Identifiering av hur kommunikationen uppfattas flöda mellan nivåerna vid en övad nödsituation. Det är rimligt att anta att ju större omfattning en olycka har, desto större krav på samordning innan ett beslut fattas eftersom konsekvensen av ett beslut kan påverka fler än den som fattar beslutet. Ibland kan det vara nödvändigt att avvakta innan beslutet tillkännages för att övriga som kommer att beröras ska hinna förbereda sig. Ju bättre tillgång till bearbetad information och lägesuppfattning från inblandade aktörer ju bättre förutsättningar får alla att göra egna värderingar av läget. 2.4 Förslag på samverkan och rutin för larm 2.4.1 Samverkan Enligt Förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap 15 har MSB ett ansvar att sammanställa information för en samlad lägesbild (lägesuppfattning). Enligt förordningen (2008:1002) 7 ska MSB ha förmågan att bistå med stödresurser i samband med allvarliga olyckor och kriser samt stödja samordningen av berörda myndigheters åtgärder vid en kris.(6) Projektgruppen har kommit fram till att en samverkansplattform enligt fastställda rutiner upprättas av MSB. MSB har ansvar för att hålla samman in- och utflöden av information och koordinera behovet av sakkunniga från berörda myndigheter. Kalla in sakkunniga till samverkansplattformen via olika media, analysera, samordna och dokumentera resultatet av samverkan i WIS. Information om händelsen ska bearbetas av sakkunniga och kommunikatörer, sammanställas och kommuniceras till berörda aktörer. På så sätt kan en gemensam (samtidig) lägesuppfattning, snabbt och samstämmigt uppnås som kan ligga till grund för åtgärder och för vidare informationsspridning.
Larm, kommunikation och lägesuppfattning radiologiska och nukleära olyckor Sida: 7 (13) -01 En samverkansplattform innebär fördelar så som: - huvudaktörerna; SSM och ansvarig länsstyrelse får fredad tid i det initiala operativa skedet - alla får tillgång till ett forum där de kan mötas och utbyta information - endast EN kanal att förmedla information till (här finns sakkunniga från alla berörda aktörer tillgängliga när så behövs) - alla aktörer kan söka kontakt, få och lämna information vid behov - EN kontaktpunkt leder till att informationen finns samlad på ett ställe där den också är känd av samtliga inblandade aktörer vilket leder till bättre underlag för beslut som ska fattas - samverkansmöten initieras så snart behov finns - en gemensam uppfattning genererar en samstämmig information MSB tillhandahåller tekniken och ansvarar för att kalla in sakkunniga, sammanställa, dokumentera resultatet av samverkan i WIS och hålla informationen tillgänglig för alla larmade aktörer. SSM tillhandahåller ett telefonnummer dit alla kan vända sig för att få kontakt med analyskunniga som delger spridningsprognoser.
Larm, kommunikation och lägesuppfattning radiologiska och nukleära olyckor Sida: 8 (13) -01 2.4.2 Larmrutin vid kärnkraftolycka Larmrutinerna som föreslås enligt bild 2, anger att kärnkraftverket och SSM haft kontakter redan innan larmet dras. Det är sannolikt att så skett på grund av att en inledande, rapporteringspliktig störning inträffat och att den senare har utvecklats till att larmkriterierna är uppfyllda. Om så inte är fallet utan larmet kommer utan föregående kontakter så påverkar det inte föreliggande förslag. Grundtanken är att rutinen ska gå att använda oavsett nödsituation enligt handlingsplanen. De som ingår i den svenska beredskapsorganisationen för kärntekniska olyckor larmas enligt fastställd rutin, se bild 2. Vid en svensk olycka larmar kärnkraftverket genom SOS Alarm. I meddelandet till SOS alarm har SSM angett inom vilken tid första möte kommer att äga rum, dock senast inom två timmar. Bild 2: Bilden beskriver larm, start av MSBs samverkansplattform och fortsatt arbete. När larmet kommer till MSB öppnar MSB samverkansplattformen enligt checklista för MSB TiB efter kontakt med SSM och ansvarigt län. MSB meddelar om hur deltagandet sker, via telefon, telebild eller aktuell teknik.
Larm, kommunikation och lägesuppfattning radiologiska och nukleära olyckor Sida: 9 (13) -01 Mötesförslag Förslagsvis följs den fastställda dagordningen för att säkerställa att kvaliteten i den information som lämnas som underlag till lägesuppfattningen är samstämmig. Uppdatering av lägesuppfattningen görs i WIS efter varje möte och även i särskilda fall, om något viktigt framkommit som samtliga berörda behöver delges. Dagordning Deltagare: Berörda och larmade inom den svenska beredskapsorganisationen. Samordnare MSB Närvarolista Uppföljning från tidigare möte 1. Vad har hänt? Fakta Vad kan hända Tidsförhållanden 2. Prognos - hur bedöms situationen nu, viktiga frågor kort och lång sikt 3. Vilka åtgärder har vidtagits - konsekvenser 4. Vilka åtgärder bedöms viktiga att genomföra - konsekvenser myndighetsspecifika 5. Strategiska informationsfrågor 6. Rekommendationer till deltagande myndighet - konsekvenser 7. Tidpunkt för nästa möte MSB ansvarar för 1. Sammanställning 2. Fortsatt samordning utifrån bedömt viktiga åtgärder och deltagande myndigheters behov Berörda aktörer kan kanalisera sina frågor till samverkansplattformen där de hanteras antingen direkt mellan berörda parter eller tas upp vid nästa möte om frågan är av nationell dignitet. 3. Tidpunkt för nästa möte 2.4.3 Beslut om när olyckan hanteras av linjeorganisationen. Avslutningsmöte Dagordning Deltagare: samtliga som har haft en aktiv roll före, under och efter händelsen Samordnare MSB Närvarolista 1. Fortsättning - förvaltning - avslut 2. utredning av händelsens hantering 3. uppföljning/utvärdering 4. erfarenhetsåterföring
Larm, kommunikation och lägesuppfattning radiologiska och nukleära olyckor Sida: 10 (13) -01 Sammantaget leder dessa åtgärder till fastställda rutiner för beredskapsorganisationens arbete i samverkansplattformen. 2.5 Hur kommer det här att utveckla och förbättra? Förslaget ska leda till att tiden från kärnkraftverkets larm, till det att ett första informationsmöte kan hållas ska minskas och förbättra alla flöden av informationsspridning mellan myndigheterna. Vid en kärnteknisk olycka som kan pågå under en längre tid finns också behovet av ett samlande forum med flera funktioner, som leder till att beredskapsorganisation har en gemensam information och lägesuppfattning för en effektiv insats. (Se bild 2) Förutsättningarna för att hantera händelser oavsett orsak ska följa etablerade rutiner och vara så samstämmiga som möjligt. Projektets resultat innebär en förändring i förhållande till hur dagens rutiner ser ut både för larm och informationsflöden. En samverkansplattform som hanterar och levererar information till berörda aktörer 24/7. Fördelen är att risken för feltolkningar elimineras i stor utsträckning, alla kommer att få en samstämmig lägesuppfattning som grundar sig på fakta som lämnas i ett forum. Samverkansplattformen kommer att bidra till att det stora informationsbehov som uppstår vid en händelse vid kärnkraftverk kommer att tas om hand på ett mer effektivt sätt samt förbättra tillgängligheten för alla. Den information som för flera aktörer kan vara svår att tolka kommer att tolkas av sakkunnig personal och levereras till samverkansplattformen där den kan hanteras och distribueras på ett effektivare sätt. Förhoppningsvis leder detta till att inga förhastade rekommendationer passerar. Det innebär även att tredje man kommer att få en bättre gemensamt bearbetad information. 2.5.1 Hur ska det här implementeras för att förbättra den svenska beredskapen Under december 2009 till mars 2010 ska följande åtgärder hanteras för att föreslagen övningsplan ska gå att genomföra. Punkterna 1-4 ska utredas och redovisas senast under mars månad. Övning 1 sker under maj månad, övning 2 och 3 sker under september till december 2010 1. Avtalen med SOS Alarm behöver ses över så att de stämmer med det här förslaget till beredskapsorganisation. Deltagande för det här arbetet är SSM, LST och MSB. 2. Varje kärnkraftlän och övriga län måste uppdatera hos SOS alarm hur de ska bli kontaktade. 3. MSB måste säkerställa att det finns förutsättningar för att samverkansplattformen fungerar. 4. Samtliga aktörer säkerställer att rätt kompetens deltar i samverkansplattformen. 2.5.2 Träningstillfällen under 2010 Larmträning 1 test av att larmkedjan fungerar. I den här träningen är det SSM som larmar SOS alarm, som i sin tur larmar myndigheter enligt de avtal som finns. I larmmeddelandet som går ut ska det vara angivet när första informationsmötet äger rum och att MSB återkommer med information för hur kontakten med samverkansplattformen ska gå till.
Larm, kommunikation och lägesuppfattning radiologiska och nukleära olyckor Sida: 11 (13) -01 Träningen slutar när alla kvitterat tillbaka med klockslag till SOS alarm att de har fått larmet. (Följ upp vilka rutiner SOS har för detta) Larmträning 2 samma som träning 1 men med tillägget att MSB kontaktar larmade myndigheter med information om hur deltagarna ska få kontakt med samverkansplattformen. Träningen slutar när samtliga har kontaktat MSB. Larmträningen 3 samma som träning 2 men med fortsättningen att deltagarna ska koppla upp sig mot samverkansplattformen vid utsatt tidpunkt enligt första meddelandet och genomföra ett möte enligt den föreslagna dagordningen. Utvärdering Kommer att ske efter varje larmträning och återföras till nästa träning. Efter larmträning 3 kommer uppföljningsmöte att genomföras för återkoppling och förbättring inför SAMÖ/KKÖ 2011. Efter utvärderingsmötet bör en uppdatering av planverk och program ske för att införa de övade rutinerna. 3 Erfarenhetsåterföring av projektet Arbetet i det här projektet har bedrivits i form av två internatmöten, några endagsmöten och arbetsuppgifter som skulle lösas däremellan. Deltagande myndigheter har under arbetets gång haft olika representanter med vid mötena och det generella deltagandet har varierat. En grundförutsättning för projektet var att alla skulle läsa på lagstiftningen utifrån varje myndighets ansvarsområde. En identifiering av vilka lagrum som är giltiga i de olika faserna av olyckan skulle göras samt ligga till grund för arbetet. Det identifieringsarbetet genomfördes av MSB. Det har under arbetets gång även framkommit dokument som hade underlättat om de hade varit kända när arbetet startade. En nationell databas för producerat material inom statliga myndigheter oavsett ämne borde finnas. 3.1 Projektorganisation Deltagare i arbetet har varit Jordbruksverket. Livsmedelsverket, länsstyrelserna i Hallands, Kalmar, Uppsala, Skåne och Västerbottens län, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Rikspolisstyrelsen, Socialstyrelsen och Strålsäkerhetsmyndigheten. 3.2 Riskanalys Det här projektets resultat innebär i sig en risk då det förändrar i befintliga rutiner. Innan den nya strukturen blivit inarbetad finns det risk för att misstag begås som påverkar resultatet. Om de nya rutinerna inte övas tillräckligt mycket finns det risk för att strukturen inte fungerar och är omogen. Risk finns för att det blir en otydlighet mellan länsstyrelserna och MSB om informationsansvaret till allmänheten. Den här rutinen kommer att ställa stora krav på MSB och innebär att MSB måste vara öppna för strukturella förändringar.
Larm, kommunikation och lägesuppfattning radiologiska och nukleära olyckor Sida: 12 (13) -01 MSBs förutsättningar för att samverkansplattformen fungerar tekniskt kan vara kritiska.
Larm, kommunikation och lägesuppfattning radiologiska och nukleära olyckor Sida: 13 (13) -01 4 Referenser Ref. Dokumentnamn, beteckning och namn Utgåveid, datum 1 Den svenska beredskapen för radiologiska och nukleära olyckor 2 Förordning (2008:1002) med instruktion för myndigheten för samhällsskydd och beredskap. ISBN 978-91-7253-397-4 ; 2008 2008:1002 3 MSBs Rutin samverkanskonferens. 2009-10-27 4 Rikstermbanken; www.rikstermbanken.se 5 Förordning (2003:789) om skydd mot olyckor. 2003:789 6 Förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. 2006:942
Ett samarbete mellan