FALLSTUDIE: HANTERING AV FREONINNEHÅLLANDE

GÖTEBORGS UNIVERSITET Avdelningen för humanekologi FALLSTUDIE: HANTERING AV FREONINNEHÅLLANDE ISOLERINGSAVFALL FRÅN BYGGNADER, MARK OCH RÖR Ellen Baltzar, Jenny Berggren, Christine Carlehed, Alejandro Gutierrez, Linda Svensson, Karin Wallin, Oskar Åslund Samhällsvetenskapliga miljövetarprogrammet, Humanekologisk inriktning B-kurs, januari 2005

Tack till: Alla på avdelningen för Humanekologi för hjälp och tålamod Alla som ställt upp på intervjuer och svarat på frågor Er som korrekturläst och kommenterat rapporten Stena Metall, för ett givande samarbete Vår handledare, Per Knutsson

1 INNEHÅLLSFÖRTECKNING INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1 SAMMANFATTNING 3 KAPITEL 1 INLEDNING 5 1.1 NÅGRA ORD FRÅN HANDLEDAREN 5 1.2 PROBLEM 5 1.3 DISPOSITION 6 1.4 SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNINGAR 6 1.5 METOD 7 1.5.1 Struktur 7 1.5.2 Tillämpade metoder 7 1.5.2 Problem vid metodval och datainsamling 8 1.6 GRUNDLÄGGANDE PERSPEKTIV 9 KAPITEL 2 BAKGRUND OCH ÄMNESORIENTERING 10 2.1 OLIKA TYPER AV FREONER 10 2.2 FREONETS OZONNEDBRYTANDE EFFEKT 10 2.3 PÅVERKAN PÅ MÄNNISKA OCH MILJÖ 11 2.4 FREONETS HISTORIA 11 2.5 FÖREKOMSTEN AV FREON 12 2.6 UTSLÄPP 14 2.7 ALTERNATIV 14 2.8 LAGSTIFTNING OCH AKTÖRER 15 2.8.1 Lagstiftning 15 2.8.1.1 Svensk miljölagstiftning 15 2.8.1.2 Reglering av freonanvändning 15 2.8.1.3 Lagstiftning om avfallshantering och rivning 15 2.8.2 Aktörer 16 2.8.2.1 Byggherren 16 2.8.2.2 Rivningsentreprenören 16 2.8.2.3 Transportföretag 17 2.8.2.4 Renhållningsföretag 17 2.8.2.5 Destruktionsanläggningar för kylmöbler 17 2.8.2.6 Fjärrvärme 17 2.8.2.7 Väg- och järnvägsnät 17 2.8.2.8 Kommunala tillsynsmyndigheter 17 2.8.2.9 Regional tillsynsmyndighet 18 2.8.2.10 Nationella branschorganisationer 18 2.8.2.11 Nationella myndigheter 18 2.8.2.12 Riksdag och regering 19 2.8.2.13 EU och internationell samverkan 19 KAPITEL 3 HANTERINGEN IDAG; HÄNDELSEKEDJA 20 3.1 TILLSTÅNDSRUTINER OCH IDENTIFIERING 20 3.1.1 Rivningsanmälan och rivningsplan 20 3.1.2 Klassning av freoninnehållande isoleringsmaterial 22 3.1.2.1 Vår lagtolkning 22 3.1.2.2 Andras tolkningar 22 3.1.3 Miljöinventeringen 23 3.1.4 Hjälp att identifiera freoninnehållande isolering 24 3.1.5 Kvalitetsansvarig 24 3.1.6 Byggsamråd 25 3.1.7 Kontrollplan 25 3.2 RIVNING, AVFALLSHANTERING OCH TILLSYN 26

2 3.2.1 Separering och utsortering enligt lagen 26 3.2.2 Kunskapen hos företagen 26 3.2.3 Hantering av rent isoleringsmaterial 27 3.2.4 Hantering av sammansatt avfall 27 3.2.5 Tillsyn 28 3.2.5.1 Central tillsynsvägledning 29 3.2.5.2 Sanktioner och avgifter 30 3.2.5.3 Slutredovisning 31 3.2.6 Små företag halkar efter i utvecklingen 31 3.3 TRANSPORTER 32 3.4 SORTERING PÅ SORTERINGSANLÄGGNING 32 3.5 SLUTHANTERING 33 3.5.1 Deponering 33 3.5.2 Förbränning 33 3.5.3 Destruktionsanläggning för kylmöbler 34 3.6 FJÄRRVÄRME 35 3.6.1 Omhändertagande 36 3.7 MARKISOLERING FÖR VÄG OCH JÄRNVÄG 37 KAPITEL 4 IDENTIFIERADE HINDER 38 4.1 BRISTANDE KUNSKAP OCH INFORMATION 38 4.2 BRISTER I LAGSTIFTNINGEN 38 4.3 AVFALLET ÄR SVÅRT ATT SEPARERA 38 4.4 OJÄMN TILLSYN 38 4.5 SMÅ FÖRETAG HALKAR EFTER 39 4.6 VAL AV LÄMPLIG SLUTHANTERING 39 4.7 STORA MILJÖSTÖRNINGAR VID OMHÄNDERTAGANDE AV FJÄRRVÄRMERÖR 39 KAPITEL 5 ÅTGÄRDSFÖRSLAG 40 5.1 ÅTGÄRDSPROGRAM 40 5.2 YTTERLIGARE ÅTGÄRDER I PUNKTFORM 40 5.2.1 Tillståndsrutiner och identifiering 40 5.2.2 Rivning, avfallshantering och tillsyn 41 5.2.3 Sortering på sorteringsanläggning 43 5.2.4 Sluthantering 43 5.2.5 Fjärrvärme 44 5.2.6 Markisolering från väg och järnväg 44 AVSLUTANDE KOMMENTARER 44 REFERENSLISTA 45 BILAGA 1 50 INTERVJUER MED RIVNINGSFIRMOR OCH BYGGFÖRETAG 50 BILAGA 2 53 ENKÄTUNDERSÖKNINGEN 53 BILAGA 3 56 LAGTEXT 56 EU-lagstiftning 56 Svensk Författningssamling, SFS 56 Naturvårdsverkets författningssamling, NFS 59

3 SAMMANFATTNING Den här fallstudien handlar om hantering av freoninnehållande isoleringsmaterial från byggsektorn. Denna hantering är viktig ur miljösynpunkt då freonutsläppen från den verkar nedbrytande på ozonskiktet och bidrar till växthuseffekten. Freonernas negativa effekter försvårar arbetet med flera av de nationella miljömålen och det övergripande politiska målet hållbar utveckling. Freoninnehållande kylmöbler har länge varit ett uppmärksammat problem där många åtgärder vad gäller lagstiftning och återvinning tagits, medan freoninnehållande byggnadsmaterial i det närmaste förbisetts. Detta trots att de största mängderna freon idag finns uppbundet just i byggnadsmaterial; betydligt större mängd än vad som finns, och i framtiden kommer att finnas, i kylmöbler. Rapporten syftar till att (1) utreda hur hanteringen av freoninnehållande isoleringsmaterial från byggsektorn ser ut idag, (2) utreda vilka hinder som finns för en fungerande avfallshantering, d.v.s. en avfallshantering där freonutsläppen minimeras, samt (3) föreslå åtgärder som leder till en bättre fungerande hantering. Studiens fokus är hantering av freoninnehållande isolering i byggnader, men även isolering i fjärrvärmeledningar och mark (väg och järnväg) tas upp. Arbetet har strukturerats efter en händelsekedja, som i detalj beskriver hur freoninnehållande byggnadsavfall hanteras idag, från tillståndsgivning vid rivning till sluthantering. Genom litteraturstudier och intervjuer med relevanta aktörer har vi sedan kunnat urskilja ett stort antal brister, hinder och oklarheter i olika steg av kedjan. För att avgränsa studien och lättare få en helhetsbild av problematiken har den gjorts med fokus på Västra Götalandsregionen. Ibland har det dock varit nödvändigt och motiverat att titta på Sverige som helhet. Rapporten pekar på flera brister i hanteringen i samband med bl.a. tillståndsgivning för rivning, klassificering och sortering av avfallet samt tillsyn. En grundläggande orsak till dessa problem är generellt dåliga eller obefintliga kunskaper om problemet, både hos företag och myndigheter. Ett annat problem är den otydliga lagstiftningen, som gör att man måste vända sig till branschorganisationer för att få klara besked om hur avfallet ska hanteras. Något som försvårar klassificering och hantering av den här sortens material är att det ofta är sammansatt med andra material, t.ex. betong eller gips. Detta leder i dagsläget till att materialet i stor utsträckning deponeras. Om man identifierar avfallet som farligt innebär det också att det blir extra dyrt att bli av med, eftersom det är väsentligt tyngre än om det bara skulle vara isolering. Rapporten visar på svårigheten att nå ut till de mindre bygg- och rivningsföretagen, och på så sätt dra med dem i den viktiga utvecklingen på miljöområdet. Viktiga faktorer vid sidan om ett företags storlek när det gäller företagets miljöengagemang är vilja och attityder. Att förändra dessa kräver bra strukturer för att sprida information och kunskap, och denna kontakt är alltså extra svår att skapa med de mindre företagen. Sammanfattningsvis pekar rapporten på att en tillfredsställande hantering av freoninnehållande isoleringsavfall kräver manuellt arbete (t.ex. vid selektiv rivning), aktsamhet (eftersom materialet är ömtåligt och vårdslöshet kan leda till utsläpp) och kunskap (för att veta hur det ska klassificeras och hanteras). De åtgärder som föreslås för att få till en bättre fungerande hantering är att bl.a. att Naturvårdsverket bör utarbeta en strategi för omhändertagande av freoninnehållande

isoleringsmaterial från byggsektorn, inom ramen för miljömålet Skyddande ozonskikt. Det är otroligt viktigt med central vägledning, och byggsektorn kan inte själva ta ansvar för den. En central vägledning för tillsynsmyndigheterna skulle kunna betyda mycket för att göra både kunskapssituationen och tillsynsverksamheten mer jämn över landet. Information behövs till i stort sett alla. Naturvårdsverket bör fastställa var och hur slutbehandling ska ske samt göra en sådan sluthantering möjlig. Deponi av sådant här material är aldrig önskvärt, men är i dagsläget ofta den enda lösningen. Förbränning kan vara ett alternativ, om det finns möjlighet att använda sig av korrosionståliga ugnar. Sluthantering på destruktionsanläggning för kylmöbler är kanske inte motiverat om man kan bränna materialet direkt. Däremot ser vi möjligheten i att man i en destruktionsanläggning kan hantera sammansatt avfall som annars skulle ha deponerats. Detta skulle kunna förhindra stora utsläpp. Allt freonhaltigt avfall ska klassas som farligt. Eventuellt kan vi tänka oss att avfallet undantas från särskild transport, och eventuellt finns det vissa sammansatta material som det kan vara motiverat att inte klassa som farligt avfall. Förhoppningsvis kan man utveckla miljömässigt och ekonomiskt rimliga tekniker för att separera de flesta sammansatta material. Att riva okontrollerat, för att sedan hävda att det inte är tekniskt möjligt, ekonomiskt rimligt eller miljömässigt motiverat att sedan separera avfallsslagen, är oacceptabelt. Då möjlighet att ha en referensgrupp eller liknande inte har funnits bör rapporten främst ses som ett diskussionsunderlag vid utarbetandet av riktlinjer för en miljömässigt fungerande avfallshantering. Initiativet till fallstudien togs av Stena Gotthard AB i Halmstad och Avdelningen för Humanekologi vid Göteborgs universitet. 4

5 KAPITEL 1 INLEDNING 1.1 Några ord från handledaren Det Samhällsvetenskapliga Miljöprogrammet vid Göteborgs Universitet kombinerar miljövetenskapliga breddningskurser med en samhällsvetenskaplig specialisering i ett av fem möjliga huvudämnen 1. De studenter som väljer Humanekologi som sitt huvudämne genomför i slutet av sin tredje termin (motsvarande B-nivå) en fallstudie i grupp. Fallstudien föregås av en mångvetenskaplig metodkurs. Syftet med fallstudien är att ge studenterna en första erfarenhet av att praktiskt och konkret studera ett miljöproblem i projektform. Målsättningen är att studenterna under fem veckor självständigt ska organisera en projektgrupp och så effektivt som möjligt utreda ett på förhand definierat problem. Problemet bör bara vara angeläget ur ett vidare samhällsperspektiv, där en eller flera aktörer utanför universitetet har intresse av fallstudiens resultat. Utgångspunkten för mig som handledare är att studenterna så långt som möjligt ska erbjudas möjlighet att själva ta ansvar för sin fallstudie och att handledaren främst agerar som resursperson i de fall studenterna behöver råd och vägledning. Det finns därför varken kursplan eller schema för hur studenterna ska genomföra sin studie, istället uppmanas studenterna att självständigt tids- planera och organisera fallstudien. Det problem som presenterades för studenterna under hösten 2004 som utgångspunkt för fallstudien formulerades ursprungligen av Carina Petterson vid Stena Metall AB och handlade då om kvalitetssäkring i samband med omhändertagandet av freon i kylmöbler. Studenterna upptäckte dock redan i inledningen av fallstudien att förekomsten av freon i byggnadsmaterial utgjorde ett mer omfattande problem och föreslog därför att studien i första hand borde behandla detta. Jag ska villigt erkänna att jag var tveksam till att omdefiniera studiens inriktning utan att veta möjligheten till att kartlägga det nya problemet på mindre än fem veckor. I efterhand är jag glad att jag lät mig övertygas av övertygade studenter. Författarna till den här fallstudien har överträffat mina förväntningar om vad studenter på B-nivå kan åstadkomma under en mycket begränsad tid. De eventuella fel och brister i rapporten som en uppmärksam och kunnig läsare eventuellt kan hitta bör i första hand hänvisas till begräsningar i tid och handledarens bristande kunskaper om det aktuella problemet. Rapporterns förtjänster ska dock uteslutande hänvisas till en mycket ambitiös, seriös och kompetent studentgrupp. Per Knutsson, Handledare Avdelningen för Humanekologi 1.2 Problem Den här fallstudien behandlar hanteringen av freoninnehållande isoleringsmaterial från byggsektorn. Detta är viktigt ur miljösynpunkt då freonutsläppen från dagens hantering verkar nedbrytande på ozonskiktet och bidrar till växthuseffekten. Freonernas negativa effekter försvårar 1 För ytterligare information se http://utbkat.gu.se/utbildning/utb/psmilm.html

6 arbetet med flera av de nationella miljömålen och det övergripande politiska målet hållbar utveckling. Freon finns som bekant i kylmöbler, men även i isoleringsmaterial i byggnader, mark, fjärrvärme- och industrirör. Vi förvånades tidigt över det faktum att freoninnehållande kylmöbler länge varit ett uppmärksammat problem där många åtgärder gällande lagstiftning och återvinning tagits, medan andra produkter med freoninnehållande isoleringsmaterial i det närmaste förbisetts, trots att det är känt att störst mängd freon finns i mark-, rör- och byggnadsisolering. Problemet är alltså att dessa typer av freoninnehållande isolering inte hanteras med samma noggrannhet och medvetenhet som när den förekommer i kylmöbler. Tyngdpunkten har vi lagt på rivningsavfall från byggnader då det är här det finns mest frågetecken och oklarheter. För att få bukt med freonutsläppen från byggsektorn krävs att man går till grunden med hantering, lagstiftning, tillståndsrutiner, tillsyn, attityder, etc. för att kartlägga de bakomliggande faktorer som ger upphov till dagens situation. Problematiken är mångsidig och berör en rad olika sektorer, kunskapsområden och samhällsnivåer. Vårt angreppssätt har därför varit att försöka få en översiktlig och sammanhängande bild av situationen för att få en förståelse för hela problematiken och inte bara själva utsläppen av freoner. 1.3 Disposition Nedan följer först en presentation av rapportens syfte och de frågeställningar vi arbetat utefter. Vi tar även upp de metoder vi använt oss av. Den deskriptiva delen av rapporten (kapitel 2) inleds med en beskrivning av freoner, användningsområden, deras miljöpåverkan, och en uppskattning över vilka mängder som idag förekommer i samhället. Därefter följer en översikt över vilka faktorer som påverkar avfallshanteringen, såsom lagstiftning, politiska mål samt en presentation av de olika aktörerna och deras ansvarsområden. I resultatdelen (kapitel 3) presenteras och diskuteras hanteringen av freoninnehållande isoleringsmaterial utifrån de resultat vi fått fram genom litteraturstudier och intervjuer. I kapitel 4 sammanfattar vi och analyserar resultaten från händelsekedjan, och frågeställningarna besvaras. I kapitel 5 finns vårt förslag till hur avfallshanteringen skulle kunna förbättras i form av en mängd åtgärdsförslag. Kapitel 4 och 5 innehåller främst våra egna reflektioner och slutsatser. 1.4 Syfte och frågeställningar Studien syftar till att kartlägga hur hanteringen av freoninnehållande byggnadsavfall går till idag samt att identifiera de faktorer som påverkar denna process. Detta sker genom en fallstudie med fokus på förhållandena i Västra Götalandsregionen. Vi vill i rapporten dessutom klargöra vilka åtgärder som behöver vidtas för att dessa material ska tillvaratas på ett så miljömässigt effektivt sätt som möjligt. Vårt mål är en hantering där minsta möjliga mängd freon läcker ut i atmosfären och orsakar skada, till rimliga kostnader.

7 De frågeställningar vi valt att arbeta utefter är följande: Hur ser hanteringen av freoninnehållande isoleringsmaterial ut idag? Vilka hinder finns för en fungerande avfallshantering? Utifrån resultaten vi fått fram vill vi sedan föreslå åtgärder som kan leda till en bättre fungerande avfallshantering. 1.5 Metod 1.5.1 Struktur Vi har strukturerat arbetet i form av en händelsekedja, där vi listat alla moment i freonavfallshanteringen från början till slut, för att sedan kunna kartlägga vad som händer steg för steg. Händelsekedjan har följande huvudavsnitt: 1. Tillståndsrutiner och identifiering 2. Rivning, avfallshantering och tillsyn 3. Transport 4. Sortering på sorteringsanläggning 5. Sluthantering I resultatdelen presenteras resultaten enligt denna struktur. 1.5.2 Tillämpade metoder I fallstudien har olika typer av metodik tillämpats. Studien baseras till största del på kvalitativa metoder. Kvalitativ metod utmärks av närhet till det studerade objektet och en strävan att se de faktorer som påverkar en situation inifrån 2. Litteraturstudier har givit en historisk bakgrund, samt utgjort underlag till intervjuer och analys. Den tillgängliga litteraturen har varit relativt begränsad och vi har sökt oss vidare bland materialet via referenser och hänvisningar. För att ge överblick över rådande lagstiftning har aktuella lagsamlingar och förordningar setts över. Det begränsade skrivna materialet var en av anledningarna till att studien i huvudsak har baserats på intervjuer. Intervjuerna gav oss tillgång till information vi inte kunnat inhämta på annat sätt. Intervjuerna har syftat till att fånga upp de olika aktörernas attityder och värderingar, samt andra faktorer som ligger till grund för deras handlande. Frågeområden och intervjumallar har diskuterats fram gemensamt i gruppen och sedan anpassats utefter de enskilda respondenterna. Intervjuerna har utgått ifrån följande, övergripande frågor: Hur ser situationen ut idag? Vad tycker man om det? Hur tycker man att det borde se ut i framtiden? Hur tror man att det kommer att se ut i framtiden? 2 Holme och Solvang (1991)

8 Den flesta av intervjuerna har genomförts via telefon eftersom tiden och de geografiska avstånden varit begränsande. Då det varit möjligt har vi gjort studiebesök och genomfört intervjuer vid personliga möten. Främst har vi använt oss av semistrukturerade intervjuer, men också högstrukturerade och ostrukturerade intervjuer har förekommit under studien. Enstaka intervjuer genomfördes i grupp eller i par. Sammanlagt har vi utfört ca 25 intervjuer av varierande omfattning (ytterligare information om intervjuerna finns i Bilaga 1). Ett antal korta intervjuer i högstrukturerad form, vilka kanske bäst kan jämföras med en enkät, genomfördes då vi ringde runt till 30 byggföretag för att ta reda på deras kunskap och inställning kring freoninnehållande byggmaterial. För att undvika problemet med bortfall gjorde vi undersökningen per telefon. Urvalet gjordes slumpmässigt och vi tog kontakt med nya rivningsfirmor tills vi hade fått 30 enkätsvar. Vi informerade respondenterna om att undersökningen var anonym för att få så sanningsenliga svar som möjligt (resultat och ytterligare information om enkätundersökningen finns i Bilaga 2). De olika aktörer som förekommer i studien valdes för att passa in i de olika stegen i avfallshanteringen och för att ge en heltäckande bild av byggavfallets händelseförlopp. Fokus har lagts på Västra Götalandregionen för att avgränsa studiens utsträckning och för att lättare skapa en helhetsbild av situationen. I vissa fall har det dock varit motiverat med ett nationellt perspektiv. De kommuner som förekommer är slumpmässigt utvalda, men viss hänsyn togs till deras storlek och avfallshanteringssystem för att ge bättre möjligheter till jämförelser. Studieperioden delades upp i två delar. Arbetet inleddes med en period av datainsamling som utgör grunden till den andra hälften av arbetet, där det insamlade materialet analyserades och bearbetades. Ytterligare intervjuer och litteraturstudier hade varit önskvärt, då området är omfattande, men med tanke på studiens tidsmässiga omfattning fann vi det nödvändigt att begränsa datainsamlingen för att ge tid och utrymme för den egna analysen. 1.5.2 Problem vid metodval och datainsamling Ett av problemen har varit att få kontakt med den person som sitter inne med önskad kunskap eller ansvar i den aktuella frågan. Problemet har förstärkts av det faktum att studien genomförts under en period där julhelgen hamnat mitt i arbetet. Många vi sökt har därför varit oanträffbara. Att ställa öppna frågor har ibland inte varit möjligt, då vissa aktörer har begränsade och i vissa fall obefintliga kunskaper på området. I vissa fall har vi heller inte kunnat lita på de svar vi fått eftersom vi misstänkt att den intervjuade inte förstått vilken typ av material vi frågat efter. Men även okunskap och missförstånd kan ge en bild av handlingar och attityder. Tillgången på siffror över t.ex. avfalls- och utsläppsmängder, samt över vilka mängder freon som finns upplagrade i samhället har varit begränsad. De siffror som vi använt oss av i studien härstammar framförallt ifrån en undersökning Stena Metall gjorde vid mitten av nittiotalet kring förekomsten av freoner i svenska produkter 3. Dessa uppgifter baseras på jämförelser med Tyskland där mer utförliga mätningar ägt rum. Det är i stor utsträckning dessa siffror som Naturvårdsverket, m.fl. utgår ifrån och som alltså utgör underlag för olika 3 Stena Freonåtervinning (1995)

9 myndigheters och övriga aktörers arbete 4. Samtliga aktörer verkar alltså använda sig av en och samma mätning. Vi anser att validiteten hos dessa värden är begränsad, både p.g.a. osäkerheten kring hur de tagits fram och på det faktum att de är snart 10 år gamla. IVL har dock tagit fram nyare siffror som skiljer sig från Stenas 5. Vi har dock inte tagit del av underlaget till dessa och kan därför inte bedöma hur exakta de är. 1.6 Grundläggande perspektiv Med utgångspunkt i begreppet hållbar utveckling 6 har målet varit att ha ett livscykeltänkande och därmed ge en helhetsbild av problemet. Freonets väg följs stegvis genom omhändertagandeprocessen, från början till slut. Det önskvärda scenariot i ett livscykeltänkande är ett slutet kretslopp där syftet är att hindra att miljöfarliga ämnen kommer ut i ekosystemet. Eftersom det råder förbud på nytillverkning och återanvändning på freon tar vi här endast upp de för oss relevanta delarna av freonets livscykel, det vill säga från rivning av isoleringsmaterialet till sluthanteringen. Eftersom detta är en humanekologisk fallstudie har vi velat skapa oss en helhetsbild av och en förståelse för bakomliggande orsaker till det fenomen vi studerar. Situationen har analyserats främst med avseende på ekologiska, men även ekonomiska och sociala aspekter. 4 Direktuppgift från Rolf Neuendorff, TSD HB (även konsult för Stena Metall) 5 IVL:s Uppföljning av kvarvarande emissioner och mängder CFC i Naturvårdsverket (2003) 6 Myntades i Brundtlandrapporten 1987, vilken antogs vid Riokonferensen 1992. Definitionen lyder: En utveckling som tillfredsställer dagens behov och inte äventyrar kommande generationers möjligheter att tillfredställa sina behov. www.regeringen.se

10 KAPITEL 2 BAKGRUND OCH ÄMNESORIENTERING 2.1 Olika typer av freoner Freon var från början ett av flera handelsnamn för olika typer av CFC (klorfluorkarboner, eller på engelska chlorofluorocarbons), fullständigt halogenerade kolväten. Att CFC är fullständigt halogenerat innebär att samtliga väteatomer är ersatta av halogener (fluor och klor). Idag brukar man även räkna HCFC som freon. HCFC, som är ofullständigt halogenerat, och därmed även innehåller väte, går ibland under namnet mjuk freon, eftersom det inte är lika stabilt och därmed inte uppehåller sig i atmosfären under lika lång tid. 7 CFC finns dock fortfarande i störst upplagrad mängd. Det, kombinerat med dess högre ODP-faktor (Ozone Depleting Potential), gör att vi anser att det är CFC som man bör koncentrera sig på när det gäller att minska utsläppen. 2.2 Freonets ozonnedbrytande effekt På grund av att freonerna innehåller klor är de mycket stabila föreningar som kan existera under sekler i atmosfären (CFC alltså längre än HCFC). Freonerna når till slut upp i stratosfären där ozonskiktet finns, något som kan ta flera år. I stratosfären bryts kol-klorbindningarna av den energirika UV-strålningen. Kloratomen, som är mycket reaktiv, reagerar med ozonet och bildar kloroxid (Cl + O 3 ClO + O 2 ). Kloroxiden är också reaktiv och reagerar i sin tur med en syreatom (ClO + O Cl + O 2 ). Summan blir att ozon bryts ner och syrgasbildas (O + O 3 2O 2 ). 8 Den reaktiva kloratomen förbrukas inte, utan kan på nytt reagera med en ozonmolekyl. På detta sätt kan en enda kloratom sönderdela tio- till hundratusen ozonmolekyler. Kedjan bryts först när kloratomen reagerar med metan och bildar väteklorid 9. Under åren 1980-1995 uttunnades ozonskiktet över det södra halvklotet med ca 5 %. Ozonhålet över Antarktis upptäcktes först 1985 av brittiska forskare. Ozonhålen, de områden i ozonskiktet där ozonhalterna minskat med mer än 50 procent, återvänder årligen under perioden septemberoktober över Antarktis. Även i Australien har UV-strålningen ökat kraftigt. Orsaken till att dessa hål uppstår just här är de speciella väderförhållandena. Över det norra halvklotet har minskningen varit mindre. Ozonskiktet återhämtar sig långsamt och ozonhålet över Antarktis kommer att finnas kvar till 2050 då halterna ozonnedbrytande ämnen förväntas vara tillbaka där de befann sig kring 1980, då det började bildas 10. Klorhalten i stratosfären, som sedan 1950 har fyrfaldigats, nådde först kring år 2000 sin kulmen. Därmed lär även UV-B-strålningen nu vara nära sitt maximum, och under kommande år bör den långsamt avta igen. Detta förutsätter att de internationella avtalen följs av alla parter 11. 7 Naturvårdsverket (2002b), Stena Freonåtervinning (1997) 8 McKinney och Schoch (1998) 9 Elvingson (2001) 10 www.ne.se 11 www.naturvardsverket.se

11 2.3 Påverkan på människa och miljö Ozonskiktet utgör ett skyddande filter för livet på jorden mot de skadliga UV-strålarna. Då det förtunnas ökar UV-strålningen, vilket bland annat medför skador på växt- och djurliv och innebär en ökad risk för hudcancer. Ökad UV-strålning ger skador i ekosystem både på land och i vatten. Redan en liten försämring av ozonlagret kan ge upphov till allvarliga skador för levande organismer på jorden. Mycket utsatta är till exempel de encelliga alger som står för huvuddelen av den biologiska produktionen i haven 12. Freonerna bidrar även till växthuseffekten. De vanligaste freonerna är 7 000 till 9 000 gånger mer effektiva som växthusgaser än koldioxid 13. Vi ser alltså att det är flera av de svenska miljömålen som har kopplingar till freonutsläppen på grund av de fundamentala effekter de orsakar. 2.4 Freonets historia CFC uppfanns på 1930-talet. Efter andra världskriget började det användas i större skala och man fann många användningsområden. Det ansågs vid upptäckten vara ett ogiftigt, icke antändbart och billigt ämne. Den låga kokpunkten, ytspänningen och dess viskositet (att det är trögflytande) gör det idealt som kylmedel i t.ex. kyl- och frysanläggningar samt klimatsystem i bilar och dyl., i värmepumpar, som drivgas i sprayflaskor, i kemtvättar samt vid cellplasttillverkning. 1987 uppskattades världsproduktionen vara 1 miljon ton/år och de främsta användningsområdena var lösningsmedel och blåsmedel i skumisolering. 14 Det var först vid mitten av 1970-talet som freonets skadliga verkan på ozonlagret upptäcktes. Uppmärksamheten fokuserades främst på aerosoler som användes som drivgas i sprayburkar. 1977 infördes i Sverige ett förbud mot CFC med undantag där särskilda skäl föreligger, men redan innan dess hade konsumenterna börjat bojkotta vissa produkter, såsom t.ex. hårsprayer. 15 Det internationella arbetet samlas under FN:s miljöprogram UNEP (United Nations Environmental Program). Ramkonventionen för skydd av ozonskiktet är Wienkonventionen och under den ligger Montrealprotokollet (se även 2.6.1). Montrealprotokollet trädde i kraft första gången 1989 och i sin senaste version 2002 och reglerar minskning av användande och produktion av CFC, haloner och andra ozonnedbrytande ämnen. De första rapporterna av det kraftigt uttunnade ozonskiktet över Antarktis kom 1987, strax efter att Montrealprotokollet fastlagts. Detta gav ytterligare fart åt arbetet med avvecklingen av de ozonförstörande ämnena. 16 I Sverige fastlade man en avvecklingsplan 1988, som innebar att utfasningen skulle ske i fyra stadier och att all CFC-användning skulle vara avvecklad 1995. Ett av de svenska målen var att utgöra ett exempel på att det är politiskt och ekonomiskt möjligt att fasa ut freonerna. 17 12 Elvingson (2001) 13 Abrahamsson et. al. (1992) 14 www.eb.com/eb.html 15 Naturvårdsverket (2003) 16 www.naturvardsverket.se 17 Naturvårdsverket (2003)

12 CFC användes som blåsmedel och isolergas i nästan alla produkter innehållande skummad isolerplast som tillverkades från 60-talet fram till användningsförbudet 1991. Under en övergångsperiod användes sedan HCFC, vilket förbjöds 1997. Användningen av CFC som blåsmedel i polyuretanskum (PUR-skum) ger den fördelen att skummet inte åldras lika fort, beroende på den långsamma läckagehastigheten hos gasen. 18 De freoner som användes vid blåsningen är främst CFC 11 och i något mindre utsträckning CFC 12. CFC 12 har något högre ODP-faktor. 19 2.5 Förekomsten av freon De främst förekommande freoninnehållande isolermaterialen är PUR (skummad polyuretan) och XPS (extruderad polystyren). Dessa är hårda, oelastiska plaster som CFC-gasen blåst in i vid tillverkningen. Gasen bildar således små celler i plasten och bildar ett skum, vilket ger en bra isoleringsförmåga. De största mängderna förekommer i PUR-isolering. XPS används främst vid mark och källarisolering, men även för t.ex. vindsisolering. 20 PUR-isolering med CFC-11 har från runt 1980 även använts i isolering runt fjärrvärmerör. 21 Medelinnehållet av CFC i dessa material uppskattas vara 10 % från början, varefter en långsam diffusion av CFC sker. Diffusionshastigheten beror sannolikt på var isoleringen sitter samt vilken typ av isolering det är. Det är därför svårt att säga hur mycket CFC ett gammalt isoleringsmaterial innehåller utan att utföra mätningar. Efter mätningar gjorda av Stena freonåtervinning 22 har man uppskattat att medelinnehållet CFC-11 i ungefär 20 år gammal PURisolering var ca 8 %. Efter att ha tagit del av Stenas rapport tror vi dock att detta är en uppskattning i överkant, men vi har ej utfört några egna mätningar. Det står dock klart att dessa typer av byggnadsisolering fortfarande innehåller höga halter av freoner. Vill man vid ha reda på om isolering innehåller freon är det fullt möjligt att utföra egna mätningar med läckdetektor, som kostar ett par tusen kronor, eller skicka provbitar till labb för analys. 23 I Stena freonåtervinnings projekt försökte man även uppskatta de mängder freon som då fanns installerat i samhället 24. Det beräknades att medelproduktionen av skumisolering innehållande CFC var ca 8 000 ton per år, under perioden 60-talets mitt fram till 1990. Ungefär hälften av den isoleringen har gått till byggsektorn. Totalt sett hamnade den installerade mängden hård skumisolering på omkring 200 000 ton 1994. Kvarvarande mängder CFC i Sverige uppskattades år 2002-2003 vara någonstans mellan 5 300 25 och 10 800 ton 26. Naturvårdsverket beräknar att freoninnehållande kylmöbler fasats ut år 2010 på grund av den tekniska livslängden, men företag som sysslar med kylmöbeldestruktion räknar med att det kommer att ta något längre tid 27. För omhändertagandet av ozonnedbrytande ämnen i 18 Svanström (1996) 19 Stena Bilfragmentering (1993) och www.eb.com/eb.html 20 Stena Freonåtervinning (1995) 21 Intervju med Lennart Hansson, Göteborg Energi 22 Stena Freonåtervinning (1995) 23 Stena Freonåtervinning (1995) 24 Stena Bilfragmentering (1993) 25 IVL:s Uppföljning av kvarvarande emissioner och mängder CFC i Naturvårdsverket (2003) (se Tabell 1) 26 Naturvårdsverket (2003). Troligt ursprung är Stena Bilfragmentering (1993). 27 Samtal med Nils Albertsson, Svensk Freonåtervinning AB, och Rolf Neuendorff

13 andra produkter, skriver Naturvårdsverket, att en kartläggning behöver göras 28. Naturvårdsverket antyder även att befintliga regler inte efterlevs och att ytterligare åtgärder bör vidtas om det uppsatta miljömålet, skyddande ozonskikt, skall nås 29. De största mängderna freon återfinns idag i isolering i byggnader, mark, fjärrvärmeoch industrirör samt i kylmöbler från hushåll och handel (se Tabell 1). Mindre mängder förekommer i varmvattenberedare, fabriksportar, husvagnar, containrar och kylfordon. 30 Enligt IVL:s siffror fanns det år 2002 knappt nio gånger mer CFC i byggnader, mark och rör än vad det fanns i kylmöbler 31. Skillnaden idag kan förväntas vara ännu större med tanke på att kylskåpen kasseras i snabbare takt. Byggmaterial utgör alltså den största potentiella utsläppskällan i framtiden 32. Mängden CFC i fjärrvärmerör beräknades av Stena freonåtervinning vara 2 000 ton. Man uppskattar att denna mängd var 2 800 ton från början, vilket då skulle innebära att 800 ton hittills har läckt från rören nere i marken. Branschföreningen Svensk Fjärrvärme har dock uppskattat den ursprungliga mängden CFC i fjärrvärmerör som betydligt större, runt 5 000 ton 33. Enligt IVL:s siffror var mängden år 2002 dock endast 1 201 ton CFC 34. Slutsatsen man kan dra av dessa siffror är att det är svårt att uppskatta mängderna, men att det står klart att de största andelarna idag finns i de sektorer vi valt att studera i denna fallstudie. Tabell 1. Beräknade återstående mängder CFC (ton) 2002 och 2010 samt utgångsdata för 1990 Källa: Naturvårdsverket (2003) 28 Naturvårdsverket (2002a) 29 Naturvårdsverket (2003) 30 Naturvårdsverket (2003) 31 IVL:s Uppföljning av kvarvarande emissioner och mängder CFC i Naturvårdsverket (2003) (se Tabell 1) 32 Naturvårdsverket (2003) 33 Svanström (1996) 34 IVL:s Uppföljning av kvarvarande emissioner och mängder CFC i Naturvårdsverket (2003) (se Tabell 1)

14 Det bör poängteras att uppskattningar och beräkningar av mängder, halter och utsläpp varierar mycket mellan olika källor, och ibland även inom enskilda källor. Alla siffror baseras på uppskattningar och bör därför tas med en nypa salt. (Se 1.5.2, sista stycket) Notera även att siffrorna i tabellen har sitt ursprung i två olika undersökningar. Man kan därför inte anta att hela skillnaden i mängd mellan år 1990 och 2002 beror på utsläpp/utfasning. Förmodligen beror den även på skillnader i underlag och metoder. 2.6 Utsläpp Under 80-talet orsakade en del användningsområden stora direktutsläpp till luft i samband med hantering och industriell verksamhet. Efter förbudet mot nytillverkning härstammar de största emissionerna numera från freoninnehållande produkter som fortfarande finns i samhället, antingen som läckage eller vid kassering. Utsläppen var som störst under 80-talet, i storleksordningen 5 300 ton. Under 90-talet var utsläppen ca 750 ton. Därefter har utsläppen av CFC minskat. Utsläppen bedömdes vara 360 ton år 2002 och av dessa utgörs den största delen av utsläpp från isolerplaster. Naturvårdsverket uppskattar att utsläppen av CFC år 2010 kommer vara ca 210 ton. Utsläppen 35 av andra ozonnedbrytande ämnen (främst HCFC) från andra källor bedöms som mindre betydande jämfört med utsläppen av CFC. Utsläppen av HCFC ökar fortfarande och beräknas vara ca 40 ton år 2010, vilket motsvarar den ozonnedbrytande effekten hos ca 4 ton CFC. 36 Hur länge freoninnehållande material, och därmed freonutsläpp, kommer att finnas kvar beror på i hög grad på i vilken takt man river och bygger om fastigheter. 37 2.7 Alternativ Produktionen av alternativ till CFC utvecklades snabbt efter förbudet. När CFC förbjöds på 90- talet ersattes det delvis med HCFC och HFC. Den nedbrytande effekten hos HCFC på ozonlagret, dess ODP-faktor, är endast 5-10 % av effekten utav CFC. HCFC användes enbart under en femårig övergångsperiod och då som påfyllnad i befintliga anläggningar, och utgör idag endast en femtedel av de installerade mängderna CFC (ca 3 000-4 000 ton). Påfyllnadsförbud infördes den 1 januari 2002. HFC, fluorkolväten, är ett annat alternativ till CFC. HFC innehåller inget klor och är därför inte ozonnedbrytande. Däremot är det en växthusgas och kommer tack vare Kyotoprotokollet i framtiden endast att användas i begränsad utsträckning. Som blåsmedel vid tillverkningen av isolering idag används koldioxid, pentan eller HFC. Montrealprotokollet har med andra ord varit mycket framgångsrikt och den globala användningen av ozonförstörande ämnen har minskat med 90 % under 90-talet. I Sverige minskade förbrukningen från 8 000 till 550 ton/år under perioden 1988-1995. 38 35 Naturvårdsverket (2003) 36 Naturvårdsverket (2003) 37 Naturvårdsverket (2003) 38 Naturvårdsverket (2003)

15 2.8 Lagstiftning och aktörer Här följer en redovisning över några faktorer som påverkar avfallshanteringen. Dels den gällande lagstiftningen och dels vilka aktörer som är relevanta i sammanhanget och vad deras arbete består i. De lagparagrafer vi fortsättningsvis hänvisar till i texten finns i sin fullständiga form i Bilaga 3. 2.8.1 Lagstiftning P.g.a. studiens begränsade omfattning har vi varit tvungna att fokusera huvudsakligen på den svenska lagstiftningen på freonavfallsområdet. Den bygger dock i mycket på EU-lagstiftning, som i sin tur bygger på ett antal internationella konventioner. Viktiga internationella dokument är Baselkonventionen, Wienkonventionen med Montrealprotokollet och FN:s Klimatkonvention. EU-lagstiftningen omfattar bl.a. Förordningen 2037/2000 om ämnen som bryter ner ozonskiktet. Den svenska lagstiftningen på området presenteras översiktligt nedan. Årtalen inom parentes anger tid för första ikraftträdande. 2.8.1.1 Svensk miljölagstiftning Sveriges övergripande miljölagstiftning finns i Miljöbalken (MB) 1998:808 (1999). Av Miljöbalken följer att regeringen får göra lagstiftningen utförligare genom att utfärda förordningar inom en rad områden: 2.8.1.2 Reglering av freonanvändning Den svenska Förordningen 2002:187 om ämnen som bryter ner ozonskiktet (2002) kompletterar EU:s förordning 2037/2000. Här regleras ytterligare tillverkningen, försäljningen och användningen av ozonförstörande ämnen. All nyanvändning av CFC och HCFC i isolerskumplaster är förbjuden i Sverige (EU-förordningen 2037/2000, artikel 5, förordningen 2002:187, 5 ). 2.8.1.3 Lagstiftning om avfallshantering och rivning Avfallsförordningen 2001:1063 om avfall och avfallets hantering (2002) innehåller bl.a. definitioner på olika typer av avfall, regler för hur de får handhas, mellanlagras, bortskaffas, o.s.v. som är relevanta för hela avfallslagstiftningen. Enligt EU-förordningen 2037/2000, artikel 16, som reglerar omhändertagande och återvinning av ozonnedbrytande ämnen i vissa produkter, ska byggmaterial innehållande skumplast tas om hand if practicable (jfr. Avfallsförordningen 21 ). Förordningen 2002:1060 om avfallsförbränning (2003). Förordningen 2001:512 om deponering av avfall (trädde i kraft i fråga om 9 i januari 2002, i fråga om 10 i januari 2005 och i övrigt 2001). Förordningen 1998:900 om tillsyn enligt miljöbalken (2001). Förordningen 1998:940 om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken (1999).

16 Förordningen 1998:899 om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (1999). Förordningen 1998:950 om miljösanktionsavgifter (1999). I enlighet med Miljöbalken och förordningarna ovan får även Naturvårdsverket göra lagstiftningen utförligare genom att föreskriva inom vissa områden. Så finns till förordningen 2001:512 om deponering av avfall Naturvårdsverkets föreskrifter om deponering, kriterier och förfaranden för mottagning av avfall vid anläggningar för deponering av avfall NFS 2004:10 (trädde/träder i kraft i fråga om 1-20 och 36-45 den 1 januari 2005 och i övrigt den 16 juli 2005). Vidare finns till förordningen 2002:1060 om avfallsförbränning Naturvårdsverkets föreskrifter om avfallsförbränning NFS 2002:28 (2003). Dessutom finns, med stöd av Avfallsförordningen 2001:1063 och Förordningen om deponering av avfall Naturvårdsverkets föreskrifter och allmänna råd om hantering av brännbart avfall och organiskt avfall NFS 2004:4 (trädde i kraft i fråga om 10, 12 och 13 den 1 januari 2005, och i övrigt den 1 juni 2004). Naturvårdsverkets föreskrifter är bindande. Eftersom användningen av freoner i byggisolering numera är förbjuden är det endast vid rivning och ombyggnad av byggnader, byggda främst under perioden mitten av 70-talet fram till 1990, som freonhaltigt avfall av den typ vi studerar kan uppstå. Plan- och bygglagen (PBL), SFS 1987:10, (1987) blir därmed relevant, eftersom den innehåller regler för tillståndsgivning m.m. i samband med rivningsverksamhet och byggnation. Plan- och bygglagen och Miljöbalken reglerar delvis samma områden, vilket leder till vissa otydligheter vad gäller t.ex. ansvarsfördelning (se nedan). Även Lagen 1992:1119 om teknisk kontroll (1994) får betydelse i rivningssammanhang. I avsnitten nedan hänvisar vi till bestämmelser och paragrafer i dessa dokument. Invävt i lagstiftningen finns naturligtvis diverse möjligheter till dispens från bestämmelserna, men eftersom det i de fallen rör sig om undantag tar vi inte upp dem här. 2.8.2 Aktörer Nedan följer en presentation av de aktörer som vi anser är viktiga i hanteringen av freoninnehållande avfall, med hänseende till studiens syfte. Vi börjar på den mest konkreta nivån med de som hanterar rivningsavfallet för att sedan gå uppåt till de aktörer som har övergripande och styrande ansvar. 2.8.2.1 Byggherren Det är den som för egen räkning utför eller låter utföra byggnads- eller rivningsarbeten (byggherren) som skall se till att arbetena utförs enligt bestämmelserna i PBL och enligt föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen (PBL 9:1 ). Byggherren är således vanligtvis fastighetsägaren och det är alltså byggherren och inte rivningsentreprenören som är verksamhetsutövare vid en rivning. 2.8.2.2 Rivningsentreprenören Oftast är det en eller flera entreprenörer som i realiteten utför arbetet åt byggherren och som därmed avgör hur väl lagarna efterföljs. Rivningsentreprenören kan teckna avtal med byggherren

17 och ges äganderätten för avfallet. För det farliga avfallet kan endast ansvar för omhändertagandet överföras till entreprenören. Byggherren ansvarar för att hanteringen av det farliga avfallet under arbetet sker enligt miljölagstiftningen. 39 2.8.2.3 Transportföretag Speciella regler gäller den som transporterar avfall, framför allt farligt avfall. Det har tidigare varit vanligt att kommunen haft monopol på all avfallshantering och transport. Detta har dock förändrats det senaste decenniet då man velat ha en marknad med fri konkurrens även när det gäller hantering och transport av avfall 40. Göteborg är en av få kommuner som ännu har ett så kallat utökat ansvar för transport av farligt avfall och den enda där ytterliga tillstånd (från Kretsloppsnämnden) behövs utöver Länsstyrelsens. Även om vi till viss del intresserat oss för detta har det i mångt och mycket fallit utanför vår studie. För den som är intresserad av detta finns Naturvårdsverkets rapport Marknaden för avfallshantering (2004). 2.8.2.4 Renhållningsföretag Renova AB är Västsveriges största avfalls- och återvinningsföretag. Det ägs av elva kommuner i Västsverige. 2003 hanterade Renova 670 000 ton avfall och återvinningsmaterial. Då detta företag hanterar så stora mängder avfall i vårt undersökningsområde har vi undersökt det som aktör. 2.8.2.5 Destruktionsanläggningar för kylmöbler Stena Gotthard Fragmentering AB i Halmstad är ett av tre återvinningsföretag i Sverige som sysslar med destruktion av freoninnehållande kylmöbler. De har även ett prövotillstånd för omhändertagande av freoninnehållande byggisolering, varför det är intressant för oss att titta närmare på det här företaget som aktör. 2.8.2.6 Fjärrvärme Göteborg Energi är det företag som bedriver fjärrvärmeverksamhet i Göteborgsregionen, mer specifikt i Göteborgs, Ale och Partille kommun. Göteborg Energi bedriver installation, reparation och driftsuttagande av fjärrvärmerör. 2.8.2.7 Väg- och järnvägsnät De största mängderna markisolering förekommer under vägar och järnvägar. Här finns främst två stora aktörer, Banverket och Vägverket, men även kommuner och entreprenörer. Det torde därför vara enklare att kartlägga och åtgärda avfallshanteringen vid utrivning från dessa verksamheter än från byggsektorn. Tyvärr har detta lett till ett snedvridet fokus i vår studie om man tar hänsyn till freonmängderna och vi tar inte upp isolering från väg- och järnväg i den grad det kanske förtjänar. 2.8.2.8 Kommunala tillsynsmyndigheter Enligt PBL (1:7 ) skall det finnas en eller flera nämnder som skall fullgöra kommunens uppgifter inom plan- och byggnadsväsendet och ha det närmaste inseendet över byggnadsverksamheten, fortsättningsvis benämnd Byggnadsnämnd. Enligt miljöbalken (26:3 ) skall det även finnas en eller flera nämnder som utövar tillsyn över avfallshanteringen. Vanligtvis är detta en annan nämnd än byggnadsnämnden, 39 Boverket (2001) 40 Naturvårdsverket (2004)

18 fortsättningsvis benämnd Miljönämnd. Under nämnderna arbetar tjänstemän på kontor eller förvaltningar med varierande benämning för varje kommun. Det är de som sköter det dagliga arbetet och tillsynen. För enkelhets skull skriver vi dock endast ut Miljönämnd och Byggnadsnämnd, även om det kan verka missvisande och förvirrande för de mer insatta. Kretsloppsnämnden i Göteborg består av tillsatta politiker. De har det långsiktiga ansvaret för avfallshanteringen i kommunen och dessutom för skötseln av vatten och avlopp. Kretsloppsnämnden har arbetat fram en plan, kretsloppsplanen, som behandlar avfalls-, vattenoch avloppsförsörjning i framtiden. 41 De har dock hänvisat oss vidare då de inte ansett att byggoch rivningsavfall är deras område. 2.8.2.9 Regional tillsynsmyndighet På regional nivå utövas tillsynen av Länsstyrelsen. Länsstyrelsens uppgifter består bl.a. av att verka för att nationella mål genomförs på regional nivå. De har en dialog med andra statliga myndigheter, kommuner och andra berörda organisationer t.ex. i samarbetet med regionala miljömål. De utövar tillsyn och kontrollerar att lagar och riktlinjer följs. 42 Enligt PBL 1:8 har länsstyrelsen tillsyn över plan- och byggnadsväsendet i länet och skall samverka med kommunerna i dess planläggning. Länsstyrelsen har det regionala vägledningsansvaret vad gäller miljöbalken, medan det på kommunal nivå är kommunens miljönämnd som har ansvaret för att den efterlevs. 43 Länsstyrelsen är dessutom tillståndsgivare åt vissa verksamheter, såsom deponier, avfallsförbränningsanläggningar, transport av farligt avfall, fragmenteringsanläggningar för kylmöbler, etc. 2.8.2.10 Nationella branschorganisationer Byggsektorns Kretsloppsråd är en ideell förening bestående av branschorganisationer inom byggoch fastighetssektorn. Kretsloppsrådets uppgift är att samordna, förbättra och effektivisera byggnadssektorns miljöarbete samt att vara byggsektorns företrädare i miljöfrågor gentemot staten. 44 Byggsektorns Kretsloppsråd har sammanställt Byggsektorn Miljöprogram 2003, vars mål är att byggsektorn genom ett frivilligt åtagande skall uppnå ett förbättrat miljöarbete. De områden man arbetar med inom programmet, och som är intressanta för vår rapport, är materialhushållning och utfasning av farliga ämnen. Åtagandet bygger på samverkan med myndigheter, har lagstiftningen som bas och fungerar enligt markandsekonomiska principer. 45 2.8.2.11 Nationella myndigheter Boverket har den allmänna uppsikten över plan- och byggnadsväsendet i riket och arbetar främst utifrån PBL. 46 Det är därmed kopplat till kommunens byggnadsnämnd. Naturvårdsverket är regeringens centrala miljömyndighet som har ansvar för den centrala tillsynen och vägledningen för avfallsfrågor. Naturvårdsverket ska bistå med stöd till kommuner och andra aktörer i deras miljöarbete i form av kunskapsförmedling. 47 41 www.kretslopp.goteborg.se 42 www.o.lst.se 43 www.o.lst.se 44 Boverket (2004) 45 Byggsektorns Kretsloppsråd (2003) 46 www.boverket.se 47 www.naturvardsverket.se

19 Miljö- och samhällbyggnadsdepartementets (f.d. miljödepartementet) uppgift är att genomföra regeringens prioriterade uppgifter på miljöområdet. Departementet ger Naturvårdsverket instrument som det sedan kan sätta sina riktlinjer efter och för en ständig dialog med verket. 48 Genom Kretsloppspropositionen (2002/03:117) utvecklades regeringens avfallsarbete och Naturvårdsverkets ansvar gällande avfallsfrågor utökas. 49 2.8.2.12 Riksdag och regering Den svenska regeringens övergripande mål för den svenska miljöpolitiken är att överlämna ett samhälle till nästa generation där de stora miljöproblemen är lösta. 50 1999 antog riksdagen 15 nationella miljökvalitetsmål där främst målen Skyddande ozonskikt och God bebyggd miljö är aktuella för oss. 51 Miljökvalitetsmålen beskriver den kvalitet och det tillstånd för Sveriges miljö, natur- och kulturresurser som är ekologiskt hållbara i ett längre tidsperspektiv. 52 Vi har valt att inte gå till denna nivå i med vår intervjuundersökning, där aktörernas attityder och åsikter granskas, utan nöjt oss med att läsa officiella dokument. Detta gäller även internationella aktörer. 2.8.2.13 EU och internationell samverkan Mycket av den aktuella lagstiftningen på området har sin grund i EU-lagstiftningen eller internationella avtal (se ovan). 48 Intervju med Margareta Appelgren, Naturvårdsverket 49 Regeringens proposition 2002/03:117 (2003) 50 www.regeringen.se 51 Sammanfattning av regeringens proposition 1997/98:145 (1998) 52 Boverket (2004)

20 KAPITEL 3 HANTERINGEN IDAG; HÄNDELSEKEDJA I det här kapitlet ges en redogörelse för dagens hantering av freoninnehållande isoleringsavfall från byggsektorn. Den bygger på den information vi har fått fram genom intervjuer med de olika aktörerna, litteraturstudier, samt en kort telefonenkätundersökning riktad till 30 slumpmässigt utvalda bygg- och rivningsföretag. Vi har strukturerat resultatredovisningen i form av en händelsekedja (se Figur 1). 3.1 Tillståndsrutiner och identifiering 3.1.1 Rivningsanmälan och rivningsplan När en rivning eller ombyggnad skall äga rum krävs i princip alltid en rivningsanmälan enligt PBL (9:2 ). Till en rivningsanmälan skall också fogas en plan över hur rivningsmaterialet kommer att hanteras, en så kallad rivningsplan (PBL 9:4 ). Här skall man bland annat identifiera vilket farligt avfall som kan komma att uppstå. I de fall en rivningsplan krävs skall rivningen ske på ett sådant sätt att olika material kan tas om hand var för sig enligt planen (PBL 9:1 ). I många kommuner finns färdiga formulär som verksamhetsutövaren kan använda sig av för att deklarera vilka avfallsslag som kan tänkas uppstå. I Göteborg kommuns checklista förekommer t.ex. en valbar ruta för byggisolering som innehåller CFC. Även om det inte innebär någon garanti för att eventuellt förekommande isolering identifieras är det ändå positivt att det förtryckta alternativet finns. Vi anser att det första steget, avfallsidentifieringen, är avgörande för hur sortering och omhändertagande av materialen sedan fortlöper och därför bör krav på dokumentation samt kompetens förstärkas.