Uppföljning och utvärdering av prisregleringen

DATUM RAPPORTNUMMER 27 februari 2002 PTS-ER-2002:7 ISSN 1650-9862 Uppföljning och utvärdering av prisregleringen för vissa posttjänster

Innehållsförteckning 1 Inledning 2 1.1 Regeringens beslut 2 1.2 Uppdragsbeskrivning 2 2 Bakgrund 3 2.1 Den svenska postmarknaden 3 2.1.1 Marknadsandelar 4 2.1.2 Delmarknader 4 2.1.3 Postens reglerade verksamhet 5 2.2 Metoder för reglering vid otillräcklig konkurrens 5 2.3 Syftet med nuvarande pristak 7 2.4 Enstaka försändelser 9 2.5 Kostnadsbaserade priser 10 2.6 Konsumentprisindex 10 2.7 Avrundningsmekanismen 10 3 Det aktuella läget 11 3.1 Postens ekonomiska läge 11 3.2 Postens syn på kostnadsutveckling och prisreglering 12 4 Överväganden 13 4.1 Konsekvenser av nuvarande pristak 13 4.1.1 Konsumentperspektivet 13 4.1.2 Producentperspektivet 14 4.1.3 Tillsynsperspektivet 15 4.1.4 Konkurrensperspektivet 15 4.2 Vikttrappans inverkan på priserna 15 4.3 Är syftet med pristaket fortfarande relevant? 16 4.4 Val av index - konsumenternas eller Postens perspektiv? 18 4.4.1 Beskrivning av KPI Postindex Alternativt Index 18 4.4.2 Kompensationsfaktor i pristakskonstruktionen 19 4.4.3 "Safeguard caps" 20 5 Prisutveckling på olika försändelser 21 5.1 Enstaka försändelser över natt 21 5.2 Föreningsbrev 23 5.3 Sändningar 23 6 Slutsatser 25 7 Alternativa vägar framåt 26 8 PTS rekommendation 27 Post- och telestyrelsen 1

1 Inledning 1.1 Regeringens beslut Genom beslut N2001/8320/ITFoU den 13 december 2001 uppdrog regeringen åt Post- och telestyrelsen (PTS) att med utgångspunkt från till beslutet fogade riktlinjer följa upp och utvärdera effekterna av prisregleringen för vissa tjänster som ingår i postverksamhet enligt 9 postförordningen (1993:1709) i dess lydelse som trädde i kraft den 1 juli 1998. Om behov föreligger skall PTS föreslå vilka ändringar som bör göras för att skydda de kunder som inte har något alternativ till Posten AB för att skicka enstaka försändelser som understiger 500 gram. Samtidigt skall Posten AB ges rimligt utrymme att förändra portoutvecklingen i takt med den allmänna prisutvecklingen. Om PTS finner att det befintliga pristaket bör ändras skall PTS föreslå hur det skall utformas. Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 28 februari 2002. 1.2 Uppdragsbeskrivning Av 9 postförordningen framgår att den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst 1 inte får höja priset för vissa enstaka försändelser mer än förändringen i konsumentprisindex. Regeringens avsikt 2 med bestämmelsen var att införa ett enkelt och tydligt pristak inriktat på normalportot, d.v.s. portot för enstaka övernattbefordrade brevförsändelser. Därmed skulle syftet att skydda de kunder som inte har något alternativ till Posten AB kunna säkerställas. Posten AB har den 31 augusti 2001 inkommit till Näringsdepartementet med en hemställan (dnr. KJ 2001:2757) om att gällande prisreglering enligt 9 postförordningen ändras. I redovisningen av uppdraget 3 skall PTS redogöra för hur pristaket fungerar idag och vilka prishöjningar som genomförts under åren. PTS skall även redogöra för i vilken utsträckning som syftet med pristaket kan anses ha uppnåtts. Om PTS bedömer att det index som finns i nuvarande pristak inte skapar förutsättningar att uppnå syftet med pristaket, skall myndigheten föreslå vilket index som bättre skulle kunna säkerställa både behovet av ett skydd för postkunderna och möjligheten för Posten AB att förändra prisnivån i takt med den allmänna prisutvecklingen. Finner PTS att regleringen i postförordningen inte har utformats på det sätt som bäst gynnar syftet med pristaket, skall myndigheten föreslå hur regelverket bör ändras. PTS skall även i förhållande till syftet med prisregleringen göra en bedömning av effekterna av de förslag till ändringar i prisregleringen som framgår av Posten AB:s framställan. PTS skall, enligt beslutet 4, samråda med Konkurrensverket, Konsumentverket och Statistiska Centralbyrån. 1 Samhällsomfattande tjänst enligt 1 postlagen 2 Proposition 1997/98/127 Statens ansvar på postområdet s 29 3 Enligt beslut N2001/8320/ITFoU den 13 december 2001 4 Enligt beslut N2001/8320/ITFoU den 13 december 2001 Post- och telestyrelsen 2

2 Bakgrund 2.1 Den svenska postmarknaden Med postmarknaden avses i denna rapport främst de delar av den postala verksamheten som PTS har uppdraget att utöva direkt tillsyn över. Det innebär regelbunden befordran mot avgift av brev och andra adresserade försändelser som väger högst 2 kg. Regelbundenhetskravet medför att de förmedlingsuppdrag som utförs av t.ex. bud-, express- eller kurirföretag inte står under PTS tillsyn. I PTS uppdrag ingår även att utöva tillsyn över de samhällsomfattande posttjänsterna d.v.s. brev och andra adresserade försändelser som väger högst 20 kg, som regeringen ålagt Posten AB att tillhandahålla, varför också dessa delar av den postala verksamheten i vissa avseenden omfattas av begreppet postmarknad. Den svenska postmarknadens alltigenom dominerande aktör är det före detta Postverket, Posten AB. Fram till den 1 januari 1993 hade Postverket ett rättsligt skyddat monopol på befordran av brev. Redan vid tidpunkten för monopolets avskaffande hade CityMail AB i liten skala börjat konkurrera med Posten när det gällde utbärning av försorterade storsändningar (industriell post) i vissa delar av Stockholm. Den 1 mars 1994 bolagiserades Postverket och blev Posten AB samtidigt som postlagen trädde i kraft. I postlagen klargjordes att vem som ville fick starta postverksamhet under förutsättning att det anmäldes till PTS som den 1 mars 1994 hade utsetts att vara tillsynsmyndighet på postområdet. Under tiden 1994 till 1996 tillkom få postoperatörer. En starkt bidragande orsak till det låga intresset för att etablera nya företag på postmarknaden torde ha varit den osäkerhet om konkurrensförutsättningarna som de återkommande rättsliga tvisterna mellan Posten och CityMail medförde. I slutet på 1995 fanns det 4 anmälda postoperatörer och i slutet på 1996 var antalet 12 stycken. Från den 1 januari 1997 krävs det tillstånd från PTS för att bedriva postverksamhet. Vid sidan av de 12 tidigare anmälda postoperatörerna ansökte ett stort antal nya företag om tillstånd under våren och försommaren 1997. Ett vägledande utslag från Konkurrensverket i december 1996 rörande Postens möjligheter att priskonkurrera lokalt tillsammans med den ca 30-procentiga prishöjning för s.k. enstycksförsändelser som Posten genomförde den 1 mars 1997 synes ha haft en avgörande betydelse för viljan att etablera sig i postbranschen. Till detta torde också den då höga arbetslösheten ha bidragit. I augusti 1997 hade 100 företag fått tillstånd att bedriva postverksamhet. Antalet tillståndshavare har sedan dess minskat. Under 1998 stabiliserades antalet runt 80 för att per den 1 mars 1999 vara ca 75. Vid årsskiftet 1999/2000 hade 64 företag tillstånd att bedriva postverksamhet och vid utgången av 2001 var antalet 41. Posten AB har en särställning på den svenska postmarknaden dels beroende på sin dominans och dels beroende på att bolaget har ålagts att tillhandahålla de s.k. samhällsomfattande tjänsterna på postområdet. Under 2000 genomförde Posten en mycket genomgripande omorganisation av hela koncernen. Denna innebär bl.a. att de tidigare sammanhållna affärsområdena, varav ett ansvarade för Postens Post- och telestyrelsen 3

hela brevverksamhet, inte längre finns kvar. I stället kan organisationen nu sägas vara mer funktionsinriktad vilket t.ex. innebär att riksnäten för brev respektive paket har samordnats. 2.1.1 Marknadsandelar I början på varje år infordrar PTS uppgifter om hur många brev som respektive postoperatör befordrade året innan. Dessa uppgifter läggs till grund för årsavgiften till PTS men ger också en bild av företagens andel av marknaden. Senast tillgängliga uppgifter gäller 2001. Följande uppgifter har rapporterats: Operatör Antal försändelser i miljoner stycken Procentandel av marknaden Posten 3 147,5 94,39% CityMail (Sweden+Group) 175,2 5,25% Övriga 12,0 0,36% Summa 3 334,7 100,00% Jämfört med föregående år har det totala antalet försändelser sjunkit från 3 426,3 miljoner till 3 334,7 miljoner d.v.s. med 2,67 %. Postens volymer har under perioden minskat med drygt 3 % medan CityMail har ökat med drygt 17 % eller annorlunda uttryckt har Postens marknadsandel minskat med 0,84 procentenhet medan CityMails har ökat med 0,89 procentenhet. 2.1.2 Delmarknader På delmarknaden storsändningar som omfattar ca 65 % av den totala brevmarknaden har Posten i praktiken CityMail som enda konkurrent. Av denna delmarknad har CityMail drygt 8 %. Även om Posten och CityMail konkurrerar om sändningar från hela landet (och i viss mån också från utlandet) är konkurrensen i utdelningshänseende geografiskt begränsad till Storstockholm, Göteborg med 6 kringliggande kommuner och Malmö med 11 kringliggande kommuner samt Gotland. Denna del av marknaden omfattar omkring 35 % av landets alla hushåll. Jämförs CityMails sändningar med Postens B-sändningar, som båda delas ut inom tre dagar, uppgår CityMails andel av denna geografiskt begränsade del av delmarknaden sändningar till drygt 30 %. När det gäller övernattbefordrade sändningar är Posten den helt dominerande aktören. Av de privata postoperatörerna är CityMail det i särklass största företaget. Under 2000 genomgick även CityMail en grundläggande omstrukturering. City Mail Groups tidigare kärnverksamhet CityMail Sweden, den svenska utdelningsverksamheten, såldes till ett nytt bolag, CityMail Sweden AB som i samband med överlåtelsen expanderade sin verksamhet i västra och södra Sverige. På delmarkanden enstaka brev finns det knappt 40 privata postföretag som bedriver verksamhet. De flesta av dessa företag är mycket små och lokala. De Post- och telestyrelsen 4

lokala operatörernas andel av den totala brevmarkanden (0,36 %) motsvarar en dagsvolym för Posten. På hela postmarkanden uppgår de enstaka brevens andel till 35 %. Den del som är pristaksskyddad d.v.s. enstaka brev som befordras över natt, uppgår enligt Posten till ca 20 % av det totala antalet inrikes adresserade försändelser och 29 % av omsättningen (exkl. dagstidningar). 2.1.3 Postens reglerade verksamhet Posten AB har av svenska staten fått uppdraget att tillhandahålla den samhällsomfattande tjänsten i Sverige. Posttjänsten skall vara av god kvalitet och det skall finnas möjlighet att få sådana försändelser befordrade till rimliga priser. Samtidigt finns det krav på att den som tillhandahåller den samhällsomfattande posttjänsten, d.v.s. Posten, skall tillhandhålla tjänsten till priser som grundar sig på kostnaderna. 5 Priserna skall således inte bara vara rimliga i förhållandet till konsumenternas betalningsförmåga utan också täcka de kostnader som servicen ger upphov till. Utöver kravet på rimliga och kostnadsbaserade priser skall, enligt lagstiftningen, försändelser befordras till enhetliga priser. 6 Inom ramen för begreppet enhetliga priser har emellertid medgivits ett omfattande system med avgifter som varierar med hänsyn till inlämningsvolym, sorteringsgrad, inlämningsställe, inlämningstid, tidsutdräkt för tjänsten, betalningssätt (frimärke, frankostämpling, faktura m.m.), innehåll i försändelsen och format. I själva lagtexten har sedermera införts den i tidigare förarbeten angivna preciseringen att kravet på enhetliga priser endast gäller för enstaka försändelser. Vidare stadgas i postförordningen (1993:1709) att den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst inte får höja priserna för inrikes befordran av enstaka försändelser som befordras över natt och som väger högst 500 gram med mer än förändringen av konsumentprisindex mellan juli närmast föregående år och juli året dessförinnan. Redovisade reglering av prissättningen på posttjänster gäller enbart för Posten i egenskap av det företag som skall tillhandahålla de samhällsomfattande tjänsterna. För övriga aktörer på postmarknaden gäller fri prissättning. 2.2 Metoder för reglering vid otillräcklig konkurrens Prisreglering är ett ekonomisktpolitiskt instrument som vanligen syftar till att påverka prisbildningen på monopolmarknader eller marknader med otillräcklig konkurrens. Den ekonomiska teoribildningen kring prisreglering anger två huvudsakliga alternativ för denna, den idag tillämpade pristaksmetoden och s.k. avkastningsreglering (rate of return-reglering). 5 Postlag (1993:1684) 6 Postlag (1993:1684) Post- och telestyrelsen 5

Avkastningsmetoden och pristaksmetoden skiljer sig avsevärt åt på ett teoretiskt plan men tillämpas de som regleringsmekanism under kortare tidsrymder blir den praktiska skillnaden dem emellan relativt liten. Avkastningsreglering eller kostnadstäckning, innebär att företaget endast får täckning för sina kostnader och en på förhand fastställd kapitalavkastning på den del av dess balansräkning, vilken fordras för att tillhandahålla de reglerade tjänsterna. Företaget kan därmed inte behålla några överskott utöver den angivna gränsen. Principen ger därigenom betydligt svagare impulser till effektivisering än pristaksmetoden. Avkastningsreglering är dessutom resurskrävande på en detaljerad nivå. Det är utomordentligt komplicerat och tidsödande att fastställa och värdera den del av dominantens balansräkning, vilken fordras för att tillhandahålla de reglerade tjänsterna. Metoden har en ytterligare svaghet. Den implicerar en dominant med en lönsamhet som genererar en kapitalavkastning, över vad regleringen stipulerar, hellre håller uppe nivån på investeringarna, än sänker priserna. Därigenom vidmakthåller dominanten visserligen den på förhand fastställda kapitalavkastningen, men genom att hålla en för hög prisnivå i kombination med att hålla en för hög investeringsnivå. Prisreglering kallas ofta för pristaksreglering eftersom den anger ett takpris, ett högsta pris, som fastställes av regleringsmyndigheten. I praktiken avser pristaksregleringen oftast inte ett pris utan en korg av priser, vars sammanvägda prisökning begränsas av ett takpris. En pristaksreglering innebär att en övre gräns sätts för prisutvecklingen. Formeln bygger vanligen på ett prisindex minus förväntad, eller eftersträvad produktivitetsutveckling. Detta innebär att ett prisindex och en generell rationaliseringsfaktor måste fastställas. Regeln är inriktad på att förhindra prisökningar som är större än förändringar i den allmänna prisnivån. Med en pristaksreglering har företagen starka incitament att sänka kostnaderna, eftersom varje krona som kan sparas ökar vinsten. Däremot blir incitamenten att investera svagare, eftersom osäkerheten ökar om möjligheten att få avkastning på investeringen. Pristaksregleringen kan samtidigt ge företagen stora överskott, om taket sättes för högt. Fördelen med denna metod är också att den inte bygger på uppgifter om företagens kostnader, vilka ofta kan vara svårbedömda för avgränsade delar av en verksamhet, utan baseras på objektiva prisförändringar på marknaden. Pristaksregleringen kan även ges en vilande form. Pristaket får därmed inte sin giltighet förrän några i förväg definierade variabler har förändrats över vissa tröskelvärden. Post- och telestyrelsen 6

Ett vilande pristak kan antingen utlösas med automatik, baserat på löpande beräkningar, eller efter periodvisa revideringar av ingående komponenters utveckling. Ett vilande pristak har fördelen av att hotet blir tydligt. Det kan dock vara komplicerat att á jour- hålla ett vilande pristak i förhållande till det ursprungliga målet. En regleringsform vilken förekommer i relativt stor omfattning i Storbritannien som komplement till pristak är vad som kallas för safeguard caps. Det är i princip ett pristak formulerat enligt regeln KPI-X, men där KPI har satts till 0%, för att därigenom säkerställa att priset i reala termer inte ökar. En safeguard cap användes i förekommande fall när regleringsmyndigheten bedömer att en avgift befinner sig på en rimlig real prisnivå och samtidigt vill försäkra sig om att den inte utsätts för avgiftshöjningar utöver förändringen i nivån på KPI. Ett annat tillämpningsområde är för tjänster vilka befinner sig på gränsen till att vara konkurrensutsatta och där man vill förvissa sig om att marknaden hinner utvecklas till en full konkurrenssituation. Safeguard caps kan antingen kombineras med ett mer traditionellt pristak av typen KPI-X, eller användas helt fristående som ett skydd för realpriset. Det finns slutligen möjligheten att genom kombinationsmetoder balansera avkastnings- och pristaksmetoden för att därigenom kunna utnyttja deras respektive fördelar och i viss mån reducera deras nackdelar. Således kan man använda en pristaksreglering i kombination med ett avkastningstak och ett avkastningsgolv. Avkastningsreglering kunde då exempelvis användas under ett fastställt golv vilket ger företag med en något lägre lönsamhet på grund av uppbyggnadskostnader en möjlighet att under en period konsolidera sin finansiella och tekniska ställning genom en ökad grad av frihet i avvägningen mellan prisförändringar, kostnader och nyinvesteringar. Avkastningsreglering kan också användas över ett visst tak, för att därigenom säkerställa att eventuella monopolvinster, inom ramen för den mellanliggande pristaksregleringen, inte ger upphov till alltför höga totala vinster. Pristaksregleringen som då användes mellan golvet och taket för avkastningsregleringen avses täcka ett långsiktigt mer uthålligt spann för företagets avkastning, med ett visst utrymme för variationer kring denna normalavkastning. 2.3 Syftet med nuvarande pristak Som tidigare monopolföretag och med sin dominerande ställning på alla delmarknader har Posten konkurrensfördelar som kan utgöra hinder för nya aktörer på marknaden. De fördelar som Posten har är, förutom den marknadsdominerande ställningen, bl.a. tillgång till ett etablerat rikstäckande distributionsnät och därmed relationer med alla postkunder, samproduktionsfördelar mellan olika verksamheter, kontroll över viktig Post- och telestyrelsen 7

infrastruktur inom postområdet samt tillgång till en av landets mest välkända företagslogotyper. Därutöver har man möjlighet att utnyttja investeringar som gjorts under monopoltiden. Eftersom Posten med sin dominerande ställning i praktiken skulle komma att ha monopol på vissa delar av postmarknaden ansågs det nödvändigt att skydda konsumenterna mot omotiverade prishöjningar på dessa delar av marknaden med en reglering i form av ett pristak. För perioden 1 mars 1994 30 juni 1998 reglerades pristaket av ett avtal mellan staten och Posten AB. Det avtalade pristaket visade sig dock ha ett antal väsentliga brister och gav upphov till vissa tolkningsproblem 7. Användningen av olika viktningar mellan ordinarie avgiften och rabatterade frimärken samt användningen av index baserat på årligt genomsnitt skapade flera osäkerhetsmoment i skattningen av prisutvecklingen och bedömningen av huruvida Posten överskridit pristaket eller inte. För att komma till rätta med bristerna ställdes det i Proposition 1997/98:128 upp ett antal grundläggande kriterier för ett nytt pristak. Enligt dessa kriterier samt generella krav 8 skulle ett nytt pristak vara effektivt, enkelt, icke-diskriminerande samt lätt att administrera och följa upp. Vid samma tidpunkt som den inhemska lagstiftningen skulle ses över antogs ett EG-direktiv 9 om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och förbättring av kvaliteten på tjänsterna. Postdirektivet innehöll krav på kostnadsbaserade taxor, lika behandling av alla kunder samt separat kostnadsredovisning av den samhällsomfattande posttjänsten. I Sverige ansågs postdirektivet otillräckligt för att reglera det skyddsintresse som förelåg i sammanhanget 10. Detta ställningstagande grundade sig på att det i samband med analys av Postens ekonomi varit mycket svårt att beräkna den faktiska kostnaden för olika posttjänster. Ett annat motiv för att komplettera direktivet var att ett pristak ansågs ha en återhållande effekt på övriga taxor. När pristaket infördes angavs skälet vara att skydda privatpersoner som ansågs sakna alternativ till Posten. Pristakets tillämpningsområde har sedermera kommit att utsträckas till samtliga postkunder, såväl privatpersoner som företag och föreningar, som inte har något alternativ till Posten för enstaka försändelser. Lagstiftaren har med prisregleringen avsett att skydda Postens kunder mot orimligt höga posttaxor för enstaka övernattbefordrade försändelser med ett pristak som omfattar normalportot. Med normalporto avses porto för enstaka övernattbefordrade brevförsändelser oavsett betalningssätt d.v.s. frimärkt, franko och porto betalt. Pristaket utformades så att normalportot inte skulle få höjas mer än den allmänna prisutvecklingen. Konsumentprisindex (KPI) fick i samband med detta ersätta nettoprisindex (NPI) som tak för prisutvecklingen. 7 Statens ansvar på post- och betaltjänstområdet, DS 1997:58 8 Statens ansvar på post- och betaltjänstområdet, DS 1997:58, s 95. 9 Europaparlamentets och Rådets Direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 10 Regeringens proposition 1997/98:127 Post- och telestyrelsen 8

KPI mäter prisutvecklingen på den privata inhemska konsumtionen inklusive mervärdesskatt (moms). En bakomliggande orsak till valet av KPI är att pristaket från början enbart var inriktat på att skydda privatpersoner och att dessa konsumenter betalar hela portot inklusive momsen. KPI visar därför de faktiska priser som privatpersoner får betala för varor och tjänster. NPI mäter däremot den del av konsumentpriserna som återstår sedan nettot av indirekta skatter (t.ex. moms) minus subventioner räknats bort. För ett företag som har avdragsrätt för moms kan NPI användas som ett instrument för kostnadsjämförelse d.v.s. det kan ge en uppfattning om hur ett enskilt företags kostnader utvecklar sig jämfört med en korg av företag. 2.4 Enstaka försändelser När det gäller hantering, prissättning m.m. indelar Posten sina försändelser i enstaka brev och sändningar. De brev som omfattas av pristaket d.v.s. de enstaka övernattbefordrade försändelserna som väger höst 500 gram utgör enligt uppgift från Posten ca 20 % av det totala antalet inrikes adresserade försändelser och 29 % av omsättningen för inrikes adresserade försändelser exklusive dagstidningar, vilket utgjorde drygt 23 % av dåvarande affärsområde Posten Brevs omsättning för år 2000. Det finns ingen absolut gräns för vad som skall anses utgöra enstaka försändelser respektive sändningar. Enstaka försändelser är, enligt Post- och telestyrelsens definition, styckförsändelser med olika format och vikt. Dessa skrivs ut av avsändaren och lämnas in osorterade av denne. Enstycksförsändelser kan lämnas in för befordran fler tillsammans, ibland åtskilliga hundratals och kan i något fall av Posten också benämnas sändningar, t.ex. frankosändningar, men skiljer sig ändå i många viktiga hänseenden från de riktiga sändningarna. Sändningar är en större mängd försändelser som produceras och transporteras industriellt och är oftast sorterade i postnummerordning. Trots att även sändningar är personligt adresserade utgör de utskick med likartat innehåll till mottagarkategorier t.ex. TV-innehavare, felparkerare, skattebetalare, småbarnsföräldrar etc. medan de enstaka försändelserna är individuella. För att det skall vara fråga om en sändning bör det i en sådan ingå åtminstone 500-1 000 försändelser. För sändningar tillämpas glidande portoskalor medan enstycksförsändelserna alltid viktindelas enligt den så kallade vikttrappan 1-20, 21-100, 101-250, 251-500, 501-1 000,1 001-1 500 samt 1 501-2000 gram. Slutligen skiljer sig vanligen formerna för betalning för de olika försändelseslagen. Sändningarna består i huvudsak av post från företag, myndigheter och organisationer till hushållen. Post från hushållen och mellan företag, myndigheter och organisationer är i mycket stor utsträckning enstaka brev. Av det totala antalet adresserade försändelser uppgår omkring 35 % till enstaka brev. Post- och telestyrelsen 9

2.5 Kostnadsbaserade priser I EU:s postdirektiv 11 finns bestämmelser om att Postens priser skall vara baserade på kostnader. Dessa bestämmelser infördes 1997 även i postlagen 12. Enligt postdirektivet får medlemsstaterna besluta att en enhetlig taxa skall gälla, vilket inte utesluter att den eller de som tillhandahåller den samhällsomfattande tjänsten har rätt att ingå individuella avtal med kunden. De priser och vilkor för rabatter som finns måste erbjudas till alla kunder. Enligt EU-direktivet skall varje tjänst som kan utläsas i prislistor vara kostnadsbaserat. Hur begreppet tjänst definieras får betydelse för hur man bedömer rimligheten i prissättningen. Fråga kan ställas om t.ex. olika betalningssätt utgör skilda tjänster på samma sätt som brev och ekonomibrev anses som två separata tjänster, liksom om varje enskild viktklass ska anses som olika tjänster med krav på kostnadsbaserad prissättning. 2.6 Konsumentprisindex Pristaket innebär att den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst per kalenderår inte får höja priset för inrikes befordran av enstaka försändelser som väger högst 500 gram, mer än förändringen i konsumentprisindex (KPI) mellan juli närmast föregående år och juli året dessförinnan 13. Ett utrymme för prishöjning som inte utnyttjas under ett kalenderår får användas under ett av de tre närmast påföljande åren. Konsumentprisindex mäter den genomsnittliga prisförändringen av den privata inhemska konsumtionen. Vägningstalen baseras på Statistiska Centralbyråns (SCB:s) beräkningar av den totala privata konsumtionens sammansättning. I KPI ingår mervärdesskatt (moms). KPI är det enda index som mäter det sista ledet i ekonomin inklusive skatter och avgifter. Andra index i prissystemet mäter istället i första försäljningsledet d.v.s. företagens köp av varor. Pristaksreglering enligt KPI innebär att priserna tillåts öka i enlighet med de genomsnittliga prisökningarna. Skälet till att man valde KPI som pristak var att moms ingår i det pris som privatpersoner betalar. Det betraktades därför som lämpligast att använda KPI för uppföljning av pristaket, då det bättre speglar ändringar i den prisnivå som konsumenterna möter 14. 2.7 Avrundningsmekanismen Av postförordningen 15 framgår att avrundning vid beräkning av höjningsutrymme får ske till närmaste femtiotal öre, även om detta innebär att höjningen blir högre än förändringen i KPI. Detta extra prishöjningsutrymme har medgetts Posten för att öresavrundning inte skall behöva tillgripas vid försäljning av enstaka frimärken. 11 Europaparlamentets och Rådets Direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 12 7 a Postlag (1993:1684) 13 9 Postförordningen (1993:1709) 14 Proposition 1997/98:127 15 Postförordning (1993:1709) Post- och telestyrelsen 10

Det innebär i praktiken att när utvecklingen av KPI medger ett portoutrymme på 26 öre får Posten höja priset med 50 öre. Avrundningsmekanismen ger således möjlighet till tidigarelagd höjning av portot. Prishöjning utöver KPI skall emellertid avräknas på utrymmet för prishöjning de kommande åren. 3 Det aktuella läget 3.1 Postens ekonomiska läge Postkoncernen exklusive Postgirot, som såldes 31 juli 2001, redovisade år 2000 ett rörelseresultat på 215 Mkr. Samma resultat uppgick i delårsbokslutet per 30 juni 2001 till -253 Mkr. Resultatet är exklusive avvecklingskostnader inom kontorsnätet år 2000 med - 2 148 Mkr samt avsättning för pensioner och avvecklingskostnader inom kontorsnätet med 4 301 Mkr 1999. Försämringen beror till stor del på att resultatet har belastats med betydande utvecklingssatsningar men också på att Posten på kort sikt inte kan anpassa sin produktion till lägre volymer än planerat. I samband med den bolagisering som genomfördes den 1 mars 1994 försämrades Postens finansiella ställning. Soliditetens försämring vid bolagiseringen berodde på att Posten AB då bl.a. övertog pensionsskulder från Postverket. I gengälld har Posten sedan dess inte behövt leverera in något överskott till ägaren staten. Året innan bolagiseringen uppgick soliditeten till 22,2 % för att sjunka till 4,5 % året därefter. Ägarens, d.v.s. statens krav är att soliditeten skall uppgå till 15 %. Från 1994 och framåt har den legat på en nivå som markant understigit kravet på 15 %. År 2000 var den 4,6 % exklusive Postgirot och 0,9 % inklusive Postgirot. För närvarande pågår en omfattande omstrukturering av Postens kassaverksamhet och Postens servicenät i övrigt inklusive satsningar på ny varumärkesprofilering. Detta leder på kort sikt leder till en kraftig kostnadsutveckling inom Postkoncernen totalt. Ett omfattande kostnadsbesparingsprogram har samtidigt börjat genomföras vilket förväntas medföra besparingar på 2 miljarder kronor på fem år. Brevaffären, som har stått för mer än hälften av Postkoncernens omsättning inklusive Postgirot, har under de senaste åren visat stabil lönsamhet. Rörelseresultatet år 2000 var 1069 Mkr, vilket motsvarar en marginal på omsättningen på 7,1 %. Postens resultatet för hela räkenskapsåret 2001 är ännu inte känt men enligt Postens egen prognos kommer rörelseresultat för både brevaffären och Posten totalt att gå ner kraftigt. Under hela 1990-talet har Posten genomfört effektiviseringsåtgärder inom brevhanteringen. Nytt brevbäraravtal, nytt brevnät, nya brevsorterings- samt brevresningsmaskiner är exempel på detta. Senaste satsningarna är införandet av s.k. bästa metod i utdelningen samt nytt servicenät baserat på "post hos partnerlösningar". Post- och telestyrelsen 11

Volymutvecklingen för adresserad post har fram till 1996 visat en uppåtgående trend och därefter stagnerat. Det Posten benämner administrativ kommunikation d.v.s. enstaka adresserade brev främst mellan företag samt inom offentlig sektor minskar kontinuerligt. Detta segment består till ca 70 % av frankostämplad och fakturerad post. Den s.k. marknadskommunikationen, dit adresserade försändelser från företag och myndigheter till hushållen (sändningar) räknas, har ökat något och mängden oadresserade försändelser (gruppreklam) ökar stadigt. Totalt sett var den av Posten distribuerade brevvolymen 3 % mindre 2001 jämfört med 2000. Under 1999 distribuerades ungefär lika många brev som 2000 Vad Posten anser som ett hot mot lönsamheten för brevtjänster totalt sett är att man tappar volymer i just de lönsamma betalningssätten frankostämplad och fakturerad (porto betalt) post. Hit hör försändelser som fakturor och kontoutdrag, där hotet från substitution genom olika elektroniska lösningar bedöms vara störst. Avgörande för brevtjänstens lönsamhet är även tillväxten inom adresserad reklam som ger större marginaler än oadresserad reklam. Av betydelse är således inte enbart volymutvecklingen totalt sett utan kanske framför allt hur den s.k. "produktmixen" förändras. Det lagstadgade kravet på daglig rikstäckande övernattbefordran med de geografiska förutsättningar som råder i Sverige och med de kvalitetskrav kunderna ställer medför att kostnaderna, enligt Posten, är svåra att påverka. Cirka två tredjedelar av Postens kostnader är fasta på ungefär två års sikt även om postvolymen förändras under perioden. Av de fasta kostnaderna utgörs 70 % av personalkostnader. Postens framtida resultatutveckling påverkas följaktligen i hög grad av både volymutveckling och lönekostnadsutveckling. 3.2 Postens syn på kostnadsutveckling och prisreglering I sin framställan till Näringsdepartementet 16 ifrågasätter Posten om det ursprungliga skyddsbehovet kvarstår idag eftersom genomsnittskostnaden per hushåll, för frimärkta enstaka brev inklusive julkort, endast uppgår till 190 kr per år. Därtill menar man att det numera finns alternativa meddelandeformer för många hushåll. Enligt Posten har cirka 70 % av hushållen i Sverige tillgång till Internet. Man anger också att företagen i allt större utsträckning går över till elektroniska substitut för brev. Med anledning av detta anser Posten att pristaket borde kunna slopas. I annat fall föreslår man att pristaket bör omkonstrueras så att indexet på relevant sätt speglar Postens kostnadsutveckling. Enligt Posten visar deras kalkyler att portot för enstaka brev subventioneras av de konkurrensutsatta försändelserna. Pristaket har låst fast portopriserna vid en nivå som, enligt Postens kalkyler, inte motsvarar kostnaderna. Man menar att pristaket snedvrider prissättningen och att 5 kronor för enstaka 20-gramsbrev är en underprissättning. Postens uppfattning är att en anpassning av priset för portot till den egna kostnadsutveckling skulle ha påtaglig och direkt effekt på resultatet. En prisökning 16 Dnr KJ 2001:2757 daterad 2001-08-29 Post- och telestyrelsen 12

på 50 öre d.v.s. 10 % skulle, enligt Posten, ge 350 Mkr i resultateffekt och 480 Mkr inklusive indirekta effekter för varje hel tolvmånadersperiod. Med indirekta effekter menas, enligt PTS tolkning, att höjningen för enstaka brev ökar möjligheten att höja priserna även för andra enstaka försändelser som inte är pristaksreglerade. För ett genomsnittligt hushåll skulle den 10-procentiga förändringen, enligt Postens beräkningar, motsvara 15 kr i årlig ökning. För ett företag med portokostnader på 10 000 kronor per år skulle följden bli att portokostnaderna ökar med 1 000 kronor. 4 Överväganden 4.1 Konsekvenser av nuvarande pristak Det finns enligt PTS en flerbottnad problematik i Postens framställan. Det ena är bedömningen av om det fortfarande finns kunder som behöver skyddas mot allt för höga priser och vad som skall anses utgöra ett för högt pris. Det andra är om portohöjningar skall spegla postens kostnadsutveckling. Om det sistnämnda är fallet, är frågan om det är förenligt med ett pristak. PTS har valt att belysa pristaket ur olika perspektiv för att på så sätt visa på de olika och ibland till synes motstridiga intressen som är förenade med pristaksfrågan. 4.1.1 Konsumentperspektivet Enligt förarbetena är det primära syftet med pristaksregleringen att skydda konsumenterna mot orimliga prishöjningar. Som en definition av vad som är ett rimligt pris angavs att exempelvis en privatperson inte skall behöva minska sin konsumtion av postala tjänster p.g.a. ökade priser. Om pristaket för enstaka övernattbefordrade försändelser som väger högst 500 gram tas bort kan det finnas en risk att priserna för de kunder som inte har något alternativ till Posten kommer att öka samtidigt som priserna för de konkurrensutsatta områdena hålls nere. Nuvarande pristak berör ett brett spektrum av kunder som har olika stora resurser och olika stort behov av att använda sig av Postens brevtjänster. Således omfattas såväl privatpersoner som företag och föreningar av pristaket. Både mellan och inom kundgrupperna har kunderna varierade möjlighet att använda sig av olika alternativ till det vanliga frimärkta brevet. 4.1.1.1 Privatpersoner Många hushåll med låga inkomster saknar möjlighet att använda alternativa sätt t.ex. e-post för att skicka meddelanden. Enligt den statistiska årsboken Fakta om Informations- och kommunikationsteknik i Sverige 2002 som ges ut av Statens Institut för KommunikationsAnalys (SIKA) är individens inkomst en avgörande faktor för tillgången till dator i hemmet. Bland högutbildade och höginkomsttagare är datortillgången i hemmet störst. Även sysselsättningsgraden har en avgörande betydelse för om man har tillgång till Internet. Totalt sett hade 54 % av Sveriges befolkning i åldersgruppen 12 79 år tillgång till Internet i hemmet år 1999/2000. Post- och telestyrelsen 13

Privatpersoner har heller ingen möjlighet att använda sig av de rabatterade betalningssätten franko eller porto betalt (fakturerat) eftersom det krävs en större mängd brev för detta. 4.1.1.2 Företag För de företag som skickar en större mängd enstaka brev kan det löna sig att använda frankeringsmaskin eller komma överens med Posten om att portokostnaderna skall faktureras. Genom att använda ett annat betalningssätt kan tjänsterna erbjudas till lägre pris än frimärkt eftersom hanteringskostnaderna, enligt Posten, är lägre för dessa försändelser. För att Posten skall medge fakturering av portokostnaden (porto betalt) krävs dock en volym på minst 10 brev per dag. Även betalningssättet franko kräver vissa volymer för att det skall vara lönsamt. För det enskilda företaget kostar det mellan 5 000 10 000 kronor att investera i en frankeringsmaskin. Detta innebär att åtskilliga företag med mindre mängder post i praktiken saknar alternativ till det frimärkta brevet. 4.1.1.3 Föreningar Föreningar har hittills haft möjlighet att utnyttja s.k. föreningsporto. Föreningsportot är ett B-porto vilket innebär att försändelserna når mottagaren inom 3 dagar. Detta är inte en pristaksskyddad tjänst. Portot för föreningsbrevet är 3,80 kr upp till 100 gram. Om föreningsportot skulle tas bort är alternativet för föreningarna att gå över till vanligt A-brev eller ekonomibrev. Att skicka ett brev som väger mellan 21-100 gram som ekonomibrev istället skulle då leda till en kostnadsökning från 3,80 till 9 kr. Detta skulle innebära en prishöjning på drygt 137 %. 4.1.2 Producentperspektivet Posten genomförde per den 1 mars 1997 en portoomläggning som kortfattat innebar att portot för enstaka försändelser höjdes med i genomsnitt 30 % med möjlighet till vissa rabatter, medan priset för regionalt och lokalt inlämnade stora sändningar sänktes. Motivet för denna portoomläggning var enligt Posten att priserna bättre skulle svara mot Postens kostnader för hanteringen av enstycksförsändelser respektive stora sändningar. Året efter prishöjningen på enstaka brev trädde det nya pristaket i kraft. Enligt underlag från Posten understeg priset 5 kronor de kostnader man hade för det frimärkta 20-gramsbrevet redan när det nya pristaket infördes. Det frimärkta 20-gramsbrevet har fortfarande negativa marginaler. För övriga betalningssätt är marginalerna positiva för samtliga viktklasser, vilket gör att marginalerna sammantaget för hela tjänsten är positiva. Om den initiala prisnivån som fastställdes i pristaket var för låg, vilket Postens kalkyler för det frimärkta 20-gramsbrevet indikerar, kan kravet på låga och stabila priser kanske leda till för låga investeringar i distributionsnätet som kan komma att stå i strid med konsumenternas intresse av rimlig kvalitet på posttjänsterna. Vad som ska anses utgöra ett rimligt pris bör därför också kopplas till Post- och telestyrelsen 14

producentens förutsättningar att tillhandahålla tjänsten. Täcker inte priset för tjänsten sina kostnader är risken stor att detta får återverkningar på kvaliteten, i annat fall måste andra tjänster subventionera underskottet. Dessutom bör priset på tjänsten sättas så att det finns utrymme för vissa investeringskostnader för att kunna utveckla tjänsten i takt med konsumenternas efterfrågan. 4.1.3 Tillsynsperspektivet PTS ifrågasätter om det kan anses tillräckligt effektivt att regleringen av postmarknaden enbart skall utgå från de redovisade kostnaderna i verksamheten, vilka PTS, i egenskap av tillsynsmyndighet, får ta del av. En övergång från pristak till helt kostnadsbaserade priser, skulle för myndighetens del innebära en granskning av samtliga kostnadsbaserade taxor, vilket skulle leda till att mycken tid och resurser måste läggas ned på komplicerade och resurskrävande bedömningar såväl av de redovisade kostnaderna i verksamheten som av fördelningen av dessa kostnader och principerna därför. Det skulle också leda till att PTS baserade framåtriktade regleringsbeslut på redan historiska uppgifter. Inte desto mindre måste PTS som tillsynsmyndighet kunna bedöma om de kostnader som ligger till grund för prissättningen är rimliga. Genom att i ännu högre grad än vad som är fallet i dag sätta kostnadsredovisningen i centrum flyttar man också fokus från konsumentsidan (kunderna) till producentsidan (Posten). Kostnadsredovisningen fordrar bland annat en genomlysning av både vilka kostnadsslag som ingår i prissättningsunderlaget och nivån på dessa. Granskningen kan därför sägas belysa både relevansen hos organisationen och resursförbrukningen. eftersom kostnadsbaseringen hänförs till en befintlig organisation (eller arbetsgång), vilken inte med nödvändighet representerar den optimala arbetsgången och därmed resursförbrukningen. 4.1.4 Konkurrensperspektivet Enligt EG-direktivet 17 skall det i redovisningen göras en uppdelning mellan monopoliserade och icke-monopoliserade tjänster så att de faktiska kostnaderna för olika tjänster klart och tydligt framgår och för att säkerställa att subventioner från det monopoliserade till det icke-monopoliserade området inte påverkar det sistnämnda områdets konkurrensvillkor. Även om Postmarknaden är avreglerad i Sverige råder i praktiken en monopolsituation för de enstaka brevtjänsterna. Detta talar för att även ur ett konkurrensperspektiv är någon form av reglering för de enstaka breven påkallad. 4.2 Vikttrappans inverkan på priserna En invändning som Posten har mot pristakregleringen är att den permanentar prisskillnader som enligt Posten inte är kostnadsmotiverade. Anledningen är att Posten tillämpar en prissättningslogik mellan tjänsterna som har sin utgångspunkt i nivån på normalportot. Postens egna kalkyler per tjänst visar en relativt kraftig förlust för det frimärkta övernattbefordrade brevet i viktklassen 20 gram medan marginalerna för övriga viktklasser är positiva. Brevtjänsten totalt, där förutom 17 Direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 Post- och telestyrelsen 15

frimärkt även betalningssätten franko och portobetalt ingår, visade god lönsamhet 2000 analogt med 1999. Mot denna bakgrund anser Posten det vara svårt att inför sina kunder motivera prishöjningar för övriga enstaka tjänster som inte omfattas av pristaket, så länge pristaket låser normalportot. Förklaringen till skillnaden i marginal mellan viktklassen 20 gram och övriga viktklasser ligger till stor del i Postens prissättning av enstaka försändelser efter den s.k. vikttrappan. Enligt den fördubblas 20-gramsportot för viktklassen 21-100 gram, ytterligare fördubblas för viktklassen 101-250 gram och 251-500-gramsbrev är sex gånger dyrare än 20-gramsbrevet. Snittintäkten för övriga viktklasser är alltså betydligt högre än för viktklassen 20 gram samtidigt som kostnaden per försändelse inte ökar proportionellt med vikten. Snittvikten för ett brev i viktklasserna 21-100 gram ligger på ca 43 gram. Merkostnaden för Posten att distribuera det tyngre brevet fördubblas däremot inte. Detta gör att Posten får positiva marginaler i viktklasserna som överstiger 20 gram. Vikten är dock bara en av de faktorer som driver kostnader i hanteringen av försändelser. Andra faktorer som betalningssätt, format, andel handskrivet (mer svårläst) är minst lika viktiga kostnadsdrivare i Postens produktion. De flesta försändelser ligger i viktklasserna 1-20 och 21-100 gram. Det finns dock vissa skillnader mellan de olika betalningssätten. För porto betalt och frimärkt ligger 3/4-delar i den lägsta viktgruppen och 1/5-del i viktgruppen 21-100 gram. För övriga betalningssätt ligger nästan 1/3-del i viktgruppen 21-100 gram. Postens uppfattning är att det enbart är pristaket som medfört att man inte kunnat anpassa priset för enstaka försändelser i takt med kostnadsutvecklingen. PTS bedömer dock att även vikttrappans konstruktion motverkar möjligheten att strikt tillämpa kostnadsbaserade priser. På 20-gramsbrev har man negativa marginaler medan övriga viktklasser har positiv vinstmarginal. Detta innebär i princip att Posten inte har kostnadsbaserade priser vare sig på 20-gramsbrevförsändelser eller försändelser som väger 21 gram och mera. Emellertid innebär pristakskonstruktionen med dess koppling till vikttrappan i sig en schablonisering som i sin tur innebär att det i sammanhanget borde vara rimligt att utgå från ett genomsnittsvärde för respektive viktklass. 4.3 Är syftet med pristaket fortfarande relevant? När pristaket infördes angavs skälet vara att skydda privatpersoner som ansågs sakna alternativ till Posten. Pristakets tillämpningsområde har sedermera kommit att utsträckas till samtliga postkunder som inte har något alternativ till Posten för enstaka försändelser. Lagstiftaren har med prisregleringen avsett att skydda Postens kunder mot orimligt höga posttaxor. I departementspromemorian Ds 1997:58 konstateras att syftet med prisregleringen är att skydda kunderna mot att portot höjs mer än den allmänna prisutvecklingen. Däremot finns det inte något angivet om att syftet skulle vara att kompensera Posten för ökade kostnader. Post- och telestyrelsen 16

Precis som Posten påpekar i sin framställan till Näringsdepartementet har många hushåll och företag idag möjlighet att använda sig av alternativa sätt att skicka meddelanden på än genom brev. Posten anger att 70 % har denna möjlighet genom Internet hemma eller på jobbet. PTS ställer sig dock tveksam inför siffrans relevans i sammanhanget eftersom tillgång till Internet på jobbet förmodligen medger privat utnyttjande endast till begränsad del. I de flesta fall är inte utgifterna för ett hushålls porto speciellt betungande. Samtidigt är det enligt PTS mening troligt att de personer som har tillgång till den moderna tekniken till stor del är personer i arbetsför ålder med goda inkomster. För dessa personer är det förmodligen inte speciellt betungande om priserna höjs. Fortfarande har dock cirka en tredjedel av Sveriges hushåll inte möjlighet att skicka meddelanden elektroniskt varken i hemmet eller från en eventuell arbetsplats. I denna grupp finns det skäl att anta att det finns ekonomiskt utsatta människor, exempelvis personer som inte är i arbetsför ålder eller arbetslösa. Många yngre personer har inte råd med egen dator och måste av den anledningen skicka meddelanden på traditionellt sätt. För en arbetssökande kan portokostnaderna bli avsevärda. Även barnfamiljer kan vara utsatta då många kontakter med Försäkringskassan måste ske brevledes. Försäkringskassan har liksom många andra myndigheter slutat med att tillhandahålla förfrankerade svarskuvert vilket ökat portokostnaden för vissa hushåll. Det finns vidare anledning att anta att ett stort antal småföretagare, föreningar och organisationer fortfarande är hänvisade till att sända post på traditionellt sätt. Vid den senaste portohöjningen 1997 framkom, genom de klagomål som PTS då fick ta emot, att för många av dessa var portokostnaderna en betydande utgiftspost. Vid samråd med Konsumentverket har framkommit att verkets ståndpunkt är att så länge som postkunderna inte har något alternativ till Posten för enstaka försändelser upp till 500 gram måste det finnas ett skydd för konsumenterna. Man har dock inte tagit ställning till om pristaket skall vara knutet till konsumentprisindex eller något annat index. Om ett nytt pristak som speglar Postens kostnadsutveckling införs anser Konsumentverket att det är viktigt att inte vilka kostnader som helst får slå igenom på portopriset. Även Konkurrensverket har vid samråd riktat uppmärksamheten på syftet med pristaket d.v.s. att konsumenter som saknar alternativ till posten skall skyddas mot orimliga priser. Konkurrensverket anser att syftet med regleringen kvarstår och att det inte finns tillräckliga argument som stöder en förändring av nuvarande prisreglering. Konkurrensverket konstaterar också att det inte framkommit några starka skäl att lämna KPI som pristak. Man menar att Postens förslag till postindex skulle ge svagare incitament till kostnadskontroll eftersom ökade kostnader kan kompenseras med ökade priser. PTS uppfattning är att de förutsättningar som lades till grund för prisregleringen fortfarande kvarstår. Även om postmarknaden är avreglerad har Posten i praktiken fortfarande monopolställning på befordran av enstaka brev samtidigt som det skyddsintresse som tidigare åberopades finns kvar. Post- och telestyrelsen 17

4.4 Val av index - konsumenternas eller Postens perspektiv? Eftersom syftet med prisregleringen är att skydda den enskilda konsumenten mot prisutveckling utöver den allmänna prisutvecklingen finns enligt uppgift från Statistiska Centralbyrån (SCB) inget bättre index än KPI. Låg inflation de senaste åren har visserligen medfört att Posten inte kunnat höja portot sedan 1997. Sett över en längre period anses dock KPI spegla den prisnivå som konsumenten möter. I dagsläget ligger inflationen på ca 3 % och Riksbankens inflationsmål är satt till 2 % plus-minus en procentenhet. Avrundningsregler 18 kommer även om ingen ändring görs i lagstiftningen, med stor sannolikhet göra det möjligt för Posten att höja portot efter den 1 juli 2002. Posten anför å sin sida att pristaket borde kunna slopas eller att pristaket omkonstrueras så att det index som styr speglar Postens kostnader. I KPI finns, enligt Posten, ett antal tungt vägande faktorer som inte har någon eller obetydlig koppling till Postens kostnadsutveckling. Posten har därför lämnat förslag på ett specifikt postindex som baserar sig på produkten brevs kostnadsstruktur. Även om pristaket förändras till ett index som speglar Postens kostnader, exempelvis postindex, vill man behålla nuvarande avrundningsmöjlighet och möjligheten att utnyttja utrymmet från år 2001 och tre tidigare år. SCB har på begäran av PTS beräknat portoutrymmet för KPI, postindex samt ett alternativt index. Utfallet visas i tabellen nedan. Ackumulerat utrymme för prishöjning i öre Månad KPI Postindex Alternativt index Juli -97 Juli -98 0,0 11,4 6,8 Juli -99 1,2 23,7 19,8 Juli -00 5,8 44,2 42,6 Juli -01 19,3 66,2 66,7 Tabellen visar att såväl postindex som alternativt index (utan rationaliserings- /kompensationsfaktor) de senaste 4 åren har givit ett större utrymme för prishöjningar än KPI. En övergång till ett postindex eller alternativt index innebär möjligen att man speglar Postens kostnader på ett bättre sätt. Det innebär dock samtidigt att man släpper målet att skydda konsumenter, mindre företag och organisationer som saknar alternativ till Posten. 4.4.1 Beskrivning av KPI Postindex Alternativt Index Konsumentprisindex (KPI): KPI mäter prisutvecklingen på den privata konsumtionen. I KPI ingår kostnadsutvecklingen för både varor och tjänster. 18 9 Postförordningen Post- och telestyrelsen 18

Kommentar från SCB: Enkelt att förstå och ett allmänt känt index. Är ett lämpligt index för att skydda enskilda konsumenter. KPI har däremot ingen koppling till Postens kostnader. Postindex: Postindex är ett av Posten komponerat index avsett att bättre spegla produkten brevs kostnadsstruktur. Det är ett sammanvägt index bestående av arbetskostnadsindex för arbetare (27,1 %) respektive tjänstemän (27,1), hemmamarknadsindex (33,3 %) samt faktorprisindex för lastbilstransporter (12,5 %). Kommentar från SCB SCB anser att valet av hemmamarknadsindex är mindre lämpligt som del i postindex eftersom det är ett mått som bara mäter inhemskt producerade varor för den svenska marknaden. Prisindex för inhemsk tillgång där även importerade varor till Sverige ingår skulle vara lämpligare. Alternativt Index: På uppdrag av PTS har SCB komponerat ett förslag till ett alternativt index. I det alternativa indexet ingår arbetskostnadsindex för arbetare (25 %) respektive tjänstemän (25 %) samt prisindex för inhemsk tillgång (50 %). Alternativt index är ett förslag till liknande upplägg som i postindex men utan faktorprisindex för transporter. Dessutom har prisindex för inhemsk tillgång som även tar hänsyn till importerade varor ersatt hemmamarknadsindex. Kommentar från SCB Viktningen för det alternativa indexet är ett exempel och inte ett ställningstagande från SCB:s sida. 4.4.2 Kompensationsfaktor i pristakskonstruktionen Pristaksmetoden tillåter formuleringen av en faktor X som anger gränsen för prisökningar genom att relatera dem till KPI, tillsammans med en förändring, minskning eller ökning, om en viss procentenhet, d.v.s. KPI -/+ X %. X-faktorn är ett uttryck för hur prisnivå tillåts förändras i förhållande till konsumentprisindex. Generellt kan sägas att ju högre värde X-faktorn åsätts, desto mer påverkas prisnivån för reglerade tjänster under perioden. Nivån på X påverkar det ekonomiska utrymmet för aktiviteter som teknisk och marknadsmässig förändringstakt. Resultatutrymmet under pristaket måste ge möjlighet att i viss omfattning kompensera för underliggande kostnadsförändringar, vilka inte avspeglas i KPI. En mer indirekt konsekvens av valet av nivå för X-faktorn, är att den kan signalera till potentiella konkurrenter, vilka ekonomiska förutsättningar som ges. Väljer man en hög och positiv X-faktor, ökar det ekonomiska utrymmet för att täcka in de nyinvesteringar som en tillkommande operatör behöver göra. En lägre X-faktor lämnar, å andra sidan, ett mindre utrymme för tillkommande konkurrenter. För etableringen av konkurrens är nivån på X därför en betydelsefull faktor. Ett Post- och telestyrelsen 19