Remiss av Transportstyrelsens rapport Förslag till införlivande av regler i första järnvägspaketet i svensk lagstiftning (N2009/9192/TR)

Transkript

1 Sid. 1 (7) Näringsdepartementet STOCKHOLM Remiss av Transportstyrelsens rapport Förslag till införlivande av regler i första järnvägspaketet i svensk lagstiftning (N2009/9192/TR) På uppdrag av Näringsdepartementet har Transportstyrelsen (TS) lämnat förslag på kompletteringar i den svenska järnvägslagstiftningen. Statens väg- och transportforskningsinstitut, VTI, har beretts tillfälle att yttra sig om detta förslag. I vårt svar kommenteras den del av förslaget som behandlar införandet av ett system för att förbättra kvalitén i bedrivandet av tågtrafik genom att ta betalt av den som förorsakar störningar i tågtrafiken. Det lämnade förslaget är väl genomarbetat, i synnerhet vad avser dess juridiska aspekter. Förslagets huvudtankar är emellertid inte transparent redovisade varför vi i en bilaga redovisar vår tolkning av det tänkta systemet. Sammanfattningsvis vill VTI framhålla följande huvudsynpunkter på förslaget: Det bör ytterligare klargöras hur ansvarsfördelningen mellan regering, trafikmyndighet och tillsynsmyndighet för att införa ett system för kvalitetsincitament bör utformas. Det inte är möjligt att utforma regler för kvalitetsincitament som varierar mellan olika järnvägsföretag på det sätt som föreslås. Skälet är att nuvarande principer för tidtabelläggning baseras på administrativa schablonregler. Detta gör det omöjligt att förhandla fram önskemål om prioriteringsincitament efter det att en tidtabell fastställts. Rapporten är inte tillräckligt uttömmande vad gäller behovet av ett fungerande, tillförlitligt och lättadministrerat orsaksrapporteringssystem.

2 Sid. 2 (7) Synpunkter Ansvarsfördelningen riksdag regering infrastrukturförvaltare tillsynsmyndighet VTI har svårt att avgöra hur TS tänker sig att ansvarsfördelningen mellan de olika parterna i sektorn bör fördelas. Det är uppenbart att förslaget innebär att riksdagen kompletterar existerande järnvägslag för att införliva det aktuella direktivet i den svenska lagtexten. Vår tolkning är att de formuleringar som krävs och som formuleras i texten är mycket allmänt hållna. Det är emellertid inte uppenbart hur man tänker sig att den exakta ansvarsfördelningen mellan i första hand regering och infrastrukturförvaltare ska utformas. Idealt bör det räcka med en mycket övergripande kompletterande förordning för att Banverket ska kunna införa den aktuella formen av system. Det torde därefter kunna vara TS uppgift att säkerställa att systemet i sina enskildheter implementeras på ett lämpligt sätt. Texten i förslaget innehåller emellertid en omfattande diskussion om ett antal enskildheter i ett tänkt system för att skapa kvalitetsincitament som sannolikt inte lämpar sig för styrning från regeringskansliet. VTI föreslår att dessa ansvarsfrågor klargörs innan ett färdigt förslag lämnas till riksdagen. Våra fortsatta kommentarer tar inte ställning till vem som bör ha ansvar för vilka frågor. 1 Kapacitetstilldelning, prioritering vid förseningar och kvalitetsstyrning Utformningen av tågplan och tidtabell har stor betydelse för möjligheterna att bedriva tågtrafik med hög kvalité. Planeringen av en ny tidtabell baseras på en Järnvägsnätbeskrivning (JNB). Där redovisas såväl de principer som avgör hur tåg prioriteras i tidtabelläggningen, principerna för att lägga in säkerhetsmarginaler i planeringen av tåg liksom principerna för prioritering då förseningar uppstår. På basis av sådan information lämnar trafikföretag och andra intressenter in sina önskemål om att få bedriva trafik. De principer som reglerar prioriteringen av tåg i tidtabelläggningen baseras på administrativt fastställda schablonregler. Även om järnvägsföretagen i olika former kan uttrycka önskemål om den verksamhet man vill bedriva kommer det förhandspublicerade regelverket att avgöra prioriteringarna när alla önskemål inte kan tillgodoses. Detta innebär bland annat att möjligheten för deltagarna i tågplaneprocessen att aktivt förhandla med infrastrukturförvaltaren är små. I synnerhet betyder det att järnvägsföretagen inte har möjlighet att i det trafikeringsavtal som formaliserar överenskommelsen mellan infrastrukturförvaltaren och varje trafikutövare dvs. den tidtabell som respektive företag ska köra efter förhandla sig fram till någon annan behandling än vad som ursprungligen framgår i JNB, inte ens om man skulle vara beredd att betala extra för detta. Varje sådan avvikelse från fastställd plan skulle få konsekvenser för hanteringen av övriga trafikutövare och därmed i praktiken innebära att processen öppnas på nytt. 1 VTI arbetar för närvarande med en förstudie för Transportstyrelsen som behandlar principerna för hur en tillsynsmyndighet inom järnvägssektorn bör agera.

3 Sid. 3 (7) Ytterligare ett förhållande av betydelse för kvalitetsstyrningen är att antalet tåg i en tidtabell påverkar risken för störningar; ju fler tåg, desto större är risken att en primär försening får konsekvenser för andra tåg eller för banunderhåll. På samma sätt kommer reglerna för prioriteringar då en försening väl har uppstått att vara av stor betydelse för vilka följdkonsekvenser en primärförsening kommer att få. Om prioriteringen baseras på principen först in först ut får detta vissa konsekvenser för vilka tåg som försenas och hur stor förseningen blir; konsekvenserna ser annorlunda ut om man väljer att systematiskt ställa åt sidan det tåg som ursprungligen försenats för att slippa försena tåg som så långt gått i rätt tid. Principerna för realtidsprioriteringar ger därför en viktig utgångspunkt för förståelsen av hur ett system för kvalitetsstyrning kommer att fungera. VTI menar att dessa förhållanden har konsekvenser för det förslag som TS lämnat. Bland annat är det svårt att tänka sig att de grundläggande principer som fastställs i JNB ska kunna anpassas till den precisa situation som är relevant för varje trafikutövare; avtalet med en part kommer ofelbart att få konsekvenser för behandlingen av en eller flera andra. Mycket talar därför för att kvalitetsstyrningen i stället måste schabloniseras längre än vad som förordas i förslaget. Sannolikt måste samma regler gälla för samtliga trafikutövare, eller åtminstone för samtliga trafikutövare inom samma verksamhetskategori, om det är möjligt att objektivt konstruera sådana kategorier. Det är också betydelsefullt att poängtera att dessa frågor kommer att få särskilt vikt på en helt avreglerat järnvägsmarknad. I exempelvis England har olika operatörer huvudansvaret för trafik inom ett geografiskt avgränsat område. De störningar som uppstår berör därför huvudsakligen relationen mellan infrastrukturhållare och trafikoperatör. I Sverige kommer i stället operatörer från flera olika företag att samsas på en och samma infrastruktur. Betydelsen av fungerande system för kvalitetsstyrning blir då särskilt stor. VTI vill samtidigt framhålla att det inte är önskvärt att använda schabloner. Det finns i själva verket starka skäl att ge utrymme för att olika önskemål ska kunna hanteras på det sätt som är bäst för den verksamhet som ska bedrivas. Särskild viktigt är att tillgodose önskemål från verksamhetsutövare som menar att marknadens krav kräver hög kvalité i trafiken och som också är villiga att betala för detta. Så länge som den ursprungliga kapacitetstilldelningsprocessen inte kan ge utrymme för denna form av flexibilitet är det emellertid inte heller möjligt att ge sådana möjligheter vad gäller systemet för kvalitetshantering. Försenings- och orsaksrapportering VTI vill ytterligare lyfta fram betydelsen av det system för försenings- och orsaksrapportering som också behandlas i TS förslag. Utgångspunkten för varje kvalitetssystem måste således vara att samtliga parter är överens om de förseningar som inträffat och vad som förorsakat dessa förseningar. Lika enkelt och självklart som detta konstaterande är, lika svårt tycks det vara att verkligen få konsensus i dessa avseenden, i synnerhet vad avser orsaksrapporteringen. TS utredning framhåller också att det ofta ligger utanför infrastrukturförvaltarens kontroll när störningar uppstår. Det hade varit förtjänstfullt om man på ett översiktligt sätt redovisat faktiska förhållanden vad gäller störningar och bakomliggande faktorer för att på så sätt få stöd för de överväganden som bör göras.

4 Sid. 4 (7) VTI:s erfarenheter pekar också på att det tycks vara väsentligt svårare att nå enighet om orsaksrapporteringen i Sverige än i England. Det förekommer exempelvis uppgifter om att parterna i det engelska systemet till mer än nittio procent är överens om förseningarnas orsaker. VTI föreslår därför att TS eller Banverket skyndsamt klargör vad som kan förklara en sådan skillnad, om den förekommer. En sådan sammanställning av erfarenheter kan ligga till grund för att etablera ett väl fungerande system för orsaksrapportering också kan i Sverige. Utformningen av ett sådant system är också av stor betydelse för att hålla nere kostnaderna för ett system för kvalitetsincitament. Som framgår av TS förslag måste kvalitetsincitamenten i stor utsträckning baseras på schabloner; när ett tåg förorsakar en försening för ett annat tåg som är större än X minuter ska den förorsakande parten betala Y kronor till infrastrukturförvaltaren. Denne kan därefter i sin tur ersätta de järnvägsföretag som drabbas enligt lämpliga schabloner. Oavsett systemets enskildheter torde det med en fungerande förseningsredovisning vara möjligt att automatiskt beräkna storleken på de betalningar och ersättningar som ska utgå. Detta innebär i sin tur att systemets administrationskostnader kan hållas på en låg nivå. Primär- och sekundärförseningar Det förslag som TS lämnar innebär att man i första hand fokuserar på den ursprungliga försening som får konsekvenser för andra järnvägsföretag i systemet. De kedjor av förseningar som kan uppstå kommer därmed endast i begränsad utsträckning att ingå i systemet. Detta bidrar till att hålla nere ersättningarnas storlek och innebär därmed också en risk att parterna inte i tillräcklig utsträckning anstränger sig att hålla en tillräcklig kvalité i trafiken. VTI menar att detta kan vara ett lämpligt förfarande som ett första steg i utvecklingen mot ett sofistikerat system för kvalitetsövervakning. Vi föreslår emellertid att man parallellt ytterligare klargör enskildheterna i utformningen av det system som tillämpas i England. Detta är särskilt betydelsefullt med tanke på att interaktionerna i en avreglerad svensk järnvägssektor kan vara mer problematiska än i det engelska systemet. Om det kvalitetssystem som tillämpas inte kan hantera denna typ av komplexa följdförseningar kan möjligheten att bedriva konkurrerande trafik att försvåras. Kopplingen mellan banavgifter och kvalitetsincitament I det förslag som lämnas görs en koppling mellan å ena sidan storleken på de förseningsavgifter som ska kunna tas ut och å andra sidan de banavgifter som erläggs. VTI har svårt att tolka hur man tänker sig att denna koppling ska utformas. Vi menar dessutom att det inte bör finnas någon sådan koppling. Skälet är att de avgifter som tas ut för att minska förseningarna har ingen logisk koppling till banavgifterna.

5 Sid. 5 (7) I detta ärende har generaldirektör Jonas Bjelfvenstam beslutat. Professor Jan-Eric Nilsson och Utredare Stefan Pettersson har varit föredragande. I den slutliga handläggningen har även forskningschef Mats Andersson deltagit. För VTI Jonas Bjelfvenstam Generaldirektör

6 Sid. 6 (7) Bilaga VTI:s tolkning av det lämnade förslaget Tågtrafik är till sin natur en komplex verksamhet med många inbördes beroenden. Om ett tåg inte kan köras enligt tidtabell kan detta snabbt få konsekvenser för övrig trafik i systemet. Av artikel 11 i direktiv 2001/14/EG framgår att ett avgiftssystem ska användas för att skapa incitament till ökad respekt för tilldelade tidtabellägen och på så sätt bidra till att höja kvalitén i järnvägssystemet. Denna del av direktivet har ännu inte införlivats i den svenska järnvägslagen, och avsikten är att så ska ske på grundval av det förslag som nu lämnats av Transportstyrelsen. Den aktuella artikeln har följande lydelse: 1. Avgiftssystemet i fråga om infrastrukturen skall med hjälp av en verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande motivera järnvägsföretagen och infrastrukturförvaltaren att reducera driftsavbrotten till ett minimum och förbättra järnvägsnätets prestanda. Detta får inbegripa sanktioner för verksamhet som stör driften av järnvägsnätet och ersättning till de företag som lider skada av trafikstörningarna och bonus till verksamhet som går bättre än planerat. 2. Grundprinciperna för denna verksamhetsstyrning skall tillämpas för hela järnvägsnätet. I det trafikeringsavtal som tecknas mellan den som utför trafik och infrastrukturförvaltaren förpliktar sig parterna bland annat att genomföra trafik i enlighet med tidtabellen. TS föreslår att det i svensk lagstiftning införs en skyldighet att för det fall någon av parterna inte fullgör sina skyldigheter enligt detta avtal ska ersättning betalas ut till den andra parten. Ersättningsplikten ska närmare preciseras i trafikeringsavtalet, dvs. det dokument som formaliserar den tidtabell som fastställts och som i övrigt innehåller eller hänvisar till de villkor som reglerar överenskommelsen under den kommande tidtabellperioden. Man föreslår också att parterna bör ha frihet att själva komma överens om avtalsvillkoren. Ett järnvägsföretag kan vara villigt att betala en högre avgift för att få garantier för att ett tidskänsligt tåg inte drabbas av förseningar. Om infrastrukturförvaltaren kan gå med på ett sådant önskemål bör detta också kunna innebära större ersättningar vid förseningar. Avgifter och ersättningar ska också kunna variera med trafikintensitet i tid och rum. TS föreslår vidare att det är själva avvikelsen från åtagandet i trafikeringsavtalet som ska ligga till grund för ersättningen, inte den faktiska skada som uppstår. Samtidigt som ersättningen föreslås vara schablonmässigt beräknad ska parterna kunna avtala om olika ersättningsnivåer. Ersättningen måste emellertid vara så hög att det för en felande part ska löna sig att hålla hög kvalité i verksamheten, dvs. det ska inte vara möjligt att avtala bort ersättningarna. Man menar också att lagstiftningen bör bemyndiga regeringen att meddela ytterligare föreskrifter om de grundprinciper och ersättningar som bör tas ut. Regeringen kan i sin tur delegera till TS att meddela sådana föreskrifter.

7 Sid. 7 (7) Punkt 2 i artikeln (se ovan) innebär att grundprinciperna bör tillämpas över hela järnvägsnätet. Med tanke på att trafiken och förutsättningarna för att bedriva trafik varierar över landet menar emellertid TS att det inte är effektivt att i alla lägen tillämpa verksamhetsstyrningen på samma sätt. Man föreslår därför att regeln bör tolkas på så sätt att det inte är tillåtet för infrastrukturförvaltaren att otillbörligt gynna ett företag före ett annat. I övrigt bör det i stort sett lämnas öppet för parterna att komma överens om hur verksamhetsstyrningen ska utformas. Parterna ska också kunna komma överens om att endast avvikelser av en viss storlek ska resultera i ersättningar till motparten. Man menar vidare att vissa avvikelser av engångskaraktär inte ska leda till ersättningsskyldighet. Det kan även finnas anledning för parterna att sätta en gräns för hur höga ersättningar som bör utgå för en och samma händelse. Samtidigt bör systemet vara uppbyggt så att ersättningen ökar med storleken på de följdförseningar som man förorsakar upp till ett tak för ersättningen. Verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav ska alltså utgöra en del av det avgiftssystem som är förenat med bedrivande av järnvägstrafik. Med beaktande av kravet på de lägsta avgifter som ska betalas föreslår TS att de ersättningar som ska kunna utkrävas från infrastrukturförvaltaren finansieras genom avgifter som överstiger dem som motsvarar marginalkostnaderna. I de situationer då det är ett järnvägsföretag som bär ansvaret för en störning (företag A) har andra järnvägsföretag som drabbas (företag B, C, D etc.) rätt att vända sig till infrastrukturförvaltaren för att få ersättning eftersom den utlovade infrastrukturen inte finns tillgänglig. Infrastrukturförvaltaren har i sin tur rätt att få ersättning från företag A. Eftersom ersättningen ska baseras på schabloner i stället för på faktisk skada kan kraven på infrastrukturförvaltaren komma att vida överstiga den ersättning som denna i sin tur kan kräva. TS föreslår att ersättningen ska sättas i relation till vad infrastrukturförvaltaren har möjlighet att kräva från det förorsakande företaget. För att kunna avgöra de ursprungliga orsakerna till störningar är det nödvändigt att registrera varje störning med korrekt angivande av dess orsak och av vem som förorsakat störningen. Detta är nödvändigt för att kunna utkräva ersättningar och för att göra utbetalningar och det är också nödvändigt för att vidta åtgärder för att framledes höja kvalitén i trafiken. Infrastrukturförvaltaren har till uppgift att upprätthålla ett sådant system. För att samtliga parter ska kunna lita på rapportering, inte minst vad avser orsaksrapportering, krävs en hög grad av tillgänglighet till sådana system.