Billig olja: Trippelstöten mot Afrika och hur den avhjälps Diskussionspapper Mattias Goldmann, februari 2015
1. Bakgrund Världsmarknadspriset på olja har på mycket kort tid ungefär halverats, och ser nu ut att kunna ligga kvar på den nuvarande nivån under ett par år framöver även om osvuret är bäst när det gäller oljepriset. I detta PM granskar vi kortfattat ett par konsekvenser för Afrika, utöver de globala och allmänna konsekvenser som redan presenterats på åtskilliga håll. Vår utgångspunkt är de som generellt karakteriserar projektet ABBBA African Biofuel & Bioenergy Business Assessment; att en omställning till förnybar energi inklusive biodrivmedel kan vara en viktig tillväxtmotor för Afrika, skapa jobb inte minst på landsbygden, frigöra kapital som idag används för dyr oljeimport och att förnybar energi kan bli en viktig exportsektor för kontinenten. Detta är givetvis en grov generalisering, med stora regionala och nationella skillnader, men gäller som övergripande utgångspunkt för vårt arbete. 2. Konsekvenser av lägre oljepris Vi bedömer att det lägre oljepriset drabbar Afrika tredubbelt, i form av minskad investeringsvilja i Afrikas oljereserver, minskat intresse för Afrikas potential inom biodrivmedel och en relativt försämrad konkurrenskraft gentemot andra länder. Dessa bedömningar presenteras översiktligt och som diskussionsunderlag nedan. 2.1 Första stöten: Lägre intresse för Afrikas olja Det sjunkande oljepriset antas allmänt ha två huvudorsaker: 1. minskad efterfrågan på grund av en svag ekonomisk utveckling i stora delar av världen, inte minst Kina. 2. ökad tillgång, i ett första skede framför allt på grund av USA:s investeringar i oljeskiffer och tjärsand, och i ett andra skede på grund av att Saudiarabien väljer att sälja stora volymer olja. De bakomliggande orsakerna till detta har diskuterats av många aktörer och behöver inte tas upp här. Men effekterna är desto mer intressanta och relaterar direkt till den ekonomiska utvecklingen för ett antal afrikanska stater. Vi utgår här ifrån bilden att inkomster från olja åtminstone i någon mån kommer respektive värdland till godo. Olika källor för råolja har vitt skilda kostnader för utvinning, där man som en mycket enkel tumregel kan säga att befintlig olja förstås är billigare än nyproduktion, och att ny olja är dyrare ju mer okonventionella utvinningsmetoderna är. Fördyrande omständigheter inkluderar att oljan måste tas upp från mycket stora djup, extraheras under polarisar eller utvinnas ur oljeskiffer eller tjärsand. Därtill innebär instabila regimer och långa transportavstånd till huvudmarknaderna ytterligare fördyrande omständigheter. Om det 2
lägre oljepriset är mer än tillfälligt, blir det därmed svårt att finansiera framtida projekt som kräver stora investeringskostnader (capex) 1, där flera analytiker anger att ett oljepris på under 70 USD/fat innebär att hälften av de planerade nya projekten på global nivå antingen skjutas upp eller helt ställs in, och att det också kan vara svårt att ens få till nya investeringar i befintlig oljeproduktion. Reuters anger i sin rapport om det lägre oljepriset, att det redan har en mycket värre effekt för oljeproducerande afrikanska länder än ebolaepidemin. 2 Goldman Sachs bedömer att investeringar för nästan 2000 miljarder hotas av det låga oljepriset. PWC anger i sin senaste Oil and Gas Review att Afrika 2013 stod för 12% av världens oljeproduktion, huvudsakligen från Nigeria, Libyen, Algeriet, Angola och Egypten, med minskad produktion på grund av oroligheter bl.a. Elfenbenskusten och Sydsudan. Afrika står för 8 % av de kända oljereserverna, med omfattande potential i Mocambique, Tanzania, Uganda och Kenya. Därtill bedömer man att potentialen är god i Namibia, Angola, Sydafrika, Ghana och Marocko. 3 USD hotas om oljepriset förblir under 70 USD/fat en längre tid. 4 Sedan prisraset har exempelvis Tullow Oil, med omfattande operationer i östra Afrika skrivit ner sina tillgångar med 2.2 miljarder USD, Statoil och British Gas har minskat sitt engagemang i naturgas i Tanzania och Africa Oil, som investerar i nya oljefyndigheter i Afrika, redovisar fallande aktiepriser (se diagram nedan). 5 Sydafrikanska SacOil överväger att lämna flera oljetillgångar bl.a. i Nigeria, Malawi, Congo DRC och Mocambique på grund av det låga oljepriset. 6 Total ser över sina projekt land för land, för att minska sina kostnader och i vissa fall lämna projekten. 7 1 http://www.aktiespararna.se/analysguiden/hitta-bolag/olja-och-gas/africa-oil/analyser/2014/lagre- 2 http://www.reuters.com/article/2014/11/27/africa-currencies-idusl6n0tg3cx20141127 3 http://www.offshoreenergytoday.com/dnv-gl-oil-gas-industry-pessimistic-about-year-ahead/ 4 http://www.marketwatch.com/story/oils-slump-could-upend-2-trillion-in-investments-goldman-2015-01-12 5 http://ceo.ca/2014/10/23/africa-oil-trading-at-52-week-low-on-misunderstood-news/ 6 http://www.engineeringnews.co.za/article/south-africas-sacoil-says-could-exit-nigeria-assets-2015-02-03 7 http://www.engineeringnews.co.za/article/totals-major-african-projects-safe-from-oil-collapse-cuts-2015-02-04 3
Global Counsel anger att potentialen i bl.a. Kenya får mycket svårt att förverkligas med fortsatt låga oljepriser, eftersom investerings- kostnaden är så hög, och potentiella investerare kan välja projekt inom länder med lägre risk, exempelvis Nordamerika och Asien. Detta förutses i sin tur kunna ge upphov till oro i länder där man byggt upp en förväntan på nya oljeinkomster. Mocambique och Kenya pekas ut som särskilda riskområden för våldsamma konflikter, även om det är långt ifrån säkert att dessa inkomster faktiskt hade nått allmänheten. Transparency International anger att merparten av afrikanska oljeproducerande länder nuvarande och potentiella tillhör de mest korrupta, samt att oljesektorn är mer korrupt och mindre transparent än exempelvis jordbruket. 8 Andra analytiker menar att det låga oljepriset åtminstone på sikt kan vara positivt eftersom det påskyndar en diversifiering av ekonomin i de länder som haft ett ensidigt beroende av olja och gas, och minskar risken att nya afrikanska länder hamnar i en liknande situation. 9 2.2 Andra stöten: Tuff marknad för biodrivmedel "If oil stays at current prices [ ] the impact on new energy would be massive. Weakening oil prices would hamper the competitiveness of new energy. The government has to subsidise the new energy industry to support its development." Lin Boqiang, Energy Economics Research Centre, Xiamen University 10 Sedan oljepriset sjönk till 50 USD/fat under senhösten 2014, en halvering på några månader, har flera aktörer försökt slå fast att detta inte påverkar marknaden för biodrivmedel alls, eller rentav är positivt. Såväl enskilda branschföreträdare som det globala organet World Bioenergy Association (WBA), bedömer dock att det inte är särskilt trovärdigt. Den direkta huvudkonkurrenten till biodiesel är fossil diesel, den direkta konkurrenten till etanol är bensin faller priset på bensin och diesel är det inte troligt att de klarar sig utan problem. 11 8 http://www.transparency.org/topic/detail/oil_and_gas 9 http://africajournalismtheworld.com/tag/african-oil/ 10 http://washpost.bloomberg.com/story?docid=1376-nfx9rm6jtsez01-4sgj27fu8798r6f4fis8a0t68h 11 Financial Times gör i en större genomgång samma analys, http://www.ft.com/intl/cms/s/0/73087796-9e79-11e4- a37e-00144feab7de.html#axzz3qlz2akx0 även specialsajten http://oilprice.com/energy/oil-prices/ten-reasons- Why-A-Sustained-Drop-In-Oil-Prices-Could-Be-Catastrophic.html samt http://www.renewableenergyworld.com/rea/news/article/2015/01/what-does-60-oil-mean-for-the-biofuel-industry 4
WBA har i januari 2015 sammanställt hur över 50 biobränsleproducenter i 25 länder bedömer att det lägre oljepriset påverkar dem. 75 % anger att de redan påverkats negativt av det lägre oljepriset, bl.a. genom att efterfrågan minskat med upp till 30% med en snabb återgång till fossila drivmedel, med uppsägningar och projekt som läggs ner. Forskning och utveckling läggs i malpåse. 69 % anger att ett fortsatt lågt oljepris skulle drabba dem framgent, dvs att de inte fullt ut kan parera effekterna ens med bättre förberedelser. Det resulterar då bl.a. i minskad omsättning, lägre investeringsnivåer och uppsagd personal. Det finns vissa positiva effekter av ett lägre oljepris, såsom billigare transporter och lägre pris på maskiner, men det väger inte upp de negativa konsekvenserna. I Miranowski och Rosburgs studie från 2012 fann de att ett högre oljepris innebär ökade satsningar på biodrivmedelsutveckling och produktion. De slår fast att global, market- based expansion of biofuel production will be limited in the absence of high oil prices or government incentives and mandates. De enda undantagen anges vara sockerrörsetanol och biodiesel från palmolja i tropiska områden, som bedöms kunna vara konkurrenskraftiga även med låga oljepriser, dock med reservation för de högre produktionskostnader som åtskilliga afrikanska stater har jämfört med exempelvis Brasilien och Sydostasien. Miranowski och Rosburgs studie väger dock inte in att dessa producenter vid ett lågt oljepris kan ställa om till produktion av socker respektive matolja istället för biodrivmedel, och att ersättningen av fossila drivmedel därmed uteblir vid låga priser. Denna effekt har vi redan sett bl.a. i Brasilien, där åtskilliga etanolproducenter nu rapporteras delvis ställa om till ökad sockerproduktion. Nedan den estimerade kostnaden per drivmedel per gallon, där vi ser att olika råvaror i olika delar av världen har vitt skilda brytpunkter för när de är lönsamma gentemot fossil bensin och diesel. 12 12 http://www.agbioforum.org/v16n1/v16n1a08-rosburg.htm 5
2.3 Tredje stöten: Lägre prissänkning relativt andra Den omedelbara reaktionen när oljepriset sänktes var att olje- importerande länder gynnas, eftersom handelsbalansen förbättras och operationella kostnader för såväl industrin som hushållen minskar. Utifrån detta skulle en lång rad afrikanska stater vara vinnare, såsom Senegal, Tanzania, Zimbabwe och Kenya, där kostnaden för oljeimport motsvarat över 50 % av intäkterna från den samlade exporten av alla varor och tjänster. De skulle därmed tjäna på ett lägre oljepris, vilket bl.a. bör leda till lägre inflation, lägre transportkostnader och därmed bättre förutsättningar för en industriell utveckling. Men i praktiken är dessa effekter mycket begränsade, av två huvudskäl: 1. Större delen av Afrika har en ekonomi som är mycket mindre exponerad för oljeprisförändringar än andra delar av världen, eftersom man använder mindre oljeprodukter. 2. Oljeprisförändringar slår igenom långsammare och i mindre utsträckning än för andra länder, även om det också i Europa finns en diskussion om ett långsamt och ofullständigt genomslag. Då det lägre oljepriset är en ny företeelse, går det ännu inte att med säkerhet fastställa i vilken grad det nått slutkonsumenter i olika delar av världen 13. Det är ändå inte någon särskilt vågad gissning att prissänkningen varit lägre i länder där konsumenten har en svagare ställning och där även statsapparaten är svagare gentemot multinationella oljejättar. Vi ser anekdotiska tecken på detta från afrikanska medier redan nu, t.ex. Oil Price Slide Not Matched At Petrol 13 Världsbanken sammanställer priset på bensin land för land men med viss eftersläpning, på http://data.worldbank.org/indicator/ep.pmp.sgas.cd/countries/1w?display=map 6
Pump 14 eller denna beskrivning från Nigeria, som ändå får anses vara en av de starkare staterna i Afrika: During mid- December the two largest oil workers unions in Nigeria held a four- day strike to demand lower gasoline prices in light of the rapid slump in oil prices on the global market. 15 Eftersom inget land agerar isolerat, utan relaterar till sin omvärld, måste vi konstatera att Afrika (med den fortsatta brasklappen att vi här generaliserar för över 50 stater och en miljard människor) får en försämrad konkurrenskraft när oljepriset sjunker. 16 3. Diskussion: Lösningen för Afrika Det lägre oljepriset kan vara gynnsamt för stora delar av Afrikas befolkning, givet att de lägre kostnaderna för statskassan innebär ökade satsningar på för medborgarna viktiga områden såsom utbildning och hälsa, samt att det lägre priset når ända ut i konsumentled. För Afrikas energisektor ser det, med en grov generalisering, knepigare ut, delvis beroende på hur långvarig den lägre prisnivån är. Många analytiker menar att nuvarande prisnivåer håller i sig i flera år, varför det är rimligt att i vart fall diskutera policyrekommendationer utifrån att priset kan komma att vara fortsatt lågt. 17 De låga priserna och den höga osäkerheten om framtida prisnivåer bör minska åtskilliga afrikanska staters engagemang på oljesidan, framför allt där exploateringen är dyr och tillgångarna osäkra. Därmed bör en omställning till förnybar energi vara mer relevant, om man fortsatt har för avsikt att minska sitt beroende av importerad energi och skapa en förstärkt inhemsk energisektor. Värdet av denna omställning förstärks av att det förväntas antas ett globalt klimatavtal i Paris i december 2015, under principen common but differentiated responsibilities ; att även fattigare länder avses bidra till utsläppsminskningar men kan förväntas få delfinansiering för omställningen bl.a. från den nyligen etablerade Gröna Klimatfonden 18. En möjlig utväg som börjat diskuteras är att skapa någon form av prisgarantimekanism, så att producenter inte slås ut och klimat- förändringarna förvärras när oljepriset snabbt sjunker, samtidigt som onödig ersättning när oljepriset stiger kan undvikas. Det för dock med sig problem gällande bevisbörda, risk för ineffektiv produktion, etc. 14 http://news.sky.com/story/1383753/oil-price-slide-not-matched-at-petrol-pump 15 http://www.workers.org/articles/2015/01/10/oil-price-decline-impacts-african-economies/ 16 För liknande resonemang se t.ex. http://www.chinafrica.cn/english/opinions/txt/2015-01/01/content_661690.htm 17 http://www.philstar.com/business/2015/01/28/1417460/why-cheap-oil-here-stay 18 För mer information om detta se t.ex. www.unfccc.int, eller www.klimatforhandlingsbloggen.se 7
WBA:s sammanställning pekar på fyra policyåtgärder som kan underlätta en långsiktig omställning till förnybar energi: Avskaffande av subventioner för fossila drivmedel. Dessa subventioner överstiger ungefär femfalt stimulansen till produktion av förnybara drivmedel, och innebär både en svår konkurrensnackdel för det förnybara och en stor börda för statskassan i de länder som har subventionen 19. Vissa afrikanska stater har avskaffat subventionerna utan större interna konvulsioner, som Zambia och Tanzania, medan andra haft stora inrikespolitiska besvär när det skett, som Sudan, och åtskilliga afrikanska stater har resan framför sig. Ett lågt oljepris är det ultimata tillfället att genomföra denna förändring. Ökade investeringar i förnybar energi. I tider när det kommersiella intresset för att investera i forskning, utveckling och ny produktionskapacitet inom det förnybara är lågt, är statlig medverkan desto viktigare. Det är också viktigt att överstatlig medverkan, exempelvis från investeringsbanker och biståndsorgan, i ökad utsträckning riktas mot miljömässigt, socialt och ekonomiskt hållbar produktion av biodrivmedel. Kvotplikt med krav på en viss andel förnybart i de fossila drivmedlen, vilket tryggar marknaden när ett lågt oljepris annars gör att marknaden inte efterfrågar det förnybara. Det skapar också en långsiktigt förutsägbar marknad vilket är väldigt viktigt för att attrahera investerare. Konkret gäller det framför allt etanol i bensin och biodiesel i fossil diesel, normalt med en låg initial nivå som sedan stegvist höjs. Åtskilliga stater från Tyskland till Brasilien, Thailand och Zimbabwe har sådan kvotplikt, men i exempelvis Kenya har den inte verkställts och många andra afrikanska länder har ännu inte detta. Införande av koldioxidskatt på fossila drivmedel och tull på import av fossila drivmedel nämns också av många av producenterna i WBA:s sammanställning, men bedöms åtminstone på kort sikt vara svårare att införa. Beskattningen kräver en väl utvecklad statsapparat med bl.a. en låg risk att producenterna eller konsumenterna tar sig förbi skatten genom alternativa distributionsvägar, och att införa nya tullar är inte självklart med WTO:s och regionala handelsorgans regler. Hur dessa punkter bäst kombineras är inte uppenbart, men det behövs någon form av aktiv intervention för att förhindra en försämrad konkurrenssituation för afrikansk energisektor, för Afrikas samlade ekonomiska utveckling och för omställningen till förnybar energi. 19http://www.iea.org/publications/worldenergyoutlook/resources/energysubsidies/ 8