Regeringsuppdrag Rapport Införandet av elektroniska inköp i staten Delrapport ESV 2008:14
ESV:s rapporter innehåller regeringsuppdrag, uppdrag från myndigheter och andra instanser eller egeninitierade utredningar. Publikationen kan laddas ner som tillgänglig PDF och beställas från www.esv.se. Word-formatet kan tillhandahållas via Publikationsservice. För statligt anställda är ESV:s publikationer kostnadsfria, övriga debiteras. Datum: 2008-05-15 Dnr: 12-1614/2007 ESV-nr: 2008:14 Copyright: ESV Rapportansvarig: Anders Nyström Beställningar kan även göras via: Ekonomistyrningsverket, Publikationsservice Box 45316, 104 30 Stockholm publikationsservice@esv.se Fax: 08-690 41 01 ISBN: 978-91-7249-274-5 Tryckeri: E-print AB, Solna 2008
FÖRORD 0BFörord Regeringen beslutade den 13 december 2007 att uppdra till Ekonomistyrningsverket (ESV) att kartlägga, kostnadsberäkna, se över tillämpningen av standarder och ge förslag inför genomförandet av elektroniska inköp i staten. Uppdraget ska redovisas till regeringen (Finansdepartementet) den 15 maj och den 1 oktober 2008. ESV överlämnar härmed delrapport i uppdraget. I arbetet med att kartlägga myndigheternas nuvarande interna arbetssätt för inköp och ta fram förslag till nya interna processer har representanter från 35 myndigheter deltagit. I styrgruppen för projektet deltar representanter från Centrala Studiestödsnämnden, Försäkringskassan, Luftfartsverket, Skatteverket, Sveriges Kommuner och Landsting samt Verket för förvaltningsutveckling (Verva). I detta ärende har generaldirektör Yvonne Gustafsson beslutat. Utredare Anders Nyström har varit föredragande. I den slutgiltiga handläggningen har också avdelningschef Peter Björebo och funktionsansvarig Peter Norén deltagit. 3
U1U USammanfattningU... U2U UInledningU... U3U UKartläggningU... U4U UKostnad U5U UTillämpning U6U UFörslag INNEHÅLL Innehåll UFörordU... 3 5 7 U2.1U UBakgrund och syfte med regeringsuppdragetu... 7 U2.2U UTillvägagångssätt och metodu... 9 U2.3U UOmfattning och avgränsningaru... 10 U2.4UUtgångspunkterU... 11 U2.5U ULäsanvisningarU... 11 13 U3.1U UFörvaltningens interna arbetsprocesser för inköpu... 13 U3.2U UMöjliga problem hos myndigheterna vid övergång till elektroniska inköpu... 21 U3.3U UInköpsmönsterU... 23 U3.4U UFörutsättningar för små och stora leverantörer att möta den offentliga sektorns kravu... 27 och nyttau... 28 U4.1U UBeräkning, analys och redovisning av kostnader och nyttoru... 28 U4.2U UFörslag till hur effektivitetsvinster ska uppnåsu... 38 U4.3U USlutsatserU... 43 och utveckling av gemensamma elektroniska standarderu... 46 U5.1U UTillämpning av standarderu... 46 U5.2UUtveckling av gemensamma standarderu... 48 till åtgärder inför genomförandet av elektroniska inköp i statenu... 53 U6.1U UÖvergripande förslagu... 53 U6.2U UErfarenheter från e-fakturainförandetu... 53 U6.3UUtgångspunkter och framgångsfaktoreru... 54 U6.4U USamtliga myndigheters åtagandeu... 58 U6.5U UESV:s åtagandeu... 60 U6.6U UKammarkollegiets åtagandeu... 62 U6.7U UFörslag till genomförandeu... 64 U6.8U UFortsatt arbeteu... 66 UReferenserU... 67 4
SAMMANFATTNING 1 Sammanfattning Regeringen anger i sin målbild att en del av en mer modern förvaltning är att ha effektiva inköpsprocesser. Detta gynnar såväl medborgare som företag eftersom förutsättningar förbättras för ett effektivt och rättssäkert utbyte av information kopplade till anbud och för leverans av varor och tjänster till statsförvaltningen. Regeringen har uppdragit åt ESV att kartlägga, kostnadsberäkna, se över tillämpningen av standarder och ge förslag till åtgärder inför genomförandet av elektroniska inköp i staten. Genom att utveckla myndigheternas inköp med stöd av it kan myndigheterna nå stora kostnadsbesparingar, förenklad hantering och förbättrad kvalitet och service. Ett samordnat införande i staten ger störst förutsättningar för att realisera dessa nyttor för myndigheterna och näringslivet. För att kunna dra fördel av de nyttor som hänförs till kostnadsbesparingar krävs att inköp hanteras som en strategisk fråga. Det går inte att enbart införa ett IT-stöd för inköpsprocessen för att förverkliga dessa nyttor. Förenklad hantering uppstår genom tidsbesparingar när inköpsprocessen effektiviseras, dvs. vinsterna uppstår genom många små tidsbesparingar fördelat på många individer och transaktioner i hela förvaltningen. Det är viktigt att vara medveten om att den frigjorda tiden inte alltid leder till faktiska besparingar. Det uppstår även många kvalitativa fördelar vid en övergång till elektroniska inköp. I den sammanvägda lönsamheten för staten och näringslivet bör även dessa nyttor ha stor betydelse och de bör beaktas med samma vikt som de monetära nyttorna. ESV bedömer att elektroniska inköp bör införas stegvis i den statliga förvaltningen. Vi noterar också att det behövs en balans mellan frivillighet och krav vid ett införande. En flerårig myndighetsövergripande utvecklingsprocess kräver att det upprätthålls ett tillräckligt förändringstryck för att ge myndigheterna incitament att aktivt delta i utvecklingsarbetet. Detta tryck måste skapas av regeringen och bör ingå som en del i ett generellt produktivitetstryck på myndigheterna. Det finns också ett antal faktorer, t.ex. kultur, resurser, förändringsarbetets betydelse, politiska förhållanden, intressenter, förväntat resultat, leverans, tidsramar, organisation och lösning/teknik, som måste hanteras under ett införande för att uppnå bedömda nyttor och effekter. Det är mycket viktigt att myndigheterna förbereder sig för elektroniska inköp, genom bland annat processöversyn, strategier för inköp, organisation för inköp, analysera kompetensbehov, involvering av medarbetarna, 5
SAMMANFATTNING inventering av behov av verktyg inklusive it-stöd. Det är först efter att detta genomförts som det är lämpligt att införa ett it-stöd för inköpsprocessen. Vi bör påbörja införandet av elektroniska inköp i staten snart, för utan att börja kommer vi aldrig i mål. Under förändringsarbetets gång bör alla vara beredda att ompröva tidigare ställningstaganden. Det är viktigt att engagera de medarbetare som berörs, att rollfördelningen mellan olika aktörer är tydlig och att planera in analys och revideringstillfällen under det löpande förändringsarbetet. Det går inte att införa elektroniska inköp enligt en mall som ska gälla för alla, utan alla myndigheter måste analysera och prova vad som passar just dem bäst. I delrapporten lämnar ESV följande förslag till åtgärder inför genomförandet av elektroniska inköp i staten. ESV föreslår att regeringen ger samtliga myndigheter i uppdrag att förbereda och genomföra införandet av elektroniska inköp tillsammans med ESV. regeringen ger ESV i uppdrag att leda och samordna införandet av elektroniska inköp i staten. regeringen anvisar 25 miljoner kronor som ett utökat anslag till ESV, för utvecklingen och förvaltningen av ett stödpaket (vägledningar, handledningar, checklistor med mera) under 2009 2015 ESV initierar en upphandling av inköpsstöd, konsulttjänster med mera inom ramen för den statliga inköpssamordningen. Kostnaderna för upphandlingen och en aktiv ramavtalsförvaltning finansieras genom administrativ ersättning (avgift). regeringen ger Kammarkollegiet i uppdrag att tillsammans med ESV stötta små och medelstora myndigheter vid införande av elektroniska inköp. I samband med ESV:s fortsatta arbete i detta uppdrag kan nyvunnen kunskap och en förändrad helhetsbild leda fram till vissa behov av revideringar, preciseringar och kompletteringar av delar som redovisas i denna delrapport. 6
INLEDNING 2 Inledning ESV har till uppgift att utveckla den ekonomiska styrningen för statliga myndigheter samt att göra analyser och prognoser för statens ekonomi. Genom ESV:s vision, Vi gör Sverige rikare, strävar vi efter att utveckla statsförvaltningens ekonomistyrning. Syftet är att säkerställa att skattebetalarnas pengar utnyttjas effektivt och att statsförvaltningens ekonomistyrning är ett föredöme nationellt såväl som internationellt. För att vi ska kunna bedriva ett framgångsrikt arbete med att utveckla och förvalta en effektiv styrning av staten, har vi beslutat att lyfta fram ett antal strategiska områden för de kommande åren. Ett av dessa områden omfattar att utarbeta konkreta lösningar för hur den administrativa effektiviteten i statsförvaltningen kan ökas. 2.1 Bakgrund och syfte med regeringsuppdraget Regeringen har uppdragit åt ESV att kartlägga, kostnadsberäkna, se över tillämpningen av standarder och ge förslag till åtgärder inför införandet av elektroniska inköp i staten. 2.1.1 Europeiska unionens mål 1 I budgetpropositionen för 2007F F framhåller regeringen att en effektiv förvaltning är allt viktigare i konkurrensen om företagens etableringar i den globaliserade ekonomin och därmed av stor betydelse för tillväxt och sysselsättning. Medborgare, företag och organisationer ställer allt högre krav på förvaltningen när det gäller kvalitet, tillgänglighet och opartiskhet. Integreringen i EU leder dessutom till att förvaltningen måste arbeta mer sammanhållet. 2 2.1.2 Regeringens handlingsplan för elektronisk förvaltningf ESV:s uppdrag är en del av regeringens handlingsplan för elektronisk förvaltning, som samlats under namnet Nya grunder för it-baserad verksamhetsutveckling i offentlig förvaltning (i fortsättningen kallad den nationella handlingsplanen). Det övergripande målet för förvaltningen som helhet är: År 2010 ska det vara så enkelt som möjligt för så många som möjligt att utöva sina rättigheter och skyldigheter samt att ta del av förvaltningens service. Det ska ske där det är till fördel för medborgare och företagare samt där kvaliteten, säkerheten och produktiviteten kan höjas genom att myndigheterna samverkar sektorsvis. 1 Proposition 2006/07:1 Utgiftsområde 2, bilaga 1, avsnitt 2 2 Handlingsplan för eförvaltning nya grunder för it-baserad verksamhetsutveckling i offentlig förvaltning (Fi 2008/491OFA/SF) 7
INLEDNING Därigenom ska Sverige återta en ledande position inom området elektronisk förvaltning. Regeringens handlingsplan omfattar fyra insatsområden med egna delmål: 1. Regelverk för myndighetsövergripande samverkan och informationshantering 2. Tekniska förutsättningar och it-standardisering 3. Gemensamma verksamhetsstöd, kompetensförsörjning och samlad uppföljning 4. Förvaltningens kontakter med medborgare och företag Tabell 1 Delmål för insatsområden i den nationella handlingsplanen för e- förvaltning Insatsområde Delmål 1 Myndigheterna har regelverk som möjliggör sektorsvis samverkan kring e- förvaltning och en effektiv informationshantering som gör informationen lättillgänglig och användbar, med beaktande av integritets- och säkerhetsaspekter. 2 Myndigheterna har tekniska förutsättningar som stödjer e-förvaltning. En effektiv, robust och framtidssäker infrastruktur för elektronisk kommunikation främjas. Myndigheterna har en säkerhetsnivå som skapar ett högt förtroende för e- förvaltningen. Standardisering av begrepps- och informationsstrukturer, gränssnitt för elektroniska tjänster och elektronisk kommunikation med mera sker utifrån förvaltningens eller sektorns samlade behov och i överensstämmelse med internationella normer. 3 Verksamhetsstöd som är gemensamma för myndigheterna harmoniseras och automatiseras i lämplig grad i syfte att undvika onödiga kostnader och höja den samlade produktiviteten. De anställda har nödvändig kompetens för att följa och driva utvecklingen. Statens samlade it-kostnader följs löpande upp. 4 Medborgare och företagare kan på ett enkelt sätt utföra och följa ärenden samt ha tillgång till förvaltningens samlade tjänster och information. Regeringen skriver bland annat följande i den nationella handlingsplanen för e- förvaltning: Regeringen identifierade i Strategi för fortsatt utveckling av elektronisk förvaltning två stödprocesser där harmonisering av it-stödet borde ske: inköpsprocesser och ärendehantering. Målen är följande: år 2010 bör den statliga förvaltningen ha kapacitet att hantera sina inköpsprocesser elektroniskt och lämpliga delar av ärendehanteringen bör ha automatiserats. Genomförandet av målet att kunna hantera inköpsprocesserna elektroniskt kan delas in i tre steg: första steget innebär införandet av elektronisk fakturahantering. ESV leder och samordnar i dag införandet av elektronisk fakturahantering i staten. Från och med den 1 juli 2008 måste alla myndigheter under regeringen hantera inkommande och utgående fakturor elektroniskt. Verva har meddelat en föreskrift om statliga myndigheters elektroniska fakturor som specificerar formatet Svefaktura som standardformat. Andra steget innebär gemensamma it-stöd och standarder för inköpsprocesser och påbörjas under 8
INLEDNING 2008. Det tredje steget innebär it-stöd för upphandling av ramavtal och nya typer av innovativa upphandlingsformer och inleds under 2009. Detta arbete ska spegla en bred syn på elektronisk handel och beakta behov hos kommuner, medborgare och företagare. 2.1.3 ESV:s uppdrag 3 Regeringen har uppdragitf F åt ESV att kartlägga, kostnadsberäkna inköp i staten, se över tillämpningen av standarder samt ge förslag till åtgärder inför genomförandet av elektroniska inköp i staten. Uppdraget ska i tillämpliga delar genomföras i samråd med Verva. Det är viktigt att påskynda införandet av effektiva inköpsprocesser, vilket regeringen 4 framhåller i budgetpropositionen 2008F F. Genom att utveckla myndigheternas inköp med stöd av it vill regeringen uppnå följande effekter: kostnadsbesparingar förenklad hantering förbättrad kvalitet och service av myndigheternas verksamhet Med bättre samordning av it-standarder ökar dels förutsättningarna för att effektivt och rättssäkert kunna utbyta information, dels möjligheterna till samordning och bättre service till medborgare och företag. 2.2 Tillvägagångssätt och metod Förstudiens baseras på uppgifter som vi hämtat i samband med arbetsgruppsmöten och referensgruppsmöten med ett brett deltagande av myndigheter från statsförvaltningen, intervjuer, samt inköpsstatistik från transaktionsdatabasen, TDB. Alla delar av ESV har företrätts i förstudiens arbetsgrupper. En referensgrupp bestående av ett 40-tal myndighetsföreträdare har bidragit med värdefulla synpunkter, men den slutliga analysen, de överväganden som gjorts och de förslag som lämnats har genomförts av ESV. Följande omvärldsbevakning har genomförts i förstudien: Internationell utblick har gjorts, dels via kontakter med Danmark, Finland och Norge, dels via medverkan i det europeiska standardiseringsarbetet 3 Regeringsbeslut 2007-12-13 Fi 2007/9783 (delvis) 4 Proposition 2007/08:1 Utgiftsområde 2, avsnitt 5 9
INLEDNING Befintligt regelverk har analyserats med avsikt att hitta eventuella hinder vid införandet av elektroniska inköp i staten. En genomgång av befintliga statliga ramavtal inom området har genomförts, befintliga tekniska standarder har analyserats Uppdraget har samordnats med ESV:s regeringsuppdrag att leda och samordna införandet av e-fakturering i statliga myndigheter samt arbetet med statlig inköpssamordning. Arbetet har genomförts tillsammans med Verva i tillämpliga delar, bland annat har vi gemensamt kartlagt myndigheternas processer. Uppdraget har också samordnats med det regeringsuppdrag Verva har att löpande följa upp myndigheternas samlade arbete med e-förvaltning (Fi2007/1399). Tillsammans med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) har vi kartlagt inköpsmönster och samlat in exempel från den kommunala och landstingskommunala nivån. Vidare har samverkan med SKL skett inom de delar som rör utvecklingen av gemensamma standarder och framtagandet av enhetliga förslag som stödjer den offentliga sektorn och dess leverantörer. Arbetet har även bedrivits i kontakt med aktuella projekt inom Riksgäldskontoret och Kammarkollegiet. 2.3 Omfattning och avgränsningar 2.3.1 Omfattning E-inköp omfattar såväl upphandling, med efterföljande avtalshantering, som beställningar från ramavtal Dessutom ingår leverans- och fakturahantering. Verva svarar i första hand för den delen som avser upphandling och ESV svarar för beställningar från ramavtal och andra avtal. 2.3.2 Avgränsningar 5 I enlighet med den tolkning som ESV gjort av uppdragetf F, som också stämts av med uppdragsgivaren, ingår inte följande punkter i uppdraget: I uppdraget ingår inte att analysera de delar av inköpsprocessen som berör e- fakturering. Däremot sker samverkan med regeringsuppdraget att införa e- faktura i statliga myndigheter. I uppdraget ingår inte att analysera de delar av inköpsprocessen som berör e- upphandling. Det kommer att hanteras i kommande uppdrag. I uppdraget ingår inte att ta fram ett komplett upphandlingsunderlag av it-stöd för effektivare hantering av statens inköp. 5 Uppdrag att kartlägga, inventera och kostnadsberäkna införandet av elektroniska inköpsprocesser (Fi 2007/9783 (delvis)) 10
F F INLEDNING ESV ansvarar inte för att införa lösningar, rutiner och systemstöd för e-inköp. I uppdraget ingår inte att ta fram underlag för en inköpsstrategi för statsförvaltningen. I uppdraget ingår inte att ta fram ett införandestöd för elektroniska inköp. Kostnader för att hyra lokaler ingår inte i förstudien, eftersom att det inte omfattas av lagen (2007:1091) om offentlig upphandling eller lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. Processer som avser myndigheters försäljning kommer inte att beskrivas eller analyseras. 2.4 Utgångspunkter De förutsättningar som beskrivs nedan har fungerat som de viktigaste utgångspunkterna i ESV:s arbete i samband med e-inköpsuppdraget: 6 ESV har utgått från Vervas tidigare regeringsuppdrag kring elektronisk handelf F. Vi anser att det har varit viktigt att skapa incitament och förutsättningar för en gemensam utveckling för hela den offentliga sektorn där verksamheternas krav 7. och behov är utgångspunktenf Vi har drivit utvecklingsarbetet utifrån en gemensam målbild och strategi med 8 syftet att effektivisera de interna arbetsprocesserna inom förvaltningenf F. Vi har eftersträvat enhetliga lösningar där nyttan tydligt framgår, det vill säga att 9 det går att identifiera en synlig kostnadsbesparingf F. Utvecklingsarbetet ska bidra till en förstärkt intern styrning och kontroll i 10. verksamhetenf Insatserna ska harmoniera med övriga mål och aktiviteter som förekommer i e- 11 förvaltningsarbetet inom EUF F. 2.5 Läsanvisningar I kapitel 2, Inledning, ges en inledande beskrivning av uppdraget samt ESV:s tillvägagångssätt och metod. I kapitel 3, Kartläggning, presenteras en kartläggning av myndigheternas inköpsprocess i dag och i framtiden. Vidare presenteras problem som kan uppkomma 6 Ökad användning av offentlig elektronisk handel (N2002/2901/ITFoU, 6357, 11589, 12061, Fi2004/3035, Fi2004/6345 (delvis)) 7 Uppdrag att kartlägga, inventera och kostnadsberäkna införandet av elektroniska inköpsprocesser (Fi 2007/9783 (delvis)) och Budgetpropositionen 2008, utgiftsområde 2, s 37 (Prop. 2007/08:1) 8 Budgetpropositionen 2008, utgiftsområde 2, s 37 (Prop. 2007/08:1) 9 Handlingsplan för eförvaltning, Nya grunder för it-baserad verksamhetsutveckling i offentlig förvaltning, insatsområde 3 och Budgetpropositionen 2008, utgiftsområde 2, s 37 (Prop. 2007/08:1) 10 Myndighetsförordning (SFS 2007:515) 11 Handlingsplan för eförvaltning, Nya grunder för it-baserad verksamhetsutveckling i offentlig förvaltning 11
INLEDNING hos myndigheterna när de går över till elektroniska inköp. Dessutom presenteras myndigheternas inköpsmönster. I kapitel 4, Kostnad och nytta, presenteras en lönsamhetsbedömning för tre scenarion. I bedömningen redovisas kostnad, nyttor kvantitativa och kvalitativa vid införandet av elektroniska inköp. Kapitel 5, Tillämpning och utveckling av gemensamma elektroniska standarder, behandlar tillämpning och utveckling av gemensamma elektroniska standarder. Avslutningsvis lämnar ESV ett antal förslag till åtgärder inför genomförandet av elektroniska inköp i statsförvaltningen i kapitel 6, Förslag till åtgärder inför genomförandet av elektroniska inköp i staten. Fördjupningar av vissa kapitel redovisas i bilagor. Dessutom finns en ordlista i slutet av bilagorna där en del centrala begrepp behandlas. 12
KARTLÄGGNING 3 Kartläggning I det här kapitlet beskrivs följande: Förvaltningens interna arbetsprocesser för inköp Problem som kan uppkomma hos myndigheterna när de går över till elektroniska inköp Myndigheternas inköpsmönster, vilka de handlar med, inom vilka produktområden och till vilka kvantiteter Förutsättningar för små och stora leverantörer att möta den offentliga sektorns krav vid övergång till elektroniska inköp 3.1 Förvaltningens interna arbetsprocesser för inköp För att kunna formulera förslag för effektivisering av inköpsprocessen är det viktigt att först kartlägga det befintliga arbetssättet. Först när man känner till det, kan man utforma och beskriva den framtida processen. ESV har tillsammans med myndighetsrepresentanter analyserat hur myndigheterna gör inköp i dag. Tillsammans har vi tagit fram övergripande processbeskrivningar av inköpsprocessen i framtiden. Utifrån de övergripande processbeskrivningarna har ESV utformat en generell beskrivning av den framtida inköpsprocessen i staten. I följande avsnitt presenteras dagens generella inköpsprocess hos myndigheterna. Där beskrivs också den framtida inköpsprocessen. 3.1.1 Inköpsprocessen i dag Inköpsprocessen består i sig av processerna planera och styra inköpen strategiskt, upphandla, förvalta och tillhandahålla avtal, avropa och beställa samt hantera leveranser och fakturor. Varje process består i sin tur av ett antal delprocesser. Flera processer i modellen kan pågå som parallella aktiviteter. 13
KARTLÄGGNING Figur 1 Inköpsprocessen i statsförvaltningen, nulägesbeskrivning Planera och styra Upphandla Förvalta och tillhandahålla avtal Avropa och beställa Leverans och fakturahantering Marknadsanalys Förfrågan Hantera avtal Förnyad konkurrensutsättning Leverans/ kontroll Behovsanalys Annonsering/ utskick Bevaka avtal Avrop Hantera faktura Uppföljning Anbudshantering Uppdatering Skapa leveransavtal Jämföra inköpsorder Planering Utvärdering Visa/informera Order/ beställning Attestera betalning Kontrollera ramavtal Meddela Leta avtal Och område Attestera inköp Bokföring Utforma regler, Rutiner & policies Skapa avtal Statistikunderlag Förvalta stöd & process Ett antal myndigheter, bland andra Försäkringskassan, Rikspolisstyrelsen och Skatteverket, bedriver i dag ett strategiskt inköpsarbete. Det är inte representativt för hela statsförvaltningen. De som deltagit i arbete med processkartläggningen anser att de flesta myndigheter inte hanterar sina inköp strategiskt. Det innebär att staten inte tar vara på de möjligheter som finns att rationalisera sin verksamhet genom att effektivisera inköpsprocessen. Avsaknaden av strategier, eller bristfälliga strategier, och dålig efterlevnad innebär att enskilda behov av varor och tjänster hanteras var för sig när de uppstår. Det innebär att myndigheten inte kan ta ett samlat grepp över hur behov kan och bör styras för att optimeras utifrån de andra krav och behov som finns i verksamheten. Exempelvis kan en styrning mot ett standardiserat sortiment innebära stora prisbesparingar. Merparten av myndigheterna saknar it-baserade systemstöd för att planera och följa upp sina inköp. Vid uppföljningar krävs ofta stora manuella insatser och myndigheterna måste involvera leverantörer för att hämta in information, vilket innebär att myndigheterna ofta avstår. 12 I en rapport från KonkurrensverketF F konstateras att upphandlande myndigheter lägger mycket kraft på att agera korrekt utifrån gällande lagstiftning. Denna fokusering innebär i dessa fall, i kombination med bristande strategiskt fokus på inköpsfrågor, en risk för att myndigheterna tappar affärsperspektivet. Det kan leda 12 Konkurrensen i Sverige 2007, s 64, Konkurrensverket 14
KARTLÄGGNING till att affärerna inte blir så effektiva för vare sig den enskilda myndigheten eller för statsförvaltningen. I dagens hantering av upphandlingar och avtal är svårt för enskilda personer på myndigheterna att enkelt få överblick av vilka avtal som finns, vilka tänkbara leverantörer som finns och vilket sortiment som finns. I dagsläget saknar många myndigheter rutiner och riktlinjer för hur styrningen av och utvecklingen av relationerna med leverantörerna ska ske. De rutiner som myndigheterna har för avrop och beställningar samt leverans- och fakturahantering visar på ett fragmenterat arbetssätt. Svårigheterna att hitta rätt avtalsinformation innebär att mycket manuellt och tidsödande arbete genomförs i samband med avrop, beställningar, leverans- och fakturahantering. I bilaga 1A redovisas en övergripande beskrivning av processen för ett normalt inköp i dagsläget. De delprocesser som berörs beskrivs utifrån syfte, starthändelse, aktiviteter, roller som är involverade i processen och processens resultat. Den kartläggning som genomförts visar att myndigheterna köper in varor och tjänster på många olika sätt i dagsläget och att myndigheterna vid många tillfällen hoppar över flera steg i den beskrivning som finns ovan och i bilagan. 3.1.2 Inköpsprocessen i framtiden ESV har tillsammans med myndighetsrepresentanter tagit fram övergripande processbeskrivningar av inköpsprocessen i framtiden, vilka redovisas i bilaga 1. Utifrån de övergripande processbeskrivningarna har ESV utformat en generell beskrivning av den framtida inköpsprocessen. Bilden nedan visar en harmoniserad inköpsprocess med elektroniska inköp i fokus. 15
KARTLÄGGNING Figur 2 Inköpsprocessen i statsförvaltningen, nyläge Strategisk inköpsplanering & styrning Upphandla & hantera avtal Avropa & beställa Leverans- & fakturahantering Marknadsanalys Upphandla Avancerade e-inköp Bekräfta leveransens kvalitet Behovsanalys Tillhandahålla avtal Enkla e-inköp Matcha inköp & faktura Planering & uppföljning Förvalta avtal Övriga inköp Hantera & betala faktura Utforma regler, rutiner & policies Förvalta stöd & process Nyläget innebär i huvudsak en sammanslagning av delprocesser från nulägesbeskrivningen, t.ex. har delprocesserna för planering och uppföljning slagits ihop, de fem delprocesserna för upphandling har slagits ihop till en delprocess. Syftet med detta är att skapa en överskådligare inköpsprocess som också tydligt markerar införandet av elektroniska inköp i staten. Följande tre delprocesser beskriver övergripande de delar som berör avrop på ramavtal, andra avtal samt andra typer av inköp. Tabell 2 Beskrivning av delprocesser för inköp Delprocess Avancerade e-inköp Enkla e-inköp Övriga inköp Beskrivning Standardiserade samverkansprocesser för elektroniska inköp För dessa samverkansprocesser definieras meddelanden avseende bland annat prislista, order, leveransavisering och faktura. Tät partsintegration, ett flertal affärstransaktioner utbyts. Användning av koder och synkronisering av partsuppgifter genomförs. De affärstransaktioner som utbyts kan vara enbart order och faktura. Ordern kan skickas elektroniskt till säljarens säljsystem alternativt e-postas, faxas eller skrivas ut och överlämnas till säljaren. Fakturan är i huvudsak en e-faktura, men kan även vara en pappersfaktura som skannas. Fakturan innehåller ordernummer men ger en mindre automatiseringspotential. Den enda affärstransaktion som utbyts mellan köpare och säljare är en faktura. Fakturan kan vara en e-faktura (i huvudsak Svefaktura) eller en pappersfaktura som scannas. Elektroniska inköp kan genomföras på olika sätt. Hela eller delar av processen kan ske elektroniskt, vilket framgår nedan där olika typer av inköp beskrivs. De olika 16
KARTLÄGGNING typerna av inköp kan behöva hanteras på olika sätt hos olika myndigheter, bland annat beroende på hur många transaktioner det är och vilken inköpsvolym som ska hanteras. Tabell 3 Olika typer av inköpf 13 Typ av inköp Exempel Vägledning Standardköp Kontorsartiklar, kaffe, itförbrukningsmaterial (toner, papper), extrapersonal, vikarier med mera Inköp görs vanligtvis genom elektroniska kataloger från en inköpsportal eller ett inköpsstöd. Beställning och order skapas utifrån de valda produkterna och sänds automatiskt till leverantören efter godkännande. Dialogbaserade inköp Koncerngemensamma inköp, centralt styrda inköp Stående order Stöd från konsulter, verkstadsbesök, hantverkare Pc, skrivare, mobiltelefoner, möbler med mera Hyra av lokaler, tidskriftsabonnemang, telefonräkningar m m Innan ordern sänds, preciseras leveransens innehåll. Preciseringen kan till exempel ske per telefon, mejl, vid ett möte. När inköparen och leverantören är eniga om behovet sänds en formell inköpsorder., Den innehåller också en behörig beställare för att förpliktiga myndigheten gentemot leverantören. Ordernumret ska anges som referens på den fakturan så att order och faktura kan matchas. Inköp till gemensamma funktioner sker på samma sätt som beskrivs under standardköp eller dialogbaserade inköp. Sker intern vidareförsäljning sker detta genom intern handel i myndigheten. Där den koncerngemensamma/centrala enheten krediteras och nyttjaren debiteras. Det finns flera sätt att hantera stående order i ett inköpssystem. Ett sätt är att upprätta en samlad order för inköpet (till exempel baserat på budget för den pågående leveransen). Ordern kan eventuellt innehålla en begränsning med högsta totalpris eller annan typ av uppdelning i förhållande till förväntade fakturor. Leverantören skriver ut ordernumret på fakturorna som registreras löpande som delleveranser till ordern. Ett annat sätt är att registrera ett belopp med ett intervall för variation och om ordernumret 13 Källa, Best practice for DigitaleIndkøp, Økonomistyrelsen, Danmark 17
KARTLÄGGNING Typ av inköp Exempel Vägledning eller abonnemangsnumret anges på fakturan gör att den kan matchas automatiskt och betalning genomföras. Internetköp Köp med kreditkort Utlägg Kursbeställningar, beställningar av tåg- och flygbiljetter där det mottas en efterföljande faktura Böcker, taxi, hotellräkningar, representation, med mera Klippkort, tågbiljetter, taxi, vissa internetköp etc. I samband med internetköp kan en rekvisition eller order upprättas innan internetbeställningen genomförs. Då säkras den interna processen i myndigheten. Ordernumret anges sedan vid såväl internetköpet som på fakturan så att order och faktura kan matchas. Denna typ av inköp kan eventuellt hanteras enligt samma principer som för stående order, dvs. att upprättas en rekvisition/order på ett avtalat belopp (t ex. budget) och att beloppet löpande skrivs ner i samband med registrering av fakturor som delleveranser. De utlägg som myndighetens medarbetare gör vid resor och övrig tjänsteutövning bör hanteras som utlägg via lönen och inte via leverantörsreskontran, se Handledning för fakturahantering i staten (ESV 2007:7) 3.1.2.1 Elektroniska inköp möjliggör besparingar Ett införande av elektroniska inköp i staten har störst förutsättningar till framgång om det föregås av en stark styrning mot bästa inköpsbeteende och bästa avtal samt mot ett standardiserat sortiment av varor och tjänster. Då kan myndigheternas inköp ske till en lägre kostnad på sikt. Elektroniska inköp ger förutsättningar för en ökad affärsmässighet och juridisk korrekthet. De personer som har mandat att göra inköp kan förutsätta att de leverantörer och det sortiment som finns i det elektroniska inköpsstödet också uppfyller kraven på affärsmässighet och juridisk korrekthet. Informationen om vilka avtal och vilket sortiment som är tillgängligt för myndigheten samlas till ett ställe. I dag kan informationen vara spridd på flera informationskällor. Om allt finns på ett ställe, kommer myndigheterna att handla mer på de avtal som finns än vad de gör i dag. Införandet av ett it-baserat stöd för beställningar bidrar till en högre grad av automatisering i upphandlings- och inköpsarbetet och kan innebära att resurser 18
F KARTLÄGGNING frigörs till operativ kärnverksamhet och strategisk inköpsplanering. Ett it-stöd medger även förbättrade förutsättningar att följa upp hur väl leverantörerna av varor och tjänster uppfyller sina åtaganden enligt avtalen. I dagsläget förlitar sig myndigheterna ofta på uppgifter från leverantörerna, vilket innebär ökad administration för båda parter. I de delar av inköpsprocessen som berör avrop och beställning samt leverans- och fakturahantering innebär införandet av elektroniska inköp att myndigheterna kan införa ett harmoniserat och kvalitetssäkrat arbetssätt i hela organisationen genom att processen styrs med ett it-stöd. Det innebär möjligheter att frigöra tid för kärnverksamheten vid myndigheten. I bilaga 1B beskrivs processen för ett normalt inköp i framtiden övergripande. De delprocesser som berörs, beskrivs utifrån syfte, starthändelse, aktiviteter, roller som är involverade i processen och processens resultat. 3.1.3 Slutsatser Ett antal myndigheter bedriver i dag ett strategiskt inköpsarbete. Det är inte representativt för hela statsförvaltningen. De som deltagit i arbete med processkartläggningen anser att de flesta myndigheter inte hanterar sina inköp strategiskt. Det innebär att staten inte tar vara på de möjligheter som finns att rationalisera sin verksamhet genom att effektivisera inköpsprocessen. En betydelsefull effekt av att införa elektroniska inköp är att det skapas förutsättningar för en transparent beslutsprocess. Myndigheterna får stöd så att ingen person ensam handlägger ett ärende med ekonomiska konsekvenser och beslut om att ingå ekonomiska förpliktelser för myndighetens räkning dokumenteras i hela statsförvaltningen.f 14 I tabellen nedan sammanfattas några av de problemområden som finns i dagens hantering av inköp hos myndigheterna samt vilka möjliga effekter ett införande av strategisk inköpsplanering och -styrning samt elektroniska inköp kan bidra till. Tabell 4 Inköpsprocessen problem i dag och möjligheter imorgon Inköpsprocessen Problemområden i dag Möjliga effekter vid införande av strategisk inköpsplanering och -styrning samt e-inköp Strategisk inköpsplanering och styrning Bristande styrning mot det ekonomiskt mest fördelaktiga avtalet Starkare styrning mot bästa inköpsbeteende, bästa avtal och 14 I ESV:s föreskrifter och allmänna råd till 22 förordning (2000:606) om myndigheters bokföring, beskrivs vad som avses med behörighet att förfoga över myndighetens medel, utformning av organisation och rutiner. 19
KARTLÄGGNING Inköpsprocessen Problemområden i dag Möjliga effekter vid införande av strategisk inköpsplanering och -styrning samt e-inköp För lite tid läggs på strategiskt inköpsarbete Bristfälligt stöd för inköpsplanering och uppföljning Nyckeltal och mål saknas Det är få som systematiskt kontrollerar om behovet kan täckas på annat sätt än via inköp, exempel genom omfördelning av resurser Behovet är inte ordentligt analyserat Behovet uppstår i köpögonblicket kostnadseffektivaste varor och tjänster Ökad affärsmässighet med bibehållen juridisk korrekthet Högre grad av automatisering i upphandlings- och inköpsarbetet som frigör resurser till operativ kärnverksamhet och strategisk inköpsplanering Upphandling och avtal Avrop och beställning Leverans- och fakturahantering Bristfällig överblick av avtal, leverantörer och sortiment Rutiner saknas för styrning och utveckling av leverantörer Kontroll mot ramavtal sker inte i önskad omfatttning Svårt att följa upp gjorda inköp Ramavtalen är svårtolkade för beställaren Hög andel av icke godkända inköp, så kallade otillåtna direktupphandlingar Fragmenterat arbetssätt Manuellt och tidsödande arbete vid avrop Fragmenterat arbetssätt Information om avtal leverantörer och sortiment samlat till ett gemensamt ställe Starkare styrning av leverantörers uppfyllande av överenskomna åtaganden Ökat nyttjande av befintliga avtal Enhetligt och kvalitetssäkrat arbetssätt i hela organisationen Förenklingar och frigjord tid för kärnverksamheten Enhetligt och 20
KARTLÄGGNING Inköpsprocessen Problemområden i dag Möjliga effekter vid införande av strategisk inköpsplanering och -styrning samt e-inköp Manuellt och tidsödande arbete vid kontroll av faktura mot beställning kvalitetssäkrat arbetssätt i hela organisationen Automatisk matchning av beställning och faktura 3.2 Möjliga problem hos myndigheterna vid övergång till elektroniska inköp Av uppdraget framgår att ESV ska redovisa följande: ESV ska kartlägga vilka problem som kan uppkomma hos myndigheterna vid en övergång till elektroniska inköp. 3.2.1 Risker i samband med övergången Med utgångspunkt i det beskrivna nyläget för inköpsprocessen, har ett antal områden analyserats i syfte att identifiera möjligheter och hinder. Vi har också definierat myndigheternas behov av åtgärder för att främja dessa möjligheter och undanröja hindren. De områden som analyserats är: verksamhetens organisation verksamhetens processer och rutiner funktioner i systemstöd samt integration mellan systemstöd drift och underhåll av systemet funktioner och tekniska lösningar för inköpsstöd säkerhetskrav (informationssäkerhet, behörigheter med mera) revisionskrav, ekonomiadministrativa krav och krav utifrån intern styrning och kontroll andra juridiska krav, till exempel offentlighet och sekretess, upphandlingslagar, diarieföring och arkivering 21
KARTLÄGGNING ESV har inte identifierat några direkta formella hinder som påverkar statsförvaltningens införande av elektroniska inköpsprocesser. Däremot har ett antal problem identifierats (se tabellen nedan). Tabell 5 Problem hos myndigheterna i samband med övergången till elektroniska inköp Problem Kommentar Bristande ledningsstöd Myndigheterna lyfter fram risken att det inte avsätts tillräckliga medel och personella resurser till förändringsarbetet. Dessutom pekar de på risken att involveringen och beställaransvaret från ledningshåll kan komma att vara bristfälligt, till exempel med otydliga mål. Införandet av elektroniska inköp är en långsiktig strategisk satsning där det krävs uthållighet och tålamod för att kunna vinna de långvariga effekterna. Det kan vara ett problem eftersom budget- och resultatuppföljning mäts mer kortsiktigt. Teknikfokuserad utveckling Otillräcklig delaktighet hos medarbetarna Bristande samordning Bristfällig teknik Det finns risk för att processkartläggning för nytt arbetssätt blir bristfällig. Utan nödvändiga förändringar i organisation, kompetensbehov, strategier och arbetssätt kan it-stödet upplevs vara icke användarvänligt och inte stödja verksamhetens krav och behov. Medarbetarnas engagemang och involvering i förändringsarbetet kan komma att brista, eftersom att det krävs en kulturförändring hos den enskilda individen när myndigheterna går över till elektroniska inköp. 15 I Vervas tidigare arbetef F pekas detta ut som en stor utmaning. Det krävs att alla medarbetare i hela organisationen byter rutiner och förändrar sitt inköpsbeteende. Statsförvaltningen måste styra mot gemensamma standarder för överföring av affärstransaktioner, enhetligt användande av it-stödet, gemensamma avtal för systemstöd samt varor och tjänster. Annars kan det bli dyrt för de myndigheter som inför it-stödet och möjligheterna för små och medelstora myndigheter minskar. En harmonisering gör det lättare att ställa krav på leverantörerna och underlättar för dem att uppfylla kraven. Hela införandet blir billigare för såväl myndigheter som näringsliv. Det finns en risk för att den tekniska infrastrukturen, samverkan med befintliga system och olika datormiljöer kan bli resurskrävande och krånglig att hantera. Det leder i så fall till långa ledtider och fördyrat införande. I och med att komplexiteten i den tekniska lösningen ökar, så ökar också risken för it-säkerhetsrelaterade störningar. Utöver de problem som framgår av tabellen ovan har ESV tillsammans med myndighetsrepresentanterna också identifierat ett antal risker och hot. De redovisas i bilaga 2, men här följer en översikt av vilka områden det gäller: Övergripande förutsättningar att bedriva utvecklingsarbete Organisation, processer och rutiner 15 Ökad användning av offentlig elektronisk handel (2007:4), Verva 22
KARTLÄGGNING Kompetens Regelverk, normering och övriga styrande dokument o Juridiska krav o Krav på intern kontroll o Arbetsordning o Ekonomiadministrativa krav Teknik Övriga krav De risker och hot som identifierats har ännu inte värderats eller prioriterats. Det innebär att ESV inte har tagit fram något förslag till hur riskerna ska åtgärdas och följas. I bilaga 2 beskrivs en modell för arbetet med riskhantering. 3.2.2 Slutsatser ESV har inte identifierat några direkta formella hinder som påverkar statsförvaltningens införande av elektroniska inköpsprocesser. De största utmaningarna hos myndigheterna är att se till att ledningen prioriterar och stöder införandet genom att bland annat ha tydliga mål och strategier för inköpsverksamheten samt genom att avsätta tillräckliga resurser. Det är viktigt att skapa delaktighet hos de medarbetare som berörs av förändringen eftersom införandet innebär att en hel organisation byter rutiner och ska förändra sitt inköpsbeteende. Det innebär även att säkerställa att utvecklingen inte blir för teknikfokuserad men samtidigt se till att tekniken fungerar som avsett. Det krävs också samordningsinsatser för bland annat standarder för affärstransaktioner, it-stöd för inköp och stöd till myndigheterna vid införandet. Ett antal risker och hot har identifierats utifrån sex övergripande riskområden. I detta läge har riskerna och hoten inte värderats och prioriterats, vilket innebär att rapporten inte innehåller några förslag till hur riskerna ska åtgärdas och följas upp. Däremot finns en färdig modell att använda för att hantera riskerna. 3.3 Inköpsmönster Av uppdraget framgår att ESV ska redovisa följande: ESV ska kartlägga myndigheternas inköpsmönster, vilka de handlar med, inom vilka produktområden samt till vilka kvantiteter. ESV ska, i samverkan med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), på motsvarande sätt ge exempel från den kommunala och landstingskommunala nivån. 23
KARTLÄGGNING 3.3.1 Myndigheternas inköpsmönster ESV har gjort en översiktlig bedömning av den statliga upphandlingens omfattning. 16 Det har vi gjort genom att analysera de statliga inrapporteringskoder i HermesF F (skoder) som avser inköp av varor och tjänster. I analysen av vilka leverantörer staten handlar med samt till vilka volymer, har också en fördjupad analys gjorts av de inköp som görs av myndigheter som rapporterar till ett av Hermes delsystem, transaktionsdatabasen (TDB). TDB innehåller information om statliga myndigheters inköp av varor och tjänster från utomstatliga leverantörer. I databasen ingår ett 70-tal myndigheter, se bilaga 3, som täcker en stor del av statens totala inköp. TDB ger information om vilka leverantörer dessa myndigheter har handlat från, för hur mycket samt för vad de handlat utifrån vilken s-kod som inköpen har rapporterats på. Omfattningen av de statliga inköp som skulle kunna omfattas av någon form av samordnade ramavtal eller andra typer av avtal kan beräknas till knappt 93 miljarder kronor för 2007, enligt tabellen nedan (marginellt mindre än 2006). Tabellens avdragsposter (noter) från bruttoinköpen förklaras i bilaga 3. Tabell 6 Omfattning av statlig upphandling 2005 2007 (miljarder kronor) Not 2005 2006 2007 Bruttobelopp s-koder för inköp 1 138,2 146,3 144,6 Avgår: Lokalhyror 2-13,1-13,5-13,9 Försvarsinvesteringar 3-10,4-10,9-11,0 Sociala transfereringar in natura 4-6,3-6,9-6,8 Exportkreditnämndens skadekostnader 5-2,6-1,0-0,1 Investeringar, Vägverket och Banverket 6-7,3-8,5-8,0 Övriga investeringar i mark, byggnader och 7-2,3-3,2-3,5 pågående nyanläggningar El, gas och värme hos specifika myndigheter 8-4,2-5,5-4,9 Bensin, sand, grus med mera hos specifika 9-1,1-1,2-1,1 myndigheter Reparation och underhåll vid Vägverket 10-2,4-2,5-2,7 Summa inköp 88,5 93,1 92,6 För att kunna analysera vilka myndigheterna handlar med, inom vilka produktområden samt till vilka kvantiteter har vi använt uppgifter från TDB. Det urval av myndigheternas inköp som analyserats uppgick under 2007 till knappt 45 miljarder kronor. Det är på dessa uppgifter som de flesta slutsatserna i detta avsnitt baseras på. 16 Hermes är ett gemensamt informationssystem för Regeringskansliet och myndigheterna. 24
KARTLÄGGNING Tabell 7 Leverantörer till statliga myndigheter Leverantörer Antal Transaktioner Belopp Svenska företag 49 600 st 274 000 st 39 600 mkr Statliga myndigheter 200 st 2 300 st 100 mkr Kommun och 400 st 14 400 st 2 100 mkr landsting* Vissa offentliga 5 000 st 21 000 st 600 mkr rättssubjekt Enskilda firmor eller 11 900 st 30 600 st 1 800 mkr privatpersoner Utländska firmor 700 mkr SUMMA 67 000 st 342 500 st 45 000 mkr *) inklusive förbund, kommunala bolag och liknande organisationer. De totala inköpen på de s-koder som analyserats för de myndigheter som redovisar till TDB och för staten som helhet framgår av tabellen nedan: Tabell 8 Inköpsvolym för analyserade varor och tjänster (miljoner kr) (i.u. = inga uppgifter) S-kod Beskrivning TDBmyndigheter Staten S1011 Balanserade utgifter för utveckling, årets i.u. 118 anskaffningsutgifter S1031 Rättigheter och andra immateriella i.u. 363 anläggningstillgångar, årets anskaffningsutgifter S1211 Maskiner, inventarier, installationer med mera., årets 3 000 4 900 anskaffningsutgifter S4141 Utomstatliga utbildningskostnader för egen personal, 800 1 200 utgifter S4151 Sjuk- och hälsovård, utgifter 200 400 S4181 Utomstatliga övriga personalkostnader, utgifter 600 2 500 S5054 Övriga lokalutgifter, utomstatliga 600 900 S5341 Resor, utgifter, utomstatliga 2 100 3 400 S5351 Korttidsinvesteringar (1 3 år och/eller 500 euro), 600 1 000 utgifter, utomstatliga S5353 Tryckning, publikationer och pappersvaror, utgifter, 900 1 300 utomstatliga S5354 Kontorsmaterial, utgifter, utomstatliga 200 300 S5355 Övriga varor, utgifter, utomstatliga 9 900 16 000 S5362 Datatjänster, utgifter, utomstatliga 3 600 4 800 S5363 Utbildningstjänster, utgifter, utomstatliga 500 800 S5364 Post, utgifter, utomstatliga 800 1 000 S5365 Tele, utgifter, utomstatliga 1 000 1 300 S5366 Leasingavgifter avseende operationell leasing samt 800 1 300 maskinhyror, utgifter, Utomstatliga S5367 Varutransporter och fraktavgifter, utgifter, 400 700 utomstatliga S5368 Övriga tjänster, utgifter, utomstatliga 18 800 37 600 25
KARTLÄGGNING 3.3.1.1 Slutsatser Nedan redovisas ESV:s slutsatser om statliga myndigheters inköpsmönster. Det totala värdet av den statliga upphandlingen uppgick till cirka 145 miljarder kronor 2007. Vi har analyserat den del av upphandlingen som rapporterats in till TDB, motsvarande cirka 45 miljarder kronor. Inköpen görs främst från svenska företag (88 procent av inköpsvolymen i kronor). Resterande inköp fördelas jämnt mellan kommuner och landsting (4 procent) och enskilda firmor och privatpersoner (4 procent). Övriga rättssubjekt delar på återstoden. Av de transaktioner som görs mellan myndigheter och andra rättsubjekt, så kommer 80 procent från svenska företag och 9 procent från enskilda firmor och privatpersoner. Runt 6 procent av transaktionerna kommer från vissa offentliga rättssubjekt, till exempel stiftelser. Myndigheterna gör affärer med ett stort antal organisationer. Totalt sett handlade det om 67 000 olika organisationer under 2007. Av dessa var 74 procent svenska företag, 18 procent enskilda firmor och privatpersoner samt 7 procent vissa offentliga rättsubjekt. Cirka två tredjedelar av myndigheternas köp avser tjänster. Den övriga tredjedelen avser varor eller en blandning av varor och tjänster. En försumbar andel av myndigheternas inköp sker direkt med företag eller organisationer utomlands. Däremot handlar myndigheterna via utländska företags dotterbolag i Sverige. ESV har inte undersökt hur stor andel av myndigheternas inköp den handeln utgör. En del av de affärstransaktioner som myndigheterna har med olika organisationer är en följd av otillåtna direktupphandlingar, enligt de myndigheter som deltagit i detta uppdrag. Det är svårt att uppskatta hur stor andel det handlar om. De uppgifter som finns tillgängliga för uppföljning av inköpsmönster i staten ger inte möjlighet att följa upp annat än på en mycket övergripande nivå. Det går t.ex. inte att redovisa information om hur mycket som handlats på ett visst statligt ramavtal eller hur stora inköp som gjorts av en viss produkt eller inom en viss produktgrupp, utan stora manuella insatser. ESV avser att i slutrapporten av detta uppdrag redovisa branschtillhörighet och storlek på de svenska företag som de statliga myndigheterna handlar med. 3.3.2 Exempel från den kommunala och landstingskommunala nivån ESV avser att redovisa exempel på inköpsmönster från den kommunala och den landstingskommunala nivån i slutrapporten. 26
KARTLÄGGNING 3.4 Förutsättningar för små och stora leverantörer att möta den offentliga sektorns krav Av uppdraget framgår att ESV ska redovisa följande: ESV ska kartlägga små och stora leverantörers förutsättningar att möta den offentliga sektorns krav vid övergång till elektroniska inköp. ESV avser att redovisa denna del av uppdraget i slutrapporten. 27
KOSTNAD OCH NYTTA 4 Kostnad och nytta I detta avsnitt beskrivs följande: Beräkning av såväl nytta som kostnad för att införa elektroniska inköpsprocesser Analys och redovisning av kvalitetsvinster som kan hänföras till att införa elektroniska inköp Förslag på hur eventuella effektivitetsvinster ska uppnås i respektive verksamhet 4.1 Beräkning, analys och redovisning av kostnader och nyttor Av uppdraget framgår att ESV ska redovisa följande: ESV ska beräkna såväl nyttan av som kostnaden för att införa elektroniska inköpsprocesser ESV ska också analysera och redovisa kvalitetsvinster som kan hänföras till att införa elektroniska inköp. 4.1.1 Lönsamhetsbedömning En lönsamhetsbedömning bygger på en jämförelse mellan olika alternativ. I bedömningen ställs de kostnader mot de nyttor som förväntas uppstå till följd av satsningen. I denna bedömning har inte påverkan på myndigheternas finansieringsbehov analyserats. Vi har bedömt lönsamheten för olika typorganisationer, se bilaga 4, och visar den potential som satsningen medför, sett till resursförbrukningen i myndigheter och företag. Den ger en bild av hur effektiviteten påverkas av de olika alternativen inom respektive organisation. Resurserna värderas i kalkylerna efter deras alternativkostnad. Till exempel värderas den tid som frigörs för myndighetens personal. Men den frigjorda tiden leder inte alltid till en faktisk besparing. I kalkylen har vi räknat med att myndigheterna i slutet av perioden har tagit hem 75 procent av nyttan i rationaliseringar. Det är viktigt att vara medveten om att lönsamhetsbedömningen beskriver en kalkylmässig, teoretisk nytta. Finansiella effekter som lån, amorteringar och räntor motsvaras inte av resursförbrukning och tas därför inte upp i lönsamhetskalkylen. Detsamma gäller effekter på kassaflöde i myndigheter och företag. 28