Socialförsäkringsrapport 2010:6. Social Insurance Report. Global kris. Håller välfärds systemen?

Social Insurance Report Global kris Håller välfärds systemen?

Utgivare Upplysningar Hemsida Försäkringskassan Analys och prognos Bodil Ljunghall 010-116 69 19 bodil.ljunghall@forsakringskassan.se www.forsakringskassan.se Tryck Elanders, 2010

Förord Temat för årets forskarseminarium i Umeå var Global kris Håller välfärdssystemen? Forskarseminariet som är ett samarrangemang mellan Centralförbundet för socialt arbete (CSA), Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap (FAS) och Försäkringskassan är en tradition av stort värde. Det är ett av få tillfällen under året då forskare och praktiker möts kring socialförsäkringsfrågorna. Syftet med seminariet är att öka intresset för socialförsäkringsforskning, att stimulera till ny forskning och att skapa kontakter mellan forskare och praktiker inom området för forsknings- och erfarenhetsutbyte. 2010 års seminarium planerads av en grupp bestående av följande personer: Professor Peter Allebeck, Karolinska Institutet, professor Erland Hjelmquist, FAS, platschef Alf Molin, Försäkringskassan, Skellefteå, professor Stefan Svallfors, Umeå universitet, professor Hans Swärd, CSA/Lunds universitet professor Eskil Wadensjö Stockholms universitet, pol. dr Nina Granqvist, Göteborgs universitet samt fil dr. Agneta Kruse och docent Ann-Zofie Duvander från Försäkringskassan. För programgruppen Bodil Ljunghall

Innehåll Den nya sjukförsäkringen bakgrund och intentioner 9 Leif Westerlind Socialdepartementet, Socialförsäkringsenheten Den nordiska modellen, globalisering och socialförsäkring 15 Sixten Korkman ETLA, Finland Välfärden i ett åldrande Europa 27 Tommy Bengtsson och Kirk Scott Centrum för ekonomisk demografi och Ekonomisk-historiska institutionen, Lunds universitet Barnafödande och familjepolitik i kristider 49 Gunnar Andersson och Ann-Zofie Duvander Demografiska avdelningen/sociologiska institutionen, Stockholms universitet Besvärligt men inte hopplöst ungdomsarbetslösheten och krisen 61 Lena Schröder Institutet för social forskning (SOFI) och Stockholms universitets Linnécentrum för integrationsstudier (SULCIS) Äldreomsorg i kris? 77 Marta Szebehely Institutionen för socialt arbete, Stockholms universitet och Institutet för Framtidsstudier, Stockholm Pensionssystemens hållbarhet, internationella utblickar 91 Edward Palmer Uppsala Universitet och Försäkringskassan Fattigdom i kristider 111 Björn Halleröd Sociologiska institutionen Göteborgs universitet Effekter på lång sikt av stora kriser ett svenskt perspektiv 127 Klas Fregert Nationalekonomiska institutionen, Lunds universitet

Välkomna till årets forskarseminarium! Ett välkänt tecken på att ett nytt år har börjat! Årets tema: Global kris Håller välfärdssystemen? är extra aktuellt mot bakgrunden av den aktuella debatten i landet om sjukförsäkring och om pensionerna. Det är en mycket viktig fråga att diskutera: Vad är konjunkturbetingat och vad är det inte? Hur allvarliga påfrestningar tål systemen och när måste man ingripa för att undvika oacceptabla följder? Följderna för välfärdssystemen vid kriser består ju i huvudsak av oönskade kostnadsutvecklingar som samhället måste acceptera eller begränsa. Det är ingen avundsvärd uppgift för politiken att hantera. Vi ser det även hos oss trots att Sverige har klarat sig rätt bra hittills jämfört med en del andra länder. Till exempel är man på Island i färd med att införa begränsningar i de flesta av sina försäkringssystem. Det sliter på tilltron till staten! Men det finns förstås mera långsiktiga följder av kriser än dem vi nu kan iakttaga för den senaste. Efter 90-talskrisen förblev många människor i det vi nu kallar utanförskap. Hur ska det bli den här gången? Och kan vi förhindra det? En fråga som ofta kommer upp är konjunkturens inflytande på möjligheten att få ut långtidssjukskrivna personer på arbetsmarknaden, dvs är det fel att göra ett extra försök just nu? Många menar det! Min personliga uppfattning är att det 5

tyvärr verkar vara så att konjunkturerna inte påverkar den frågan i så stor omfattning. Dessutom behöver sådana personer så pass mycket arbetsmarknadsinsatser att det ändå dröjer innan de kan hoppas komma in på arbetsmarknaden. Ett problem i sammanhanget är förstås att det vid hög arbetslöshet finns många andra som behöver insatserna. Det kan bli trångt för dem med störst behov. Men ser vi på vårt grannland Norge som haft mycket låg arbetslöshet under långa tider utan att lyckas få ut människor med lång sjukfrånvaro eller funktionshinder trots stora ansträngningar blir man inte så hoppfull ens under goda tider. Det behövs nog helt andra insatser för att skapa en arbetsmarknad som accepterar personer med någon form av arbetshandikapp i avsevärt större omfattning än idag. Alltså, inget större sammanhang med den ekonomiska krisen, tror jag. Hur ser det då ut för socialförsäkringen som helhet? Vi ser ökande volymer vad gäller bostadsbidrag och bostadstillägg till pensionärer. En helt förväntad utveckling i en tid med ökande arbetslöshet och sänkta pensioner, men i stort ser vi inga dramatiska kostnadsökningar, volymminskningar inom tex sjukförsäkringen väger upp dessa fluktuationer. Tillåter vi oss att ett ögonblick räkna in arbetslöshetsersättingarna i socialförsäkringen blir bilden dock delvis en annan. Där har det skett en dramatisk ökning av antalet personer som får ersättning från det allmänna. Och ökningen fortsätter! Sjukförsäkringen ja. Ingen här kan ha undgått att ta del av debatten kring de nu gällande sjukförsäkringsreglerna som sådana eller deras effekter när mångas dagar med ersättning från sjukförsäkringen tar slut. Ibland framstår det som om det var FK:s avslag och indragningar av ersättning som är den främsta orsaken till den mycket stora nedgång vi sett i sjuktalen sedan 2003. Så är förstås inte fallet, även om FK:s mera försäkringsmässiga tillämpning syns även i de talen. Men 97 % får sjukpenning enligt sin ansökan, och många i mera begränsad omfattning än begärt. Den stora skillnaden ligger i den starkt minskade efterfrågan. Det omfattande samarbetet med Arbetsförmedlingen i samband med att personer nu erbjuds en introduktion där när tiden i sjukförsäkringen tagit slut framstår också som något helt nytt i beskrivningarna i media. Inte heller detta är sant. Vi har haft ett mångårigt och framgångsrikt samarbete myndigheterna emellan, och många har kunna gå från sjukskrivning till arbete eller studier på grund av det. Till exempel är nästan hälften av dem som nu skrivs in på AF redan föremål för insatser i samverkan och fortsätter dessa i form av det som nu kallas introduktion. Pensionsområdet är sedan årsskiftet inte längre en fråga för Försäkringskassan. Den nya Pensionsmyndigheten startade sin verksamhet då och övertog uppgifterna som låg på PPM och på FK. Men under det gångna året har pensions- 6

frågorna varit heta hos oss trots detta. Ingrepp eller inte ingrepp i den gällande balanseringsmekanismen har varit en fråga, och om ja hur bör det då gå till? En sak har stått klart att vi inte har lyckats förklara för allmänheten hur pensionssystemet är beskaffat, och vilka fördelar man haft av det hittills. Nu när man nu ser en negativ utveckling som verkligen är föranledd av den globala krisen, ja då är det svårt att få förståelse för behoven av anpassning till den aktuella situationen. Ytterligare en fråga som förblir het under året. FK har genomfört en utredning av den ekonomiska situationen för ensamstående föräldrar och deras barn mellan åren 1991 till 2006. Den visar bl a på att inkomststandarden sjönk i dessa hushåll under 90-talet både i absoluta tal och i förhållande till den övriga befolkningen. Under 2000- talet har den sedan stigit i samma takt som för andra. De har med andra ord sackat efter, mest på grund av att ersättningarna från socialförsäkringen inte har ökat i takt med konjunkturerna. Man kan konstatera att det är svårt för grupper att komma ifatt när man väl tappat i förhållande till andra. När jag var här förra året hade jag varit GD i tre veckor ungefär. Jag fick några syrliga kommentarer i form av frågan: har du verkligen tid att vara där i två dagar? Underförstått har du inte viktigare saker att göra? Vi får se vad omgivningen tycker nu, men för mig är denna typ av sammankomster mycket angelägna. Skötseln och utvecklingen av FK är mitt huvuduppdrag, men det kan inte skiljas från kravet att hålla samarbetet med forskningen mycket levande och dels bidraga till att den kan äga rum dels ta lärdom av det som forskarvärlden bidrar med. Det har gått bra för FK under 2009, trots att jag prioriterade dagarna i Umeå och några andra forskningsinriktade möten. Vi har stabiliserat verksamheten, våra handläggningstider är historiskt låga, vi har en mycket framgångsrik telefonkundservice och självbetjänings-verksamhet, vi har mycket goda resultat i vår IT-verksamhet och våra medarbetare har givit oss godkänt i årets medarbetarundersökning. Än så länge är de försäkrade lite avvaktande i vår ordinarie kundundersökning. Riktigt bra tycker de inte att det är. Men i de snabba undersökningar vi gör i samband med kontakter i telefon eller vid besök ser siffrorna annorlunda ut. Vi tänker bygga på det! FK:s utvecklig går mot mera självbetjäning och mera automatisering. Mer tid för kvalificerade möten och utredningar ska vi åstadkomma. Vi vill vara en myndighet med regeringens och allmänhetens förtroende och en bra bas att arbeta från. Forskningsresultat är viktiga för oss i det arbetet. 7

Den nya sjukförsäkringen bakgrund och intentioner Leif Westerlind Socialdepartementet, Socialförsäkringsenheten När den nuvarande regeringen tillträdde i oktober 2010 hade 554 000 människor i Sverige en sjuk- eller aktivitetsersättning (f.d. förtidspension). Det innebar att mer än var tionde person i yrkesverksam ålder hade en sådan ersättning. Till detta kom att ytterligare drygt 80 000 individer hade fått sjukpenning i mer än ett år, i många fall ganska många år. Detta var en oacceptabel situation med allvarliga konsekvenser för individ och samhälle. Jag vill särskilt lyfta fram fyra aspekter. Betydelsen av utanförskapet för individens utveckling Arbetet har stor betydelse för vår personliga utveckling. Jag har själv en kraftig synnedsättning sedan ungdomen. Det skulle inte behövt hända så mycket för att mitt liv skulle ha tagit en helt annan väg. Om jag inte hade fått vara med i arbetslivet hade jag inte blivit den jag idag är. Genom arbetet har jag fått uppleva att lyckas, att känna mig värdefull, vilket stärkt min självkänsla. Jag har även fått lära mig att hantera besvikelser och misslyckanden. Genom arbetet har jag mött många människor, en del av dessa har blivit mina nära vänner. Allt detta 9

har inneburit mycket för mig. Jag skulle inte vilja att andra människor ställdes utanför dessa möjligheter om det inte är absolut nödvändigt. Den ekonomiska betydelsen av tidig förtidspensionering Den som får en sjuk- eller aktivitetsersättning får i många fall en god ekonomisk kompensation för den inkomstförlust som förlorad arbetsförmåga oftast medför. Man brukar räkna med att ersättningen från den allmänna försäkringen är cirka 64 procent av den sjukes tidigare inkomst. Till detta kommer ofta en kollektiv försäkring som ger cirka 15 procent. Detta är läget då sjuk- eller aktivitetsersättningen beviljas. Under de år som följer omräknas ersättningen årligen med hänsyn till prisförändringarna i samhället. Däremot kompenserar inte sjuk- och aktivitetsersättningen för att individen inte får den reallöneutveckling som andra får. Följden av detta blir att den som beviljas sjuk- eller aktivitetsersättning successivt får en minskad relativ välfärd. Detta har naturligtvis störst betydelse för dem som uppbär sjukersättning under lång tid. Det är därför allvarligt att när sjukersättningarna ökade som mest i början av 2000-talet så var den största ökningen bland de yngre och bland kvinnorna. Grupper som riskerade att leva länge på sjukersättning och som redan från början hade lägre inkomster. Detta ekonomiska utanförskap drabbar inte bara den som beviljats sjukersättningen utan kan även få konsekvenser för dennes familj. Personligen anser jag att det egentligen inte finns något skäl att den som är sjuk och inte kan arbeta ska ha en lägre levnadsstandard. Detta kräver dock att man kan vara säker på att ersättningen endast är tillgänglig för dem som verkligen inte har några alternativ. En trång port in till sjukersättningen är därför en förutsättning för ett gott skydd för de mest utsatta. Sjukförsäkringens stabilitet Erfarenheterna av den ekonomiska krisen från 1990-talet är att när samhällsekonomin och statens finanser försämras så påverkar det också förmånerna inom sjukförsäkringen. Under 1990-talskrisen sänktes ersättningsnivån och staten gjorde ett flertal förändringar i arbetsgivarens betalningsansvar genom att förlänga och förkorta sjuklöneperioden. Det kan konstateras att även om den nuvarande ekonomiska krisen är den djupaste, i vart fall sedan 1930-talet, så har inte ersättningsnivåerna sänkts för att 10

minska utgifterna. Visserligen skedde vissa mindre sänkningar före den ekonomiska krisen blev uppenbar, men dessa förändringar motiverades främst med att man önskade åstadkomma andra drivkrafter i systemet. Även här kan man säga att Försäkringskassans mer försäkringsmässiga tillämpning och de nya reglerna har varit till skydd för de mest utsatta. Den demografiska utmaningen Trots vad man skulle kunna tro med tanke på sjukfrånvaroutvecklingen under vissa perioder så blir vi allt friskare och lever längre. Behovet av arbetskraft kommer att vara stort i framtiden. Det är därför av stort intresse att så många som möjligt kan bidra med sin insats. Socialförsäkringsutredningen Reformeringen av sjukförsäkringen bygger i stor utsträckning på Socialförsäkringsutredningen som lämnade sitt slutbetänkande i oktober 2006. I betänkandet görs en värdering av den dåvarande sjukförsäkringen. Bilden är nästan uteslutande negativ. Sjukförsäkringen var för mjuk, vilket innebar att andra faktorer än sjukdom hade tillåtits påverka försäkringen. I första hand hade situationen på arbetsmarknaden haft denna effekt. För den enskilde innebar långtidssjukskrivning ofta nedstigandet i ett mörkt hål av väntan. Utredningen menade att en i den närmste oundgänglig reform var att införa en begränsning för hur länge sjukpenning skulle kunna betalas ut. Vidare menade utredaren att en reform av sjukförsäkringen måste leda till att fler personer fick möjlighet att komma tillbaka till arbete även om detta i vissa fall skedde efter en tids arbetslöshet. Arbetslinjen Regeringen som tillträdde 2006 har markerat att den som kan försörja sig själv ska vara skyldig att göra så, att sjukförsäkringen är till för dem som på grund av sjukdom inte kan arbeta och att samhället ska erbjuda stöd och hjälp till den som är i behov av det för att kunna arbeta. Tidiga insatser ska prioriteras Regeringen har betonat vikten av tidiga insatser. När de nya reformerna sjösattes kom en hel del invändningar mot att tidsgränserna i den nya sjukskrivningsprocessen var för snäva. Man menade t.ex. att det är alldeles för tidigt att diskutera frågan om andra arbetsuppgifter och till och med att byta arbetsgivare 11

redan efter tre månader. Delvis tror jag att detta beror på att vi i Sverige har vant oss vid mycket långa sjukskrivningstider så att vi betraktar tre månaders sjukfrånvaro som en kort tid. Utifrån ett individperspektiv är dock inte tre månader en kort tid. Risken att inte komma tillbaka i arbetslivet ökar väsentligt vid tre månaders sjukskrivning. Det är därför som regeringen har betonat de tidiga insatserna. Det försäkringsmedicinska beslutsstödet, sjukvårdsmiljarden, rehabiliteringsgarantin och satsningen på företagshälsovård En rad åtgärder har genomförts de senaste åren för att få till stånd tidiga insatser och förhindra skadliga sjukskrivningar. Syftet med det försäkringsmedicinska beslutsstödet är att ge läkare och handläggare på Försäkringskassan vägledning i sjukskrivningsfrågor. Det ska också vara möjligt för patienter att få en uppfattning om vilka sjukskrivningstider som normalt kan vara förknippade med olika diagnoser. Med tanke på de tidigare långa sjukskrivningsperioderna syftar beslutsstödet till att förändra attityderna till sjukskrivning. Genom sjukvårdsmiljarden har en arena skapats där hälso- och sjukvården och Försäkringskassan tillsammans kan diskutera lämpliga åtgärder för att ge människor bättre stöd för att kunna komma tillbaka i arbete. Syftet med rehabiliteringsgarantin är att tidigt kunna ge människor med i sjukskrivningssammanhang vanliga diagnoser en medicinsk rehabilitering för att förhindra onödigt långa sjukfrånvaroperioder. Även satsningen på företagshälsovård syftar till att åstadkomma tidiga insatser. Sådana insatser måste ofta kunna påbörjas innan Försäkringskassans handläggning börjar. Många arbetsgivare vill göra något, men är osäkra på vad som är bäst. Företagshälsovården genom sina unika kompetens av medicinsk kompetens och kunskap om arbetsplatsen bör kunna vara ett bra stöd för såväl arbetsgivare som för sjukskrivna. Rehabiliteringskedjan Den av regeringens reformer som blivit mest diskuterad är rehabiliteringskedjan. En invändning som riktats mot rehabiliteringskedjan är att den ensidigt ger individen drivkrafter, men skyddar t.ex. arbetsgivare. Jag delar inte uppfattningen 12

att så är fallet. Rehabiliteringskedjan i kombination med den svenska arbetsrätten, som innebär att arbetsgivaren har ett betydande ansvar för rehabilitering och inte kan säga upp en anställd som är sjuk utan att först ha prövat rehabiliteringsmöjligheterna, gör det angeläget för arbetsgivaren att inte slösa med den enskildes sjukskrivningsdagar. Jag anser också att det är nödvändigt att ge den enskilde drivkrafter. Det är mycket vi inte vet om rehabilitering, men en sak som jag tror de flesta är överens om är att det är individens motivation som är avgörande för en framgångsrik rehabilitering. Det är därför nödvändigt att se den enskilde som en viktig aktör och inte bara som ett offer. Jag menar att rehabiliteringskedjan med sina fasta tidsgränser ger den enskilde och övriga aktörer betydligt bättre förutsättningar för en effektiv rehabilitering. Visst finns det regler som inte alltid är helt lätta att entydigt tolka, så har det alltid varit inom sjukförsäkringen. Jag tror dock att det ska vara möjligt för en personlig handläggare på Försäkringskassan att relativt tidigt kunna berätta för en sjukskriven vad som kommer att hända i sjukskrivningsprocessen. Tror du att du kommer att komma tillbaka i ditt arbete under de första tre månaderna? Finns det andra arbetsuppgifter på din arbetsplats som du kommer att klara? Om du är fortsatt sjuk efter sex månader, hur tror du att de nya reglerna kommer att fungera i ditt fall? Om du tror att det då kan bli aktuellt att pröva din förmåga mot hela arbetsmarknaden, skulle du redan nu vilja få en kontakt med Arbetsförmedlingen för att höra vad de kan erbjuda osv. Enligt min mening skapar rehabiliteringskedjan ett aktivare förhållningssätt och gör det nödvändigt för alla att fatta de beslut som man annars har så lätt att skjuta framför sig. Det sista steget i rehabiliteringskedjan har tagits nu vid årsskiftet genom att de som varit sjukskrivna i två år erbjuds en introduktion till arbetslivsinriktad rehabilitering. Jag tror att det är viktigt att alla får erbjudandet och att undantag endast görs för dem som har de allvarligaste sjukdomarna eller absolut inte kan delta. Behov av ytterligare åtgärder Den reform som nu har gjorts av sjukförsäkringen är mycket stor och det är därför viktigt att följa upp den noga. En del kanske inte blir som det är tänkt. Ibland för att vi tänkt fel, ibland för att tillämpningen inte blivit den önskade. En del mindre, men betydelsefulla förändringar för enskilda individer, har gjorts och det kan naturligtvis finnas behov att göra fler. En sådan beredskap bör alltid finnas. 13

Jag tror också att det samarbete som på många sätt fungerar bra mellan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen behöver utvecklas vidare. Detta gäller särskilt när det kan bli aktuellt att behöva byta arbete, eftersom det gamla arbetet inte längre passar. Jag tror också att Försäkringskassans och hälso- och sjukvårdens samarbete behöver förbättras när det gäller intyg och utlåtanden. Det är inte acceptabelt att människor går sjukskrivna för länge eller förlorar en ersättning de borde ha fått därför att kommunikationen mellan läkare och Försäkringskassan inte fungerar. Slutord Visst finns det ytterligare förbättringsmöjligheter, men mycket positivt har hänt. Försäkringskassans ohälsotal har minskat kraftigt de senaste åren. Sjukfallen blir färre och de avslutas tidigare. Antalet pågående sjukersättningar har på kort tid minskat med fler än 50 000. Sverige är inte längre ett land som leder sjukfrånvaroligan. 14

Den nordiska modellen, globalisering och socialförsäkring Sixten Korkman ETLA, Finland Nordisk modell? Det är inte ovanligt att man talar om en europeisk social modell, som förutsätts skilja sig från andra och framför allt från den amerikanska modellen. (Européer och amerikaner har olika synsätt bl.a. på förhållandet mellan individ och kollektiv och på statens roll.) Den europeiska välfärdspolitiken är i sin aktuella gestalt historiskt ung men har djupa historiska rötter: kristendomens syn på människovärdet, upplysningsfilosofin och jämlikhetskravet, arbetarrörelsen och betoningen av solidaritet. Självfallet får socio-ekonomiska modeller också sin prägel av samhällets strukturförändringar såsom industrialisering och urbanisering. Likaså är det vanligt att skilja på olika europeiska socio-ekonomiska modeller (i enlighet med den kategorisering som gjorts av Esping-Andersen) utgående från deras utformning och ideologiska utgångspunkter samt geografiska förankring: den kontinentala ( konservativa ), den anglosaxiska ( liberala ), den sydeuropeiska ( familjecentrerade ) och den nordiska ( socialdemokratiska ). Klassificeringen är förvisso problematisk (och de politiska epiteten har delvis förlorat 15

sin aktualitet), men de europeiska länderna tenderar obestridligen att forma klusterbildningar förenliga med klassificeringen. 1 Vad är kännetecknande för den nordiska modellen? Begreppet är dunkelt nog för att möjliggöra olika svar beroende på om man betonar historisk bakgrund 2, utformning eller målsättningar. Andersen et al. (2007) betonar framför allt följande synpunkter: Arbetsmarknadens institutioner. I Norden har organisationerna på arbetsmarknaden och avtalsförhandlingarna en central roll för lönebildning och arbetsvillkor, medan lagstiftningen har mindre betydelse än i Mellan- och Sydeuropa. Arbetslöshetsförsäkringen är relativt generös och ansenliga resurser tilldelas en aktiv och ambitiös arbetsmarknadspolitik (med vissa variationer mellan de nordiska länderna). Trygghetssystemen. Alla de nordiska länderna har omfattande mekanismer för kollektiv riskfördelning. Det handlar i mycket om socialpolitik och välfärdsstaten men i viss mån om den samhällsekonomiska politiken som helhet (jfr. nedan). Politiken är universell i bemärkelsen av att vara praktiskt taget heltäckande för befolkningen. Socialförsäkringen och speciellt pensionssystemet är numera i hög utsträckning aktuariskt neutralt, i övrigt (familjepolitiken, hälso- och åldringsvården) är skattefinansieringen av stor betydelse. Omfördelning inom livscykeln är stor, omfördelningen mellan individer mer begränsad, och mycket av omfördelningen sker via de offentliga utgifterna snarare än via skatterna. Humankapitalet. De nordiska länderna anslår mer offentliga resurser (som andel av BNP) för investeringar i mänskligt kapital än andra länder: familjepolitik, dagvård, skola, högskolor och forskning samt FoU. Det finns anledning att betona betydelsen av satsningarna på humankapitalet. För skolans del illustreras detta av figur 1, som visar de offentliga utgifterna för skolan som andel av BNP och skolresultaten så som de redovisas i PISArapporterna. Danmark och Sverige använder mer resurser på skolan än andra länder, Finland något mindre men toppar resultatlistan. (Och allmänt taget är korrelationen mellan utgifter på skolan och PISA-resultat relativt svag.) 1 2 Se Andersen et al. (2007). Utsagan ovan gäller framför allt de s.k. gamla EU-länderna; de nya medlemmarna är svårare att klassificera men har i många fall sökt sig mot en ekonomiskt sett liberal samhällsmodell. Historiskt kan man förmodligen peka på bl.a. etnisk och religiös homogenitet (som länge var kännetecknande för detta perifera område), avsaknaden av livegenskap och den självägande bondens ställning, den lokala och delvis nationella demokratins långa traditioner, den tidiga orienteringen av den socialistiska arbetarrörelsen i en reformistisk riktning (med undantag för Finland) osv. 16

Figur 1 Det finns en gammal föreställning om den nordiska modellen som en interventionistisk regleringsapparat med syfte att sätta marknaden ur funktion. Denna uppfattning är starkt förlegad: den nordiska modellen är i dag i hög grad marknadskonform, vilket också avspeglar sig i de mått på intensitet i reglering som produceras av OECD (figur 2). Den offentliga sektorn är av stor betydelse, men dess åtaganden kan till stor del ses som uttryck för en strävan att korrigera marknadsmisslyckanden (relaterade till bl.a. externaliteter och asymmetrisk information). Det föreligger en rätt hög grad av politisk enighet om huvudlinjerna och målsättningarna för breda områden av den samhälleliga politiken i Norden, även om den politiska retoriken självfallet betonar skillnaderna. 17

Figur 2 Funktionellt sett är kärnan i modellen en positiv interaktion mellan mekanismer för kollektiv riskfördelning och acceptans av förändring eller öppenhet med hänsyn till bl.a. globalisering och ny teknologi. Befolkningen i de nordiska länderna förhåller sig mer positiv (eller mindre negativ) till globalisering än i många andra länder, vilket kan ses som en följd av de omfattande trygghetssystemen. Den relativt positiva inställningen till globalisering och teknologisk utveckling har bidragit till en gynnsam tillväxt, som i sin tur möjliggör finansiering bl.a. av trygghetssystemen och investeringari humankapitalet. Kombinationen av en ambitiös välfärdspolitik och acceptans av marknadsekonomin har gjort det möjligt att i rimlig utsträckning förena egalitära ambitioner med ekonomisk effektivitet. Det bör understrykas att modellen förutsätter en hög sysselsättningskvot ( arbetslinjen ). Den nordiska modellen: prestationsförmåga Internationella jämförelser ger intryck av att den nordiska modellen är framgångsrik, även om ett sådant omdöme självfallet är beroende på de kriterier som används. Makroekonomins fader John Maynard Keynes ansåg att ett gott samhälle kännetecknas av individuell frihet, ekonomisk effektivitet och social rättvisa. Förvisso har medborgare i Norden en hög grad av frihet, inte minst om man betonar frihet i dess positiva bemärkelse ( frihet till resurser som stärker individens möjligheter snarare än frihet från externa begränsningar). Den ekonomiska effektiviteten i Norden är internationellt sett hyfsad i belysning av siffror för sysselsättning och produktivitet samt tillväxt per person under de 18

senaste decennierna. Olika indikatorer för social rättvisa, producerade av t.ex. OECD, ger i flertalet fall intryck av att de nordiska länderna uppnår goda resultat. Speciellt viktigt kan man anse det vara att de nordiska länderna uppvisar en rätt hög grad av social mobilitet. Såsom framgår av figur 3, är inkomsterna i de nordiska länderna relativt jämt fördelade. Detta kan förmodligen uppfattas som positivt, även om en helt jämn fördelning knappast kan eftersträvas (eller motiveras). Mycket svårare är att acceptera en ojämn inkomstfördelning om denna går i arv från generation till generation. I kännbar utsträckning är detta fallet i alla länder; barn till välsituerade föräldrar tenderar att själv få högre inkomster än andra barn (beroende på gynnsammare gener, miljö, utbildningsmöjligheter eller andra orsaker). Denna tendens är emellertid svagare i Norden än i de gamla klassamhällena (såsom England och Frankrike) eller i USA (som dock skulle vara the country of the self made man ). Förmodligen är skolan (jfr figur 1) här en av de viktigaste bakgrundsfaktorerna. Figur 3 Som ovan noterats finns det många andra indikatorer och internationella jämförelser som ställer de nordiska länderna i en förmånlig belysning. Därmed kan man förstå att nordiska politiker gärna pekar på egna framgångar t.ex. i samband med diskussioner om Lissabonprocessen. En viss tillfredsställelse framstår inte som orimlig, men samtidigt bör man självfallet vara medveten om att också den nordiska modellen är ställd inför många utmaningar. I det följande diskuteras tre av dessa: globaliseringen, finanskrisen och demografin. 19

Utmaningar: globaliseringen De nordiska ländernas framgång är betingad av förmågan att utnyttja de möjligheter som globaliseringen erbjuder och möta kraven på anpassning till förändringar. En stor offentlig sektor och ett högt skattetryck är potentiellt problematisk; man kan ifrågasätta hållbarheten av kombinationen höga skatter och globaliserad ekonomi. Höga skatter försämrar ekonomins effektivitet allmänt och försvagar konkurrenskraften samt minskar landets attraktivitet som lokalisering för rörliga produktionsfaktorer. Då både företag och kunskap numera rör sig over nationella gränser med en viss lätthet, kan man föreställa sig att en ökande skattekonkurrens mellan länder successivt leder till en nedmontering av välfärdsstaten ( race to the bottom ). Skattekonkurrensen kan vara speciellt relevant för små och öppna ekonomier, för vilka skattesatsernas effekter på de rörliga skattebaserna är kännbara. Det är rimligt att tänka sig ett negativt samband mellan ekonomins öppenhet och den skattekvot som politiskt blir vald. Hypotesen om ett negativt samband mellan ekonomisk öppenhet och skattekvot får dock inget stöd i empirin; tvärtom verkar skattekvoten (totala skatter relativt BNP) vara positivt korrelerad med ekonomins öppenhet (figur 4). Detta kan bero på att öppna ekonomier är mer instabila och att medborgarna därför önskar (och politikerna levererar) en större offentlig sektor för att uppnå mer stabilitet, jfr. Rodrik (1998), vilket är konsistent med den positiva interaktion mellan trygghetspolitiken och globaliseringen som ovan utpekats som en väsentlig aspekt på den nordiska modellen. Figur 4 20

Globaliseringens betydelse varierar självfallet beroende på vilken skatteform det handlar om. Skattekonkurrensen är ett påfallande fenomen för bolagsbeskattningen, och det finns också tecken på att de högsta marginalskatterna under senare år sänkts i många länder för att stärka förmågan att konkurrera om högutbildad arbetskraft. Men som helhet finns det inget som tyder på att ett relativt högt skattetryck skulle vara oförenligt med den konkurrenskraft som globaliseringen kräver. Ett högt skattetryck kan vara hållbart om skatterna används för att finansiera samhällsekonomiskt väl motiverade utgifter. Höga skatter är problematiska, och speciellt problematiska i en globaliserad ekonomi, men det finns fortfarande ett tämligen stort utrymme för olika socio-ekonomiska modeller och olika nivåer för det totala skattetrycket. Sannolikt kommer kravet på effektivitet och konkurrensförmåga framgent dock att återspeglas bl.a. i ett relativt sett lägre skattetryck för mobila skattebaser såsom företag och humankapital. Utmaningar: den finansiella krisen Globaliseringen är problematisk inte bara för att den ställer krav på den internationella konkurrenskraften; den kan också innebära att ekonomin utsätts för abrupta och svårhanterliga externa chocker. De nordiska länderna har drabbats hårt av den globala finansiella kris som inleddes 2007 2008 (speciellt Island och med ett visst undantag för Norge). Detta är ingen slump: den nordiska tillväxtstrategin är baserad på globaliseringen, därför drabbas Norden också hårt när globaliseringen hamnar i kris. Nedgången i BNP har både i Finland och Sverige (och i Tyskland) varit värre än i euro-området som helhet (figur 5). 21

Figur 5 Det stora BNP-fallet i Sverige och Finland illustrerar vår sårbarhet med hänsyn till den globala utvecklingen, en sårbarhet som också accentueras av att vår export till stor del består av investeringsvaror (för Sveriges del också varaktiga konsumtionsvaror). Denna sårbarhet ställer stora krav på den ekonomiska politiken. Å ena sidan måste det finnas utrymme till och förmåga att använda finanspolitiken för att dämpa effekterna av krisen och för att säkerställa att samhällskontraktet respekteras, dvs. för att undvika plötsliga nedskärningar i bidrag eller andra offentliga utgifter. Å andra sidan bör ekonomins anpassningsmekanismer fungera så att ny produktion och export uppstår för att kompensera för de produktionsförluster som visar sig permanenta snarare än tillfälliga. De nordiska länderna genomlevde under 1980-talet eller i början av 1990-talet (Sverige och Finland) en svår men lärorik kris. Under de år som följt på krisen har stabiliseringspolitiken bedrivits med en viss framgång, något som för årtiondet 1998 2008 belyses av figur 6. De nordiska länderna har i genomsnitt upprätthålligt ett överskott i de offentliga finanserna för att sänka den offentliga skuldkvoten och för att stå rustade inför kriser som kommer. Samtidigt har de nordiska länderna, i likhet med USA men till skillnad från flertalet EU-länder, bedrivit en systematiskt kontracyklisk finanspolitik för att stabilisera den ekonomiska utvecklingen. Det har varit möjligt att bedriva en förnuftig konjunkturpolitik tack vare att de offentliga finanserna varit på en hållbar grund (till skillnad från många andra EU-länder). 22

Figur 6 Betydelsen av den förda finanspolitiken skall förvisso inte överdrivas; den har inte hindrat våra länder från att drabbas svårt av krisen. Men den har dock gjort det möjligt att undvika abrupta offentliga nedskärningar, och statsupplåningen har inte försvårats av höjda riskpremier och räntor, såsom i länder med svagare offentliga finanser (se figur 7). Sunda statsfinanser och god stabiliseringspolitik går hand i hand och är viktiga komplement till den nordiska modellen. 23

Figur 7 Intressant nog verkar växelkursregimen inte ha spelat någon större roll för möjligheterna att hantera krisen. Kronan har varit påfallande svag i förhållande till euron, vilket har gett svensk industri en kännbar konkurrensfördel relativt bl.a. finsk industri. Trots detta har industriproduktionen i de båda länderna utvecklats på ett mycket likartat sätt och vuxit mindre än i Tyskland eller euro-området i genomsnitt. Nedgången i BNP har varit större i Finland (som traditionellt är mer konjunkturkänsligt), men uppgången i arbetslösheten verkar bli lika stor och stiga till jämförbara nivåer; jfr Gylfason et al.(2010). Till dags dato finns det mycket lite som talar för att Sverige skulle vinna (eller förlora för den delen) något väsentligt på att förbli utanför euron. Utmaningar: demografin Den aktuella finansiella och ekonomiska krisen kommer att ha långvariga effekter på ekonomin i våra länder (uteblivna investeringar, långtidsarbetslöshet osv.), men dessa är dock inte av en sådan storleksordning att de skulle hota förutsättningarna för den nordiska modellen. Betydligt större är på sikt de effekter som sammanhänger med åldrande befolkningar. I detta hänseende är skillnaderna inom Norden också tämligen betydande: den demografiska förändringen inträder med speciell kraft i Finland under de två följande årtiondena, medan förändringen i Sverige är mer måttlig och inträder senare. Utmaningen är kvalitativt likartad men kvantitativt större i Finland. I substans handlar effekterna av demografin framför allt om finansieringen av pensionerna samt om hälso- och åldringsvården. 24

Pensionssystemen i de nordiska länderna uppvisar stora olikheter men har också vissa gemensamma fördelar. Sverige har numera ett avgiftsbaserat system med hög grad av aktuarisk neutralitet och försett med en i princip automatisk anpassning av pensionerna i fall av finansiell ojämvikt ( bromsen ). Det kollektiva pensionssystemet i Finland är en hybrid av avgifts- och förmånsbaserade system med rätt hög grad av aktuarisk neutralitet. Systemet är dock svårbedömt eftersom någon mekanism för att säkerställa dess finansiella stabilitet inte är överenskommen mellan arbetsmarknadens parter eller fastställd av myndigheterna. I Danmark är den förtjänstbundna pensionen avgiftsbaserad och fullt finansierad (fonderad). I alla länder finns ett komplement i form av icke-förtjänstbaserad grundpension. Gemensamt är också att pensionssystemets finansiella hållbarhet i de nordiska länderna bedöms vara relativt god (Europeiska kommissionen), speciellt om rådande beslut och/eller planer i syfte att höja den effektiva pensioneringsåldern kan förverkligas. Hälso- och åldringsvården utgör på sikt förmodligen mer svårhanterliga problem. Behovet av tjänster kommer att öka kraftigt i takt med att befolkningen åldras. Därtill kommer att stigande inkomster för med sig ökande krav på kvalitet i vården. Samtidigt finns det en påfallande tendens till att kostnadstrycket i vården ökar snabbare än i annan produktion ( Baumol s lag ) på grund av begränsade möjligheter till produktivitetstillväxt i kombination med lika löneutveckling inom olika avtalsområden. (Ny teknologi kan öka produktiviteten kännbart, men landvinningar inom den medicinska vetenskapen medför ständigt också nya och dyra läkemedel och vårdformer.) Den demografiska förändringen gör det angeläget att finna nya sätt att organisera produktionen och finansieringen av hälso- och åldringsvården, även om detta innebär att universalismen som princip blir allt mer ifrågasatt. Den nordiska modellen har framtiden för sig? En kort sammanfattning av denna uppsats är som följer: det finns en nordisk socio-ekonomisk modell, denna modell kännetecknas av specifika arbetsmarknadsförhållanden och heltäckande trygghetssystem samt prioritering av investeringar i humankapital, och denna modell har visat sig internationellt sett framgångsrik, speciellt i sin förmåga att kombinera ekonomisk effektivitet med sociala hänsyn. Modellen står inför stora utmaningar, men i huvudsak inte pga globaliseringen eller krisen utan snarare som en följd av förändringarna i demografin. Självfallet står alla länder på olika sätt inför dessa utmaningar (och som helhet drabbas Norden inte mer än andra områden). Det centrala kravet är och förblir att politiska beslut säkerställer att arbetslinjen drivs på ett sätt som gör det möjligt att förena ekonomisk effektivitet med egalitära ambitioner. 25

Referenser Andersen, T., Holmström, B., Honkapohja, S., Korkman, S., Tsson Söderström, H., Vartiainen, J.: The Nordic Model: Embracing Globalization and Sharing Risks, ETLA, 2007 Gylfason, T., Holmström, B., Korkman, S., Tsson Söderström, H., Vihriälä, V.: Nordics in Global Crisis: Vulnerability and Resilience, ETLA, 2010 Rpodrik, D.: Why Do More Open Economies Have Bigger Governments?, Journal of Political Economy 105(6), 1998 26

Välfärden i ett åldrande Europa 1 Tommy Bengtsson och Kirk Scott Centrum för ekonomisk demografi och Ekonomisk-historiska institutionen, Lunds universitet Europas befolkning åldras, något som är ett globalt fenomen. Åldrandeprocessen startade emellertid tidigare i vår del än i andra delar av världen. År 2000 var andelen över 65 år 17 procent i Sverige vilket är ungefär den nivå man förväntar sig skall gälla för hela världen runt år 2050. Även om Sverige inte längre har högst andel äldre så fortsätter ökningen och 2050 beräknas 24 procent av befolkningen vara över 65 år gamla. Kommer den nordiska välfärdsmodellen, allomfattande och tämligen generös, som utvecklats parallellt med att befolkningen åldrats att kunna klara av ytterligare ökningar i andelen äldre? Eller kommer ansvaret för de äldre i stället att skjutas över på familjen så att vi får en situation som påminner om den i Sydeuropa? I vilket fall som helst så kvarstår problematiken med att behovet av försörjning, omsorg och sjukvård ökar när andel äldre ökar. Ett välfärdssamhälle av den typ som finns i de nordiska länderna karakteriseras av att en stor del av utgifterna för äldre finansieras av den offentliga sektorn, som i sin tur huvudsakligen finansieras genom inkomstskatter. Den totala lönesumman utgör således det nordiska välfärdssamhällets viktigaste skattebas. 1 Den ursprungliga versionen av denna uppsats återfinns i Gustavsson, S, Oxelheim, L och Pehrsson (red), Hur gemensam är den europeiska gemenskapen? Europaperspektiv 2009. Spindulys, Kaunas, Litauen: Santérus Förlag, 2009. Vi är tacksamma för att förlaget gett sitt tillstånd till detta redigerade omtryck. 27

Stiger kostnaderna inom den offentliga sektorn på grund av att andelen äldre ökar måste antingen skattebasen växa eller skattetrycket öka. Skattetrycket i de nordiska länderna, liksom i övriga Västeuropa, är redan högt i ett internationellt perspektiv och därför riktas blickarna mot andra lösningar. Men vilka lösningar står till buds för att hantera att kostnaderna ökar när andelen äldre ökar? Löser ökad invandring problemet med en åldrande befolkning? Innan vi besvarar dessa frågor gör vi en kort översikt över hur snabbt befolkningen åldras. Vi ställer också frågan varför befolkningen åldras. Svaret kan förefalla självklart, att vi lever mycket längre idag än vad vi gjorde för ett sekel sedan, men är det verkligen så? Europas befolkning åldras Andelen äldre i Europa förväntas öka liksom medianåldern. 2050 beräknas 28 procent av befolkningen i Europa vara över 65 år, jämfört med 16 procent i världen som helhet. Idag är motsvarande siffror 17 respektive 6 procent. 2050 beräknas andelen över 65 år i Sverige ha ökat till 24 procent från nuvarande 17 procent. Medianåldern i Sverige beräknas öka från 39 till 43 år fram till 2050, då Spanien förväntas ha den äldsta befolkningen i Europa, med en medianålder på 55 år. Även om befolkningens åldrande inte bara är ett europeiskt fenomen, vilket kan exemplifieras med Japan som har högst andel äldre i världen idag, är det i Europa som befolkningsåldrandet är mest utbrett. Tabell 1 visar att av de tjugo länder som hade äldst befolkning år 2000 ligger hela nitton i Europa. Situationen kommer sannolikt att se helt annorlunda ut i framtiden. Ser man till de tjugo äldsta befolkningarna år 2050 beräknas elva vara europeiska, medan fem av de tio länderna som har äldst befolkning återfinns i Asien. Med andra ord, det som idag huvudsakligen är ett europeiskt fenomen kommer inom en snar framtid att vara ett globalt fenomen. 28

Tabell 1 Rankningen av de 25 länder med äldsta befolkningar i världen 1950, 2000, 2050 efter andel över 65 år 1950 2000 2050 Land % Land % Land % 1 Frankrike 11 Italien 18 Japan 38 2 Lettland 11 Sverige 17 Sydkorea 35 3 Belgien 11 Japan 17 Macao 34 4 Storbritannien 11 Belgien 17 Spanien 33 5 Irland 11 Spanien 17 Slovenien 33 6 Estland 11 Grekland 17 Martinique 33 7 Österrike 10 Bulgarien 17 Singapore 33 8 Sverige 10 Tyskland 16 Hong Kong 33 9 Georgien 10 Frankrike 16 Italien 33 10 Luxemburg 10 Portugal 16 Nederländska Antillerna 32 11 Tyskland 10 Storbritannien 16 Kuba 32 12 Norge 10 Kroatien 16 Bulgarien 32 13 Schweiz 10 Österrike 15 Grekland 32 14 Litauen 9 Lettland 15 Tjeckien 31 15 Danmark 9 Norge 15 Polen 31 16 Nya Zeeland 9 Estland 15 Portugal 31 17 Benin 9 Finland 15 Rumänien 30 18 Vitryssland 9 Danmark 15 Tyskland 30 19 Makedonien 9 Ungern 15 Slovakien 30 20 Armenien 8 Schweiz 15 Barbados 29 21 Tjeckien 8 Luxemburg 14 Bosnien & Hercegovina 29 22 USA 8 Slovenien 14 Österrike 29 23 Italien 8 Ukraina 14 Kroatien 28 24 Uruguay 8 Litauen 14 Lettland 28 25 Kirgizistan 8 Tjeckien 14 Malta 28 Källa: UN 2006 Revision, United Nations Population Division Befolkningsåldrandet är inget nytt fenomen, men effekterna håller på att blir mer och mer uppenbara. En anledning är att åldrandet accelererar. Frankrike var det land som först upplevde att befolkningen åldrades och redan på 1870-talet var 7 procent av befolkningen över 65 år. Det skulle ta över 100 år för andelen över 65 år att komma upp till 14 procent. Sverige nådde 7 procent över 65 år kring 1890 men åldrandet skedde något snabbare än i Frankrike och det tog 90 år tills andelen äldre hade fördubblats. Polen, som är ett av de länder där åldrandet började betydligt senare än Frankrike och Sverige, uppnådde 7 procent över 65 år strax före 1970 och nådde 14 procent helt nyligen. Det som tog 100 år i Frankrike tog endast drygt 35 år i Polen. I Japan har utvecklingen gått ännu snabbare. Där fördubblades andelen äldre från 7 till 14 procent på bara 20 år. Denna acceleration vad gäller åldrande gäller även den tid det tar ett land att gå från 14 till 21 procent av befolkningen över 65 år. Medan Sverige och Frankrike 29

gjorde denna övergång på bara cirka 35 år har andra europeiska länder upplevt motsvarande ökning på mindre än 25 år. Accelerationen är också tydlig när man studerar listan över de globalt sett äldsta befolkningarna. Frankrike hade högst andel äldre i världen på 1800-talet, och låg fortfarande 1950 näst högst i listan på världens äldsta befolkningar. Femtio år senare hade man ramlat ner till en tionde plats och 2050 beräknas Frankrike ligga på plats nummer 35. Sverige, som började sitt åldrande något senare än Frankrike, visar upp än mer dramatiska siffror. Sverige, som hade den näst äldsta befolkningen i världen år 2000, förväntas hamna på plats 44 år 2050. Prognoserna för övriga länder visar att även om befolkningsåldrandet börjat vid olika tidpunkter kommer processen att fortlöpa på samma sätt som i Europa men med ett viktigt undantag; den kommer att gå fortare. Det är viktigt att poängtera att gruppen definierad som äldre inte är en homogen grupp i befolkningen med avseende på till exempel konsumtion av fritidsaktiviteter och sjukvård. Vid 65 års ålder lägger man mindre resurser på sjukvård och mer på ens fritid men detta ändras successivt ju äldre man blir. Om vi delar upp befolkningen i mindre grupper ser vi att 10 procent av Europas befolkning kommer att vara över 80 år gamla år 2050, en dryg fördubbling från nuvarande 4 procent. Ålderspyramiderna i Figur 1 visar andelen av befolkningen i varje 5-års åldersintervall 1950, 2000 och en prognos för 2050. På vänserer sida ser vi andelen män i befolkningen och till höger visar andelen kvinnor. Man ser tydligt Europas befolkningsutveckling från en pyramidformad ålderstruktur 1950 till en struktur med en bred topp 2050 som smalnar av i lägre åldrar. Strukturen 1950, med den breda basen och spetsiga toppen, är ett resultat av höga födelsetal, hög barnadödlighet och hög äldredödlighet; något som kännetecknar det traditionella agrara samhället och som idag återfinns i många utvecklingsländer. 30

Figur 1 1950 Den europeiska befolkningens ålderstruktur. Män till vänster, kvinnor till höger 2000 2050 Källa: UN 2006 Revision, United Nations Population Division 31

År 2000 hade Europa en åldersstruktur som kännetecknar flertalet industriländer. Befolkningsandelen i arbetsför ålder dominerade samtidigt som åldersgruppernas storlek från cirka 50-års ålder och uppåt var mindre. År 2050 beräknas de äldre dominera befolkningsstrukturen medan yngre åldersgrupper är mindre och mindre ju längre man ner i åldrarna man går. Vissa befolkningar i Europa har redan en sådan bred topp och avsmalnande bas medan alla andra är på väg att få denna åldersstruktur. Förändringarna beräknas ske snabbare i östra och södra Europa än i västra och norra Europa. Figur 2 visar hur Europas befolkning, indelad i andelen unga, de i arbetsför ålder, de äldre och de mycket äldre, förändras över tiden enligt FN. Två saker framgår tydligt. För det första så visar den att andelen av Europas befolkning i arbetsför ålder, som har varit relativt konstant från 1950 fram till idag, kommer att minska framöver. För det andra kommer andelen unga och andelen äldre utvecklas åt olika håll. Andelen unga, som kontinuerligt har minskat från 1950, kommer att fortsätta att göra det fram till cirka 2030 för att därefter stabiliseras. Andelen äldre, som hela tiden ökat visar inga tecken på att stabiliseras fram till år 2050 utan fortsätter att öka, och andelen mycket äldre (över 80 år) kommer att gradvis minska i storlek från 2010. Anledningen till att andelen i arbetsför ålder har kunnat ligga så stabilt fram till idag är att den ökande andelen äldre har kompenserats av en minskande andel yngre. Det är när de i yngre åldrar relativt sett inte längre blir färre som andelen av befolkningen i arbetsför ålder minskar. 32

Figur 2 Andelen av Europas befolkning i olika åldersgrupper under antagande om medelhög fertilitet, år 1950 2050 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 0 14 år 15 64 år 65+ år 80+ år Källa: UN 2006 Revision, United Nations Population Division Figur 3 visar effekten av Europas demografiska utveckling på dess befolkningsstorlek. FNs befolkningsprognoser innefattar tre olika scenarier; ett med låg fertilitet, ett med hög fertilitet och ett med mellanhög fertilitet. Det mellanhöga scenariot är det mest troliga sett utifrån dagens utveckling. Enligt detta kommer Europas befolkning att minska framöver. Europa, som idag har cirka 730 miljoner invånare, kommer enligt FNs mellanvariant att ha minskat till strax över 660 miljoner år 2050. 33

Figur 3 Europas befolkning år 1950 2050. Prognoser baserade på FNs befolkningsscenarier med låg, medium, respektive hög fertilitet 900000 800000 700000 600000 500000 400000 300000 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 Källa: UN 2006 Revision, United Nations Population Division Många anser att en framtida minskad befolkning i Europa utgör ett hot. Enligt det merkantilistiska tänkesättet, som dominerade på 1600-, 1700- och en bit in i 1800-talet, var befolkningens storlek en viktig orsak till nationernas välstånd och makt. Det är emellertid inte självklart att befolkningsstorleken i sig har en avgörande betydelse för ett lands välfärd och idag finner vi inte heller något sådant samband. Bland G7-länderna finns det bara ett land med en befolkning på över 100 miljoner, medan flertalet av världens befolkningsrika länder är väldigt fattiga. Ett lands ekonomiska framgångar ligger således inte i befolkningens absoluta storlek men snarare i dess utbildningsnivå och åldersstruktur. Det här betyder däremot inte att befolkningsminskningen i Europa kommer att bli problemfri; tvärtom kan det bli en svår belastning för länder med en minskande befolkning att samtidigt klara av bördan med en existerande infrastruktur. För tillfället framstår dock problemen som följer med en åldrande befolkning som helt överskuggande. Diskussionen ovan baseras till stor del på prognoser, vilka alltid innehåller ett visst mått av osäkerhet. Vi kan med betydande säkerhet säga hur många äldre det kommer att finnas i Europa år 2050 eftersom dessa personer redan är födda och eftersom dödlighetsutvecklingen är ganska enkelt att prognostisera. Osäkerheten i beräkningarna ligger därför främst i skattningar av hur många som kommer att födas framöver och av nettomigrationen. Prognoserna baseras på olika antaganden vad gäller barnafödande, dödlighet och migration. Man tar hänsyn till osäkerhet genom att måla upp olika scenarier i vilka antagandena varieras 34