Särskilt yttrande vad gäller Aktiekontrolluppgiftsutredningens betänkande Sammanfattning Under de senaste decennierna har antalet privatpersoner i Sverige som äger aktier ökat. Mot bakgrund av att reglerna för beskattning vid avyttring av värdepapper är så pass komplicerade att många redovisar sina affärer felaktigt har Aktiekontrolluppgiftsutredningen fått i uppdrag att utforma bestämmelser som gör det möjligt att med hjälp av kontrolluppgifter beräkna kapitalvinster och kapitalförluster vid fysiska personers och dödsbons avyttring av aktier och andra värdepapper. I utredningens betänkande redovisas förslaget att de centrala värdepappersförvararna och värdepappersinstituten skall lämna kontrolluppgifter om förhållanden som är av betydelse för bestämmande av anskaffningsutgifter för delägarrätter och fordringsrätter. Skatteverket skall därefter registrera och lagra dessa uppgifter. Efter en övergångsperiod skall Skatteverket vid en avyttring beräkna kapitalvinsten eller kapitalförlusten med hjälp av uppgifterna om anskaffningsutgifterna. Kapitalvinsten eller kapitalförlusten skall därefter förtryckas på deklarationsblanketten för fysiska personer och dödsbon. Skatteverket skall redovisa hur vinstberäkningen har skett på en specifikation till självdeklarationen. 1
Syftet med förslaget är dels att effektivisera deklarationsförfarandet genom att fler skattskyldiga skall kunna använda den förenklade självdeklarationen utan att behöva lämna tilläggsuppgifter, dels att minimera skattefelen. Sammanfattningsvis anser jag att av de modeller som utredningen övervägt är den föreslagna modellen den minst dåliga. Många skattskyldiga skulle troligtvis uppskatta tjänsten men det finns också flera negativa aspekter som man inte kan bortse ifrån, speciellt vad avser rättssäkerhet och integritet. Dessa punkter bör belysas närmare. Synpunkter på förslaget Kapitalmarknadens betydelse Sparandet i aktier är till nytta för den enskilde, näringslivet och samhället i stort. För samhällsekonomin är det nödvändigt att näringslivets behov av riskvilligt kapital tillfredsställs enär kapital erfordras för att näringslivet skall investera, utvecklas och anställa fler medarbetare. Ett effektivt utnyttjande av företagens och näringslivets resurser förutsätter en fungerande aktiemarknad med god tillgång till riskkapital och att kapitalet tillförs de branscher och de företag som har de bästa utsikterna att möta marknadens behov. I motsats till ett stort institutionellt ägande skapar många enskilda ägare också en stabilitet i ägandet och börskurserna, och det är därför angeläget att enskilt direktägande av aktier stimuleras. En viktig förutsättning är en stabil och konkurrenskraftig beskattning av riskkapital. Den svenska aktiebeskattningen kan därmed inte vara högre än genomsnittet inom EU och OECD. Med ett svenskt skattetryck som är 2,5 till 3 gånger 1 högre än genomsnittet inom EU och OECD måste skattetrycket sänkas till samma nivå som våra konkurrentländer för att Sverige skall kunna bli ett ledande finansiellt centrum i Östersjöregionen. Värdepappersmarknaden har förändrats under de senaste åren. Som exempel kan nämnas att det har skett en ökad integration och internationalisering inom handel med finansiella instrument. Bland annat har flera börser i Europa gått samman, bland annat har börserna i 1 Aktiespararna, Taxation of individual investors in the OECD and EU 2004 2
Helsingfors, Köpenhamn, Stockholm, Riga, Tallinn och Vilnius gått samman genom bildandet av OMX. Vidare har börserna i Amsterdam, Bryssel, Lissabon, Paris och London International Financial Futures and Options Exchange gått samman genom bildandet av EuroNext. Även den svenska och den finska värdepapperscentralen har gått samman. Integrationen kommer troligtvis att fortsätta men värdepappersmarknaden kommer framöver även att påverkas av andra faktorer, bland annat demografiska förändringar. Den demografiska strukturen sätter ramar för det enskildes sparande, eftersom man till stor del lånar i unga år, medan sparandet ökar i medelåldern för att sedan ofta förbrukas under pensioneringen. Mot bakgrund av att samhällets åldersstruktur förändras kommer sparandet i ekonomin att behöva anpassas för att klara den ökade försörjningsbördan samtidigt som sparandets överföring från individ till samhälle kommer att återgå. Framöver kommer den enskilde få ett allt större ansvar för det som idag är reglerat via socialförsäkringssystemet. Dessa förändringar kräver att den enskildes sparande stimuleras samtidigt som det tidigare kollektiva sparandet delegeras till individuellt sparande inom framför allt värdepappersmarknaden. Den enskildes sparande kommer framöver att få en allt större betydelse. För att kunna möta framtidens krav måste det enskilda sparandet främjas dels genom en konkurrenskraftig aktieägarbeskattning men dels genom ett enklare deklarationsförfarande. Ovanstående visar vikten av en reformerad kapitalbeskattning, men dessvärre har utredningen genom anvisningarna i direktivet inte haft möjlighet att lämna ett förslag på hur ett reformerat system för beskattning av enskilt aktieägande bör utformas, utan endast att lämna förslag på hur kontrolluppgiftsskyldigheten skall utvidgas för att på detta sätt minska de felaktiga deklarationsuppgifterna. Att enbart utvidga kontrolluppgiftsskyldigheten för att kunna förtrycka fler uppgifter i självdeklarationen är att blunda för de problem som det svenska riskkapitalet har. Det hade varit att föredra en total genomgång av kapitalbeskattningen istället. 3
Rättssäkerhetsaspekter Många av de fel som uppstår i självdeklarationerna beror på att kapitalbeskattningen är så pass komplicerad att många fysiska personer har problem att deklarera sina aktieaffärer. Även om flera deklaranter kommer uppskatta att få hjälp med att beräkna sina kapitalvinster och kapitalförluster medför förslaget ändå betänkligheter vad gäller rättssäkerheten. Ett system där Skatteverket beräknar kapitalvinster och kapitalförluster ger Skatteverket ett tolkningsföreträde gentemot den enskilde deklaranten eftersom Skatteverket inte endast bearbetar inkomna uppgifter utan även tolkar hur dessa tillsammans med lagstiftningen skall tillämpas. Skatteverket får ett tolkningsföreträde, speciellt processuellt sett, gentemot den enskilde som kommer få det svårt att tolka och ifrågasätta den bedömning som Skatteverket har gjort. Den enskilde kommer ha svårt att med framgång hävda ett annat anskaffningsvärde än det av Skatteverket angivna. Denna problematik blir än mer uppenbar när de skattskyldiga skall erläggas skyldigheten att kontrollera de förtrycka uppgifternas riktighet. Att ålägga den enskilde deklaranten skyldigheten att kontrollräkna de förtrycka uppgifterna är inte att underlätta deklarationsarbetet. Den kontrollskyldighet som de enskilda åläggs leder till att utredningens intention om att förenkla deklarationsarbetet för de skattskyldiga haltar. Det är däremot mycket troligt att det av utredningen förespråkade registret skulle underlätta Skatteverkets skattekontroll av de enskilda. Det är däremot tveksamt om det kommer att innebära någon reell förbättring för den skattskyldige. Kontrollaspekten belyser även problemet med skattetillägg. Enligt utredningens förslag kan den skattskyldige bli föremål för skattetillägg om en förtryckt uppgift är felaktig och den skattskyldige borde ha upptäckt felet. Om det föreslagna systemet införs måste reglerna för skattetillägg kompletteras så att befrielsegrundande fall i 5 kap. 14 taxeringslagen omfattar situationer när Skatteverkets vinstberäkning är felaktig. 4
Den tekniska utvecklingen Under senare år har den tekniska utvecklingen vad gäller handel på värdepappersmarknaden gått framåt och utvecklingen kommer att fortsätta. Processen från det att en köp- och säljorder ges till dess affären är slutgiltigt avvecklad har kommit att bli alltmer automatiserad, vilket har medfört ökad rationalisering och minskade transaktionskostnader. Den tekniska utvecklingen har möjliggjort för nya aktörer att komma in på den finansiella marknaden och betydelsen av de fysiska avstånden har också minskat. Denna utveckling har varit till gagn för enskilda aktiesparare genom att transaktionskostnaderna har sänkts. Om banker och fondkommissionärer åläggs den föreslagna kontrolluppgiftsskyldigheten kommer detta att innebära nya tekniska krav för dessa. Förslaget riskerar till följd därav att hämma utvecklingen mot sänkta transaktionskostnader därför att kostnaderna för de tekniska lösningarna troligtvis kommer att vältras över på kunderna. Utländska företag är skyldiga att lämna kontrolluppgifter om de driver värdepappersrörelse via filial i Sverige. Däremot är inte utländska företag som inte har någon filial i Sverige eller bedriver verksamhet här skyldiga att lämna kontrolluppgifter. Merkostnaden för att utöka kontrolluppgiftsskyldigheten att avse även köp av aktier etc. kommer därmed endast att drabba svenska aktörer och utländska aktörer med filial i Sverige. Dessa måste upprätta särskilda rutiner och utveckla sina IT-system för att möta de kommande kraven. Konkurrensläge gentemot utländska institut kommer därmed ytterligare att försämras för svenska värdepappersinstitut, eftersom dessa inte har motsvarande merkostnader. De utländska instituten kommer därmed få en konkurrensfördel gentemot svenska värdepappersinstitut. Förslaget riskerar även att hämma institut från andra stater, bl.a. inom EU, som vill erbjuda sina tjänster till svenska placerare via bl.a. filialverksamhet detta eftersom de måste inrätta särskilda rutiner och bygga upp omfattande IT-system för att möta krav som endast kan användas för den svenska marknaden. Ett etableringshinder uppstår som inte gynnar de enskilda kunderna. 5
Följden av ovanstående resonemang är att med den föreslagna ordningen skulle det uppkomma en skev konkurrenssituation, där svenska banker och värdepappersinstitut inte kommer att ha samma ekonomiska villkor som sina utländska konkurrenter samtidigt som utländska aktörer kommer att hindras från att etablera sig på den svenska värdepappersmarknaden. Den personliga integriteten De fem föreslagna modellerna inskränker alla mer eller mindre på den personliga integriteten. I den av utredningen förordade modellen att Skatteverket skall administrera ett register med de skattskyldiges anskaffningsvärden ställer dock frågan om personlig integritet på sin yttersta spets. Med personlig integritet avses att den enskilde har en personlig sfär av information som inte skall behöva avslöjas inför allmänheten. Personlig integritet är, så som utredningen också framför, ett subjektivt begrepp som varierar mellan individerna. Dock ses tillgången till information ofta som synonymt till makt. Att utöka kontrolluppgiftsskyldigheten från att inte bara avse försäljningar och innehav av värdepapper till att omfatta köpeskillingar vid köp av aktier etc. lagrade i ett av Skatteverket förda register tordes uppfattas som integritetskränkande för den enskilde. Även om det sker i förenklingssyfte kommer troligtvis inte alla skattskyldiga att uppleva det på så sätt. Den upplevda risken för att obehöriga kommer åt systemet kommer att leda till att de som är känsliga för integritetsintrång tenderar att söka sig utomlands. Detta behöver inte nödvändigtvis vara för att undanhålla staten inkomster, dessa kan ändå deklareras, men för att den enskilde önskar hålla sin privata sfär privat. En utvidgning av kontrolluppgiftsskyldigheten på detta sätt skulle vidare driva på utvecklingen mot mer distansförsäljning och bli skadlig för svensk ekonomi. Med tanke på att det från den enskilde individen växer fram en önskan att skydda sig själv från myndigheternas övervakning är risken stor att de väljer att föra över sitt sparande till andra länder något som skulle påverka tillgången på svenskt riskkapital negativt. 6
Ökad kapitalflykt Den tekniska utvecklingen hänger nära samman med den ökade internationaliseringen. Under de senaste tio åren har både utländskt ägande av svenska värdepapper och handeln från utländska intressenter i svenska värdepapper ökat. Samtidigt har svenska placerare i ökad utsträckning placerat sitt kapital utomlands, en utveckling som troligtvis starkt har gynnats av den tekniska utvecklingen. Det är idag enkelt för en privatperson, oavsett hur stor aktieportfölj han har, att med hjälp av näthandeln bedriva handel via ett utländskt värdepappersföretag. Kunden känner inte längre samma behov av att företaget skall vara representerat i Sverige. Både den tekniska utvecklingen och den ökade internationaliseringen ställer nya krav på den svenska kapitalbeskattningen. Idag överstiger nivån på den svenska aktieägarbeskattningen genomsnittet inom EU samtidigt som den tekniska utvecklingen har gjort det lättare för privatpersoner att flytta över sitt aktiesparande till länder med lägre kapitalvinstbeskattning och avsaknad av förmögenhetsskatt. Sverige är idag inte isolerat. Risken är stor för att det förslag som utredningen presenterar kommer att driva på utvecklingen i en oönskad riktning. Det finns idag inga säkra uppgifter på hur stort det oredovisade kapitalet utomlands är, men en del bedömer att det är över 600 miljarder kronor. De ändringar som framöver sker på kapitalbeskattningsområdet måste ta hänsyn till den ökade internationella konkurrensen genom den tekniska utvecklingen. Förutom detta kommer den ökade näthandeln via utländska värdepappersföretag leda till att en krympande andel av hushållens aktieaffärer fångas in i det föreslagna systemet eftersom de sparare som idag har depåer i utländska institut faller utanför. Därmed blir kontrollen ineffektiv eftersom den blir alltför enkel att kringgå. 7
Vad händer med gamla innehav? Det föreslagna systemet där Skatteverket skall erhålla information om anskaffningsvärden etc. medför en omfattande övergångsproblematik genom att gamla innehav inte kommer att finnas med i registret. Idag finns det inget uppbyggt register över gamla anskaffningsvärden och Skatteverket kommer inte att få tillgång till de skattskyldigas anskaffningsvärden på bland annat aktier de äger när systemet tas i kraft. Uppgifter om historiska anskaffningsvärden måste således fastställas för att vinster och förluster skall kunna beräknas. Utredningen har valt att inte förorda ett system med stickvärden emedan stickvärdet i sådant fall måste sättas betydligt högre än den nuvarande schablonregeln, 20 procent av ersättningen vid avyttring, vilket skulle ge en intäktsminskning för staten. Det föreslagna systemet kommer att medföra en lång övergångsperiod då Skatteverket inte kommer ha tillgång till de skattskyldigas anskaffningspris för de aktier etc. som ägs när systemet sätts i kraft. Till dess kommer de enskilda deklaranterna att få komplettera med uppgifter om anskaffningsvärden, så som idag. Följaktligen kommer det så som utredningen framför ta ett decennium, om inte längre, innan det föreslagna systemet kommer börja fungera så som utredningen har tänkt sig. Med tanke på den långa övergångsperioden är en total genomgång av kapitalbeskattningen att förorda, och troligtvis har detta också skett innan systemet får tänkt effekt. Stockholm den 9 mars 2006 Anna Jansson 8