Ramavtalsupphandling av flygfotografering, flygburen laserskanning och fotogrammetrisk kartering för Stockholms läns kommuner 2011/2012 Slutrapport Peter Lundin Maria Roslund
Bakgrund Stockholms läns kommuner har under en längre tid genomfört samverkan kring flygfotografering. Resultatet har varit av blandad kvalitet bland annat på grund av olika problem med leverantörer och sättet att driva samt genomföra upphandlingsuppdrag. Behovet av geografisk information har ökat markant i kommunerna under senare år men flertalet kommuner har inte resurser och tid att genomföra upphandlingar. Kommunerna insåg dessutom att man behövde minimera det årliga arbetet, förändra organisationen kring genomförandet av upphandlingarna, samt få till stånd avtal som sträcker sig över en längre tidsperiod. Förslaget var då att genom ett samverkansavtal för Stockholms läns kommuner genomföra en ramavtalsupphandling inom produktområdena flygfotografering, flygburen laserskanning och fotogrammetrisk kartering. Målet med projektet var att ta fram ett ramavtal som kunde användas av varje deltagande kommun för att avropa tjänster inom produktområdena. Ett annat mål var att minska på varje enskild kommuns arbete med upphandlingar inom området under avtalsperioden. Upphandlingen begränsas av samtliga 26 kommuner i Stockholm län, se karta nedan. Stockholms län med dess 26 kommuner 1
Genomförande Uppdraget har genomförts av en projektgrupp bestående av två projektledare och två upphandlingsresurser. Storleken och komplexiteten av uppdraget var orsaken till att man valde att ha två projektledare och två upphandlingsresurser som kunde täcka upp för varandra. Projektägare och beställare av uppdraget var Kommunförbundet Stockholms Läns (KSL) geodataråd. Ett samverkansavtal fanns upprättat mellan kommunerna och KSL, vilket underlättade hanteringen och finansieringen av projektet. Finansieringen av projektet gjordes genom en extra debitering som utgår från antal invånare per kommun. Uppdraget bestod av tre faser: planering, genomförande och beställning, se figur nedan. Under planeringsfasen i skiftet maj/juni, togs bland annat en projektbeskrivning och en projektplan fram. Projektplanen innehåller exempelvis en detaljerad tidplan, organisation, risker och en budget för ingående aktiviteter. Projektplanen godkändes av KSL:s styrgrupp i mitten av juni 2011 varpå genomförandefasen, själva upphandlingen, kunde påbörjas. Under genomförandedelen tog man fram förfrågningsunderlag (kravspecifikationer, avtal m.m.). Upphandlingen genomfördes enligt tidplanen ovan, ingen överprövning inkom och avtal tecknades med en leverantör i början av januari 2012. I förfrågningsunderlaget framgick att man hade för avsikt att teckna avtal med högst tre stycken leverantörer. Under utvärderingen framkom att ett av anbuden uppfyllde den tekniska kapacitet och kompetens som krävs för uppdraget och dessutom hade lämnat det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet det vill säga lägsta pris efter uppfyllandet av alla skakrav. Man 2
valde därför att teckna avtal med endast en leverantör, vilket är helt i linje med LOU (Lagen om offentlig upphandling). Avtalets giltighetstid är 2 år med möjlighet till förlängning i 1+1 år. Man valde en avtalsmodell där en av de upphandlande kommunerna är så kallad inköpscentral, det vill säga förvaltare och ansvarig för avtalen under giltighetsperioden. Beställningsfasen inleddes med ett informationsmöte i slutet av januari 2012 mellan representanter från samtliga kommuner, vald leverantör och projektgruppen. På mötet tog man bland annat fram en preliminär beställning på flygfotografering och laserskanning för våren 2012. När det gällde flygfotografering kunde kommunerna välja mellan 8 och 16 cm upplösning och för laserskanning fanns täthetsalternativen 4, 12 eller 20 punkter per kvadratmeter. Beställningsblanketter och kommunspecifika bilagor togs fram under februari, den slutliga beställningen genomfördes sedan i början av mars. I första beställningen deltog 22 av totalt 26 stycken kommuner. Beställningen omfattade cirka 320 000 ha flygfotografering vilket motsvarar nästan 50% av den totala arealen för länet. Laserskanningen omfattade cirka 210 000 ha vilket motsvarar cirka 30% av länets yta. Första beställningen motsvarade ett värde av cirka 7,5 miljoner kronor. Erfarenheter Projektet omfattade en ramavtalsupphandling med 26 kommuner inom tre delområden, vilket tidigare inte genomförts. Att många kommuner samverkar och agerar som en kund ger en högre prioritet hos leverantören och medför bland annat fördelaktigare priser. Att vara först med att genomföra denna typ av upphandling inom området medförde att kravspecifikationernas struktur och innehåll var svåra att komma fram till, rent generellt var dokumentationsstrukturen svår att fastslå. En projektgrupp som innehåller resurser som täcker upp för varandra har varit värdefullt för genomförandet av uppdraget. Projektgruppen måste få tid att prioritera arbetet. Att ha en bra dialog och kommunikation med leverantören är en framgångsfaktor vid användning av avtalen. 3
Övrigt Projektägaren KSL:s geodataråd har önskat synpunkter och kommentarer från anbudsgivare och övriga externa resurser, dessa redovisas nedan. Kommentarer Hans Strandberg Blom Sweden AB Kravspecifikationerna innehåller alltför detaljerade krav på genomförandet, som får olämpliga/orimliga konsekvenser i situationer som beställaren inte förutsett. Den sortens krav hör istället hemma i upphandling av ett specifikt uppdrag Det är mycket svårt att utforma prismodeller som ska användas så generellt som i ett ramavtal av detta slag. Det finns en mängd kostnadsdrivande specialfall som inte fångas upp. Detta leder till osäkerhet och oförutsägbarhet som resulterar i hög risk i kalkylen (som i sin tur leder till stor spridning i inkomna anbud p.g.a. hur man väljer att ta betalt för risk). Samma osäkerhet gäller för allokering av resurser. Det råder osäkerhet vad kommande avrop faktiskt ska innehålla stora volymer i sikte men inget utlovat... Som leverantör kan man inte allokera obegränsade resurser utan ett bindande åtagande från beställarsidan. Långsiktighet och god planering från båda sidor är då avgörande för ett lyckat resultat. Stora ramavtal har fördelen att de triggar beställningar som annars inte skulle bli utförda, vilket ur leverantörsperspektiv är bra. Ett problem om trenden leder till att hela marknaden går samman i ett fåtal stora upphandlingar blir dock risk för dåligt nyttjande av marknadsaktörernas samlade resurser ifall en får allt, andra inget. Henrik Malmberg COWI AB Man bör/skall ange hur många leverantörer man avser teckna kontrakt med. Har man bra för avsikt att teckna med en leverantör så skall detta anges, nuvarande formulering med högst tre eller liknande är för diffus. Tror många leverantörer räknade fel på omfattningen då den var angiven lite otydligt avseende volym/år. Detta kan till del förklara viss dimensioneringsproblematik för vald leverantör och jag menar nog att volymen år 1 bör kunna garanteras då budgetmedel för aktiviteterna rimligen är satta vid tillfället för anbudsgivning. I övrigt tycker, och anser, jag att upphandlingen låg på en mycket bra professionellt avvägd nivå. Nivån mellan beställarens flexibilitet och leverantörens kapacitet. Jag hoppas och tror att beställarna, med givna spelregler rörande ansvar, vite mm, ser till att utdöma dessa så långt avtalen ger möjlighet till då vi som var lite dyrare för att komma i fråga för avtalet förmodligen kan sägas varit det på grund av riskhantering, d.v.s. man lägger en contigency på priset för att ta höjd för eventuellt vite. Om vite/ansvar efterföljande inte utdöms på giltiga grunder och när så skall ske enligt avtal kan man säga att konkurrensen är satt ur spel och det är ju aldrig bra. Men som sagt, beställarna äger ju frågan men vi leverantörer bevakar ju lite hur sådant här hanteras och ropar säkert upp om det kan tänkas vara solklart (kul ord i sammanhanget) felhanterat. I övrigt, som sagt, bra jobbat med upphandlingen till alla inblandade! Ser fram emot att få vara med framgent. 4
Michael Bonde FUGRO AB Fugor har i detta anbud förutsatt att man ville få tre leverantörer som skulle utvärderas och att uppdrag till denna grupp av tre leverantörer skulle ske efter de priser som angavs och att dessa skulle rangordnas därefter. Jag tycker att man vilseledde anbudsgivarna med anbudsdokumenten, samt i de svar man lämnade Gällande denna fråga hur många leverantörer som man ville skulle vinna detta kontrakt. Det är en visentlig skillnad hur man räknar ut/ och lämnar priser, om man vet att det är bara en som Får hela kontraktet eller om man skall dela detta med två andra. Av den erfarenhet som Fugro har, finns det ett väldigt litet fönster att flyga på mellan snösmältning Och lövsprickning. Dessutom så kan det vara dåligt väder under denna period t.ex. v.12 18. För att inte komma i den situation att man måste prioritera mellan kommuner, så måste man säkra upp Så där finns tillräkligt flygkapacitet. Detta såg jag som en bra idé att anbudet för Stockholm alla kommuner skulle delas mellan tre leverantörer. Hur vida att den kontrakterande leverantören har hunnit flyga alla uppdragen tills dags datum vet jag inte. Om inte detta fungerar så finns det tre alternativ i framtida upphandlingar: Göra anbudet efter 2012 anbud att låta tre leverantörer välja/dela på flyguppdragen/produktionen för Respektive kommun efter de prisskillnader i anbuden. Välja först ut tre leverantörer efter en 1:a kvalificerings omgång, som sedan får lämna in nya priser på de årliga flyguppdragen. Gå tillbaks till att låta varje kommun komma ut med anbud, men efter en och samma anbuds mall med t.ex. Bonusstegar i båda riktningarna. 5