Kostnads- nyttoanalys för åtgärder mot övergödning Ett exempel som underlag till tidsundantag alternativ lägre ställda krav för miljökvalitetsnormer för vatten När är kostnaderna för att genomföra åtgärder större än värdet för de miljöförbättringar som åtgärdena medför med avseende på minskad tillförsel av näringsämnen och övergödning? Här presenteras en jämförelse av kostnader och nyttor för åtta mindre avrinningsområden i Sverige från Rönne å i söder till Norra Hälsingslands kustvatten i norr. Metoden har inte använts som underlag för förslaget till miljökvalitetsnormer (MKN) så här långt. Vattenmyndigheterna förslår emellertid att kostnad-nytto-analysen utvecklas under samrådsperioden så att den kan tillämpas för de vattenförekomster där kostnaderna överstiger nyttorna. Om kostnaderna överstiger nyttorna, och det är det är tillämpligt ur andra aspekter, kan MKN ändras från god ekologisk status 2021 till god ekologisk status 2027. Bakgrund En metod för att uppskatta värdet av en förbättrad vattenmiljö, det vill säga nyttorna med åtgärder, är genom att fråga människor vad de är beredda att betala för en god vattenmiljö. Nyttorna kan sedan jämföras med kostnaderna för att besluta om underlag för undantag från behovet att nå god ekologisk status. Eftersom metoden är osäker föreslås underlaget som redovisas här uteslutande användas för att skjuta på tidsfristen från god ekologisk status 2021 till god ekologisk status 2027. För att sänka kvalitetskraven permanent behöver uppskattningen av både kostnader och av nyttor vara säkrare. Förbättrade kostnads-nyttouppskattningar behöver alltså utvecklas för att eventuellt kunna besluta om välgrundade undantag 2021. Metod Resultatet från nytto-värderingen som ingår i kostnads-nytto-analysen här baserar sig på studier genomförda i Danmark och Norge för miljöproblemet övergödning som sedan överförts till svenska förhållanden genom en metod för värdeöverföring (Hasselström m.fl., 2014). Värdet för en förbättring av vattnet till God ekologisk status bygger på en skattning av medelnyttan för en individ. Den största källan till variation mellan olika områden beror därför på befolkningsmängden. Det råder stora osäkerheter i de uppskattade nyttorna, bland annat på grund av att samma betalningsvilja har ansatts oavsett hur många vattenförekomster som är övergödda i området och att studien är begränsad till mindre avrinningsområden. De totala osäkerheterna kan sannolikt uppgå till 400 % i vissa områden. För att ta hänsyn till osäkerheter i kostnader och nyttor vid fastställande av undantag ska denna osäkerhet beaktas på så sätt att kostnaderna väsentligt ska överstiga nyttorna.
I den värdeöverföring som analysen grundar sig på har betalningsviljan satts till i genomsnitt 271 kr per person och år för att förbättra från måttlig till god status och 310 kr för att förbättra från otillfredsställande och dålig status. Dessa belopp ligger något under eller i paritet med vad andra studier redovisat. För att förbättra siktdjupet i Stockholms skärgård med 1 meter var den uppskattade betalningsviljan 852 kr per person (Söderqvist och Scharin, 2000) och för att halvera näringsämnestillförseln till Laholmsbukten var betalningsviljan 747 kr per hushåll (Frykblom, 1998). I en annan studie där nio kustområden analyserades var betalningsviljan ca 4000 kr per år och hushåll för att förbättra från måttlig till god ekologisk status och 5500 kr för att förbättra från otillfredsställande (Östberg m.fl., 2013). En konklusion var att betalningsviljan sannolikt är större i rekreationsområden i kustmiljö nära Stockholm och Göteborg. Utifrån de osäkerheter som redovisats i (Hasselström m.fl., 2014) och vad andra studier visar har en faktor på fyra använts här, det vill säga att om kostnaderna överstiger nyttorna med mer än fyra gånger så föreslås en förlängd tidsfrist för att uppnå god ekologisk status till 2027. Detta tröskelvärde behöver diskuteras och ses över under samrådsperioden. För att visa på hur en kostnad-nytto-analys skulle kunna användas valdes åtta områden med övergödningsproblem ut på måfå (Figur 1), två i varje vattendistrikt förutom Bottenvikens vattendistrikt. Figur 1. Avrinningsområden där kostnads-nytto-analys genomförts; ljus färg indikerar låg uppskattad nytta och mörk färg hög uppskattad nytta (kr/area).
Resultat Rönne å Rönneås avrinningsområde har ca 94 000 invånare och där har en betalningsvilja på 310 kr per person använts vilket resulterar i en total betalningsvilja på 29 miljoner kronor. Kostnaderna ska då överstiga 116 miljoner kronor om undantag för ekonomisk orimligt ska kunna tillämpas. I Rönne å har Vattenmyndigheten för Västerhavets vattendistrikt föreslagit åtgärder för att minska övergödningen med en uppskattad kostnad på ca 70 miljoner kronor. Åtgärderna kostar 2,4 gånger mer än de uppskattade nyttorna och undantag för ekonomisk orimligt kan därmed inte tillämpas enligt metoden. Tidan I Tidans avrinningsområde bor det 94 000 invånare och med en betalningsvilja på 271 kr per person blir den summerade betalningsviljan 25 miljoner kronor och kostnaderna ska överstiga 100 miljoner kronor innan undantag för ekonomisk orimligt kan tillämpas. För Tidan har Vattenmyndigheten för Västerhavets vattendistrikt föreslagit åtgärder för att minska övergödningen med en kostnad på ca 50 miljoner kronor vilket är 2 ggr den uppskattade nyttan. Kostnaderna leder därmed inte till att undantag för ekonomisk orimligt kan tillämpas. Stångån I Stångåns avrinningsområde bor det 118 000 invånare och med en betalningsvilja på 271 kr per person blir den summerade betalningsviljan 32 miljoner kronor. Kostnaderna ska då överstiga 128 miljoner kronor innan undantag för ekonomisk orimligt kan tillämpas. För Stångån har Vattenmyndigheten för Södra Östersjöns vattendistrikt föreslagit åtgärder för att minska övergödningen med en kostnad på ca 9 miljoner kronor vilket är betydligt lägre än den uppskattade nyttan. Söderköpingsån och Slätbaken I avrinningsområdet för Söderköpingsån och Slätbaken bor det knappt 18 000 invånare och med en betalningsvilja på 271 kr per person blir den summerade betalningsviljan ca 4,8 miljoner kronor. Kostnaderna behöver överstiga 19 miljoner kronor innan undantag för ekonomisk orimligt kan tillämpas. För Söderköpingsån och Slätbaken har Vattenmyndigheten för Södra Östersjöns vattendistrikt föreslagit åtgärder för att minska övergödningen med en kostnad på ca 19,3 miljoner kronor vilket är något högre än den uppskattade kostnaden. Med de antanden som gjorts här skulle en tidsfrist för att uppnå MKN 2027 vara tillämpbar för vissa vattenförekomster inom avrinningsområdet.
Det skulle innebära att genomförandet av vissa åtgärder kan förskjutas framåt i tiden till efter 2021. Vid en tidsfrist till 2027 för miljökvalitetsnormen god ekologisk status är det ändå lämpligt att sätta en målnivå för 2021. Vid antagandet att kostnaderna får vara tre gånger så stora som nyttorna 2021 ska åtgärder för 14,3 miljoner kronor vara genomförda till 2021. Det innebär att 75 % av den uppskattade fosforminskningen kommer att ske till 2021 och att målnivån till 2021 sänks med 25 %. Om alla enskilda avlopp ska uppnå minst godkänd standard och de mest kostnadseffektiva åtgärdena ska genomföras i första hand innebär det att de åtgärder som förskjuts framåt i tiden är de som överstiger en ackumulerad kostnad på 14,3 miljoner kronor enligt tabell 1. Åtgärder som inte behöver genomföras fram till 2021 skulle i så fall vara Kalkfilterdiken, Skyddszoner bredare än 2 meter och Åtgärdande av enskilda avlopp (EA) från normal skyddsnivå till hög skyddsnivå. Detta gäller under förutsättnigen att de mest kostnadseffektiva åtgärderna genomförs fullt ut. Tröskelvärdet sammanfaller med en kostnadseffektivitet på ca 4500 kr per kg reducerat fosfor. Det vill säga, åtgärder som är dyrare att genomföra skulle skjutas framåt till perioden 2022-2024. Tabell 1. Omfattning, effekt och kostnad för föreslagna fysiska åtgärder i avrinningsområdet för Söderköpingsån och Slätbaken. Förutom Åtgärdande av EA till normal skyddsnivå är åtgärdskategorierna sorterade efter kostnadseffektivitet med de mest kostnadseffektiva åtgärderna överst Åtgärdskategori Omfattning Effekt (kg P) Kostnad (Mkr/år) Ackumulerad kostnad (Mkr/år) Åtgärdande av EA till normal skyddsnivå 935 st 350 5,0 5,0 Strukturkalkning 9 491 ha 1900 0 5,0 Dagvattenåtgärder 5 ha 170 0,01 5,0 Anpassade skyddszoner på åkermark 16 ha 610 0,2 5,2 Våtmark fosfordamm 8 ha 680 0,4 5,6 Minskat fosforläckage vid spridning av 450 0,7 6,3 stallgödsel Skyddszoner 0-2 meter 39 ha 40 0,1 6,4 Våtmark för näringsretention 465 ha 1700 7,4 13,8 Tvåstegsdiken 21 125 meter 200 0,9 14,8 Kalkfilterdiken 3 600 ha 470 2,3 17,0 Skyddszoner 2-6 meter 47 ha 17 0,1 17,2 Skyddszoner 6-10 meter 69 ha 17 0,2 17,4 Åtgärdande av EA från normal skyddsnivå till 1978 st 120 1,6 19,0 hög skyddsnivå Skyddszoner 10-15 meter 28 ha 3 0,1 19,1 Skyddszoner 15-20 meter 61 ha 5 0,2 19,3 SUMMA 6700 19,3 Köpingsån I Köpingsåns avrinningsområde bor det knappt 18 000 invånare och med en betalningsvilja på 271 kr per person blir den summerade betalningsviljan ca 4,8 miljoner kronor. Kostnaderna ska då överstiga 19 miljoner kronor innan undantag för ekonomisk orimligt kan tillämpas. I Köpingsåns avrinningsområde har Vattenmyndigheten för Norra Östersjöns vattendistrikt föreslagit åtgärder för att minska övergödningen med en kostnad på ca 6,6 miljoner kronor vilket är i samma
storleksordning som den uppskattade nyttan och långt under summan för när undantag kan tillämpas. Sagån I Sagåns avrinningsområde bor det knappt 26 000 invånare och med en betalningsvilja på 271 kr per person blir den summerade betalningsviljan ca 7 miljoner kronor. Kostnaderna ska då överstiga 28 miljoner kronor innan undantag för ekonomisk orimligt kan tillämpas. Sannolikt har en för låg betalningsvilja applicerats i Sagån på grund av att 271 kr motsvarar en klass förbättring av status, det vill säga från måttlig till god. Det är rimligare att använda en betalningsvilja som motsvarara två klassers förbättring istället. Den summerade betalningsviljan blir då 8 miljoner kronor och kostnaderna ska överstiga 32 miljoner kronor innan undantag kan tillämpas. I Sagåns avrinningsområde har Vattenmyndigheten för Norra Östersjöns vattendistrikt föreslagit åtgärder för att minska övergödningen med en kostnad på ca 50 miljoner kronor vilket överstiger den uppskattade nyttan med 6 gånger. Med de antanden som gjorts här skulle en tidsfrist för att uppnå MKN 2027 vara tillämpbar för vattenförekomster inom avrinningsområdet. Det skulle innebära att genomförandet av vissa åtgärder kan förskjutas framåt i tiden till efter 2021. Vid antagandet att kostnaderna får vara tre gånger så stora som nyttorna ska åtgärder för 24 miljoner kronor vara genomförda till 2021. Det innebär att 70 % av den uppskattade fosforminskningen kommer att ske till 2021 och att målnivån till 2021 sänks med 30 %. Om alla enskilda avlopp ska uppnå minst godkänd standard och de mest kostnadseffektiva åtgärdena för övrigt ska genomföras i första hand innebär det att de åtgärder som förskjuts framåt i tiden är de som överstiger en ackumulerad kostnad på 24 miljoner kronor enligt tabell 2. Tabell 2. Omfattning, effekt och kostnad för föreslagna fysiska åtgärder i avrinningsområdet för Sagån. Förutom Åtgärdande av EA till normal skyddsnivå är åtgärdskategorierna sorterade efter kostnadseffektivitet med de mest kostnadseffektiva åtgärderna överst Åtgärdskategori Omfattning Effekt (kg P) Kostnad (Mkr/år) Ackumulerad kostnad (Mkr/år) Åtgärdande av EA till normal skyddsnivå 2349 st 889 13 13 Strukturkalkning 21 265 ha 4886 0 13 Anpassade skyddszoner på åkermark 41 ha 970 0,4 14 Våtmark fosfordamm 24 ha 2100 1,2 15 Minskat fosforläckage vid spridning av 1350 2,2 17 stallgödsel Våtmark för näringsretention 1208 ha 4414 19 36 Ökad rening till 0,1 mg/l vid avloppsreningsverk 794 3,5 40 Kalkfilterdiken 7 100 ha 974 4,5 44 Skyddszoner 0-2 meter 152 ha 42 0,3 45 Skyddszoner 2-6 meter 308 ha 52 0,6 45 Skyddszoner 6-10 meter 308 ha 40 0,6 46 Skyddszoner 10-15 meter 383 ha 32 0,8 47 Åtgärdande av EA från normal skyddsnivå till hög 2266 st 79 2,1 49 skyddsnivå Skyddszoner 15-20 meter 383 ha 26 0,8 50 SUMMA 16 600
Åtgärder som inte behöver genomföras fram till 2021 skulle i så fall vara Ökad rening av P till 0,1 mg/l vid avloppsreningsverk, kalkfilterdiken, skyddszoner och Åtgärdande av EA från normal till hög skyddsnivå. Detta gäller under förutsättnigen att de mest kostnadseffektiva åtgärderna genomförs fullt ut. Tröskelvärdet sammanfaller med en kostnadseffektivitet på ca 4400 kr per kg reducerat fosfor. Det vill säga, åtgärder som är dyrare att genomföra skulle skjutas framåt till perioden 2022-2024. Dalälven, Färnebofjärden - Grådö I avrinningsområdet för området Dalälven, Färnebofjärden Grådö bor det ca 24 000 invånare och den summerade betalningsviljan är ca 7 miljoner kronor. Kostnaderna ska då överstiga 26 miljoner kronor innan undantag för ekonomisk orimligt kan tillämpas. I avrinningsområde har Vattenmyndigheten för Bottenhavets vattendistrikt föreslagit åtgärder för att minska övergödningen med en kostnad på ca 9,2 miljoner kronor vilket är i samma storleksordning som den uppskattade nyttan och långt under summan för när undantag kan tillämpas. Norra Hälsinglands kustvatten I avrinningsområdet för området Norra Hälsinglads kustvatten bor det drygt 8000 invånare och den summerade betalningsviljan är 2,3 miljoner kronor. Kostnaderna ska då överstiga 9 miljoner kronor innan undantag för ekonomisk orimligt kan tillämpas. I avrinningsområde har Vattenmyndigheten för Bottenhavets vattendistrikt föreslagit åtgärder för att minska övergödningen med en kostnad på ca 2,8 miljoner kronor vilket är i samma storleksordning som den uppskattade nyttan och långt under summan för när undantag kan tillämpas. Norrströms avrinningsområde I Norrströms huvudavrinningsområde bor det drygt 1,2 miljoner människor och den summerade betalningsviljan mellan 340 och 380 miljoner kronor. Kostnaderna ska då överstiga 1,5 miljarder kronor innan undantag för ekonomisk orimligt kan tillämpas vid antagandet att kostnaderna ska överstiga nyottorna med en faktor fyra. I avrinningsområde har Vattenmyndigheten för Norra Östersjöns vattendistrikt föreslagit åtgärder för att minska övergödningen med en kostnad på ca 2,7 miljarder kronor vilket är mellan 7 och 8 gånger den uppskattade nyttan och undantag skulle därmed kunna tillämpas. Hänsyn behöver emellertid också tas till att utflödet från Norrström påverkar vattnen i centrala Stockholm (Saltsjön) och stora delar av Stockholms skärgård och betalningsviljan för att uppnå god status i kustområdet nära Stockholm är som tidigare nämnts uppskattat genom en primärstudie till 850 kronor per person. Om 850 kronor per person multipliceras med 500 000 personer blir
betalningsviljan 425 miljoner kronor. Summeras betalningsviljan för Norrström med kusten blir den ca 800 miljoner kronor. Kostnaderna ska då överstiga 3,2 miljarder kronor innan undantag för ekonomisk orimligt kan tillämpas. Dessa 3,2 miljarder ska dock inte bara motsvara åtgärdskostnader i Norrströms avrinningsområde utan även kostnader för åtgärder i kustområdet. Värdet av de stora sjöarna i Norrströms avrinningsområde, Mälaren och Hjälmaren, kan också antas vara högre än vad som framgår av värdeöverföringsstudien. Det är därmed tveksamt om undantag kan tillämpas för hela Norrströms avrinningsområde med motiveringen ekonomiskt orimligt. Sammanfattande resultat Den begränsade kostnads-nytto-analys som genomförts här indikerar att det endast är ett mindre antal områden med stora övergödningsproblem och relativt liten befolkning där tidsundantag till 2027 skulle bli applicerbart. Av åtta områden var det två, Söderköpingsån och Slätbaken samt Sagån där kostnaderna översteg nyttorna med mer än fyra gånger och där undantag för ekonomiskt orimligt skulle kunna tillämpas utifrån den redovisade metodiken. Diskussion och slutsatser Överlag har de föreslagna miljökvalitetsnormerna satts till god ekologisk status 2021 om vattenförekomsterna har sämre än god status idag. Endast ett begränsat antal vattenförekomster har tidsfrist till 2027 och då med skälet naturliga förutsättningar eller tekniskt omöjligt. Möjligheten att fastställa MKN med tidsfrist till 2027 om kostnaderna överstiger nyttorna har däremot inte nyttjats. Med tanke på det mycket stora åtgärdsbehovet som finns för att minska övergödningen för att uppnå god ekologis status till 2021 kommer det att bli problematiskt att genomföra alla föreslagna åtgärder i tid. Genom att utnyttja möjligheten till tidsfrist till 2027 kan åtgärdsgenomförandet delvis fördelas över en längre tidsperiod vilket är rimligt och fördelaktigt ur flera aspekter. För att försäkra sig om att åtgärder kommer att genomföras i tillräcklig omfattning för att nå MKN i områden med tidsundantag till 2027 kan detaljerade åtgärdsplaner behöva upprättas som beskriver ett stegvis åtgärdsgenomförande. Vattenmyndigheterna förslår att kostnad-nytto-analysen utvecklas under samrådsperioden så att den kan tillämpas för de vattenförekomster där kostnaderna överstiger nyttorna. Bland annat behöver rimligheten för tröskelvärdet för när kostnaderna överstiger nyttorna, som i den här analysen sattes till fyra gånger summan från värdeöverföringen, ses över. Om kostnaderna överstiger nyttorna, och det är det är tillämpligt ur andra aspekter, kan MKN ändras från nuvarande förslag, god ekologisk status 2021, till god ekologisk status 2027 för fler vattenförekomster. Om den redovisade metoden används kommer främst relativ glesbefolkade områden med stora åtgärdsbehov att beröras. Genomförandet av åtgärder med relativt låg kostnadseffektivitet som till exempel kalkfilterdiken, skyddszoner och Åtgärdande av enskilda avlopp från normal till hög skyddsnivå kommer då sannolikt att delvis förskjutas till perioden 2022 2024 i dessa områden.
Referenser Frykblom, P., 1998. Halved emissions of nutrients, what are the benefits? A contingent valuation survey applied to Laholm Bay. I: Questions in the contingent valuation method Five essays. Doctoral thesis, Agraria 100, SLU. Hasselström L., Johansson K., Kinell G., Soutukorva Å. och Söderqvist T., 2014. Värdet av vattenkvalitetsförbättringar i Sverige - en studie baserad på värdeöverföring. Rapport 2014:1. ENVECO. Söderqvist, T., Scharin, H., 2000. The regional willingness to pay for a reduced eutrophication in the Stockholm archipelago. Discussion paper no.128, Beijer International Institute of Ecological Economics. Östberg, K., Håkansson, C., Hasselström, L., Bostedt, G., 2011. Benefit transfer for environmental improvements in coastal areas: general vs. specific models. Canadian Journal of Agricultural Economics 61:239 258.