LANDSTINGETS KONST STYRNING OCH KONTROLL FÖR FÖRVALTNING OCH BESLUT OM INKÖP VID NYBYGGNATION SAMMANFATTNING Landstinget Sörmland kommer under ett antal år framöver att genomföra stora investeringar inom fastighetsområdet till betydande belopp. Enligt regelverket 1 kan detta innebära ökade investeringar i konst. Detta är bakgrunden till att revisorerna har beslutat om att granska den interna styrningen och kontrollen i förvaltning och inköp av konst. Enligt revisionsplanen innebär uppdraget granskning av intern styrning och kontroll avseende konsthanteringen i landstinget. Granskningen avgränsas till rutiner för inköp av konst vid nybyggnation utifrån granskningsfrågor som redovisas i rapporten under rubriker. Granskningen visar att det finns ett tydligt regelverk för förvaltning och inköp av konst som omfattar fysisk inventering och försäljning men det saknas reglering för värdering av konst. Ansvarsfördelning är tydlig för förvaltning och inköp av konst. Tillämpning av regelverket för finansiering och budgetprocessen följer inte helt riktlinjerna. Riktlinjerna för fysisk inventering av konst följs och arbetet pågår med att sammanställa inventeringsunderlag till alla verksamheter. Vår bedömning är att den interna styrningen och kontrollen är tillfredsställande för inköp och förvaltning men behöver utvecklas avseende drifts- och investeringsbudget. Vi rekommenderar att: Budget för konst tydliggörs, strukturerade rutiner för värdering av konst bör upprättas ur säkerhets- och försäkringssynpunkt, redovisning av konst i anläggningsregistret behöver korrigeras och det bör tydliggöras vilken konst som ska registreras i registret samt överväga möjligheten att tillämpa komponentredovisning för fast konst. 1 Landstingsstyrelsen 145/2011, Riktlinjer för konsthantering inom Landstinget Sörmland
BAKGRUND Landstinget Sörmland har en konstsamling ca 14 000 konstverk och inköpsvärdet uppgår ca 31 mnkr. FM-enhetens (Facility Management) konstverksamhet har som uppgift att ansvara för landstingets inköp av konst och utsmyckning av lokaler där landstinget och helägda dotterbolag bedriver sin verksamhet. FM-enheten ligger under landstingsstyrelsens verksamheter. Varje år tillförs mellan 200 till 1 000 nya konstverk till samlingen beroende på anslag för konst. Den lösa konsten består av tavlor, skulpturer, konsthandverk m.m. och är lätt flyttbar. Den fasta konsten sitter oftast fast i väggar, tak, golv, mark eller är på annat sätt en del av byggnaden. Syfte med anskaffning av konst är att utsmycka landstingets offentliga lokaler och tjänsterum. I stort finns Landstinget Sörmlands konst registrerad i ett IT-stöd, Sofie. Det är samma system som Sörmlands museum använder för registrering av museiföremål. Det pågår ett arbete att identifiera, dokumentera och registrera konst som ingår i landstingets byggnader då all konst inte finns registrerad. SYFTE OCH METOD Landstinget Sörmland kommer under ett antal år framöver att genomföra stora investeringar inom fastighetsområdet till betydande belopp. Enligt regelverket kan detta innebära ökade investeringar i konst. Detta är bakgrunden till att revisorerna har beslutat om att granska den interna styrningen och kontrollen i förvaltning och inköp av konst. Vi har granskat genom intervjuer med konsthandläggaren och enhetschefen på FM-enheten. Information har också hämtats från ekonomistaben och Samlad Redovisning om rutiner kring hantering av konst bokföringsmässigt. Tillämpning av rutinerna har verifierats vid Regionssjukhuset Karsuddens nybyggnation. Granskningen har pågått under juni-oktober 2015. Granskningsanteckningar har lämnats för faktaavstämning och synpunkter har beaktats i rapporten. AVGRÄNSNING Granskningen avser inte landstingets museisamlingar under nämnden för kultur, utbildning och friluftsverksamhet och avgränsas till rutiner för inköp av konst vid nybyggnation. SID 2(9)
REGELVERK FÖR KONSTHANTERING Finns det tydligt regelverk för förvaltning och inköp av konst där fysisk inventering, värdering och försäljning ingår? FM-enheten Landstingsstyrelsen har beslutat om riktlinjer för konsthantering inom Landstinget Sörmland 2. Av riktlinjerna framgår principer för hanteringen av konsten bland annat avseende inköp, utplacering, registrering, vård och ansvar. Riktlinjerna avser både lös och fast konst. Huvudansvar för nyinköp av konst, den befintliga konstsamlingen och dess hantering ligger hos konsthandläggaren på FM-enheten. Enligt riktlinjerna utplacerar konsthandläggaren lös konst inom landstinget. Detta görs efter ansökan från de olika verksamheterna. Konstverksamheten har en prioriteringsordning för hantering av ansökningarna och regelverket framgår av landstingets intranät, Insidan. På Insidan finns bland annat länk för ansökan om konstutsmyckning, väntelista för beställda uppdrag, regler för hur konsten ska hanteras i verksamheterna samt blanketter för årlig konstinventering. Riktlinjerna anger att utplacering av konst i första hand görs vid större nybyggnationer, därefter större ombyggnader, mindre nybyggnationer och ombyggnader. Ny- och ombyggnationer har alltid förtur. Konsthandläggaren gör prioriteringar och vid behov i samråd med enhetschefen på FM, landstingsledning och/eller berörda enheter. Om behov av prioriteringar uppstår sker samråd med landstingsdirektören eller annan av den utsedd lämplig part. Normalt ingår den fasta konsten i byggnaden enligt riktlinjerna. Underhåll av den fasta konsten åligger FM-enheten/Fastighet i samråd med konsthandläggaren. Vid försäljning av byggnader bör den fasta och lösa konsten stanna inom Landstinget Sörmland och reglering ska framgå av de juridiska handlingarna. Enligt riktlinjerna ska registrering och fotografering av konstverk ske digitalt och följa de för museisamlingarna sedvanliga principerna. Det finns dokumenterade anvisningar. I konsthandläggarens uppgifter ingår att ge verksamheterna den information de behöver för att kunna fullgöra sitt ansvar. Det ingår också i konsthandläggarens uppgifter att kontrollera att verksamheterna följer instruktionerna. Konsthandläggaren ska ha ett system 2 Landstingsstyrelsen 145/2011, Riktlinjer för konsthantering inom Landstinget Sörmland SID 3(9)
för översyn av utplacerad konst genom ett rullande schema för kontroll av utplacerad konst. Av riktlinjerna finns inga anvisningar för värdering av landstingets konst. Enligt intervjuerna finns det två tavlor där en stor värdeökning har skett. Dessa tavlor förvaras separat då de inte kan placeras i offentliga lokaler på grund av stöldrisk. Diskussioner förs att sälja dessa konstverk för att kunna köpa konst som kan placeras i offentliga lokaler. Konstverksamheten bedömer att det inte finns stora avvikelser i värderingar för övrig konst. Konstverken är skyddade av landstingets egendomsförsäkring som all annan inredning. Detta innebär att försäkringen gäller mot brand, inbrott och vattenskada men inte vid skador eller stöld av konstverk. Det är inte tillåtet att sälja eller skänka bort konstverk ur landstingets samling enligt riktlinjerna. Personalen har inte rätt att köpa konst ur samlingarna. Enstaka undantag från dessa regler kan ske efter beslut av enhetschefen på FM-enheten (under 6 prisbasbelopp) men väldigt restriktivt och enbart om speciella skäl föreligger. Enligt landstingsstyrelsens delegation 3 beslutar landstingsdirektören om försäljning av lös egendom mer än 6 prisbasbelopp. Landstingsdirektören beslutade om försäljning av två konstverk till inköpspris (3 000 kr/konstverk) i april 2015 enligt landstingsstyrelsens delegationsbeslut 8/15. Verksamheter Av riktlinjerna framgår att varje verksamhetschef ansvarar för utplacerad konst som finns i verksamhetens lokaler. Verksamhetschef undertecknar depositionsavtalet för konsten. Av depositionsavtalet framgår hur konsten ska hanteras och vad som gäller för fast konst i ett ansvarsavtal. Depositionsavtalet registreras och arkiveras av konsthandläggaren samt kopia lämnas till verksamheten. Varje verksamhet ska, i samråd med konsthandläggaren, organisera och i skrift fastslå ett för enheten passande system för lokalt konstansvar. Detta ansvar innebär bland annat att tydliggöra ansvar för konstlånet, se till att konsten förblir kvar på angiven plats, konsten sköts enligt instruktioner, eventuella skador eller stölder rapporteras genast till konsthandläggaren och att konsten inventeras årligen efter anmodan från konsthandläggaren samt att resultatet av fysisk inventering återrapporteras skriftligen till konsthandläggaren. Enligt intervjuerna pågår ett arbete med att få alla verksamheternas inventeringar på plats. Det finns verksamsamheter som har fått inventeringslistor och rutinen fungerar. Arbetet handlar om att 3 Landstingsstyrelsen 3/2015, Landstinsstyrelsens utskott och beredningar samt landstinsstyrelsens delegationsordning SID 4(9)
sammanställa alla inventeringslistor och kommunicera verksamhetens ansvar för den placerade konsten. Arbetet beräknas att vara genomfört i början av 2016 för alla verksamheter. Kommentarer Det finns tydligt regelverk för förvaltning och inköp av konst där fysisk inventering och försäljning framgår. Däremot saknas det reglering för värdering av konst. Vi rekommenderar att strukturerade rutiner för värdering av konst bör upprättas ur säkerhets- och försäkringssynpunkt. REGELVERK FÖR BUDGET Finns det tydligt regelverk? Hur tillämpas regelverket? Enligt riktlinjerna ska budgetering och uppföljning av konstverksamheten följa samma principer som övrig verksamhet inom landstinget. Konsthandläggaren har budgetansvar för såväl den fasta som den lösa konsten. Konstverksamheten är anslagsfinansierad. Anslaget består dels av en fast del som ska täcka kostnader för verksamheten samt underhållskostnader, dels av en rörlig del som bygger på 1 % -regeln om offentlig utsmyckning. Denna del används endast för inköp och utplaceringskostnader. Anslagets storlek avgörs årligen i samband med landstingets budget- och uppdragsprocess och beräknas som 1 % av investeringsvärdet för ny- och ombyggnation i aktuellt år enligt riktlinjerna. Enligt budget 2015 4 är investeringsram för fastigheter på FM-enheten 815 mnkr och Regionssjukhuset Karsudden på 150 mnkr. Hur stor del som avser konst framgår inte. Enligt intervjuerna har anslaget varit fast och inte kopplat till landstingets investeringsbudget. Detta innebär att FM-enheten inte fått finansiering enligt riktlinjerna. För 2015 kommer FM-enheten få ett anslag på 873 tkr. Det ska täcka utgifter för konsthandläggare, underhåll samt inköp av konst. Detta innebär att efter personalkostnader har konstenheten anslag till underhåll och för inköp av konstverk på ca 270 tkr. Det finns ingen tydlig konstbudget för ny-, om- eller tillbyggnationer. Årets interna konstbudget har delvis växt fram på FM-enheten utifrån prioriteringar av andra kostnader enligt intervjuerna. FM-enheten har i sin interna redovisning budgeterat för årets lösa konst för 3 853 tkr och utfall 2015-09-30 är 3 404 tkr. Budgeten omfattar underhållskostnader och inköp av lös konst. Regionssjukhuset Karsuddens utsmyckning på 550 000 kr 4 Landstingsfullmäktige 124/2014, Mål och budget planperioden 2015-2017 SID 5(9)
ingår i utfallet. Inköpsstopp har införts för årets sista tre månader enligt intervjuerna. Kommentarer Vi bedömer att regelverket är tydligt men inte tillämpningen. Enligt riktlinjerna ska budgetering och uppföljning av konstverksamheten följa samma principer som övrig verksamhet. Av landstingets budget framgår inte specificerad budget för inköp av konst. Vi kan inte finna att landstingsstyrelsen har beslutat om i sin budget om konst. Riktlinjerna gör ingen skillnad för fast eller lös konst, driftskostnader eller investeringar. Riktlinjerna beskriver att konstverksamheten är anslagsfinansierad och att en fast del ska täcka kostnader för verksamheten och underhållskostnader. Dessutom finns en rörlig del som bygger på 1 % - regeln och denna del ska används endast för inköp och utplaceringskostnader. Landstingsstyrelsens beslutade riktlinjer avseende finansiering för konstverksamheten och inköp har inte följts. Vi rekommenderar att tydliggöra budgeteringen och uppföljningen av konst för att få följsamhet mot regelverket. Det är också viktigt att man skiljer på drifts- och investeringsbudgetar därför att dessa hanteras på olika sätt i redovisningen. VERIFIERING AV TILLÄMPNING AV REGELVERK FÖR INKÖP AV KONST VID NYBYGGNATION Hur sker beslut och vem beslutar om inköp av konst vid nybyggnation? Hur tillämpas regelverket? Enligt FM-enhetens interna anvisningar ska, vid byggnationsprojekt, ett gestaltnings- och konstprogram tas fram parallellt med samarbete mellan arkitekt och konsthandläggare. Därefter sker förankring med byggprojektledare och i vissa fall även funktionsplanerare. Konsthandläggare sammanställer underlag till kravspecifikation som lämnas till Inköp. Enheten har stöd från Inköp för inköp- och upphandlingsprocessen. Konsthandläggaren och Inköp går igenom inlämnade anbud och de anbuden som uppfyller kraven lämnas vidare till en konstjury som väljer ut konstnärer som presenteras för en projektjury (representanter från berörd verksamhet, arkitekt, FM-enheten). Projektjuryn utser 3-5 konstnärer som får skissuppdrag och får en presentation av gestaltningsprogrammet av SID 6(9)
arkitekterna. Projektjuryn utser vinnaren utifrån de inlämnade skisser och modeller och avtal tecknas med konstnären. Enligt intervjuerna har anvisningarna inte tillämpats på grund av att konsthandläggaren inte fått möjlighet att delta i byggprojekten i tid vid Regionssjukhuset Karsuddens nybyggnation. Fastigheten har utsmyckats enbart med lös konst. Det pågår ett processarbete i enheten Bygg och Teknik som påverkar konstenhetens process. Landstinget har inte köpt fast byggnadsanpassad konst på flera år. Under 2010 flyttades konsthanteringen över från Kultur och utbildningsförvaltningen till FM-enheten. Planering av upphandlings- och inköpsprocessen börjades och handläggare för inköp av konst blev klart i början av 2014. En ny-, om-, tillbyggnation innebär inte automatiskt att landstinget upphandlar byggnadsanpassad konst. Bedömningar ska göras vid varje enskilt fall i samråd med arkitekter, byggprojektledare m.m. enligt intervjuerna. Kommentarer Konstenhetens anvisningar har inte tillämpats för inköp av konstverk vid nybyggnationer på grund av att konsthandläggaren inte fått möjlighet att delta i byggprojekten i tid. Det är viktigt att öka förutsättningar för att få igång den planerade processen för att öka möjligheten att upphandla byggnadsanpassad konst samt underlätta planering och upphandling för gestaltnings- och konstprogram. Av riktlinjerna framgår att utplacering av konst vid ny- och ombyggnationer alltid har förtur. LANDSTINGETS REGLER FÖR BOKFÖRING AV KONST Enligt riktlinjerna ska aktivering av konst ske enligt landstingets regelverk för inventarier. Detta innebär att tillgångar som är avsedda för stadigvarande bruk eller innehav klassificeras som anläggningstillgång när värdet uppgår till minst ett halvt basbelopp 5 och nyttjandeperioden är minst 3 år. Endast den del av konsten som har konstnärligt värde avses. Fundament, fastsättningar m.m. hanteras lika byggnadsinventarier. I landstingets balansräkning för 2014 6 redovisas konst för 6,6 mnkr. Balanspostens saldo är oförändrad från 2013. I anläggningsregistret redovisas poster som avser flera konstverk i en klumpsumma. 5 Prisbasbelopp för 2015 = 44 500 kr 6 Landstingsfullmäktige 40/15, Årsredovisning 2014 för Landstinget Sörmland SID 7(9)
De konstverk som redovisas i landstingets anläggningsregister kan inte jämföras med det konstregistret som finns på konstenheten. Det går inte att följa alla konstverk i anläggningsregistret mot konstregistret. Detta bland annat därför att konst redovisas i anläggningsregistret enbart när värdet uppgår till minst ett halvt basbelopp (22 250 kr), konst som är under ett halvt basbelopp redovisas som verksamhetens kostnader och att fast konst hanteras lika som byggnadsinventarier. Landstingets regelverk har också tillämpats på olika sätt inom landstinget. Enligt bestämmelser om löpande bokföring 7 får likartade tillgångar som var och en har ett lågt värde och som anskaffats vid samma tillfälle tas upp som en post i anläggningsregistret. Flera tillgångar får i anläggningsregistret tas upp som en post om de funktionellt sett framstår som en enhet och att nyttjandeperioden är densamma för de olika tillgångarna. Tillgångar som i enlighet med god redovisningssed kostnadsförts direkt behöver inte tas upp i anläggningsregistret. För tillgångar som inte minskar i värde görs ingen avskrivning, exempelvis mark och i de flesta fall konstverk 8. Från år 2014 har införts krav för kommuner och landsting på att tillämpa komponentavskrivningar 9 för materiella anläggningstillgångar. Detta innebär att avskrivningsmetod ska spegla hur tillgångars värde och/eller servicepotential successivt förbrukas och det kan vara lämpligt att sådana komponenter som har en annan nyttjandeperiod och utgör ett väsentligt värde redovisas och skrivs av som separata enheten. Landstinget Sörmland har uppdaterade principer för avskrivningar av materiella anläggningstillgångar enligt rekommendationen. Övergång till komponentavskrivning sker successivt genom att nya och pågående investeringsprojekt vid projektavslut delas upp i komponenter som skrivs av separat. Övergång till komponentavskrivning av befintliga tillgångar begränsas till att omfatta senast färdställda större projekt. För att en materiell anläggningstillgång ska delas upp i komponenter krävs att tillgångens betydande komponenter har en nyttjandetid som skiljer sig åt. Komponenter i byggnader har delats upp i sju komponentgrupper och det finns ingen grupp för konst. 7 Rådet för kommunalredovisning, RKR 23, Bestämmelser om löpande bokföring etc 8 Rådet för kommunal redovisning, RKR 11.4 Materiella anläggningstillgångar 9 Rådet för kommunal redovisning, RKR 11.4 Materiella anläggningstillgångar SID 8(9)