Skolverkets arbete med barnomsorgen. Planer och prioriteringar

Skolverkets arbete med barnomsorgen Planer och prioriteringar Rapport till regeringen 30 oktober 1998

Förord Den 1 januari 1998 övertog Skolverket myndighetsansvaret för barnomsorgen i form av förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg från Socialstyrelsen. Regeringen har gett Skolverket i uppdrag att dels ge en samlad bedömning, dels redovisa sina planer och prioriteringar för arbetet inom det nya ansvarsområdet. Särskilt ska utformningen av tillsynen belysas. I denna rapport redovisar Skolverket sitt svar till regeringen. Barnomsorgen befinner sig i dag i ett intensivt utvecklingsskede. Beslut har fattats om en ökad integration av barnomsorg och skola. Ett gemensamt synsätt på barn och ungas utveckling och lärande ska utvecklas i syfte att höja kvaliteten i verksamheterna. En ny skolform, förskoleklassen, har bildats för sexåringar. Förskolan har fått en egen läroplan och läroplanen för det obligatoriska skolväsendet har reviderats och omfattar även förskoleklassen och fritidshemmet. I Skolverket pågår arbete med att utarbeta allmänna råd för familjedaghem, fritidshem, öppen förskola och öppen fritidsverksamhet. Barnomsorgen har dessutom varit utsatt för stora besparingar under de senaste åren, samtidigt som en kraftig utbyggnad av förskolor och fritidshem ägt rum. I rapporten ges en beskrivning av de senaste årens utveckling inom barnomsorgen. Skolverket gör en sammanfattning och bedömning av utvecklingen samt redogör för områden som det är angeläget att bevaka. Dynamiken i verksamheten gör att det inte är meningsfullt att fastställa detaljerade planer för en längre period. Några av områdena lyfts dock fram som särskilt viktiga för Skolverket att uppmärksamma under den kommande treårsperioden. Ytterligare preciseringar och prioriteringar kommer att göras i de årliga verksamhetsplaneringarna. Rapporten har skrivits av Ulla Nordenstam som också varit projektledare. Avsnittet som behandlar Skolverkets tillsyn har skrivits av Claes-Göran Aggebo. Stockholm 30 oktober 1998 Ulf P. Lundgren Generaldirektör Ulla Nordenstam Projektledare 2

Innehåll Sammanfattning.. 4 Inledning.. 6 Barnomsorgens uppgift.... 9 Barnomsorgen i dag.. 12 Tillgänglighet 12 Kvalitet.. 17 Integration och samverkan 21 Kostnader och avgifter. 23 Tillsynen av barnomsorgen. 25 Socialstyrelsens och länsstyrelsernas tillsyn 25 Tillsynens innebörd.. 26 Tillsynens mål och inriktning... 28 Tillsynens utformning... 29 Skolverkets bedömning och planer. 32 Bedömning 32 Sammanfattning prioriteringar... 37 Pågående projekt och insatser... 38 3

Sammanfattning I stort sett alla kommuner kan i dag uppfylla skollagens krav att tillhandahålla plats utan oskäligt dröjsmål till barn med förvärvsarbetande eller studerande föräldrar. Det är resultatet av en mycket snabb utbyggnad som accelererat under nittiotalet. I slutet av 1997 fanns 72 procent av alla 1-5-åringar i förskolor eller familjedaghem medan 56 procent av 7-9-åringarna var inskrivna i fritidshem eller familjedaghem. I princip alla 6-åringar fanns i barnomsorgen. Sammantaget omfattade verksamheterna 750 000 barn. Barn i åldern 10-12 år och barn till arbetslösa och föräldralediga står dock i stor utsträckning utanför. Endast var fjärde kommun har öppen fritidsverksamhet riktad till 10-12-åringar. Flertalet kommuner har regler som begränsar rätten till plats för barn vars föräldrar mist sitt arbete eller är hemma med ett yngre syskon. Reglerna har lättats något under det senaste åren men förändringarna är marginella. Besparingarna inom barnomsorgen har varit mycket stora. Bruttokostnaden i fasta priser var densamma 1997 som 1991 (42 miljarder kronor) trots att antalet inskrivna barn ökade med 185 000. Besparingarna har framförallt åstadkommits genom en ökning av gruppstorlekarna och utglesning av personal. Särskilt stora är förändringarna i fritidshemmen. Antalet barn per årsarbetare har ökat med 30 procent i daghemmen och med nästan 50 procent i fritidshemmen under perioden. Ett annat sparområde har varit modersmålsstödet. Andelen barn i förskolan med annat modersmål än svenska som får stöd i sitt modersmål har mer än halverats under nittiotalet en minskning från 40 till 17 procent. Vidare har många öppna verksamheter har lagts ner, både öppna förskolor och öppen fritidsverksamhet. Avgifterna i barnomsorgen används i ökad utsträckning för att styra efterfrågan. Allt fler kommuner har tidsrelaterade avgifter, dvs. avgifter som är beroende av barnens närvarotider. Avgiftsskillnaderna är mycket stora mellan kommunerna. Barnomsorgen och skolan har närmat sig varandra under nittiotalet. Särskilt har samverkan mellan fritidshem och skola utvecklats. Skolverkets bedömning och planer En allt större del av alla barn går i förskola. Förskolan utgör grunden i utbildningssystemet och har sedan augusti i år en egen läroplan. Skolverket anser att förskolan bör göras tillgänglig för alla barn vars föräldrar så önskar. Mot bakgrund av utvecklingen inom barnomsorgen redovisar Skolverket ett antal områden som verket planerar att särskilt uppmärksamma under den närmsta treårsperioden. Områdena rör tillgången till barnomsorg, särskilt förskola, bland olika grupper i befolkningen 4

barnomsorgens kvalitet, särskilt för de yngsta barnen, barn i behov av särskilt stöd, kvaliteten i fritidshem och i mångkulturella grupper genomförandet av förskolans läroplan familjedaghemmens verksamhet (organisation, innehåll, ledning och styrning) öppna verksamheter (tillgång och efterfrågan, organisation och innehåll) avgifter i förskolor och fritidshem Tillsynen Skolverkets tillsyn av barnomsorgen har hittills begränsats till enskilda ärenden, oftast initierade av föräldrar. Några breda kommungranskningar har ännu inte gjorts. Detta beror dels på att de nya läroplanerna (Lpfö 98 och reviderade Lpo 94) började gälla först under andra halvåret, dels på att Skolverket beslutat att se över sin tillsynsverksamhet. En samlad strategi för granskning och bedömning ska tas fram. Bland annat ska gränsdragningen och samspelet mellan tillsyn och den kvalitetsgranskning som ska genomföras av utbildningsinspektörerna ses över. Arbetet avser både barnomsorgen och skolan. Utbildningsinspektörernas verksamhet ska enligt årets budgetproposition avse skolan. Skolverket anser inte att en sådan begränsning bör göras. Det bör vara möjligt att fastställa inspektionsteman som avser såväl skola som barnomsorg eller enbart barnomsorg. 5

Inledning Uppdraget Den 1 januari 1998 övergick myndighetsansvaret för barnomsorgen i form av förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg till Skolverket. Verket har därmed fått ett kraftigt utökat ansvarsområde med konsekvenser för hela dess verksamhet. I regleringsbrevet för 1998 gav regeringen Skolverket i uppdrag att redovisa sina planer och prioriteringar för arbetet inom det nya ansvarsområdet: Mot bakgrund av Skolverkets vidgade ansvarsområde i form av förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg skall verket presentera en samlad bedömning av verksamhetsområdet i enlighet med uppgifterna i Skolverkets instruktion samt lämna en redogörelse för verkets planerade insatser och prioriteringar inom samtliga program. Särskilt skall utformningen av tillsynen belysas. Uppdraget skall redovisas senast den 30 oktober 1998. Uppdraget omfattar samtliga barnomsorgsformer, dvs. förskola, fritidshem, familjedaghem och öppna verksamheter. Däremot ingår inte förskoleklassen, som utgör en egen skolform, i uppdraget. Barnomsorgen i Skolverket I och med övertagandet av myndighetsansvaret för barnomsorgen har Skolverket fått ansvar för en sektor som inte bara har annan lagstiftning, organisation och historia utan även andra uppgifter och mål än de sektorer som sedan tidigare ligger inom Skolverkets ansvarsområde. Barnomsorgen omfattar inte bara utbildningspolitiska frågor utan också frågor med ett familje- och socialpolitiskt innehåll. Detta ställer krav på en breddad kompetens i myndigheten. Skolverkets avsikt är att frågorna rörande barnomsorg ska ingå som en naturlig del i Skolverkets övriga verksamhet. Någon särskild avdelning eller enhet som handhar barnomsorgsfrågorna har således inte inrättats. En särskild projektgrupp har dock bildats med uppgift att under de två första åren samordna och stödja verkets arbete med inlemmandet av barnomsorgsfrågorna i verket. Barnomsorgen kommer att ingå i verksamhetsplaneringen på samma sätt som Skolverkets övriga ansvarsområden. Samma övergripande prioriteringar och inriktning kommer i princip att gälla för arbetet med barnomsorgsfrågorna som för skolans område. Med hänsyn till att barnomsorgen delvis har andra uppgifter och mål än skolan kan det dock ibland finnas skäl att göra andra prioriteringar för barnomsorgen än för skolan. Under innevarande år har en stor del av Skolverkets arbete med barnomsorgsfrågorna koncentrerats till genomförandet av de nya läroplanerna, dvs. läroplan för förskolan (Lpfö 98) och läroplan för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet (reviderade Lpo 94). Övertagandet av statistikansvaret har medfört publicering av officiell statistik rörande barnomsorg liksom att ta fram och publicera jämförelsetal. Vidare har en uppföljning av lagstiftningen bland annat när det gäller tillgänglighet till barnomsorg vid föräldrarnas arbetslöshet 6

genomförts. Integrationen mellan barnomsorg och skola har följts i en studie av beslut, genomförande och konsekvenser i tolv kommuner. För att få underlag till kommande utvärderingar har en inventering av kunskapsläget inom barnomsorgsområdet gjorts. En fullständig sammanställning av projekt som pågått under året finns i avsnittet Pågående projekt och insatser. Utgångspunkter för uppdraget Regeringsuppdraget omfattar tre delar. Skolverket ska ge en samlad bedömning av barnomsorgsområdet, lämna en redogörelse för verkets planerade insatser och prioriteringar samt särskilt belysa utformningen av tillsynen. Skolverkets ställningstaganden i redovisningen av uppdraget grundas på en beskrivning av nuläget som i stor utsträckning bygger på nationella uppföljningar och utvärderingar som Socialstyrelsen gjort under nittiotalet. Bedömningen görs gentemot gällande lagstiftning och måldokument. Redovisningen av planerade insatser och projekt omfattar framför allt särskilda satsningar, dvs. områden som Skolverket anser det särskilt angeläget att uppmärksamma. Insatser av mer löpande karaktär ägnas mindre uppmärksamhet. Verket har valt att redovisa nuläget under rubrikerna Tillgänglighet, Kvalitet, Integration och samverkan och Kostnader och avgifter. Frågor rörande likvärdighet har ingen egen rubrik utan behandlas under övriga. Barnomsorgens innehåll och kvalitet har hög aktualitet bland annat mot bakgrund av de stora besparingar som skett och de nya läroplanerna (Lpfö 98 och reviderade Lpo 94). Noteras kan att frågor om tillgänglighet, som är centrala inom barnomsorgen, saknar motsvarighet på skolans område. Medan alla barn har tillgång till förskoleklass och grundskola är plats i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg i hög utsträckning beroende av föräldrarnas sysselsättning. Även frågor om avgifter är specifika för barnomsorgen. Tillsyn Skolverket har nyligen beslutat om en förändrad organisation vilket bland annat fått till följd att den tidigare tillsynsenheten har ombildats till en granskningsavdelning. En utredning har startat för att ta fram en sammanhållen strategi för hur granskning och bedömning ska bedrivas, bland annat måste gränsdragningen och samspelet mellan olika instrument som verket kommer att förfoga över, till exempel tillsynen, ses över. Arbetet avser hela Skolverkets ansvarsområde, såväl skola som barnomsorg. En faktor som kommer att vägas in i detta arbete är den inspektionsnämnd som enligt årets budgetproposition bör inrättas fr.o.m. den 1 juli 1999. Den närmare utformningen av nämndens konstruktion och uppgifter kommer att fastställas senare. Vilka konsekvenser detta kan få för granskningen av barnomsorgen framgår inte av budgetpropositionen. Visserligen anges att nämnden ska granska skolan men enligt Skolverkets uppfattning vore det olyckligt om en sådan generell begränsning görs. Även barnomsorgen bör kunna bli föremål för utbildningsinspektörernas granskning. 7

Skolverkets utredning kommer att vara klar till årsskiftet. Redovisningen i denna skrivelse av hur tillsynen för barnomsorgen ska utformas kommer mot denna bakgrund främst att avse hur tillsynen ska bedrivas under 1998 och vilka insatser som hittills genomförts. 8

Barnomsorgens uppgift En dubbel funktion Barnomsorgen i Sverige har en dubbel funktion. Den ska dels göra det möjligt för föräldrarna att förena föräldraskap med förvärvsarbete eller studier, dels stödja och stimulera barns utveckling och bidra till goda uppväxtvillkor. Denna inriktning slogs fast i början av sjuttiotalet i och med behandlingen av Barnstugeutredningen 1. Barnstugeutredningen pläderade för en sammanhållen förskola, som tillgodosåg både barnens och föräldrarnas behov. Tidigare hade det funnits två former av verksamhet daghem (barnkrubbor), som främst sågs som en lösning på ogifta mödrars försörjningsproblem, och lekskolor (barnträdgårdar) som stod för en pedagogisk verksamhet. En vanlig uppfattning var att daghem var nödvändiga för att ensamstående mödrar skulle kunna förvärvsarbeta, men att uppmuntra gifta kvinnor till ökat förvärvsarbete genom att bygga ut daghemmen var bara acceptabelt under speciella förhållanden, som under krigsåren. 2 I en sammanhållen förskola förenades på ett helt nytt sätt omsorgen om barnen med ett pedagogiskt innehåll. I ett senare skede behandlade Barnstugeutredningen även fritidshemmen 3 med samma grundinställning till uppgifter och mål. Som ett skäl för att bygga ut förskolan betonade Barnstugeutredningen barnens behov av en god uppväxtmiljö. Förskolan ska vara ett komplement till hemmet. Men en väl fungerande förskola behövs också, menade Barnstugeutredningen, för att föräldrarna ska kunna förvärvsarbeta och fungera som självständiga individer och samhällsmedborgare. Förskolan ska finnas till för hela familjen, och barnens och föräldrarnas behov är oupplösligt förenade. Barnstugeutredningen framhöll även förskolans sociala betydelse. I en sammanhållen förskola ska alla barn få stöd och stimulans utifrån sina egna utvecklingsmöjligheter, oavsett kön och etnisk eller social bakgrund. Man hade en stark tilltro till förskolans möjlighet att utjämna sociala skillnader och skapa förutsättningar för en mer jämlik skolstart. Men det förutsätter att förskolan når alla barn, menade Barnstugeutredningen. De 525 timmars avgiftsfri förskola för alla sexåringar som infördes efter förslag från utredningen, är föregångare till dagens förskoleklass. Barnstugeutredningen lyfte också fram förskolans särskilda ansvar för barn med behov av särskilt stöd. Bestämmelserna i skollagen om barnomsorgens ansvar för barn med behov av särskilt stöd och kommunernas skyldighet att bedriva uppsökande verksamhet härrör från Barnstugeutredningen. Barnomsorgen har under hela sin utbyggnad varit en betydelsefull del i den svenska familje- och socialpolitiken. Jämte föräldraförsäkringen och barnbidraget 1 Barnstugeutredningen lämnade fem betänkanden. Se t.ex. Förskolan, del 1. SOU 1972:26. Socialdepartementet 2 Förskolans utveckling. G Johansson och I-B Åstedt. HLS Förlag 1996 3 Barns fritid. SOU 1974:42. Socialdepartementet 9

har den utgjort det viktigaste inslaget i svensk familjepolitik under efterkrigstiden. Barnomsorgen har haft betydelse för barnfamiljernas ekonomi liksom för jämställdheten mellan män och kvinnor. Den har också haft en social betydelse genom att den bidragit till att utjämna skillnader i uppväxtvillkor mellan olika befolkningsgrupper och skapat mötesplatser för barn och föräldrar med olika etnisk, kulturell, social och religiös tillhörighet. Del i ett livslångt lärande Barnomsorgen är numera en del av utbildningssystemet. Ansvaret för förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg fördes i juli 1996 över från Socialdepartementet till Utbildningsdepartementet. Den 1 januari 1998 övergick bestämmelserna om barnomsorgen till skollagen och Skolverket övertog det statliga myndighetsansvaret. Samtidigt infördes den nya skolformen förskoleklass. Kommunernas tidigare skyldighet att erbjuda alla sexåringar förskola under minst 525 timmar ersattes med en skyldighet att anvisa plats i förskoleklass. Avsikten med reformen är att barnomsorg och skola ska integreras. Ett gemensamt synsätt på barns och ungas utveckling och lärande ska utvecklas i syfte att uppnå en högre kvalitet i verksamheterna. All pedagogisk verksamhet som rör barn och unga ska ses som en helhet. Som ett led i integreringen har två läroplaner tagits fram efter förslag från Barnomsorg och Skolakommittén 4 läroplan för förskolan (Lpfö 98) respektive läroplan för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet (reviderade Lpo94). Utbildningssystemet omfattas således i dag av tre läroplaner, de två nämnda samt läroplanen för de frivilliga skolformerna (Lpf 94). De tre läroplanerna länkar i varandra genom att de är uppbyggda på i princip samma sätt och utgår från samma pedagogiska grundsyn. De gemensamma målen har tydliggjorts. Barns och elevers utveckling och lärande ska ses som en obruten process från förskolan genom hela skolsystemet. Helhetsperspektivet innebär att inte bara barnens och elevernas intellektuella förmåga utan även deras fysiska, praktiska, skapande och sociala förmågor ska tas till vara. Förhoppningen är att måldokumenten ska bidra till höjd kvalitet såväl i förskolan som i fritidshemmen och skolan och därmed lägga en bättre grund för det livslånga lärandet. Förskolepedagogiken ska ges utrymme i skolan samtidigt som förskolans pedagogiska roll ska stärkas. Tyngdpunkten i skolans uppdrag förskjuts från att förmedla kunskaper till att främja elevernas lärande. Ett viktigt syfte är också att arbetslag med olika yrkesmässiga kompetenser ska utvecklas för att bättre möta barns behov av stöd och stimulans. Den reviderade Lpo 94 gäller inte i fritidshem på samma sätt som i den obligatoriska skolan och förskoleklassen, men ska användas där i så stor utsträckning som möjligt. Skolverket kommer att komplettera läroplanen med allmänna råd för fritidshem där tyngdpunkten ligger på fritidshemmets uppgift att ge barn en meningsfull fritid. Läroplanerna gäller inte heller i familjedaghem, men ska vara 4 Växa i lärande. Förslag till läroplan för barn och unga 6-16 år. SOU 1997:21 samt Att erövra omvärlden. Förslag till läroplan för förskolan. SOU 1997:157 10

vägledande för dessa. Allmänna råd kommer att utarbetas även för familjedaghemmen, liksom för öppen förskola och öppen fritidsverksamhet. Att barnomsorgens utbildningspolitiska betydelse betonas betyder inte att dess social- och familjepolitiska uppgifter försvunnit. Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg ska även i fortsättningen erbjuda omsorg och främja barns utveckling samt vara organiserad så att föräldrar kan förvärvsarbeta eller studera. Fortfarande kommer barnomsorgens utformning att ha betydelse för familjernas välfärd. Men en perspektivförskjutning har skett verksamheterna ska i första hand vara till för barnet, dess omsorg, utveckling och lärande. 11

Barnomsorgen i dag Tillgänglighet Barnomsorgen omfattar i dag det stora flertalet barn i Sverige. Efter en stor utbyggnad, inte minst under nittiotalet, är i dag uppemot tre fjärdedelar av alla barn mellan 1 och 5 år inskrivna i någon form av förskoleverksamhet, medan skolbarnsomsorgen omfattar över hälften av 7-9-åringarna. Utbyggnaden har inneburit att antalet barn i daghem, fritidshem och familjedaghem verksamheter som erbjuder heldagsomsorg mellan åren 1970 och 1997 ökade från 61 000 barn till 723 000, en mer än tiofaldig ökning. Lagstiftningen Kommunerna är enligt skollagen skyldiga att tillhandahålla barnomsorg i form av förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för barn i åldrarna ett till och med tolv år i den utsträckning som behövs för att föräldrarna ska kunna förvärvsarbeta eller studera. Skyldigheten gäller även barn som har ett eget behov av barnomsorg oavsett föräldrarnas sysselsättning. I lagen sägs att plats ska erbjudas utan oskäligt dröjsmål, det vill säga normalt inom tre till fyra månader efter det att vårdnadshavaren anmält behov av plats. Plats ska erbjudas så nära barnets hem som möjligt och skälig hänsyn ska tas till föräldrarnas önskemål. Kommunerna har ett särskilt ansvar för barn som behöver särskilt stöd i sin utveckling. Dessa barn ska erbjudas plats i förskola eller fritidshem om inte deras behov kan tillgodoses på annat sätt. I lagen sägs också att kommunerna kan lämna bidrag till enskild förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg om verksamheten uppfyller lagens krav på kvalitet och om avgifterna inte är oskäligt höga. Utbyggnaden Den barnomsorg vi har i dag är i stort sett ett resultat av utbyggnaden under de tre senaste decennierna. I mitten av sextiotalet fanns endast ett fåtal platser i daghem, fritidshem och familjedaghem, de flesta i storstäderna och med en stark överrepresentation av barn till ensamstående mödrar. Däremot fanns relativt många lekskolor. Utbyggnaden stöttades av staten med statsbidrag och genom lagstiftningen. I Förskolelagen från 1975 (senare Barnomsorgslagen) ålades kommunerna att planmässigt bygga ut barnomsorgen och att redovisa sina planer. Men trots en intensiv utbyggnad lyckades man inte bygga bort köerna. År 1985 fattade riksdagen ett beslut om Förskola för alla barn. Senast 1991 skulle alla barn från 18 månaders ålder fram till skolstarten ha tillgång till förskola i form av daghem, deltidsgrupp eller öppen förskola. Ännu i början av nittiotalet kvarstod köerna till barnomsorgen. Trots en intensiv utbyggnad hade man inte lyckats bygga i kapp efterfrågan. Födelsetalen hade ökat kraftigt och andelen mödrar som förvärvsarbetade ökade också. År 1995 skärptes kommunernas ansvar och de ålades en skyldighet att utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla plats till de barn som behöver. Lagregleringen medförde till- 12

sammans med höga födelsetal rekordmånga nya barnomsorgsplatser åren 1994-1996. Under 1997 har dock ökningen avstannat, särskilt i förskoleverksamheten. Antalet platser täcker i stort sett behovet och sjunkande födelsetal börjar slå igenom. Andelen inskrivna barn av alla barn i befolkningen har dock fortsatt att öka. Förskola I 1975 års Förskolelag infördes förskola som en samlande beteckning för daghem och deltidsgrupp. Daghemmen har framför allt tagit emot barn vars föräldrar förvärvsarbetar eller studerar, medan deltidsgrupperna huvudsakligen tagit emot sexåringar som inte haft daghemsplats. I deltidsgrupperna har dessa sexåringar fått del av de 525 timmars förskola som de haft rätt till enligt lagstiftningen. Den 1 januari 1998 ersattes kommunernas skyldighet att erbjuda sexåringarna förskola med en skyldighet att anvisa plats i den nya skolformen förskoleklass. I augusti 1998 utgick beteckningarna daghem och deltidsgrupp från skollagen och förskola är numera den enda benämningen. Redovisningen nedan bygger i stor utsträckning på uppgifter till och med 1997 och berörs således inte av dessa förändringar. Daghem har sedan slutet av sextiotalet varit den vanligaste formen av barnomsorg för förskolebarn och också den som byggts ut mest. År 1997 var 363 000 barn inskrivna, en ökning sedan 1970 med mer än 300 000 barn. Mellan 1996 och 1997 minskade antalet barn i daghem med knappt en procent. Det är första gången som en minskning registrerats vid daghemmen sedan barnomsorgsstatistik började samlas in på sextiotalet. Minskningen beror framför allt på att sexåringarna lämnat daghemmen för att gå i särskilda sexårsgrupper (ofta i form av deltidsgrupp). Men det är också en följd av sjunkande födelsetal. Till exempel minskade antalet tvååringar i daghem med 1 500 barn under 1997 trots att en större andel av åldersgruppen var inskriven (57 procent 1997 jämfört med 54 procent 1996). Antalet barn i deltidsgrupper (inklusive sexårsgrupper ) låg under första hälften av nittiotalet kring 65 000. I slutet av 1997, strax innan den nya skolformen förskoleklass infördes, gick 84 000 barn i deltidsgrupper. De allra flesta (95 procent) var sex år. Antalet femåringar uppgick till knappt 3 000. Fritidshem Fritidshemmen tar huvudsakligen emot barn vars föräldrar förvärvsarbetar eller studerar. Verksamheten ska komplettera skolan och ge barn en meningsfull fritid. I dag samverkar flertalet fritidshem i större eller mindre utsträckning med skolan. Fritidshemmen är den barnomsorgsform som ökat allra mest under nittiotalet. År 1997 fanns 264 000 barn i fritidshem, mer än dubbelt så många som 1990. Ökningen har varit särskilt stor de senaste åren. Det sammanhänger med att allt fler sexåringar går i fritidshem och med att de stora barnkullarna födda i slutet av åttiotalet nått skolåldern. Familjedaghem I familjedaghemmen tar en dagbarnvårdare emot barn i sitt eget hem, framför allt förskolebarn. Familjedaghemmen ökade under hela sjuttio- och åttiotalen och 13

nådde en topp år 1988 med 173 000 inskrivna barn. Därefter har antalet minskat och 1997 var 96 000 barn inskrivna. Det finns stora regionala skillnader. Landbygds- och glesbygdskommuner har högst andel barn i familjedaghem, storstäder de lägsta. I vissa kommuner dominerar familjedaghemmen över daghemmen. Andelen inskrivna barn Utbyggnaden av barnomsorgen har resulterat i att en allt större andel barn är inskrivna i förskoleverksamhet eller skolbarnsomsorg. Sammantaget fanns 72 procent av alla barn i åldersgruppen 1-5 år i daghem, familjedaghem eller deltidsgrupp i slutet av 1997. Det är en kraftig ökning sedan 1990 då motsvarande andel var 56 procent. I princip alla sexåringar som inte börjat skolan var inskrivna i daghem/fritidshem, familjedaghem eller deltidsgrupp i slutet av 1997. I åldersgruppen 7-9 år var 56 procent av barnen inskrivna i fritidshem eller familjedaghem jämfört med cirka 50 procent 1990 och 10 procent i mitten av sjuttiotalet. De flesta barn som är inskrivna i skolbarnsomsorgen är mellan 7 och 9 år. Det är för denna åldersgrupp som skolbarnsomsorgen byggts ut. Andelen barn i åldersgruppen 10-12 år som är inskrivna i skolbarnsomsorgen har varit relativt konstant. Den har sedan mitten av åttiotalet pendlat mellan 5 och 8 procent. År 1997 fanns 6 procent av landets 10-12-åringar i inskriven verksamhet. Öppna verksamheter De öppna förskolorna är ett komplement till förskolan för barn med hemmavarande föräldrar och kan även vara ett komplement till familjedaghemmen. Barnen erbjuds att tillsammans med föräldrarna eller dagbarnvårdare delta i en pedagogisk gruppverksamhet. I vissa bostadsområden har den öppna förskolan fått en allt mer socialt förebyggande karaktär. Den kan samverka med socialtjänsten och mödra- och barnhälsovården. Många öppna förskolor har lagts ner under nittiotalet och i slutet av 1997 fanns 998 stycken kvar, en minskning sedan 1991 med 40 procent. För barn i åldern 10-12 år kan skolbarnsomsorgen enligt skollagen även bedrivas i form av öppen fritidsverksamhet. Den är ett alternativ till fritidshem och familjedaghem för barn i denna åldersgrupp och kan också fungera som ett komplement till skolbarn i familjedaghem. Verksamheten är dock dåligt utbyggd. Skolverkets uppföljning våren 1998 visade att tre fjärdedelar av kommunerna helt saknade öppen verksamhet riktad till 10-12-åringar. Det är en försämring sedan 1996 då enligt Socialstyrelsen 70 procent av kommunerna saknade öppen verksamhet. Varken 1998 eller 1996 hade kommunerna i någon större utsträckning inventerat behovet av öppen verksamhet. År 1998 uppgav endast 16 procent av kommunerna att de hade gjort en inventering under det senaste året, en minskning sedan 1996 då andelen var 22 procent. Enskild barnomsorg Barnomsorg i enskild regi har ökat under hela nittiotalet. Sammantaget fanns det 1997 drygt 60 000 barn i enskilda daghem, deltidsgrupper och fritidshem, vilket är mer än tre gånger så många som 1990. Det är framför allt daghem som bedrivs i 14

enskild regi. År 1997 gick 13 procent av samtliga daghemsbarn i ett enskilt daghem. Övriga former av enskild verksamhet är ovanligare. De senaste åren har kring 5 procent av fritidshemsbarnen gått i ett fritidshem i enskild regi. Den enskilda barnomsorgen är ojämnt utbyggd över landet. Den är vanligast i storstadsområdena och södra Sverige. Mer än var femte kommun (23 procent) hade ingen enskild barnomsorg alls 1997. Behovstäckning Det stora flertalet kommuner kan i dag uppfylla sin skyldighet enligt skollagen att tillhandahålla plats i daghem, fritidshem och familjedaghem utan oskäliga väntetider. I Skolverkets uppföljning våren 1998 5 uppgav 275 kommuner, eller 95 procent, att de kunde tillhandahålla platser till förskolebarn efter högst tre till fyra månaders väntetid. För skolbarnen var andelen ännu högre - 98 procent. Det är i båda fallen en ökning jämfört med resultaten från uppföljningar som Socialstyrelsen genomförde 1995 och 1996. Barn till arbetslösa och föräldralediga I skollagen lyfts barnets eget behov av barnomsorg fram. Kommunernas skyldighet att tillhandahålla plats gäller inte bara barn vars föräldrar förvärvsarbetar eller studerar utan även barn som har ett eget behov av barnomsorg oavsett föräldrarnas sysselsättning. I förarbetena till motsvarande bestämmelse i socialtjänstlagen nämns barn till arbetslösa som en grupp barn som ofta har ett eget behov av barnomsorg. Arbetslöshet innebär ofta en påfrestning för hela familjen och för barnen är det särskilt viktigt med kontinuitet och trygghet i tillvaron. Antalet barn med arbetslösa föräldrar har ökat kraftigt under nittiotalet till följd av situationen på arbetsmarknaden. År 1997 hade till exempel 59 000 barn i åldern 1-6 år en arbetslös mamma och 40 000 en arbetslös pappa. År 1991 var motsvarande tal 19 000 respektive 17 000. 6 Socialstyrelsen har visat 7 att barn till arbetslösa ställs utanför barnomsorgen i många kommuner och att reglerna för tillgång till plats successivt skärpts under perioden 1995-1997. I en stor majoritet av kommunerna mister ett barn sin plats i barnomsorgen antingen helt eller också begränsas närvarotiden om en förälder blir arbetslös. För barn utanför barnomsorgen har det blivit allt svårare att få en plats om någon av föräldrarna saknar arbete. Skolverkets uppföljning våren 1998 visade att reglerna lättat något 1998 jämfört med 1997. Förändringarna är dock marginella. Våren 1998 lät endast 40 kommuner ett förskolebarn gå kvar som tidigare i förskolan eller familjedaghemmet om en förälder blev arbetslös. I drygt 50 kommuner påverkades inte skolbarnets närvaro i fritidshemmet eller familjedaghemmet om en förälder miste sitt arbete. 5 Utan oskäligt dröjsmål? Skolverket 1998 6 Arbetskraftsundersökningarna (AKU). SCB 7 Begränsad barnomsorg. Tillgång till barnomsorg för barn till arbetslösa och föräldralediga 1995-97. Socialstyrelsen 1997 15

Reglerna är än mer restriktiva för barn som får syskon. Endast 32 kommuner lät våren 1998 ett förskolebarn behålla sin plats när en förälder tar föräldraledigt för ett yngre syskon. För skolbarn hade 25 kommuner motsvarande regler. Efterfrågan på barnomsorg är tämligen hög för barn till arbetslösa föräldrar och betydligt högre än för barn till föräldralediga. Enligt SCB:s barnomsorgsundersökning hösten 1996 8 efterfrågade arbetslösa föräldrar med barn i åldern 1-5 år plats till 76 procent av barnen, cirka 70 procent oavsett om arbetslösheten upphörde eller ej. Samtidigt uppgav drygt 40 procent av de föräldralediga att de önskade barnomsorgsplats under kommande vårtermin för sitt äldre förskolbarn. Som jämförelse kan nämnas att 85 procent av de barn som har förvärvsarbetande eller studerande föräldrar har barnomsorgsplats. Denna andel överensstämmer i stort sett med efterfrågan. Arbetslösa föräldrar behöver barnomsorg till sina barn för att kunna stå till arbetsmarknadens förfogande och för att kunna söka arbete. För att lösa detta har ett antal kommuner inrättat särskilda verksamheter för barn till arbetslösa. Det kan röra sig om korttidsplatser i reguljär verksamhet eller om särskilda förskolor som endast tar emot barn med tillfälligt tillsynsbehov. Enligt Socialstyrelsen avviker dessa verksamheter på flera punkter från de riktlinjer som gäller för svensk barnomsorg. Bristerna rör framför allt kontinuiteten. Omsättningen på barn är hög och barnens behov av stabila relationer och en väl fungerande pedagogisk verksamhet har kommit i bakgrunden. Barnomsorgens betydelse för arbetslösa föräldrar och deras barn illustreras i en nyligen utförd intervjuundersökning i Stockholm 9, en av de kommuner där arbetslösas barn får gå kvar i barnomsorgen. En majoritet av de intervjuade föräldrarna uppgav att arbetslösheten haft negativa konsekvenser inte bara för deras ekonomi utan även för deras självkänsla och sociala kontakter. Förskolan sågs som ett stöd och en avlastning i en svår situation. För barnen betydde förskolan kamratkontakter, gruppgemenskap, kontinuitet och stimulans. Den sociala rekryteringen Utbyggnaden av barnomsorgen har medfört att de allra flesta barn deltar i en pedagogisk gruppverksamhet under förskoleåren. Förskolans pedagogiska betydelse har därmed ökat. I dag är förskolan en del av utbildningssystemet och ses som det första steget i det livslänga lärandet. Frågan om den allt mindre andel barn som inte har tillgång till barnomsorg har därmed blivit allt viktigare. Vilka grupper är det som befinner sig permanent utanför barnomsorgen? Vad utmärker de familjer som varken har eller efterfrågar barnomsorg till sina barn? Barn i tjänstemannafamiljer, särskilt familjer där någon förälder tillhör gruppen högre tjänstemän, har länge varit överrepresenterade i barnomsorgen 10. I takt med 8 Barnomsorgsundersökningen. Hösten 1996. Statistiska centralbyrån 1997 9 Förskolan och arbetslösheten. Förskolans betydelse för arbetslösa föräldrar och deras barn. Lena Olsson. FoU-rapport 1997:2. FoU-byrån Stockholm 1997 10 Se t.ex. Den sociala snedrekryteringen inom barnomsorgen. SoS-rapport 1989:20. Socialstyrelsen 1989 16

att den byggts ut har dock skillnaderna avtagit. SCB har visat 11 att barn i åldern 2-6 år, vars båda föräldrar är arbetare eller lägre tjänstemän ökade sin andel i barnomsorgen från 49 till 63 procent mellan åren 1987 till 1995. Det var den enda socioekonomiska grupp som ökade sin andel under denna period. SCB-studien visar också att det finns skillnader i vilken form av barnomsorg man utnyttjar. Barn med arbetarbakgrund finns i högre utsträckning i familjedaghem än barn från (högre) tjänstemannahem. Socialstyrelsen har i en studie 12 analyserat vilka faktorer som sammanhänger med föräldrarnas efterfrågan på barnomsorg. I studien visas att barn med invandrarbakgrund finns i barnomsorgen i mindre utsträckning än andra. Skillnaden förklaras dock i stort sett helt av invandrarföräldrarnas lägre förvärvsfrekvens. De är oftare arbetslösa och arbetar oftare deltid än svenskfödda föräldrar. När föräldrarna förvärvsarbetar har barn vars föräldrar är födda utomlands barnomsorg minst lika ofta som andra barn. Och bland de arbetslösa både har och efterfrågar invandrarföräldrar oftare barnomsorgsplats till sina barn än svenskfödda föräldrar. I studien visas också att familjer som varken har eller efterfrågar plats för barnen utmärks av att föräldrarna är gifta/sammanboende, mamman varken är förvärvsarbetande, studerande eller arbetslös samt av att familjen har många barn och bor i en landsbygdskommun. Familjer som inte har men som efterfrågar plats kännetecknas av att föräldern är ensamstående, arbetslös, förvärvsarbetande eller studerande, endast har ett barn och bor i en medelstor eller större kommun. Storstadskommittén 13 har undersökt förhållandena för förskolebarn i ett antal socialt utsatta stadsdelar i sju storstadskommuner och funnit att en betydligt lägre andel barn i dessa stadsdelar kommer i åtnjutande av barnomsorg än i övriga områden. Kommittén konstaterar att arbetslösheten bland småbarnsföräldrar är alarmerande hög. I vissa av stadsdelarna står en mycket hög andel barn utanför barnomsorgen på grund av föräldrarnas arbetslöshet, många är barn med invandrarbakgrund. Med anledning av detta har regeringen aviserat att särskilda medel ska satsas under en treårsperiod för att underlätta för kommunerna att erbjuda förskola till alla barn från tre års ålder i utsatta bostadsområden. Kvalitet Frågor kring barnomsorgens kvalitet och likvärdighet har fått ökad aktualitet under nittiotalet. Ett skäl till detta är den förändrade styrningen, både på statlig och kommunal nivå. Den tidigare regelstyrningen har ersatts av en mål- och resultatstyrning som förutsätter en god kontroll av resultaten, inte minst de kvalitativa. Ett annat skäl är de stora kostnadsminskningarna inom barnomsorgen. Effekterna på verksamheternas kvalitet har diskuterats. Har besparingarna inneburit effektiviseringar eller kvalitetsförsämringar? Kan kommunerna trots besparingarna tillhan- 11 En är hemma med barnen. Artikel i VälfärdsBulletinen Nr 6 1997. SCB 12 Med eller utan barnomsorg. Analys av faktorer som påverkar småbarnsföräldrars efterfrågan på barnomsorg. Socialstyrelsen 1997 13 Att växa bland betong och kojor. Ett delbetänkande om barn- och ungdomars uppväxtvillkor i storstädernas utsatta områden från Storstadskommittén. SOU 1997:61 17

dahålla en barnomsorg som uppfyller lagens krav på omsorg och en god pedagogisk verksamhet som utgår från varje barns behov? Stora och snabbar besparingar i början av nittiotalet gjorde att många oroades för kvalitetsförsämringar i kommunala verksamheter riktade till barn och unga. Socialstyrelsen fick därför i uppdrag av regeringen att i samråd med bland annat Skolverket följa hur barns och ungas villkor påverkats av förändringarna. I slutrapporten Barns villkor i förändringstider konstaterade Socialstyrelsen att den generella kvaliteten inom barnomsorgen var god men att det fanns ett växande antal kommuner med brister i viktiga kvalitetskriterier. Resultaten låg bakom tillkomsten av Storstadskommittén och var även en av orsakerna till att den så kallade kvalitetsparagrafen infördes i barnomsorgslagstiftningen 1995. Lagstiftningen I 2 a kap. 3 skollagen ( kvalitetsparagrafen ) anges de förutsättningar som ska finnas för att barnens behov av omsorg och en god pedagogisk verksamhet ska tillgodoses. Kraven rör barngruppernas sammansättning och storlek, lokalerna och personalen. Enligt lagen ska det finnas personal i förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen med sådan utbildning eller erfarenhet att barnens behov av omsorg och en god pedagogisk verksamhet kan tillgodoses. Barngrupperna ska ha en lämplig sammansättning och storlek och lokalerna ska vara ändamålsenliga. Verksamheten ska utgå från varje barns behov och barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling ska ges den omsorg deras speciella behov kräver. Sedan hösten 1998 finns dessutom en läroplan för förskolan (Lpfö 98) och en för förskoleklassen, den obligatoriska skolan och fritidshemmet (reviderade Lpo 94). I läroplanerna anges vilka mål och vilken inriktning verksamheterna ska ha. Kvalitetsindikatorer Kvaliteten inom barnomsorgen kan belysas genom att verksamheten delas in efter struktur, process och resultat. De strukturella förutsättningarna anger ramarna för verksamheten i form av till exempel resurser och regelverk, förutsättningar som i sig inte är tillräckliga för en bra verksamhet men nödvändiga förutsättningar. Processen rör det pedagogiska arbetet, till exempel personalens förhållningssätt till barn och föräldrar och förekomsten av arbetsmetoder som stimulerar barns utveckling och lärande. En bra processkvalitet förutsätter ett välfungerande samspel mellan personal och barn liksom att verksamheten är planerad och fortlöpande följs upp och utvärderas. Ett förtroendefullt samarbete mellan personal och föräldrar är en annan viktig förutsättning. Frågor som rör barnomsorgens resultat rör både det pedagogiska resultatet och resultat av mer serviceinriktad karaktär, som öppettider och väntetider. Socialstyrelsen 14 har pekat ut ett tiotal områden som betydelsefulla för kvaliteten i barnomsorgen och som det är viktigt att bevaka när barnomsorgen ska utvärderas. Det rör sig både om struktur-, process- och resultatkvalitet. Barngruppernas stor- 14 Se t.ex. Vad menas med kvalitet och hur bedömer man kvalitet i barnomsorgen? Aktiv uppföljning i Örebro län och Västmanlands län. Socialstyrelsen 1992 18

lek och sammansättning, personaltätheten och personalens och ledningens kompetens nämns som strukturella faktorer som har avgörande betydelse för vilken verksamhet som kan bedrivas i barnomsorgen. Kontinuitet i barn- och personalgrupp är en förutsättning för goda relationer och fungerande arbetslag. Andra viktiga förutsättningar kan kopplas till hur styrning och ledning, liksom samverkan och samspel mellan olika nivåer i organisationen, fungerar. Miljö i form av lokaler och lekmiljöer liksom hälsa, kost och säkerhet nämns också. Flera strukturvariabler kan följas löpande i den officiella statistiken. Det gäller till exempel gruppstorlekar, personaltäthet och personalens utbildning, variabler som alla nämns särskilt i lagstiftningen. Variabler som rör process- och resultatkvalitet är svårare både att definiera och mäta och här saknas i stor utsträckning uppgifter på nationell nivå. Att utveckla metoder för att mäta process- och resultatkvaliteten inom barnomsorgen är ett viktigt utvecklingsområde. 15 Gruppstorlekar Gruppstorlekarna har ökat i samtliga barnomsorgsformer under nittiotalet. Det har inte bara skett som en följd av ökade besparingskrav utan har också varit ett sätt för kommunerna att snabbt tillgodose det ökande behovet av platser som de höga födelsetalen i slutet av åttiotalet medförde. Tendensen är likartad i hela landet även om det finns stora skillnader mellan - och ibland även inom - kommunerna. I början av åttiotalet var det ovanligt med grupper med fler än 15 barn i daghemmen. Ändrade statsbidragsbestämmelser gjorde att gruppstorlekarna ökade i slutet av decenniet, men så sent som 1989 hade fortfarande två tredjedelar av daghemsgrupperna högst 15 barn. I början av nittiotalet skedde en snabb ökning av gruppstorlekarna, en ökning som har fortsatt under hela nittiotalet. I slutet av 1997 fanns det 18 eller fler barn i mer än var tredje daghemsgrupp. Gruppstorlekarna i fritidshemmen har ökat ännu mer än i daghemmen. Det genomsnittliga antalet barn per fritidshemsgrupp har ökat med närmare 50 procent under nittiotalet, från 17,8 barn per grupp år 1990 till 26,2 år 1997. Även i familjedaghemmen har barnen blivit fler. Andelen familjedaghem med fler än sex barn ökade till exempel från 35 till 44 procent mellan 1991 och 1997. Personal Samtidigt som grupperna blivit större har personaltätheten minskat. Antalet barn per årsarbetare har ökat. Under hela åttiotalet gick det i genomsnitt cirka fyra barn per heltidsanställd vid daghemmen. Mellan 1990 och 1997 ökade antalet barn per heltidsanställd från 4,4 till 5,7, dvs. med 30 procent. Vid fritidshemmen ökad under samma period antalet barn per heltidsanställd från 8,3 till drygt 12,4, dvs. med nästan 50 procent. Som en av de viktigaste förutsättningarna för kvalitet i barnomsorgen brukar personalens kompetens anges. Och personalen i barnomsorgen är i allmänhet välut- 15 Se t.ex. Från utvärdering till kvalitetssäkring en kritisk granskning av utvecklingen inom utvärderingsfältet. Ove Karlsson 1997. Artikel i Röster om den svenska barnomsorgen. SoS-rapport 1997:23. Socialstyrelsen 19

bildad. Endast enstaka procent av de anställda i förskolor och fritidshem saknar utbildning för arbete med barn. Andelen med pedagogisk högskoleutbildning (förskollärare och fritidspedagoger) har ökat i förhållande till barnskötare och personal med annan utbildning och uppgick 1997 till 60 procent av samtliga anställda. År 1990 var andelen 50 procent. Även bland dagbarnvårdarna har utbildningsnivån höjts och 1997 hade 72 procent en utbildning för arbete med barn, jämfört med 41 procent 1990. Styrning och ledning Barnomsorgen har i likhet med annan kommunal verksamhet genomgått stora organisatoriska förändringar under nittiotalet. De riktade statsbidragen har tagits bort och ersatts med ett generellt statligt utjämningsbidrag. Den nya kommunallagen har möjliggjort en gemensam nämnd- och förvaltningsorganisation för verksamheter som vänder sig till barn och ungdom och samordningen och integreringen har ökat. Förändringar har skett även i ledningsstrukturen. Neddragningar och samordning av verksamheter har gjort att administrativ personal inom förvaltningarna liksom centralt placerade pedagogisk och psykologisk stödpersonal har minskat i antal. Resultatenheter har införts och befogenheter och ansvar har decentraliserats. Många kommuner har omvandlat föreståndartjänster till områdeschefer med ansvar för flera enheter. Officiell statistik visar att antalet årsarbetare per föreståndare/arbetsledare har ökat med cirka 50 procent i förskolor och fritidshem under den senaste tioårsperioden. Förändringarna har medfört att en allt större del av arbetsledarnas tid upptas av ekonomiska och administrativa frågor. Samtidigt har behovet av en väl fungerande arbetsledning och även av pedagogisk handledning vuxit när barngrupperna blivit större och personaltätheten minskat. Det finns inga krav på att barnomsorgen ska ingå i kommunernas skolplan eller att det ska finnas lokala arbetsplaner. Däremot föreskriver kommunallagen att kommunerna ska göra upp planer för sin verksamhet. Lagen innehåller dock inga bestämmelser om hur verksamhetsplanen ska utformas. Situationen för särskilda behovsgrupper Socialstyrelsen har angett några grupper av barn som är mer beroende än andra av en hög generell kvalitet i barnomsorgen. Det gäller de yngsta barnen, barn i behov av särskilt stöd och invandrar- och flyktingbarn. De yngsta barnen i barnomsorgen är särskilt beroende av trygghet, kontinuitet, stabila vuxenkontakter och överblickbarhet. De är beroende av små grupper och få vuxna för att de ska må bra och utvecklas positivt. 16 Många kommuner har också en uttalad ambition att hålla nere gruppstorlekarna för de små barnen men trots detta befinner de sig i allt större grupper. År 1997 fanns 62 procent av barnen under tre år i daghemsgrupper med 16 eller fler barn, år 1992 var andelen 25 procent. 16 Se t.ex. Barnomsorg för de yngsta en forskningsöversikt. Ingrid Pramling. Nya vägar inom barnomsorgen. Socialstyrelsen 1993 20

Situationen för barn i behov av särskilt stöd undersöktes i en nationell studie av Socialstyrelsen 1996 17. I studien framkom bland annat att nästan alla barnomsorgsansvariga i kommunerna - cirka 90 procent - ansåg att de barn som behöver särskilt stöd fick det stöd de behövde. Bland enhetscheferna/föreståndarna hade endast drygt hälften samma uppfattning. I Storstadskommitténs kartläggning anger barnomsorgscheferna i de utsatta stadsdelarna att barn som har behov av särskilt stöd är de som förlorat mest på nedskärningarna inom barnomsorgen. Även om resurserna inte skurits ner så har behoven ökat. Liknande resultat har framkommit i andra rapporter. 18 Också barn med invandrarbakgrund är många gånger särskilt beroende av trygghet och kontinuitet i vuxenkontakterna. De har gynnats av en hög generell kvalitet i barnomsorgen, inte minst när det gäller utvecklingen av det svenska språket. Enligt förskolans läroplan ska förskolan bidra till att barn med annat modersmål än svenska får möjlighet att utveckla både det svenska språket och sitt modersmål. I många kommuner har man fjärmat sig från det målet. En allt mindre andel av barn med annat modersmål än svenska får stöd i sitt modersmål i förskolan. År 1997 var andelen 17 procent jämför med närmare 60 procent i slutet av åttiotalet. Integration och samverkan I och med besluten om integrering av barnomsorg och skola har steget tagits till ett sammanhållet utbildningssystem. Förändringar i lagstiftning och måldokument syftar till att utveckla en syn på barns utveckling och lärande som delas av alla vuxna som barnen och eleverna möter i utbildningssystemet. I många kommuner har en integrering av verksamheter för sexåringar, fritidshem och skola pågått under flera år och en hel del erfarenheter av mötet mellan de olika kulturerna finns. Däremot vet vi ännu inte vad de nya måldokumenten kommer att föra med sig när det gäller till exempel det inre arbetet, yrkesrollerna och relationerna mellan verksamheterna. Samverkan mellan barnomsorg och skola Samverkan mellan barnomsorg och skola har diskuterats och utretts under en följd av år och olika samverkansmodeller har prövats. Men först under nittiotalet har utvecklingen tagit fart. Det finns flera skäl till detta. Ändringar i statsbidragssystem och en ny kommunallag har gjort att kommunerna fått större frihet att organisera sin verksamhet. I princip alla kommuner har samlat ansvaret för skolbarnsomsorgen och grundskolan under samma nämnd och det överväldigade flertalet (90 procent) har hela barnomsorgen och grundskolan under samma nämnd. Beslutet om flexibel skolstart har också haft betydelse för samverkan liksom kravet på besparingar. Samordning och gemensamt utnyttjande av resurser som personal och lokaler har varit kostnadseffektivt. 17 Barn som behöver särskilt stöd i barnomsorgen. Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1997:7. Socialstyrelsen 1997 18 Se t.ex. Vem vill leka med mig? Stora barngrupper och barn i behov av särskilt stöd. K. Piltz- Maliks & E. Sjögren Olsson. FoU-rapport 1998:1. Stockholms stad 21

Kommunerna har hunnit olika långt i arbetet med integreringen och variationerna både i omfattning och innehåll är stora. I en studie 19 av integrationens konsekvenser som Skolverket utförde hösten 1997 visas att skillnaderna kan vara stora även inom kommunerna. Studien visade också att i många kommuner pågår ett intensivt arbete med att integrera förskoleklassen, den obligatoriska skolan och fritidshemmet. Det ökade pedagogiska samarbetet har i många fall bidragit till höjd kvalitet i verksamheterna. Samtidigt påtalas risken att samverkan ofta sker på skolans villkor och att det framför allt är skolans verksamhet som tjänar på integreringen. Till exempel medverkar fritidspedagogerna ofta i skolverksamheten medan det tillhör undantaget att lärare deltar i fritidshemmens verksamhet. Även tidigare studier av samverkan mellan fritidshem och skola har pekat på positiva effekter av samverkan. Det förutsätter dock att samarbetet är förankrat bland personalen, att lokalerna är anpassade till den verksamhet som ska bedrivas samt att ledningen har insikt i och förståelse för både skolbarnsomsorgens och skolans villkor. 20 Föräldrarnas inflytande Ett annat samverkansområde rör samverkan med föräldrarna. På skolans område har frågor om föräldrars och elevers inflytande fått stor uppmärksamhet under nittiotalet. Inflytandet har setts som en positiv drivkraft för skolans utveckling. Skolverket har följt utvecklingen i bland annat Skolbildsundersökningarna och projektet Elevsam och har dessutom i uppdrag att följa de försöksverksamheter med lokala styrelser med föräldra- eller elevmajoritet som pågår. Däremot finns få utvärderingar som berör effekter av föräldrarnas inflytandet i barnomsorgen, trots det stora intresse för föräldrainflytande som funnits från samhällets sida. 21 Inom barnomsorgen finns en väl utvecklad tradition kring föräldrasamverkan och föräldrainflytande. Arbetet med små barn kräver en förtroendefull relation mellan föräldrar och personal, en relation som grundläggs under invänjningsperioden och som vidmakthålls i den dagliga kontakten när barnet lämnas och hämtas. I förskolans läroplan (Lpfö 98) har föräldrasamverkan fått en tydlig markering. Vikten av att förskolan och föräldrarna samarbetar och att föräldrarna har insyn i förskolans verksamhet betonas. Samarbetet med föräldrarna och föräldrarnas möjligheter till inflytande lyfts fram som en grundläggande utgångspunkt för verksamheten. Samverkan kring det egna barnet är dock inte samma sak som inflytande över den dagliga verksamheten. Flera studier visar att småbarnsföräldrar inte har något större intresse av ett allmänt inflytande över verksamheten (undantaget föräldrar i föräldrakooperativ) och många är skeptiska till ett ökat brukarinflytande. Däremot vill de flesta föräldrar ha möjlighet att påverka när det finns någon verklig anledning att påverka. 22 Andra studier har visat att många föräldrar skulle vilja påverka 19 Integration mellan barnomsorg och skola. Beslut, genomförande och konsekvenser i tolv kommuner. Skolverket 1998 20 Samverkan skola-skolbarnomsorg; en utvärdering. SoS-rapport1995:12. Socialstyrelsen 21 Barnomsorgen. Kunskapsläget inför framtida utvärdering en inventering och analys. Inge Johansson och Ove Karlsson. Skolverket 1998 22 Resultatbilder och analys av elevinflytande, arbetssätt och arbetsformer inom fem skolformer samt barns inflytande i barnomsorgen. Eva Arnek m.fl. Intern arbetsrapport. Skolverket 1998 22