Unionsmedborgarskapet och dess inverkan på den fria rörligheten för personer

2006:7 Hedvig Lokrantz Bernitz Unionsmedborgarskapet och dess inverkan på den fria rörligheten för personer

Hedvig Lokrantz Bernitz Unionsmedborgarskapet och dess inverkan på den fria rörligheten för personer Sieps 2006:7

Rapport nr 7 Oktober 2006 Utges av Svenska institutet för europapolitiska studier Rapporten finns tillgänglig på www.sieps.se Författaren står själv för analys och slutsatser Omslag: Svensk Information AB Tryck: EO-print AB Stockholm i oktober 2006 ISSN 1651-8942 ISBN 91-85129-40-2

FÖRORD Svenska institutet för europapolitiska studier, Sieps, har till uppgift att bedriva och främja forskning, utvärdering, analys och studier i europapolitiska frågor med inriktning främst på områdena statsvetenskap, juridik, ekonomi och handel. Sieps har inlett ett forskningsprojekt som rör EUmedlemskapets inverkan på centrala områden som omfattas av den inre marknaden. På respektive område redovisas den senaste tidens utveckling samt problemställningar och utvecklingstendenser. I denna rapport behandlas unionsmedborgarskapet i ett svenskt perspektiv. Unionsmedborgarnas fria rörlighet har blivit en reell och individuell rättighet som ger medlemsstaternas medborgare rätt att röra sig fritt inom EU. I rapporten visas dock att det fortfarande finns motstånd mot denna utveckling, särskilt när det gäller unionsmedborgarnas möjlighet att få socialt bistånd i värdlandet, eftersom många medlemsstater fruktar att deras respektive biståndssystem kan komma att missbrukas. Dessa frågor har blivit aktuella i samband med införandet av det nya direktivet om unionsmedborgarnas fria rörlighet i svensk rätt. Sieps ser som en av sina främsta uppgifter att fungera som en länk mellan den akademiska världen och beslutsfattare. Förhoppningsvis kommer denna rapport att bidra till detta samt rent allmänt leda till ökat intresse för frågor relaterade till den europeiska integrationen och Sveriges medlemskap i EU. Jörgen Hettne Tf. kanslichef Sieps 3

OM FÖRFATTAREN Hedvig Lokrantz Bernitz är juris doktor i europarätt och verksam vid Stockholms och Örebro universitet. I sin doktorsavhandling behandlade hon det svenska och europeiska medborgarskapet. 4

INNEHÅLL SAMMANFATTNING AV RAPPORTEN... 7 1 UPPDRAGET... 9 1.1 Bakgrund, avgränsningar och metod... 9 1.2 Disposition... 9 2 UNIONSMEDBORGARSKAPET ETT MEDBORGARSKAP I EU...10 2.1 Inledning 2.2 Unionsmedborgarskapets syfte och utveckling...10 2.3 Förvärv och förlust av unionsmedborgarskap...12 2.3.1 Förvärv av unionsmedborgarskap...12 2.3.2 Förlust av unionsmedborgarskap...14 3 UNIONSMEDBORGARENS RÄTT TILL FRI RÖRLIGHETEN ENLIGT ARTIKEL 18 EG...16 3.1 Migrationen i Europa i siffror...16 3.2 Fri rörlighet för alla EU-medborgare...17 3.3 Artikel 18 EG och utvecklingen i EG-domstolens praxis...18 3.3.1 Unionsmedborgarskapet och rätten till likabehandling...19 3.3.2 Direkt effekt...23 3.3.3 Ytterligare utvidgade rättigheter och gränsdragningar...24 3.4 Rörlighetsdirektivet (2004/38/EG)...26 4 RÄTTEN ATT RESA IN, RESA UT OCH UPPEHÅLLA SIG I ANDRA MEDLEMSSTATER...31 4.1 Utlänningars legala status i allmänhet...31 4.2 Utreserätt...33 4.3 Inreserätt...34 4.4 Rätt till vistelse i högst tre månader...35 4.5 Uppehållsrätt för längre tid än tre månader...36 4.5.1 Arbetssökande...39 4.5.2 Bibehållen uppehållsrätt för familjemedlemmar...39 4.5.3 Permanent uppehållsrätt...41 5

5 BEGRÄNSNINGAR I UNIONSMEDBORGARENS FRIA RÖRLIGHET...43 5.1 Allmän ordning, allmän säkerhet och allmän hälsa....43 5.2 Sjukförsäkring och tillräckliga tillgångar...48 5.2.1 Sjukförsäkring...48 5.2.2 Tillräckliga tillgångar...49 5.2.3 Socialt bistånd...50 6 RÄTTSÄKERHETSGARANTIER...57 7 SLUTSATSER...59 ENGLISH SUMMARY...61 REFERENSER...63 6

SAMMANFATTNING Ett viktigt syfte med unionsmedborgarskapet är att skapa en europeisk identitet, där alla medlemsstaternas medborgare känner sig delaktiga i det europeiska samarbetet. Kärnan i unionsmedborgarskapet är den generella rätt till fri rörlighet som varje unionsmedborgare tillerkänns i artikel 18 EG. Denna bestämmelse har på ett genomgripande sätt förändrat den fria rörligheten, framför allt för personer som inte själva utövar någon ekonomisk aktivitet. Rätten till fri rörlighet gäller dock inte obegränsat, utan inskränkningar med hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa får förekomma. Inskränkningar i sekundärrätten är också möjliga. Här återfinns bl.a. ett krav på att ekonomiskt icke aktiva unionsmedborgare skall ha sjukförsäkring och tillräcklig försörjning med sig. Dessa krav kan i praktiken innebära stora begränsningar i den faktiska möjligheten att utnyttja den fria rörligheten. I det nya rörlighetsdirektivet (2004/38/EG) preciseras unionsmedborgarens fria rörlighet närmare. Rörlighetsdirektivet är i huvudsak en upprepning av vad som tidigare gällt, men de olika direktiv och förordningar som tidigare funnits på området har nu förts ihop till en enda rättsakt. Rörlighetsdirektivet speglar också den rättsutveckling som skett i EG-domstolens praxis. Unionsmedborgarskapet är inget statiskt begrepp utan rättsutvecklingen, framför allt i EG-domstolens praxis, har varit mycket dynamisk. Domstolen har flera gånger använt unionsmedborgarskapet för att vidareutveckla och skapa nya rättigheter för individen. Unionsmedborgarens fria rörlighet har av domstolen utvecklats till en individuell rättighet som den enskilde unionsmedborgaren kan genomdriva i praktiken. Detta har bl.a. skett genom att domstolen tillerkänt artikel 18 EG direkt effekt. EG-domstolen har i flera viktiga mål kombinerat rätten till fri rörlighet enligt artikel 18 EG med likabehandlingsprincipen i artikel 12 EG, en kombination som visat sig vara mycket stark. Domstolen har därvid slagit fast att ekonomiskt icke aktiva unionsmedborgare kan åberopa likabehandling i alla situationer som faller inom det materiella tillämpningsområdet för EG-rätten. Genom det nya rörlighetsdirektivet har begreppet uppehållsrätt införts i EG-rätten och i svensk rätt. Varje unionsmedborgare (och dennes medföljande familjemedlemmar) har uppehållsrätt i andra medlemsstater förutsatt att de uppfyller vissa villkor. Villkoren innebär i princip att personen i fråga skall vara självförsörjande, för att inte bli en börda för värdlandets socialhjälpssystem. Vissa möjligheter att få socialt bistånd i andra medlemsländer finns dock, särskilt om det är fråga om tillfälliga svårigheter. Enligt EG-domstolen kan medlemsländerna nämligen inte ha villkor som 7

diskriminerar andra medlemsländers medborgare. För att en ekonomiskt icke aktiv person skall kunna åberopa likabehandling vad gäller sociala förmåner synes dock EG-domstolen ha uppställt ett krav på att de skall vara lagligen bosatta i värdlandet. Medlemsländerna får också kräva en viss grad av integration i samhället innan de betalar ut bidrag till utländska unionsmedborgare. Hur långt EG-domstolen kommer att utsträcka unionsmedborgarens rättigheter är ännu oklart. Att utvecklingen hittills har varit både snabb och dynamisk, och givit individen väsentligt utökade rättigheter råder det dock ingen tvekan om. 8

1 UPPDRAGET 1.1 Bakgrund, avgränsningar och metod Rapporten behandlar den mycket dynamiska rättsutveckling som unionsmedborgarskapet har gett upphov till vad gäller den fria rörligheten för personer. Syftet med framställningen är att ge en översikt över denna utveckling och det aktuella rättsläget. För helhetens skull ges också en kort beskrivning av unionsmedborgarskapets syfte, bakgrund och uppbyggnad. Unionsmedborgarskapet ger enligt artikel 18 EG en generell rätt till fri rörlighet inom EU som gäller för alla medlemsstaters medborgare. Eftersom EG-fördragets mer specifika regler om fri rörlighet för arbetstagare och egenföretagare emellertid ger mer förmånliga rättigheter, är artikel 18 av störst betydelse för dem som inte utövar någon ekonomisk aktivitet. Denna rapport behandlar därför främst rättsutvecklingen vad gäller dessa s.k. ekonomiskt icke aktiva personers rätt att röra sig fritt. Rättsutvecklingen på området har främst skett i EG-domstolens praxis. Stor tyngd i rapporten läggs därför på rättspraxis, och framför allt de grundläggande rättsfallen som på ett avgörande sätt har förändrat rättsläget. Ett nytt betydelsefullt direktiv, det s.k. rörlighetsdirektivet 2004/38/ EG, har också nyligen trätt i kraft. Detta direktiv har ersatt ett flertal äldre sekundärrättsliga regleringar, och kodifierar även i mångt och mycket EGdomstolens praxis. Rörlighetsdirektivet och dess genomförande i Sverige får därför också stort utrymme i rapporten. 1.2 Disposition Rapporten har följande disposition: I avsnitt 3 behandlas unionsmedborgarskapets bakgrund och syfte. Framställningen övergår i avsnitt 4 till att behandla den fria rörligheten i artikel 18 EG och den rättsutveckling som skett i praxis kring denna artikel. Avsnittet tar också upp några huvuddrag i det nya rörlighetsdirektivet. I avsnitt 4 tas inreserätten, utreserätten och framför allt rätten att vistas i andra medlemsstater upp mer ingående. Avsnitt 5 behandlar möjligheterna till inskränkningar i den fria rörligheten. Avsnitt 6 berör kortfattat olika rättssäkerhetsgarantier, och avsnitt 7 innehåller avslutande synpunkter. 9

2 UNIONSMEDBORGARSKAPET ETT MEDBORGARSKAP I EU 2.1 Inledning Unionsmedborgarskapet är ett särskilt övernationellt medborgarskap i EU som tillkommer alla personer som är medborgare i ett EU-land utöver det nationella medborgarskapet i hemlandet. Unionsmedborgarskapet är dock inte ett verkligt medborgarskap i traditionell mening. Därtill skiljer det sig alltför mycket från vad som vanligen anses definiera ett medborgarskap; ett traditionellt medborgarskap och ett folk ingår i definitionen på en stat och innebär ett ömsesidigt ansvar och lojalitet mellan staten och medborgaren. EU däremot har ingen egen nationalitet, inget eget folk och det särskilda rättsförhållandet mellan individen och EU är mycket svagare än förhållandet mellan individen och dennes land. Inte heller har EU något ansvar för individen utan detta ligger fortfarande kvar på medlemsstatsnivå. Unionsmedborgarskapet bör därför inte analyseras utifrån traditionella medborgarskapsrättsliga utgångspunkter. Istället bör det ses som en egen typ av medborgarskap, en sui generis-skapelse, där folken i EU:s medlemsstater tillerkänns ett gemensamt paraply-medborgarskap, som ger dem tillgång till vissa särskilda rättigheter på EU-nivå. 2.2 Unionsmedborgarskapets syfte och utveckling Unionsmedborgarskapet infördes i EU genom Fördraget om Europeiska unionen, undertecknat i Maastricht år 1992. Tanken att närma de europeiska folken var dock inte ny, utan har länge varit en av hörnstenarna i det europeiska samarbetet. Införandet av ett medborgarskap på europeisk nivå har diskuterats sedan 1970-talet. Vid förhandlingarna om den Europeiska unionen kom frågan om ett unionsmedborgarskap åter i fokus på initiativ av den spanska regeringen. Vid förhandlingarna var unionsmedborgarskapet inte någon särskilt kontroversiell fråga. Sedan danskarna i en folkomröstning röstat nej till upprättandet av unionen skedde dock ett flertal förtydliganden av unionsmedborgarskapet. Bl.a. poängterade medlemsstaterna att frågan om någon är medborgare i en viss medlemsstat skall avgöras uteslutande av lagstiftningen i den staten. Unionsmedborgarskapet kan sägas ha en europaideologisk bakgrund, men har också viktiga integrationspolitiska aspekter. Det har två huvudsakliga syften och målsättningar. Dess första huvudsyfte är att skydda den enskilde individen och hans intressen samt förstärka dennes rättigheter, både i förhållande till EU i sig och i förhållande till medlemsländerna. Detta har gjort individen mer till ett rättssubjekt i EU. 10

Unionsmedborgarskapets andra huvudsyfte är att ge unionen en mer öppen och statslik karaktär. För EU i sig innebär unionsmedborgarskapet bl.a. ökad legitimitet från medborgarna och ett större engagemang från medborgarna i europafrågorna. För unionsmedborgaren innebär det främst en ökad möjlighet till aktivt deltagande i EU:s verksamhet. Avsikten är att ge EU en ny politisk och social dimension, och att föra den enskilde individen och unionen närmare varandra. Därmed vill man skapa en äkta europeisk identitet där medborgarna har en känsla av att tillhöra EU. Unionsmedborgarskapet avser också att stärka unionens demokratiska legitimitet. Bland de rättigheter som förstärker individens ställning märks framför allt unionsmedborgarens rätt att röra sig och uppehålla sig fritt i de andra medlemsländerna (artikel 18 EG), rätten att delta i kommunala val och i val till Europaparlamentet i det medlemsland där unionsmedborgaren bor (artikel 19 EG), och rätten till skydd av andra medlemsländers diplomatiska och konsulära myndigheter i tredje land (artikel 20 EG). En likabehandlingsprincip gäller för rätten att delta i val och för det diplomatiska skyddet. Också den fria rörligheten bygger på likabehandling (se nedan 3.3.1). Unionsmedborgarskapets politiska och demokratiska karaktär framkommer främst genom unionsmedborgarens rätt att delta i direkta val till Europaparlamentet, och en insyn i EU:s beslutsprocesser genom framställningsrätt i Europaparlamentet (artikel 21 EG) och klagorätt hos den europeiske ombudsmannen (artikel 21 EG). Till skillnad från flera andra grundläggande begrepp som används i EGfördraget har EG-domstolen inte givit begreppet unionsmedborgarskap någon speciell EG-rättslig innebörd. Anledningen till att vissa begrepp givits en särskild EG-rättslig betydelse är att skillnader mellan medlemsstaternas definitioner av begreppen inte skall få genomslag i EG-rätten. Dessa begrepp får då, för EU-ändamål, inte tolkas i enlighet med nationell rätt i medlemsstaterna. Hit hör t.ex. begreppet arbetstagare. 1 När det gäller unionsmedborgarskapet, som utgör själva grunden för den enskildes rättigheter i unionen, finns dock inte någon sådan gemensam EG-rättslig definition, och det synes heller inte troligt att någon sådan kommer att fastställas inom en överskådlig framtid. Begreppet har alltför starka band till frågor som rör suveränitet och identitet i medlemsstaterna. 1 Se t.ex. 66/85 Lawrie-Blum, (1986) ECR s. 2121; 53/81 Levin (1982) ECR s. 1035. 11

2.3 Förvärv och förlust av unionsmedborgarskap 2.3.1 Förvärv av unionsmedborgarskap En grundläggande princip inom EU är att varje medlemsstat, i enlighet med internationell rätt, har exklusiv kompetens att definiera vilka personer som är medborgare i staten. Någon gemensam medborgarskapslagstiftning finns därför inte inom EU. Några EG-rättsliga regler om hur den enskilde blir medborgare i ett annat medlemsland än sitt ursprungsland finns inte heller, och inte några regler om att ett sådant förvärv skall underlättas. Någon motsvarighet till de nordiska reglerna om underlättat förvärv för nordiska medborgare finns alltså inte inom EU. Principen att medlemsstaterna själva bestämmer sitt eget nationella medborgarskap har bekräftats av EG-domstolen i Michelettifallet. 2 I detta mål hade Spanien vägrat en person rätt att etablera sig i landet som tandläkare, eftersom denne utöver sitt italienska medborgarskap också var argentinsk medborgare. Enligt spansk nationell lagstiftning skulle han anses vara enbart argentinsk medborgare, eftersom han hade haft sitt hemvist i Argentina. Spanien bortsåg alltså helt från att personen också var italiensk medborgare. EG-domstolen ansåg detta vara oförenligt med EG-rätten och konstaterade att definitionen av vem som är medborgare i ett visst land, samt villkoren för att få eller förlora ett medborgarskap, ligger inom varje medborgarskapsstats egen kompetens. 3 Andra medlemsstater får inte ifrågasätta medborgarskapet eller uppställa ytterligare villkor för att erkänna ett medborgarskap i en annan medlemsstat. Definitionen av vem som är unionsmedborgare återfinns i artikel 17 EG. Enligt denna artikel är varje person som är medborgare i en medlemsstat också unionsmedborgare. 4 Eftersom varje medlemsstat har en ensidig kompetens att bestämma vem som är nationell medborgare i landet, och eftersom endast den som är medborgare i ett medlemsland kan vara unionsmedborgare, ligger det inom medlemsstaternas exklusiva kompetens att bestämma vem som är unionsmedborgare. Unionsmedborgarskapet är alltså helt knutet till det nationella medborgarskapet, och nationellt medborgarskap är den enda omständighet som kan ge unionsmedborgarskap. Det är i princip inte möjligt att vare sig få eller förlora ett unionsmedborgarskap 2 C-369/90 Micheletti, (1992) ECR s I-4239. 3 Punkt 10. 4 Varje person syftar endast på fysiska personer. Juridiska personer omfattas ej. Uttrycket medborgare i en medlemsstat används också i EG-fördraget, och artikel 17 EG bör ses som en precisering som ytterligare klargör detta begrepps innebörd. Avsikten är inte att ge uttrycket någon ny EG-rättslig betydelse. 12

oberoende av det nationella medborgarskapet. 5 Varje person som är medborgare i en medlemsstat har rätt att bli behandlad som en unionsmedborgare enbart genom att visa sitt pass eller sitt identitetskort. I enlighet med huvudregeln i artikel 17 är alla som enligt den svenska medborgarskapslagstiftningen är svenska medborgare också unionsmedborgare. I två medlemsländer, Tyskland och Storbritannien, finns dock särskilda bestämmelser om vem som skall anses vara unionsmedborgare, som skiljer sig från den nationella medborgarskapsdefinitionen. Anledningen är de ganska komplicerade medborgarskapsreglerna i dessa länder. I Tyskland utvidgas persongruppen, så att inte bara medborgare i Tyskland, utan alla som härstammar från det gamla tyska kejsardömet skall anses vara unionsmedborgare. I Storbritannien inskränks istället gruppen, och unionsmedborgare är i princip endast de som har s.k. right to abode i Storbritannien. Därmed har Storbritannien uteslutit flertalet personer som härstammar från brittiska kolonier. Trots att själva ordet unionsmedborgarskap antyder motsatsen, har EU alltså ingen möjlighet att definiera vem som är medborgare i unionen. Konflikter mellan EU och medlemsstaterna blir naturligtvis oundvikliga. Medlemsstaternas exklusiva kompetens leder också till skillnader i vem som är att betrakta som unionsmedborgare i olika medlemsländer. Politiska och rättsliga traditioner gör att medborgarskapslagstiftningarna varierar kraftigt mellan de olika medlemsländerna, både vad gäller reglerna om hur man blir medborgare respektive förlorar sitt medborgarskap och reglerna om medborgarskapets rättsliga konsekvenser. Medlemsstaterna kan, genom att ha restriktiva medborgarskapsbestämmelser, definiera den persongrupp som faller in under EG-rätten ganska snävt. På samma sätt kan de, genom att ha generösa medborgarskapsregler, definiera persongruppen vitt. I EG-rätten bestäms däremot vilka kategorier av medlemsstaternas medborgare som har rätt att utnyttja EU:s regelverk (t ex arbetstagare, tjänsteutövare etc). Dessa tilldelas vissa rättigheter (politiska, sociala och ekonomiska, t.ex. fri rörlighet). Medan individens rättigheter i unionen bestäms inom ramen för EU, bestämmer alltså varje medlemsstat ensidigt vem som har rätt att utnyttja dem. 5 Angående medborgarskap som strider mot internationell rätt, se Lokrantz Bernitz, Medborgarskapet i Sverige och Europa Räckvidd och rättigheter, 2004, s. 241 ff; Hall, Nationality, Migration Rights and Citizenship of the Union, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht, 1995, s. 67 och 83. 13

I Förklaring nr 2 angående medborgarskap i en medlemsstat, som bifogats slutakten till Fördraget om Europeiska unionen, har EU:s medlemsländer understrukit sin exklusiva kompetens: Konferensen förklarar att, när det i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen hänvisas till medborgare i medlemsstaterna, skall frågan om en persons medborgarskap i en viss medlemsstat avgöras uteslutande under hänvisning till den berörda medlemsstatens egen lagstiftning. Att det i förklaringen fastslås att en persons medborgarskap avgörs uteslutande med hänvisning till nationell rätt, innebär att medlemsstaterna förbundit sig att alltid acceptera varandras lagstiftning i EG-rättsliga sammanhang. De kan då inte uppställa tilläggskrav eller ifrågasätta en persons medborgarskap i en annan medlemsstat, utan måste erkänna varandras medborgarskapslagstiftning såsom den ser ut (principen om mutual recognition). Även unionen måste acceptera medlemsstaternas medborgarskapsregler på samma villkor. Om en person anses vara medborgare och därmed unionsmedborgare i ett EU-land skall de andra medlemsländerna och unionen alltså alltid betrakta honom eller henne som unionsmedborgare. Att medlemsstaterna måste acceptera att en annan medlemsstat givit en person medborgarskap får också stöd i det ovannämnda Michelettifallet. 6 EG-domstolen konstaterade här att en medlemsstat inte har rätt att vägra en annan medlemsstats medborgare EG-rättsliga rättigheter bara därför att personen, enligt lagstiftningen i värdlandet, skall anses vara medborgare i tredje land. En medlemsstat har således inte rätt att ensidigt införa villkor som försämrar de grundläggande EG-rättsliga rättigheterna för en medborgare i en annan medlemsstat. Något annat skulle enligt EG-domstolen leda till att den fria rörligheten växlade från land till land. 7 Principen gäller dock bara i EG-rättsliga sammanhang och kan inte genomdrivas av på det nationella planet. 2.3.2 Förlust av unionsmedborgarskap Varken frivillig eller ofrivillig förlust av nationellt medborgarskap torde kunna stå i strid med EG-rätten, eftersom bestämmandet av det nationella medborgarskapet inte faller inom EU:s kompetensområde. En förutsättning torde dock vara att förlusten är tillåten i internationell rätt. Förlorar man sitt nationella medborgarskap utan att bli medborgare i något annat EUland, förlorar man även sitt unionsmedborgarskap. Det finns inget annat sätt att förlora unionsmedborgarskapet. Man kan alltså aldrig bli fråntagen sitt unionsmedborgarskap men fortsätta att vara medborgare i sitt med- 6 C-369/90 Micheletti, (1992) ECR s I-4239. 7 Punkt 12 och 15. 14

lemsland. När man förlorar unionsmedborgarskapet förlorar man också de rättigheter som kopplats till det, eftersom endast den som är unionsmedborgare kan hävda rättigheterna. Det torde därför inte heller spela någon roll för förlusten att man faktiskt utnyttjar sina rättigheter, t.ex. fri rörlighet, vid det tillfälle när det nationella medborgarskapet förloras. 15

3 UNIONSMEDBORGARENS RÄTT TILL FRI RÖRLIGHETEN ENLIGT ARTIKEL 18 EG 3.1 Migrationen i Europa i siffror Det hävdas inte sällan att de europeiska folken är dåliga på att utnyttja sin fria rörlighet och på att flytta över nationsgränserna i Europa. En jämförelse görs ibland med USA, och den amerikanska befolkningens benägenhet att flytta mellan delstaterna. År 2000 var ca en tredjedel av arbetskraften i en genomsnittlig amerikansk delstat född i en annan delstat. 8 I EU är siffran över personer födda i annat EU-land betydligt lägre. Sverige och Frankrike tillhör de länder som har högst procentandel EU-invandrare (mellan fyra och fem procent), medan de i Finland endast utgör ca en procent av den arbetsföra befolkningen. Skillnaderna mellan USA och EU är dock naturligtvis påtagliga, och värdet av en jämförelse kan ifrågasättas. De språkliga, kulturella och historiska barriärerna är större inom Europa än inom USA, och det finns fortfarande en rad faktorer som gör att en flytt mellan två EU-länder är mer komplicerad än en flytt mellan två amerikanska delstater. Antalet EU-medborgare som arbetar i ett annat EU-land ökar dock. I Sverige var det totala antalet beviljade EES-uppehållstillstånd 9 år 2005 strax över 18 000 stycken. 10 Hälften av dessa var personer som själva var ekonomiskt aktiva och ca en fjärdedel var studenter. Resterande personer utgjordes av olika grupper av icke ekonomiskt aktiva personer (t.ex. pensionärer), samt av familjemedlemmar. Antalet EES-tillstånd kan jämföras med år 2000, då det totala antalet beviljade tillstånd endast var ca 7 400 stycken. Konsekvenserna av EU:s östutvidgning år 2004 har varit en viss ökad migration, men kanske inte i den utsträckning som många medlemsländer hade befarat. Endast i två av de gamla medlemsstaterna, Österrike och Irland, utgör de nya medlemsstaternas medborgare mer än en procent av den arbetsföra befolkningen. 11 I t.ex. Frankrike, där många fruktade den polske rörmokaren, har antalet polacker som sökt arbetstillstånd varit litet (fram till september 2005 endast ca 2 000 personer). 12 I Storbritannien, som i likhet med Sverige gav östeuropéerna fri tillgång till arbetsmarknaden (fast rätten till det sociala systemet begränsades), togs under de första arton må- 8 Åslund, Är EU en gränslös arbetsmarknad? i Gustavsson, Oxelheim & Wahl, En gränslös europeisk arbetsmarknad, 2006 s. 88 ff. 9 Ang. EES-tillstånd, se 5.5. 10 www.migrationsverket.se 11 European Citizens in the Move!, www.ecas.org. 12 www.svd.se, 2005-09-06. 16

naderna efter utvidgningen ca 175 000 östeuropéer emot (de flesta från Polen). Detta utgjorde ca 0,4 procent av arbetskraften. I Sverige var antalet beviljade EES-tillstånd år 2005 till medborgare i de nya medlemsländerna ca 8 100 stycken. Över 5 000 av dessa avsåg polska medborgare, och ca 1 200 litauiska medborgare. Antalet EES-tillstånd beviljade för medborgare i de gamla EU-länderna samma år var ungefär lika stort, ca 8 700 stycken. Här utgjordes de största grupperna av tyska och franska medborgare. Nordiska medborgare behövde inget uppehållstillstånd och är därför inte medräknade i siffrorna ovan. Om man ser EU och USA som två alternativa destinationer, kan man konstatera att innan EU:s utvidgning år 2004 var det totala antalet personer som bodde i ett annat EU-land än sitt födelseland knappt 7 miljoner, medan antalet personer som flyttat från EU-länderna till USA var ca 3,5 miljoner. 13 USA synes vara attraktivt för den välutbildade arbetskraften, medan den lågutbildade hellre verkar stanna i mer närliggande länder. Även vad gäller migration inom EU finns dock stor variation i utbildningsnivån. Migranter till Irland är ofta högutbildade, medan de som migrerar till Spanien, Italien och Finland ofta är lågutbildade. Cirka en tredjedel av de svenskfödda som bor i ett annat EU-land är högutbildade. Detsamma gäller medborgare i Storbritannien, Nederländerna och Danmark. 3.2 Fri rörlighet för alla EU-medborgare Fri rörlighet för personer var ursprungligen ett ekonomiskt definierat begrepp, och omfattade bara dem som migrerade mellan medlemsstaternas territorier för ekonomiska ändamål. Till dessa s.k. ekonomiskt aktiva personer hör främst arbetstagare och deras familjemedlemmar, samt de som utnyttjar etableringsrätten och den fria rörligheten för tjänster. Ekonomiskt icke aktiva personer (d.v.s. de som inte direkt utövar någon ekonomiskt aktivitet, t.ex. personer som endast lever på bidrag, studenter, personer som blivit pensionärer efter att ha arbetat i det egna landet m.fl.) hade däremot ursprungligen inte rätt till fri rörlighet i medlemsstaterna. Efterhand utvecklade dock EG-domstolen genom sin rättspraxis den fria rörligheten till att omfatta också ekonomiskt icke aktiva personer som var involverade i ekonomisk verksamhet. Arbetssökande, 14 mottagare av tjänster 15 m.fl. fick på så sätt rätt att röra sig fritt i gemenskapen. På 1990-talet klargjordes och utvidgades de ekonomiskt icke aktivas rätt till fri rörlighet ytterligare i 13 Åslund, a.a.s. 88 ff. 14 C-292/89 Antonissen, (1991) ECR s. I-745. 15 286/82, 26/83 Luisi & Carbone, (1984) ECR s. 377. 17

tre s.k. bosättningsdirektiv, och studenter, 16 pensionärer 17 och den s.k. restgruppen 18 (de övriga) fick en rätt att uppehålla sig i andra medlemsländer. Rättigheten var emellertid inte ovillkorlig, utan bara de som hade sjukförsäkring och tillräckliga ekonomiska tillgångar kunde utnyttja rätten. Syftet var att undvika att personen i fråga blev en börda för värdlandets socialhjälpssystem. Nästa steg i utvecklingen av de ekonomiskt icke aktivas fria rörlighet skedde genom Fördraget om Europeiska unionen, då unionsmedborgarskapet infördes. I artikel 18 EG föreskrivs nu en generell rätt till fri rörlighet i EU för alla unionsmedborgare. Bestämmelsen omfattar således både de ekonomiskt aktiva och de ekonomiskt icke aktiva unionsmedborgarna. Man skulle därför kunna hävda att den fria rörlighetens hela räckvidd framkommer i artikel 18; artikeln visar hur långt rättigheterna i EG-fördraget ytterst kan utsträckas och vilka persongrupper som ytterst kan omfattas. Artikeln utgör därmed en grund för de individuella rättigheter som medlemsstaternas medborgare tillerkänns i EG-fördraget. De artiklar som behandlar den fria rörligheten för ekonomiskt aktiva personer (d.v.s. artikel 39 55 EG) gäller dock alltjämt, och att stödja sin rätt till fri rörlighet på någon av dessa artiklar är fortfarande mer förmånligt. Artikel 18 blir därmed främst av betydelse för dem som inte kan åberopa dessa artiklar, d.v.s. de som inte utövar någon form av ekonomisk aktivitet. Artikel 18 kan därför sägas vara ett slags lex generalis, som kompletterar och tillämpas i fall som inte täcks av andra bestämmelser, lex specialis. Att artikel 18 är mindre förmånlig beror främst på att artikeln inte ger tillgång till samma förmåner, och att den dessutom tillåter viktiga begränsningar och inskränkningar i rätten till fri rörlighet (se avsnitt 5). 3.3 Artikel 18 EG och utvecklingen i EG-domstolens praxis Unionsmedborgarskapet var inledningsvis ganska kritiserat. Många författare hävdade t.ex. till en början att det bara var ett symboliskt begrepp utan någon självständig praktisk betydelse, och att både dess innehåll och konstruktion var svaga. 19 Även EG-domstolen förhöll sig först tvekande till att utnyttja unionsmedborgarskapet i sina avgöranden. Under de första åren togs det ibland inte ens upp till diskussion, utan domstolen valde att istället 16 Direktiv 93/96 EEG. 17 Direktiv 90/365 EEG. 18 Direktiv 90/364 EEG. 19 Se t.ex. Shaw, The Many Pasts and Futures of Citizenship in the European Union, (1997) 22 EL Rev s. 554 ff. 18

använda andra regler i EG-fördraget när den tog ställning till individens rättigheter. 20 Sedan dess har emellertid en tydlig förändring skett med början i rättsfallen Sala, 21 Grzelczyk 22 och Baumbast 23 (se nedan 3.3.1 och 3.3.2). Tack vare EG-domstolen har därför det från början lite tvetydiga unionsmedborgarskapet gradvis utvecklats till ett konkret och dynamiskt rättsligt begrepp med ett verkligt innehåll för individen. Unionsmedborgarskapet understryker tydligt att EU inte längre endast är ett ekonomiskt projekt, utan ett projekt med viktiga sociala och politiska dimensioner grundat på en solidaritet mellan de europeiska folken. Upprepade gånger har EG-domstolen uttalat att ställningen som unionsmedborgare är avsedd att vara den grundläggande ställningen för medlemsstaternas medborgare så att de medborgare som befinner sig i samma ställning skall kunna få samma behandling i rättsligt hänseende, oberoende av deras nationalitet och med förbehåll för de uttryckliga undantag som föreskrivs i det avseendet. 24 Domstolen har således effektivt förkastat argumenten att unionsmedborgarskapet endast skulle ha ett symboliskt värde och vara utan något självständigt innehåll. Istället har domstolen i viktiga hänseenden utvecklat unionsmedborgarens fria rörlighet. En dynamisk kombination har visat sig vara unionsmedborgarskapet och likabehandlingsprincipen. 3.3.1 Unionsmedborgarskapet och rätten till likabehandling En synnerligen viktig utgångspunkt för att den fria rörligheten skall fungera tillfredsställande är rätten till likabehandling. Icke-diskriminering är en av grundpelarna i den gemensamma marknaden, och tanken är att marknadens aktörer skall kunna röra sig fritt utan nationalitetshinder. Den s.k. likabehandlingsprincipen (non-diskrimineringsprincipen) i artikel 12 EG stadgar därför att all diskriminering p.g.a. nationalitet skall vara förbjuden. Förbudet avser såväl direkt som indirekt diskriminering, d.v.s både diskriminering som direkt grundar sig på nationalitet och diskriminering som skenbart grundar sig på andra kriterier (t.ex. språkkrav) men som får samma effekt i praktiken. 25 Diskrimineringsförbudet i artikel 12 har utvidgats 20 Exempel finns i C-348/96 Calfa, REG 1999, s. I-11 och C-378/97 Wijsenbeek, REG 1999, s. I-6207. 21 C-85/96 Sala, REG 1998, s. I-2691. 22 C-184/99 Grzelczyk, REG 2001, s. I-6193. 23 C-413/99 Baumbast, REG 2002, s. I-7091. 24 C-184/99 Grzelczyk, REG 2001, s. I-6193, punkt 31. Se också C-413/99 Baumbast, REG 2002, s. I-7091, punkt 82; C-148/02 Garcia Avello, REG 2003, s. I-11613, punkt 22; C-200/02 Chen, REG 2004, s. I-9925, punkt 25; C-209/03 Bidar, REG 2005, s. I-2119, punkt 31. 25 Se t.ex. C-213/89 Factortame, (1990) ECR s. I-2433. 19