Handelsaspekter på biodrivmedelsområdet

PM Handel och hållbar utveckling 2007-01-30 119-0109-2007, bilaga till Marianne Jönsson Rev. 2007-05-09 119-114-2007 Handelsaspekter på biodrivmedelsområdet Kommerskollegium anser att biodrivmedel - liksom andra varor - bör produceras och exporteras av de länder som har de bästa förutsättningarna för detta. Om handeln begränsas eller fördyras genom tullar blir det ett samhällsekonomiskt olönsamt utnyttjande av resurserna, vilket leder till högre kostnader för samhället i sin helhet och för konsumenterna. På det globala planet leder den ineffektiva resursfördelningen till att länder hindras från att kunna använda sig av sina komparativa fördelar och genom en liberaliserad handel uppnå en ekonomisk hållbarhet. Detta drabbar inte minst producenter i u-länderna. Flera bedömningar har gjorts av produktionspotentialen inom EU för att producera energigrödor. Flera av dessa bl.a. en OECD-studie visar att det inte är fysiskt möjligt att inom EU producera tillräckligt med energigrödor för att nå upp till målet i biodrivmedelsdirektivet. Även om det vore fysiskt möjligt skulle det inte vara samhällsekonomiskt hållbart. Mycket av den produktion och de investeringar som idag sker skulle inte ha varit ekonomiskt lönsamma om frihandel hade rått. Om frihandel och marknadskrafterna får råda kommer den produktion som är lönsam att komma till stånd. Slutsatsen är att EU genom import av biodrivmedel kan reducera utsläppen av växthusgaser på ett mer kostnadseffektivt sätt än genom att använda inhemskt producerade drivmedel. Mot denna positiva effekt av import måste man dock väga eventuella negativa effekter i exportlandet t.ex. på den biologiska mångfalden och miljön samt arbetsvillkoren i produktionen. Handelsrestriktioner är dock ett mycket trubbigt verktyg för att minska dessa negativa effekter av produktionen. Handeln kan i stället bidra till ekonomisk tillväxt som kombinerat med t.ex. bistånd och demokratiutveckling kan öka människors välfärd och skapa en hållbar produktion. Målet ur ett samhällsekonomiskt hållbarhetsperspektiv bör därför vara att verka för en eliminering eller kraftig reducering av tullen på etanol. B OX 6803, 113 86 STOCKHOLM B ESÖKSADRESS: DROTTNINGGATAN 89 TELEFON: 08-690 48 00, FAX 08-30 67 59 E - POST: REGISTRATOR@ KOMMERS. SE WWW. KOMMERS. SE

Pm 2(41) 1. Syfte...3 2. Definitioner och avgränsningar...3 3. Produkter och klassificering...4 4. Världsproduktion och handel...6 4.1 Bioetanol...6 4.2 Biodiesel...8 4.3 Biogas...10 4.4 Prognos över prisutvecklingen för vissa råvaror...10 5. Produktionspotential i Sverige och hela EU...11 5.1 Svensk produktionspotential för biobränslen från åkermark...12 5.2 Hela EU:s produktionspotential...14 5.3 Sveriges efterfrågan idag och i framtiden...14 6. Stödsystem och konkurrenskraft...15 6.1 EU:s jordbruksstöd...15 6.2 EU:s gränsskydd...16 6.3 EU-strategi för användningen av biodrivmedel...17 6.4 Styrmedel i Sverige...19 6.5 EU-producerade biodrivmedels konkurrenskraft i förhållande till fossila bränslen...20 6.6 U-ländernas konkurrenskraft...22 7. Regler inom WTO och EU...24 7.1 WTO:s jordbruksavtal...25 7.2 WTO:s subventionsavtal...25 7.3 GATT:1994, Artikel III om Nationell behandling...27 8. Miljö- och sociala aspekter...28 8.1 Ekologisk hållbarhet...28 8.2 Social hållbarhet...31 9. Analys...32 9.1 Ekonomisk hållbarhet...32 Tullen stimulerar investeringar i produktion som inte är konkurrenskraftig...32 Tullen gör det dyrare att uppnå 5,75 procentmålet i biodrivmedelsdirektivet...33 Tullen gör det dyrare att minska utsläppen av koldioxid...33 Hög tull på etanol och låg tull på biodiesel innebär en konkurrenssnedvridning mellan olika biodrivmedel...34 Tullen minskar den brasilianska etanolens konkurrenskraft i förhållande till bensin...34 Tullen skapar handelshinder som försvårar Brasiliens utveckling.34 Tullen motverkar att u-länder utan preferenser utnyttjar sina komparativa fördelar för etanolproduktion...34 Priser på andra marknader påverkas...35 Utvecklingen av ny teknik hämmas...35 9.2 Stöd till olönsam jordbruksproduktion...35 9.3 Beredskapsargument...35 9.4 Sysselsättningsargument...36 9.5 Snedvridande stöd för att möta andras subventioner...36 10. Slutsatser...36

Pm 3(41) 1. Syfte Den internationella efterfrågan på biodrivmedel har ökat stadigt under de senaste åren. Orsaken är främst en önskan att minska beroendet av fossila bränslen. Detta gäller såväl för i-länder som för ett antal u-länder, däribland stora aktörer som Indien och Kina. Syftet med denna PM har mot denna bakgrund varit att svara på frågan om det är långsiktigt ekonomiskt hållbart att ersätta olja som drivmedel med inhemsk produktion av biodrivmedel genom att skydda den inhemska produktionen med olika former av subventioner och handelshinder. Vi ger en beskrivning av biodrivmedelsområdet, bl.a. redovisas produktionsoch handelsdata samt stödsystem och regelverk som påverkar produktion och konsumtion av biodrivmedel i Sverige. Dessutom återges andra aspekter som kan vara relevanta ur ett hållbarhetsperspektiv. Promemorian har utarbetats av en arbetsgrupp ledd av Marianne Jönsson och med deltagande av Maria Johem, Gunvor Åkerblom, Hans Flykt, Kristina Olofsson, Bo Magnusson, Anna Sabelström, Inga Rosenlund och Jan Hallman. 2. Definitioner och avgränsningar Det finns ingen enhetlig, global definition av biobränslen. Begreppet definieras utifrån hur bränslet bildats och även utifrån användningsområden. Biobränslen har bildats i biologiska processer, med solenergi via fotosyntesen (direkt eller indirekt). Svensk Standard 1 anger att biobränsle är bränslen där biomassa är utgångsmaterial. Bränslet kan ha genomgått kemisk eller biologisk process eller omvandling och ha passerat annan användning. Biomassa är den biologiskt nedbrytbara fraktionen av produkter, avfall och rester från jordbruk (både vegetabiliska och animaliska ämnen), skogsbruk och närstående industrier samt den biologiskt nedbrytbara fraktionen av industriavfall och kommunalt avfall. Biobränslen kan användas både som drivmedel, för uppvärmning och i industriella processer. I denna PM kommer vi att begränsa oss till biodrivmedel, dvs. flytande eller gasformig bränsle för transport som framställs av biomassa. 2 Detta är det minsta användningsområdet för biobränslen. Biodrivmedlen är dock handelspolitiskt intressanta eftersom det finns en internationell marknad för dessa produkter. Dessutom är biodrivmedlen mycket aktuella i debatten om hur växthuseffekten ska minskas. 1 fastställd av Standardiseringen i Sverige (SIS) 2000 2 Direktiv 2003/30/EG om biodrivmedel

Pm 4(41) 3. Produkter och klassificering Biodrivmedel framställs idag främst från jordbruksråvara, men skogsråvara kan i framtiden bli allt vanligare. Bioetanol kan t.ex. framställas ur alla råvaror som innehåller socker, stärkelse eller cellulosa. Dessa råvaror kommer från både jordbruket (sockerrör, sockerbetor, spannmål, majs, kassava m.m.) och skogen. I dagsläget är det främst bioetanol baserad på åkergrödor som används. Bioetanol av cellulosa produceras fortfarande främst i försöksanläggningar. Biodiesel framställs av vegetabiliska oljor. Råvaran varierar mellan olika delar av världen. I EU används främst rapsolja, i USA sojaolja och i Asien palmolja. Tillverkningen av biodiesel kan ske i såväl stora anläggningar som mindre på gårdsnivå. Biogas kan framställas av såväl odlade grödor som olika typer av avfall. Inom EU utnyttjas biogas i mycket liten omfattning som drivmedel. Sverige utgör dock ett undantag eftersom biogas i ökande omfattning används som drivmedel hos oss, bl.a. för bussar i lokaltrafiken. Utvecklingen går mot mer energieffektiva och miljövänliga produktionssätt. Ofta talas om första och andra generationens biodrivmedel. Med första generationens biodrivmedel avses de produkter som mest används som drivmedel idag, internationellt främst bioetanol av t.ex. sockerrör, majs eller spannmål. Användningen av bioetanol är starkt koncentrerad till Brasilien och USA, medan man inom EU totalt sett främst använder biodiesel. Biogas används inte som drivmedel i någon större omfattning inom EU, men har viss betydelse i Sverige. Till den andra generationens biodrivmedel hör produkter som idag tillverkas i försöksanläggningar och som eventuellt kan börja användas som drivmedel i större omfattning om ca 10 år. Exempel på sådana produkter är bioetanol framställd av lignocellulosa 3 och drivmedel framställda av biomassa via syntesgas. Den andra generationens biodrivmedel bedöms kunna bli mer konkurrenskraftiga gentemot fossila bränslen eftersom de kan tillverkas av fler och billigare råvaror. Nettoutbytet av energi per hektar förväntas också bli betydligt högre än det är för den första generationens drivmedel (bioetanol och biodiesel). 3 Cellulosa med lignin som finns naturligt i trädstammar

Pm 5(41) I nedanstående faktaruta anges olika produkter inom gruppen biodrivmedel, baserade på indelningen i direktiv 2003/30/EG om biodrivmedel (biodrivmedelsdirektivet). Bioetanol: etanol som framställs av biomassa och/eller den biologiskt nedbrytbara delen av avfall och som skall användas som biodrivmedel. Biodiesel: metylester av dieselkvalitet från vegetabilisk eller animalisk olja, som skall användas som biodrivmedel. I Sverige används ofta beteckningen RME (rapsmetylester) för biodiesel framställd av raps. Biogas: en bränslegas som framställs av biomassa och/eller den biologiskt nedbrytbara delen av avfall som kan renas till naturgaskvalitet och som skall användas som biodrivmedel, eller vedgas. Biometanol: metanol som framställs av biomassa och skall användas som biodrivmedel. Biodimetyleter: dimetyleter som framställs av biomassa och skall användas som biodrivmedel. Bio-ETBE (etyltertiärbutyleter): ETBE som framställs av bioetanol. Volymandelen biodrivmedel i bio-etbe beräknas till 47 %. Bio-MTBE (metyltertiärbutyleter): bränsle som framställs av biometanol. Volymandelen biodrivmedel i bio-mtbe beräknas till 36 %. Syntetiska biodrivmedel: syntetiska kolväten eller blandningar av syntetiska kolväten, som framställs av biomassa. Bioväte: vätgas som framställs av biomassa och/eller den biologiskt nedbrytbara delen av avfall, och som skall användas som biodrivmedel. Ren vegetabilisk olja: olja framställd från oljeväxter genom pressning, extraktion eller jämförbara metoder, rå eller raffinerad men kemiskt oförändrad, då den är förenlig med motortyperna och motsvarande utsläppskrav. I dagsläget finns ingen definition av bioenergivaror i HS-nomenklaturen 4. Därför är det mycket svårt att ta fram rättvisande statistik för de varor som skulle kunna utgöra bioenergivaror. Ett exempel är t.ex. sådan biodiesel som klassificeras under HS 3824 90. Detta HS-nummer omfattar dock ett stort antal kemiska produkter. Detta gör att importstatistiken inte blir rättvisande eftersom man inte kan särskilja biodiesel. Möjligheterna att ta fram statistik är inte nämnvärt bättre i den Kombinerade Nomenklaturen (KN) som är EU:s utbyggnad av HS och på vilken den gemensamma tulltaxan är baserad. I nedanstående tabell ges exempel på vad som kan vara biodrivmedel: 4 Harmonized System Harmonized Commodity Description and Coding System. Det harmoniserande systemet. Alla varor klassificeras efter HS-nomenklaturen beroende på varans beskaffenhet dvs. varans fysiska egenskaper

Pm 6(41) Tabell 1: Biodrivmedel råvara, HS-nummer och tull Produkt - Råvara HS-nummer Tull (2006) Kommentar Bioetanol - Sockerrör, sockerbetor, spannmål, majs, kassava, 2207.10 2207.20 19,2 euro/hl 10,2 euro/hl AVE: 43 %* AVE: 23 %* skogsråvara m.m. Biodiesel - Raps eller andra vegetabiliska oljor 3824 90 - RME (Rapsmetylester) 3824 9099 6,5 % Biogas - Halm, vallväxter, gödsel, Ingen uppgift Ingen uppgifceras Varan klassifi- avfall från industrier, hushåll efter be- och restauranger skaffenhet * AVE= ad valorem ekvivalent, dvs. den värdetull som är ekvivalent med en specifik tull. Observera att en AVE-beräkning är väldigt känslig för priset på den aktuella produkten. AVE blir lägre ju högre priset på produkten är. Tidigare uppskattningar av AVE har legat på 90-100 %. Siffran 43 % är hämtad från EU:s AVE-beräkningar för WTOförhandlingarna Källa: Jordbruksverket 4. Världsproduktion och handel Produktionen av biodrivmedel kan förväntas öka i världen, eftersom den internationella efterfrågan på biodrivmedel har ökat stadigt under de senaste åren. Denna utveckling förväntas fortsätta i och med önskan att minska beroendet av olja. Detta gäller i såväl i-länder som ett antal u- länder, däribland stora aktörer som Indien och Kina. Efterfrågan på biodrivmedel framställt av etanol påverkar även andra marknader t.ex. på livsmedelsområdet och på kemiområdet. Etanol används för framställning av vissa kemikalier, såsom polymerer, svampskyddsmedel, emulgeringsmedel m.m.. 4.1 Bioetanol De produktions- och importsiffror för etanol som presenteras nedan inkluderar etanol för olika sorters användning (industri, drycker, bränsle). Merparten av den etanol som tillverkas i världen används dock sedan drygt 20 år tillbaka som bränsle. Detta gäller dock inte för EU där ungefär en fjärdedel av den totala etanolproduktionen används som bränsle. Brasilien och USA har den största etanolproduktionen i världen. I Brasilien baseras produktionen främst på sockerrör. Brasilien införde under 70-talet ett omfattande program (Proálcool) för att öka andelen inhemskt drivmedel som användes för transporter. Detta program avvecklades under 90-talet genom avreglering av etanolmarknaden. Det finns dock fortfarande vissa stöd kvar bl.a. i form av ett krav på att mellan 18 och 26 % etanol skall blandas in i bensin. Det ges även stöd till lagerhållning samt skattelättnader både för bränsle och för etanolbilar.

Pm 7(41) I USA baseras produktionen främst på majs. Sedan 1970-talet tillämpas förmånsbeskattning för etanol som drivmedel. Utvecklingen har påskyndats av lagen om ren luft (the Clean Air Act) från 1990 samt bestämmelser om att en viss andel av federala fordon skall köras på alternativa bränslen. Sedan år 2000 finns ett direktstöd till producenterna enligt the Bioenergy Program (United States Department of Agriculture). I Energy Policy Act från 2005 finns en landsomfattande standard för förnyelsebara bränslen som innebär att förnyelsebara bränslen skall öka från 15 miljarder liter år 2006 till 28 miljarder liter år 2012. Det finns också ett särskilt ersättningssystem till bioenergiproducenter för att de skall öka produktionen. EU:s etanolproduktion motsvarar endast 17 % av den amerikanska produktionen. Samma siffra (17 %) gäller för EU:s etanolproduktions andel av den brasilianska produktionen. Bland u-länderna är det Kina och Indien som har den i särklass största etanolproduktionen. Världsproduktionen av etanol har ökat kraftigt under de senaste tre decennierna. Bara under de senaste fem åren (2001-2005) ökade produktionen med 48 %. Mycket tyder på att denna trend kommer att hålla i sig eftersom efterfrågan på alternativ till fossila drivmedel förväntas öka. En av de mest notabla produktionsökningarna under perioden skedde i USA (104 %). I Brasilien ökade produktionen i en betydligt lägre takt (45 %). I EU ökade etanolproduktionen i lägre takt (12 %) än världsproduktionen. Tabell 2: Världsproduktionen av etanol (miljoner liter) Land 2001 2002 2003 2004 2005* Produktion liter/person 2005 Brasilien 11 503 12 620 14 729 14 663 16 700 94 USA 8 122 9 595 12 063 14 316 16 600 56 Kina 3 050 3 150 3 400 3 650 3 800 3 EU-25, varav 2 563 2 564 2 539 2 621 2 872 - - Frankrike 812 844 817 830 910 15 - Tyskland 295 275 280 270 430 5 - Spanien 225 258 292 329 351 9 - Storbr. 430 400 410 400 350 6 - Polen 158 165 170 200 220 6 - Italien 207 200 149 150 150 3 - Sverige 92 97 100 105 110 12 Indien 1 780 1 800 1 900 1 650 1 700 2 Ryssland 659 728 745 780 750 5 Sydafrika 346 353 358 385 390 9 Totalt världen 31 168 33 941 39 055 41 254 45 989 *Uppskattning Källa: Jordbruksverkets bearbetning av statistik från Faostat, F.O. Lichts World Ethanol and Biofuels Report nr 4, 2005. Om produktionen av etanol relateras till folkmängden är det inte någon tvekan om att Brasilien har den högsta produktionen per capita. Sverige har den fjärde högsta produktionen per capita i världen och den näst högsta produktionen per capita inom EU.

Pm 8(41) Inom EU finns statistik som särredovisar produktionen av bränsle-etanol. Spanien tillverkade mest bränsle-etanol (etanol + ETBE) inom EUkretsen under 2004. Sverige svarade för ca 10 % av produktionen av ren etanol. Tabell 3: EU-ländernas produktion av bränsle-etanol, ton Land Etanol Etanol ETBE* ETBE* 2003 2004 2003 Spanien 160 000 194 000 340 800 413 200 Frankrike 82 000 102 000 164 250 170 600 Polen Tyskland 60 430 0 35 840 20 000 67 000 0 i.u. 42 500 Sverige 52 000 52 000 0 0 Totalt EU-25 424 750 491 040 572 050 626 300 * varav ca 47 % etanol. Källa: EurObserv'ER Biofuels Barometer (2005) EU:s import av etanol har ökat med 72 % under en femårsperiod (2000-2004). Detta var en kraftigare ökning än för världen totalt. I Sveriges fall har importen under 2002-2004 ökat betydligt mer än till EU som helhet. Trots att den svenska marknaden är liten har Sverige varit en relativt betydande köpare av (brasiliansk) etanol. Under 2003-2004 svarade Sverige för 5-6 % av världens import av etanol. Bland EU-länderna var det Sverige och Nederländerna som hade den största importen från tredje land. Tabell 4: EU:s och världens import av etanol 2000-2004 (miljoner liter) 2000 2001 2002 2003 2004 EU, varav 813 910 939 1 040 1 401 - Sverige i.u. i.u. 65 179 265 Totalt världen 2 990 3 195 3 061 3 464 4 655 EU: andel av total import 27 % 28 % 31 % 30 % 30 % Sveriges andel av total i.u. i.u. 2 % 5 % 6 % import Källa: F.O. Lichts World Ethanol and Biofuels Report. 4.2 Biodiesel Världsproduktionen av biodiesel har ökat kraftigt under 2000-talet. EU är den i särklass största producenten och svarade för ca 80 % av världsproduktionen av biodiesel under 2006. Att biodieseln är så stor i relation till etanolen beror på att diesel är ett viktigare drivmedel än bensin på vissa EU-marknader. Detta gäller t.ex. i Tyskland som också har den största produktionen bland EU-länderna.

Pm 9(41) I Sverige har produktionen av biodiesel hittills har varit marginell. Produktionssiffrorna för 2006 och framåt kommer dock att visa på en betydande ökning för detta biodrivmedel eftersom en ny storskalig fabrik har tagits i bruk i Karlshamn och fler fabriker är på gång. Ett skäl till dessa satsningar är att det svenska beslutet att tillåta 5 % inblandning av RME 5 i dieselolja har skapat ökade incitament för att producera biodiesel. Den svenska rapsodlingen kan enligt Lantmännen öka kraftigt på relativt kort tid men till stor del kommer sannolikt importerad råvara från Tyskland, Danmark och Baltikum att användas i de nya anläggningarna. Tabell 5: Världens produktion av biodiesel 2000-2006* (1 000 ton) Land 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006* EU 744 901 1 326 1 648 1 943 2 859 3 295 USA 6 15 45 75 90 250 450 Brasilien 0 0 0 0 0 61 97 Australien 0 0 0 0 0 50 80 Övriga 18 20 30 55 65 90 180 Världen 768 936 1 401 1 778 2 098 3 311 4 102 * Uppskattningar. Källa: F.O. Lichts World Ethanol and Biofuels Report nr 16, 26 april 2006. I flera länder såväl i- som u-länder pågår satsningar för att starta eller öka produktionen av biodiesel. Detta betyder att EU:s dominans kan komma att minska på sikt. En sådan utveckling har redan inletts i och med att USA:s produktion av biodiesel har ökat kraftigt de senaste åren. En relativt stor ökning kan även noteras för Brasilien. Tabell 6: Biodieselproduktionen i EU i (1000) ton 2003 2004 Tyskland 715 1 035 Frankrike 357 348 Italien 273 320 Tjeckien 75 83 Danmark 41 70 Österrike 32 57 Slovakien 0 15 Spanien 6 13 UK 9 9 Litauen 0 5 Sverige 1 1,4 EU25 Totalt 1 509 1 956 Källa: EurObserv'ER 2005 European Barometer of Renewable Energy(2005) EU:s importstatistik kan inte användas för att få en bild av importen av biodiesel då denna saknar ett eget KN-nummer. Jordbruksverket bedömer dock att EU sannolikt inte har någon import av biodiesel. Eftersom tullen vanligen ligger på en låg nivå (6,5 %) finns knappast något framtida ta- 5 Råvara från raps, används främst för framställning av biodiesel

Pm 10(41) riffärt hinder mot import av biodiesel. Inga eller låga tullar gäller även för import av råvara till biodiesel. Det finns en europeisk standard för biodiesel (EN 14214) som antagits efter att ha anmälts och diskuterats i 98/34-kommittén inom EU. Kommissionen meddelade i sin strategi för att främja användningen av biodrivmedel (COM(2006 34 final) att man avsåg att föreslå ändringar av denna standard. Syftet med ändringarna är att ett bredare utbud av oljor och inte bara rapsolja ska kunna användas som råvara till biodiesel. En sådan ändring kan vara gynnsam för u-länder som exporterar t.ex. palmolja. 4.3 Biogas Statistik över EU:s produktion av biogas gäller alla användningsområden, då det saknas officiell statistik som särredovisar produktionen av biogas som drivmedel (fordonsgas). Därför är det svårt att få en bild av hur omfattande produktionen av detta biodrivmedel är inom EU. Storbritannien och Tyskland är de dominerande producentländerna för biogas (alla användningsområden) inom EU. Tabell 7: Biogasproduktionen i EU (tusen ton oljeekvivalenter) 2003 2004 UK 1 253 1 473 Tyskland 1 229 1 291 Frankrike 204 210 Spanien 257 275 Italien 201 203 Sverige 119 120 Övriga EU-länder 509 545 Totalt EU25 3 772 4 117 Källa: EurObserv'ER 2005 European Barometer of Renewable Energy (2005) 4.4 Prognos över prisutvecklingen för vissa råvaror OECD och FAO gör regelbundet gemensamma prognoser över prisutvecklingen för olika jordbruksvaror. Den senaste prognosen täcker perioden 2006-2015. Oljepriserna förväntas vara höga i början av prognosperioden för att sedan sjunka till ca 40 USD/fat. De inledningsvis höga oljepriserna gynnar dels produktion av varor som är mindre energikrävande att producera, dels investeringar i anläggningar för framställning av biodrivmedel.

Pm 11(41) Diagram 1: Prognos för prisutvecklingen för vete, råsocker, oljeväxtfrön och vegetabiliska oljor under 2005/06 2015/2016 (nominellt prisindex, 2005/06=100) 120 100 80 60 40 Vete Råsocker Oljeväxtfrön Veg. oljor 20 0 05/06 06/07 07/08 08/09 09/10 10/11 11/12 12/13 13/14 14/15 15/16 Källa: OECD FAO (2006). Agricultural Outlook 2006-2015. Prisprognoserna för de huvudsakliga råvarorna till etanol socker, majs och vete visar olika mönster under prognosperioden. De nominella vetepriserna förväntas vara stabila men på en något högre nivå än genomsnittet för de föregående fem åren. För majs förväntas stigande priser p.g.a. att USA exporterar mindre och använder mer majs för etanolproduktion. För socker förväntas prisnivån under 2005/06 och 2006/07 vara mycket hög jämfört med de föregående åren och de nominella priserna förväntas falla ganska kraftigt under prognosperioden. Etanol av sockerrör kan alltså bli mer konkurrenskraftig än i dagsläget om prognoserna visar sig stämma. Priserna förväntas stiga för oljeväxtfröer och vegetabiliska oljor vilket medför ökade råvarukostnader för biodiesel. OECD-FAO framhåller att en osäker faktor i prognoserna är utvecklingen av efterfrågan och produktionen av biodrivmedel. I prognosen har man antagit att tillväxten i produktionen av bioetanol i USA, Kanada och Brasilien ligger på en hög nivå samt att produktionen av biodiesel i EU ökar i samma takt som tidigare. 5. Produktionspotential i Sverige och hela EU Från global hållbarhetssynpunkt är det oväsentligt vilken potentiell produktionskapacitet ett land har, om andra länder kan producera nödvändiga produkter till ett förmånligare pris. Internationell handel möjliggör ju att efterfrågan på biodrivmedel kan tillgodoses, även om länderna själva inte kan producera tillräckligt med biodrivmedel. Utifrån ekonomisk effektivitetssynpunkt bör produktionen ske i de länder som har de bästa förutsättningarna.

Pm 12(41) Även om det skulle finnas fysisk produktionspotential i Sverige och hela EU för att tillgodose efterfrågan är detta inget argument för att legitimera tullar och andra handelshindrande verktyg. Det kan leda till samhällsekonomiskt felaktiga prioriteringar om länder använder sig av argument grundade på mer eller mindre realistiska beräkningar av potentiell produktionspotential för att på så vis skydda sin egen produktion. En del av syftet med stöd och skydd för inhemsk produktion förefaller vara försörjningstrygghet eller minskat importberoende. I det perspektivet kan den svenska potentialen vara av intresse. Med detta sagt återges i detta kapitel exempel på bedömningar som finns av produktionspotentialen i Sverige och hela EU. Syftet är att visa om det ens finns fysiska förutsättningar för Sverige eller hela EU att bli självförsörjande på drivmedelsområdet. 5.1 Svensk produktionspotential för biobränslen från åkermark Kommer den ökade efterfrågan att mötas av ett ökat utbud av svenska biodrivmedel eller ökar importen? Även om flera aktörer, i skydd av handelsrestriktioner, har startat produktionsanläggningar i Sverige måste importen öka. Uppgifter om dagens efterfrågan i relation till den svenska produktionen tyder på detta. Flera aktörer har försökt att uppskatta potentialen för svensk produktion av biodrivmedel. Siffrorna varierar kraftigt mellan olika uppskattningar, vilket beror på att antaganden och tidshorisonter varierar. Potentialuppskattningarna ska inte förväxlas med prognoser. Forskare från SLU och Kungliga Skogs- och Lantbruksakademin (KSLA) 6 har försökt beräkna hur stor del av Sveriges åkermark som skulle behöva upplåtas för produktion av drivmedel för att täcka livsmedelssektorns eget drivmedelsbehov. Deras beräkningar indikerar att 38 % av Sveriges totala åkermark (som är 2,6 miljoner hektar) skulle behövas mark som idag används till livsmedelsproduktion. Detta motsvarar ungefär den 1,1 miljon hektar åkermark som lagts ned sedan toppåret 1927, enbart för att täcka livsmedelssystemets eget drivmedelsbehov. Om man både använder åkermark som nu ligger i träda och dessutom minskar odlingen av fodergrödor skulle mark teoretiskt sett kunna göras tillgänglig. Men vi kan av andra skäl inte odla mer än ca 180 000-200 000 hektar raps i Sverige, eftersom det endast kan odlas i de södra delarna av landet. Dessutom bör inte raps odlas mer än vart femte-sjunde år för att förebygga växtföljdssjukdomar. Slutsatsen blir att inte ens livsmedelssektorns eget behov kan täckas av rapsmetylester (RME) 7 från åkermark. 6 Helmfrid och Haden (2006). 7 Råvara från raps, används främst för framställning av biodiesel

Pm 13(41) Under 2006 användes ungefär 2,6 % (70 000 hektar) av den svenska åkerarealen för att odla energigrödor. Större delen av produktionen av energigrödor ca 70 % användes för att tillverka etanol och biodiesel. I övrigt odlades grödor för uppvärmning (eldning). Jämfört med året innan ökade den areal som används för energiproduktion under 2006 med ca 50 %. Ökningen förklaras av att mer raps har använts för att framställa biodiesel. Transportsektorns energiförbrukning ligger på ca 100 Twh (2004). Biodrivmedel (importerade och inhemska) svarar för ca 2 Twh av drivmedelsförbrukningen). Det finns många olika aktörer som försökt att bedöma potentialen för att producera biodrivmedel av svensk råvara. Några av dessa bedömningar redovisas i tabellen nedan. Möjligheterna till stora ökningar av produktionen av RME med inhemsk råvara tycks enligt dessa bedömningar vara ganska begränsad. Förutsättningarna tycks då vara något bättre att öka produktionen av biogas och etanol. De största produktionspotentialerna redovisas inte oväntat för den andra generationens biodrivmedel (i detta fall cellulosaetanol och DME/metanol). Tabell 9: Potentialer för den svenska produktionen av biodrivmedel, Twh LRF (2005) (Cellulosa) Lantmännen (2006) Lars Jonasson (2005) SOU 2004:133 Etanol (spannmål, socker) Etanol DME/me tanol RME Biogas** Totalt År 5 i.u. i.u. 1 4 2020 2,5-3,5 i.u. i.u. 2-2,5* 5-6 2010 8,8 i.u. i.u. 1,4 1,4 Oljepriset når 100 USD/fat 2,1 8,1 10 1 3,6*** 24,8 2020 * Egen beräkning baserad på Lantmännens upp gifter. ** Jonasson utgår bara från biogas av vall. LRF redovisar biogas av odlade grödor och avfall. Lantmännen redovisar biogas av avfall. Observera att all biogas inte behöver användas som drivmedel. *** Potentialen gäller enbart drivmedel.

Pm 14(41) 5.2 Hela EU:s produktionspotential Hur ser EU:s möjligheter ut att producera biodrivmedel för eget behov i framtiden? OECD har beräknat hur mycket åkermark det går åt för att täcka 10 % av drivmedelsförbrukningen med biodrivmedel i Brasilien, USA, Kanada och EU15. Siffrorna i dessa beräkningar bör betraktas som grova indikationer eftersom många förenklande antaganden har gjorts, t.ex. att det inte sker några tekniska framsteg samt att endast den första generationens biodrivmedel produceras. Vidare är det viktigt att komma ihåg att resultatet är mycket känsligt för hur stor konsumtionen av drivmedel är, t.ex. används mer drivmedel per capita i EU15 än i Brasilien. För att EU15 ska kunna täcka 10 % av konsumtionen av drivmedel i transportsektorn måste, enligt OECD:s siffror, ca 70 % av åkermarken tas i anspråk. Att siffran blir så hög beror bl.a. på att EU förväntas fortsätta att producera främst biodiesel som ger mindre energi per hektar än etanol. Detta kan jämföras med Brasilien som endast behöver använda 3 % av åkermarken för att täcka 10 % av konsumtionen. Siffrorna kan förbättras om avkastningen ökar i råvaruproduktionen, om tillverkningsprocessen blir mer effektivt samt inte minst om den andra generationens biodrivmedel ersätter den första generationens. Brasilien har fysiska möjligheter att öka sin produktion och exportera drivmedel, eftersom den inhemska konsumtionen per invånare är lägre och den odlade marken per invånare större. Det kan illustrera den komparativa fördel som Brasilien har. OECD:s siffror indikerar att EU inte kommer att kunna nå 5,75 procentmålet i biodrivmedelsdirektivet år 2010 utan att importera biodrivmedel eller råvara till biodrivmedel. Slutsatsen blir därför att EU måste importera drivmedel för att kunna klara de uppsatta målen. 5.3 Sveriges efterfrågan idag och i framtiden Sveriges nationella mål för förnybara drivmedel är 3 % av drivmedelsförbrukningen år 2005 och 5,75 % år 2010. Målet för 2010 är detsamma som har fastställts för alla EU-länder i biodrivmedelsdirektivet. 8 Under 2005 låg förbrukningen av biodrivmedel på 2,2 % i Sverige, vilket innebar att målet inte uppnåddes. Etanol svarade för merparten av detta 9. Siffran visar att det är långt kvar till 5,75 procentmålet för 2010. Biodrivmedlen används antingen i ren form eller inblandade i bensin eller diesel. Reglerna för inblandning har givetvis stor betydelse för efterfrågan på biodrivmedel. I Sverige tillåts 5 % inblandning av etanol i bensin och RME i diesel. För att 5,75 procentmålet ska uppnås är det alltså mycket som tyder på att även förbrukningen av rent biodrivmedel måste öka. Etanolförsäljningen i Sverige uppgick till drygt 300 miljoner liter under 2005. Den svenska produktionen av bioetanol var ca 70 miljoner liter, 8 Direktiv 2003/30/EG 9 Biodrivmedelsförbrukningen 2005 såg ut på följande sätt: etanol (1,68 TWh), RME (0,10 TWh) och biogas (0,16 TWh).

Pm 15(41) dvs. inhemsk produktion täckte knappt en fjärdedel av efterfrågan. På några års sikt kan svensk produktion uppgå till minst 200 miljoner liter 10. Givet att efterfrågan på etanol fortsätter att öka kommer det med största sannolikhet att finnas ett fortsatt stort behov av import. För RME kan en femprocentig inblandning i diesel medföra en konsumtion på 200 miljoner liter RME i Sverige. De anläggningar som redan har tagits i bruk eller kan komma igång under 2006 uppskattas producera ungefär 115 miljoner liter, dvs. ca 60 % av den potentiella efterfrågan. De stora aktörerna planerar att utöka produktionskapaciteten ytterligare. Även om den inhemska produktionen av färdig RME ökar, kommer svenska tillverkare behöva importera råvaran till RME. 6. Stödsystem och konkurrenskraft I detta kapitel behandlas EU:s stödsystem och strategi, svenska styrmedel samt konkurrenskraften för biodrivmedlen. I nästa kapitel redovisas WTO:s regler och hur EU:s system respektive styrmedel i Sverige förhåller sig till WTO:s regler. Som tidigare nämnts i kapitel 4 förekommer olika former av stöd för produktionen av drivmedel även i andra delar av världen t.ex. Brasilien och USA. Flera EU-länder stimulerar efterfrågan på biodrivmedel genom obligatoriska inblandningskrav för bioetanol och biodiesel. Detta gäller t.ex. Frankrike, Tyskland, Storbritannien, Italien och Nederländerna. Det är även vanligt att skattelättnader eller skattebefrielse tillämpas för biodrivmedel. Skatteincitament används i bl.a. Spanien, Italien, Frankrike, Österrike, Tyskland, Storbritannien, Nederländerna och Sverige. 6.1 EU:s jordbruksstöd EU:s jordbrukspolitik har stor betydelse för utvecklingen av produktionen av den första generationens biodrivmedel. Både marknadsregleringarna (gränsskydd och administrativa priser) och de direkta stöden till jordbruket påverkar tillsammans råvarukostnaderna för biodrivmedel, importkonkurrensen för råvarorna och biodrivmedlen samt den relativa lönsamheten för olika användning av jordbruksmarken, t.ex. att producera energigrödor, livsmedel, foder eller att lägga marken i träda. Inom EU kan två typer av direktstöd utnyttjas 11 vid odling av energigrödor: 10 Agroetanols beslutade under våren 2006 att investera i en anläggning med en produktionskapacitet på 150 miljoner liter. Investeringen ska vara genomförd 2008. Andra aktörer har också planer på att starta etanoltillverkning. 11 Rådets förordning (EG) nr 1782/2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare.

Pm 16(41) 1) Gårdsstödet som ligger på 120 250 euro/hektar. EU har obligatoriska krav på träda på 5-10 % av åkermarken. Den mark som är uttagen för träda får dock användas för odling av industri- och energigrödor med bibehållet gårdsstöd. 2) Det särskilda energigrödestödet på 45 euro/hektar som betalas ut utöver gårdsstödet. Att direktstöd betalas ut betyder dock inte att det behöver vara ett attraktivt alternativ för en stor del av Sveriges jordbrukare att producera energigrödor. Jordbruksverket har gjort beräkningar av lönsamheten för olika typer av vegetabilieproduktion samt träda 12. På kort sikt kan det vara lönsamt att med EU:s energigrödestöd plus gårdsstöd odla raps för biodiesel och vete för bioetanol. På lång sikt kan det emellertid vara mer lönsamt att lägga marken i träda i många delar av Sverige och nöja sig med att kvittera ut EU:s gårdsstöd. EU:s marknadsreglering kan dessutom göra det mer lönsamt att lämna spannmål till intervention 13 än att sälja spannmålen till en etanolproducent. Utöver direktstöden finns ett projektstöd på totalt 20 miljoner kronor för projekt som faller under EU:s miljö- och landsbygdsprogram. Stöd kan betalas ut till projekt på gårdsnivå som antingen syftar till att utveckla affärsverksamhet eller tekniska lösningar för mindre produktionsanläggningar. EU har en marknadsordning för etanol som huvudsakligen innehåller regler för övervakning av etanolmarknaden (statistikinsamling). 6.2 EU:s gränsskydd EU:s gränsskydd på jordbruksområdet skyddar produktionen av flertalet jordbruksråvaror och förädlade produkter från importkonkurrens. Den genomsnittliga tullen på jordbruksområdet är ca 17 %. Tullen på etanol 14 är hög i förhållande till det genomsnittliga gränsskyddet på jordbruksområdet. Det höga tullskyddet gäller oavsett vilken råvara etanolen har framställts av, dvs. oavsett om etanolen har tillverkats av jordbruksråvara eller skogsråvara. Om tullnivån inte sänks kommer även cellulosaetanol den andra generationens biodrivmedel alltså att omfattas av samma höga skyddsnivå. Den högsta tullen på etanol i EU är 19,2 euro/hl (odenaturerad etanol, KN 2207.10). Detta motsvarar en värdetull på 40 100 % beroende på priset på etanol 15. EU kan inte tillämpa jordbruksavtalets skyddsklausul för etanol, vilket innebär att det inte kan bli aktuellt med tilläggstullar. 12 Beräkningarna gäller för Götalands norra slättbygder. 13 Sälja till ett garanterat lägsta EU-pris 14 HS 2207.10, odenaturerad etanol 19,2 /hl (vilket motsvarar en värdetull på 40-100% beroende på priset på etanol) och HS 2207.20, denaturerad etanol 10,2 /hl. 15 Ju lägre priset är på etanolen desto högre blir värdetullsekvivalenten.

Pm 17(41) Det är dock möjligt att importera etanol tullfritt från MUL, AVS-länder samt u-länder som kan dra nytta av GSP+. Bland dessa länder finns dock i dagsläget ingen betydande exportör, möjligen med undantag av Demokratiska Republiken Kongo, som exporterar till EU. För de u-länder som inte omfattas av något av dessa arrangemang (t.ex. Brasilien, Pakistan) gäller MGN-tull. För biodiesel är gränsskyddet vanligen mycket lågt (6,5 %) eftersom produkten tullklassificeras som en industrivara. För råvarorna till biodiesel (oljeväxtfröer och vegetabiliska oljor) råder det nästintill frihandel vilket hänger samman med att EU har ett stort importbehov för dessa produkter. För oljeväxtfröer tas ingen tull ut alls inom EU och för de vegetabiliska oljorna tillämpas tullar på 0-16 %. Inom EU finns alltså en situation där tillverkningen av en typ av biodrivmedel bioetanol har ett högt tullskydd, medan en annan typ biodiesel sker i importkonkurrens. 6.3 EU-strategi för användningen av biodrivmedel Förutom tidigare nämnda direktiv om biodrivmedel (direktiv 2003/30/EG) finns även andra rättsakter som berör biodrivmedel. Bland dessa bör särskilt nämnas: 2003/96/EG direktiv om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet 1998/70/EG om kvaliteten på bensin och dieselbränslen och om ändring av rådets direktiv 93/12/EEG 2004/18/EG om offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster Artikel 87-89 om statligt stöd i Fördraget om Europeiska unionen Riktlinjer m.m. om statligt stöd t.ex. Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön (2001/C 37/03). Kommissionen antog i början av 2006 en EU-strategi för att stimulera användningen av biodrivmedel (COM(2006) 34 final). Strategin kallas för en reglerad marknadsbaserad lösning. En grundläggande komponent i EU-strategin är att gränsskyddet för bioetanol ska vara kvar (om än på sikt kanske på lägre nivå). Kommissionen konstaterar dock att efterfrågan på biodrivmedel kommer att fortsätta öka och att det därför är lämpligt att inta en balanserad ansats i multilaterala och bilaterala förhandlingar. Detta betyder att både EU-producenternas och handelsparternas intressen ska vägas samman när det gäller handelsvillkoren för etanol. Viktigt är också att u-ländernas intressen ska vägas in i EU:s strategi för biodrivmedel. Utvecklingen av hållbar produktion av biodrivmedel i u-länder ska på olika sätt stödjas.

Pm 18(41) Bland de frågor kommissionen tar upp kan det vara värt att nämna två idéer som skulle kunna vålla problem i handeln med tredje land. Kommissionen vill analysera förutsättningarna att tillåta EU-medlemmarna att införa differentierade skattelättnader baserade på olika råvaru- /produktionskostnader för bioetanol. Argumentet för differentierade skattelättnader är att man kan undvika överkompensation för importerad bioetanol i förhållande till fossila drivmedel. Ett stort problem med en sådan lösning ur vårt perspektiv är att importerad etanol sannolikt systematiskt skulle omfattas av lägre skattelättnader än inhemskt producerad etanol 16. Vidare anser kommissionen att vissa miljömässiga minimistandarder bör gälla för såväl produktionen av råvara till biodrivmedel inom EU som för råvara från tredje land. Det kan vara intressant att känna till att Europeiska Kommissionen har analyserat och valt bort alternativet att avveckla tullarna (avreglering) för biodrivmedel i ett bakgrundsdokument till strategin (SEC(2006) 142). De positiva konsekvenserna av avreglering jämfört med den strategi kommissionen har fört fram ovan ansågs vara bl.a. större minskningar av växthusgaserna och lägre kostnaderna per enhet för att minska utsläppen. Kommissionen bedömde dock att avregleringsalternativet skulle leda till att hela EU:s konsumtion av bioetanol skulle importeras. Detta skulle medföra att färre jobb skapas inom EU jämfört med i alternativet i kommissionens strategi. Dessutom skulle den ökade produktionen av sockerrör i Brasilien enligt Europeiska kommissionen medföra risker för den biologiska mångfalden i Brasilien. I fråga om åtgärder för att skona miljön finns "Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön. Av riktlinjerna framgår i vilken utsträckning och på vilka villkor statligt stöd kan vara möjligt för att säkra miljön och en hållbar utveckling utan att konkurrensen och den ekonomiska tillväxten påverkas på ett oproportionerligt sätt. Möjligen kan stöd enligt rambestämmelser för FoU också vara relevanta (96/C 45/06). Flera konsekvensanalyser kan ur ett EU-perspektiv krävas för att utreda hur produktionen av drivmedel från egna, inhemska alternativa råvaror kan tänkas påverka miljön. Även kommissionens handlingsplan för skog (SEK (2006)748) är här relevant. Ett annat sätt att främja biodrivmedel är att göra det enklare vid offentlig upphandling att ställa krav på energieffektiva och miljöanpassade varor och transporter. EU:s nya upphandlingsdirektiv tillåter uttryckligen upphandlande myndigheter att ta miljöhänsyn vid sina upphandlingar. Myndigheten ska på ett specifikt sätt ange vilka miljöegenskaper som ställs på de produkter som ska upphandlas. 16 Kollegiet har lämnat synpunkter på UEPA:s förslag i Den europeiska etanolbranschens (UEPA:s) förslag om differentierade skattelättnader för bioetanol WTOaspekter, dnr 1193 0045-2005 samt på kommissionens non-paper i WTO-aspekter av differentierade skattelättnader baserade på råvarukostnader för bioetanol kommentar till kommissionens non-paper, dnr 1193-808-2005.

Pm 19(41) 6.4 Styrmedel i Sverige Produktionen av etanol stimuleras nu genom ett högt gränsskydd, som håller det inhemska marknadspriset på biobränsle uppe på en högre nivå än världsmarknadspriset. Dessutom främjas produktionen av energigrödor eller framställningen av biobränsle genom direkta odlingsstöd. Det innebär att produktionen blir större än vad som är samhällsekonomiskt optimalt. Det är dock viktigt att komma ihåg att stimulans av den inhemska produktionen inte behöver ha någon avgörande betydelse för hur stor konsumtionen av biodrivmedel blir. Efterfrågan på biodrivmedel skulle till större del kunna tillgodoses med import. För närvarande tillämpas dock ett mycket högt gränsskydd för import av etanol, vilket höjer priset på importerad etanol på marknaden. Tullsänkningar för etanol är ett viktigt medel att öka utbudet av importerade biodrivmedel på den svenska marknaden, eftersom en tullsänkning gör importen mer konkurrenskraftig. För att stimulera konsumtionen av biobränslen används i Sverige olika skatteincitament t.ex. skattebefrielse för alternativa drivmedel, regler för offentlig upphandling m.m. Innan Sverige blev medlem i EU var tullsatsen 6 % för importerad etanol, men tullfrihet gällde om etanolen skulle användas till kemisk omvandling. När Sverige blev medlem i EU 1995 antogs fördraget om Europeiska unionen vilket innebar att de tidigare svenska tullarna upphörde att gälla och att EU:s tullar kom att gälla vid import till Sverige. Det innebar att den svenska tullsatsen vid import av etanol kom att höjas rejält. Resultatet av de förhandlingar som skedde ungefär samtidigt inom ramen för Uruguayrundan ledde visserligen till viss sänkning av tullen i EU, dock inte till samma låga nivå som Sverige tidigare tillämpat. Vid import till EU från tredje land är tullsatsen19,2 /hl för odenaturerad etanol (HS 2207 10) och 10,2 /hl för denaturerad etanol (HS 2207 20). Det verkar vara en vanlig missuppfattning att den svenska etanoltullen har höjts under 2006 men någon sådan höjning har inte skett. Däremot ändrade regeringen reglerna för skattebefrielse för etanol från den 1 januari 2006 vilket innebär att de som importerar etanol för inblandning i bensin får skattebefrielse endast om de har betalat tull för odenaturerad etanol. Enligt reglerna för statsstöd är statliga stödåtgärder som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, med vissa undantag, inte tillåtna om de påverkar handeln mellan medlemsstaterna. I de fall det anses nödvändigt att som styrmedel för överföring till biobränsle införa statsstöd måste därför en analys göras av vilka möjligheter till undantag från det allmänna förbudet som kan vara tillämpliga. Sverige har bland annat en stödordning som befriar biodrivmedel från punktskatt på drivmedel. Skattebefrielsen innebar ett skattinkomstbortfall på ca 1,2 miljard kronor under 2005 (se tabell 10 nedan).

Pm 20(41) Tabell 10: Förväntad försäljning av biodrivmedel och förväntat skatteinkomstbortfall i Sverige 2005-2006 Drivmedel/ändamål Etanol/låg- Inblandning Etanol/E85 Etanol/buss- Drivmedel RME/låg- Inblandning RME/100% Ersatt drivmedel Bensin Bensin Diesel Diesel Skatteinkomst bortfall 2005 (milj.kronor) 892 Volym 2005 (m3) 286 500 Skatteinkomst Bortfall 2006 (milj.kronor) 805 Diesel 15 5 000 31 Summa 1 173 1 232 38 38 190 12 000 20 000 64 000 152 56 188 Volym 2006 (m3) 248 300 47 000 26 000 55 800 9 253 Källa: Finansdepartementet Stödet är enligt kommissionens bedömning förenligt med den gemensamma marknaden och biodrivmedelsdirektivet (dir. 2003/30EG) för att uppnå det fastställda referensvärdet på 5,75 % för bensin och diesel för transportändamål som släpps ut på medlemsstaternas marknader. Även enligt gemenskapens energiskattepolitik i direktivet 2003/96/EG får medlemsstaterna tillämpa skattebefrielse eller skattenedsättning på biodrivmedel. Stödet har också bedömts enligt riktlinjerna för statligt stöd till skydd för miljön även om en del av stödet avser jordbruksprodukter. Stödet för sådana produkter faller under riktlinjerna för statligt stöd till jordbrukssektorn. Kommissionen kan, i de fall där det är uppenbart att sådant stöd är nödvändigt för att kompensera för de extra kostnader det innebär att använda miljövänliga alternativ i stället för konventionella produktionsprocesser, ge tillåtelse till sådant stöd. 6.5 EU-producerade biodrivmedels konkurrenskraft i förhållande till fossila bränslen Produktionskostnaderna för svensk etanol ligger på ungefär 4,50 5,50 kr/liter medan brasiliansk etanol kan kosta under 3 kronor (inkl. fraktkostnader) vid impor t till EU. Gränsskyddet ( knappt 2 kr/liter) 17 för etanol utjämnar i stor utsträckning prisskillnaden mellan import och inhemsk produktion, vilket kan illustreras med ett räkneexempel från Jordbruksverket (se tabellen nedan). 17 För att vara berättigad till skattelättnader i Sverige måste etanolen ha importerats under tullnummer 2207.10 som har den högsta tullsatsen för etanol.

Pm 21(41) Såväl råvarukostnaderna som övriga produktionskostnader är betydligt högre för svensk etanol än för den importerade etanolen. När tullen läggs på den importerade (odenaturerade) etanolen blir dock det totala priset för den svenska spannmålsetanolen och den importerade etanolen likvärdigt. Den importerade etanolens konkurrensfördel raderas alltså ut av tullen. Utan den höga tullen skulle kostnaden för den importerade etanolen i detta exempel vara 40 % lägre än kostnaden för svensk spannmålsetanol. Tabell 11: Produktionskostnader för etanol baserad på inhemsk råvara samt importerad etanol från Brasilien kr/l Vete Sockerbetor Importerad etanol Råvarukostnad 2,65 2,30 2,00 Övriga kostnader minus värdet av biprodukter Tillverkningskostnader exkl. tull och skatt 1,80 2,60 0,65 4,45 4,90 2,65 Tull (för 2207.10) 0 0 1,83 Skatt 0 0 0 Totalt 4,45 4,90 4,48 Råvarukostnadernas andel av totalkostnad 60 % 47 % 44 % Källa: Jordbruksverket egna beräkningar samt bearbetning av uppgifter från Naturvårdsverket, se Jordbruksverket (2006). EU-producerade biodrivmedel kan i dagsläget inte konkurrera med fossila bränslen utan någon form av subvention. Europeiska kommissionens bedömning är att det krävs ett oljepris på ca 90 euro/fat för att bioetanol från EU ska kunna konkurrera med bensin och ett oljepris på ca 60 euro/fat för att biodiesel ska kunna konkurrera med diesel. Dessa uppgifter speglar dagens situation. Den andra generationens biodrivmedel förväntas vara konkurrenskraftiga vid betydligt lägre oljepriser. Konkurrenskraften för cellulosaetanol kan dock påverkas negativt av stigande priser på skogsråvara, eftersom råvaran inte bara används för att producera etanol utan även efterfrågas av massaindustri och pelletstillverkare. OECD ger en liknande bild av EU:s möjligheter att producera biodrivmedel som är konkurrenskraftiga i förhållande till olja. 18 Den brasilianska etanolen är konkurrenskraftig redan vid oljepriser på 29 USD/fat medan den amerikanska etanolen (majs) kan konkurrera vid oljepriser på 44 USD/fat. I EU:s fall måste oljepriset närma sig 100 USD/fat för att etanol 18 OECD (2006) Agricultural Market Impacts of future Growth in the Production of Biofuels (AGR/CA/APM(2005924/FINAL)

Pm 22(41) (vete) ska konkurrera med bensin. Motsvarande siffra för biodiesel är 90 USD/fat. Som tidigare nämnts finns i EU ett starkt gränsskydd av etanolproduktion medan skyddet av biodieselproduktion är mycket lågt. Biodieselns konkurrenskraft i förhållande till bioetanolen skulle behöva analyseras, eftersom deras skyddssituation är olika. Detta låter sig dock svårligen göras eftersom biodiesel inte kan urskiljas i HS-nomenklaturen. 6.6 U-ländernas konkurrenskraft Den ökade internationella efterfrågan på biodrivmedel öppnar möjligheter för några u-länder att diversifiera sin jordbruksexport. Denna möjlighet kan åtminstone i teorin vara av intresse för sockerproducerande u- länder samt länder som producerar vegetabiliska oljor. Bland de u-länder som producerar och exporterar etanol kan nämnas t.ex. Pakistan, Indien, Kina, Colombia, Guatemala, Ecuador, Mexico, Kuba, Bolivia, Costa Rica, Jamaica, Sydafrika, Zimbabwe, Filippinerna, Thailand m.fl. länder. Till de mer konkurrenskraftiga länderna hör Bolivia, Thailand, Costa Rica och Pakistan som tycks kunna sälja etanol till priser som är ca 25-50 % högre än priset på brasiliansk etanol (Jordbruksverket 2006b). De allra flesta u-länder har dock i dagsläget för höga produktionskostnader för att kunna konkurrera med Brasilien på världsmarknaden. Som exempel kan nämnas att Indien, världens näst största producent av sockerrör, har dubbelt så höga produktionskostnader för etanol som Brasilien (UNCTAD 2006). Ett stort antal u-länder har tullfritt tillträde till EU-marknaden för etanol. Detta gäller för MUL, AVS-länderna 19, Egypten samt de u-länder som omfattas av GSP+ 20. För övriga u-länder som omfattas av GSP finns, i och med det nya GSP-systemet, inga preferenser alls för etanol. Detta betyder att MFN-tull (19,2 /hl) gäller för odenaturerad etanol från de två u-länder som hittills haft störst export till EU: Brasilien och Pakistan. För Pakistans del innebar det nya GSP-systemet att landet förlorade det tullfria marknadstillträdet till EU. 19 78 länder i Afrika, Västindien och Stilla havet, tidigare brittiska, franska, belgiska och nederländska kolonier. 20 De s.k. GSP+ -länderna är Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, Panama, Peru, El Salvador, Venezuela, Georgien, Sri Lanka, Mongoliet och Moldavien.