ABC om GATS Underlag för anförande av Lasse Karlsson, GATS-gruppen, Attac Stockholm vid GATS-seminariet 6 maj 2002 i ABF-huset, Stockholm. Seminariet arrangerades av Attac, Forum Syd, Lärarförbundet Stockholmsregionen och KLYS Konstnärliga och Litterära Yrkesutövares Samordningsorganisation.
Tre viktiga förkortningar Om man vill att vår värld ska bli en annan och bättre värld måste man lära sig en del förkortningar. En sådan förkortning är GATS. Men väldigt få människor känner i dag till GATS. Också politiskt engagerade och kunniga människor blir ofta ställda om man frågar dem om de vet vad GATS är för något. Det händer att de säger: Ni menar kanske GATT? Men det gör vi alltså inte. Och där får nog en ABCbok om GATS börja. Till exempel så här, med de här tre förkortningarna: GATT General Agreement on Tariffs and Trade 1947 WTO World Trade Organization 1995. GATS General Agreement on Trade in Services 1995 GATT är ett handelsavtal som kom till efter andra världskriget, det undertecknades 1947. Under åren har det byggts ut efter olika rundor. Uruguay-rundan, som började 1986 och slutade 1993, ledde fram till att världshandelsorganisationen WTO bildades. WTO är inte ett avtal, det är över tjugo avtal. Och det är inte bara avtal. Det är en organisation. Ett av avtalen som ingår i WTO är GATS. WTO är inte mera av samma sort som GATT Det som händer då WTO bildas 1993 är viktigt. Det sker en kvalitativ förändring av världshandelns regelverk. Det nya WTO är av en helt annan sort än det gamla GATT. Om vi förstår detta förstår vi mycket av det som så småningom hände och kommer att hända, både i Seattle 1999 och i framtiden. Det som gamla GATT framför allt handlade om (och fortfarande handlar om) var att minska och ta bort tullar och kvoter på industrivaror och råvaror. Det var så frihandel i praktiken definierades. I vårt land har detta i modern tid inte varit en kontroversiell fråga. Det har varit så självklart att Sverige ska vara frihandelsvänligt att det inte ens har varit en fråga på den politiska dagordningen. Handelspolitik har snarare varit en teknisk fråga för diplomater och tjänstemän. När Sverige till exempel inte blev medlem i den gemensamma marknaden EEC (som senare blev EG som blev EU som innefattar EMU) var det inte för att svenskarna var motståndare till frihandel. Det handlade framför allt om neutralitetspolitiken. Och när omkring hälften av alla svenskar inte vill att Sverige ska vara medlem i valutaunionen EMU, handlar det inte om motstånd mot en gemensam valuta som underlättar handeln över gränserna. Nej, det är en politisk fråga som framför allt handlar om möjligheterna att föra en självständig ekonomisk politik. Sverige har alltså länge varit ett land befolkat av frihandelsvänner. Att vara motsatsen, det vill säga protektionist, har varit nästan likafult som att vara mot demokrati eller att propagera för rasism. Detta är bakgrunden till att Sveriges riksdag 1994 kunde besluta att vårt land skulle bli medlem i världshandelsorganisationen WTO utan att någon i regeringen eller den borgerliga oppositionen ens behövde begära ordet. Vi går så att säga i sömnen in i WTO. Många av oss vaknade först fem år senare när vi såg bilderna i TV från Seattle. Men sedan dess är bilden förändrad. Världshandelns regelverk håller på att bli en viktig politisk fråga även om det kanske inte kommer att märkas i valrörelsen inför höstens val. Vi har fått en polarisering mellan ett etablissemang, som stöder och försvarar WTO, och ett civilsamhälle med många folkrörelser, som angriper och kritiserar WTO. Denna förändring kan vara svår att förstå om man inte förstår skillnaden mellan det gamla GATT-avtalet och det nya WTO. Om man tror man inte förstår skillnaden mellan det gamla GATT-avtalet och det nya WTO. Om man tror att det handlar om samma gamla frihandelsfrågor som tidigare kan det ju vara förbryllande att människor plötsligt
har börjat protestera. Men det är alltså inte samma gamla frihandelsfrågor. WTO är inte mera av samma sort som GATT. Det är inte flera bestämmelser om sänkta tullar och kvoter. WTO är i stället en mäktig organisation och ett stort antal nya avtal som ingriper i alla medlemsländernas inre förhållanden och angelägenheter. Ett av dessa nya avtal är alltså GATS. Och nyckelordet för dem som arbetar inom WTO, och för WTO, är i själva verket inte frihandel. Det är i stället liberalisering. Låt oss nu titta närmare på liberaliseringsavtalet GATS. Att förstå GATS: Det historiska sammanhanget Hur gör man när man försöker förstå ett avtal? Själv tänker jag så här: GATS-avtalet är ett barn av sin tid. Det finns självklart en historisk bakgrund. Att känna till denna är en viktig del i förståelsen av avtalet. Därför måste jag först besvara några viktiga frågor som gäller avtalets tillkomst. DEN FÖRSTA FRÅGAN är: Varför var det så viktigt att för så där tio år sedan få ett tjänstehandelsavtal? Ett svar ges i en tidskriftsartikel från 1996 av nuvarande chefen för svenska UD:s avdelning för internationell handelspolitik, Anders Ahnlid. Jag citerar vad Ahnlid skriver: En amerikansk diplomat fick under Uruguay-rundans gång frågan varför förhandlingen om ett avtal för handel med tjänster var så viktig för USA. Svaret, sa diplomaten, var enkelt. Det var det samma som den anklagades svar till domaren på frågan varför han envisades med att råna banker: Because that s where the money is! (1) Detta kan också uttryckas med siffror, även om statistiken över den internationella tjänstehandeln har mycket stora brister. Siffrorna säger en och samma sak: Tjänstesektorn är en allt större och viktigare del av ekonomin, antingen vi talar om ett lands egen, interna ekonomi eller om vi talar om den handel som sker över gränserna. Särskilt påtagligt är detta i de rikaste länderna. Den amerikanske diplomaten i det här bankrånarcitatet har alltså alldeles rätt: Det finns hur mycket pengar som helst att göra inom tjänstesektorn och mer blir det för varje år. Det gäller bara att komma åt dem. MIN ANDRA VIKTIGA FRÅGA som gäller tillkomsten av GATS är denna: Vem var det som ville ha avtalet? Det var de rika industrinationerna i väst, de som har det största inslaget av tjänsteproduktion i sina egna ekonomier och som ser störst möjligheter att få fördelar av en liberalisering av den globala tjänstemarknaden. USA:s intresse är nämnt. Men också Sverige var mycket angeläget. I den proposition om svenskt medlemskap i WTO som den socialdemokratiska regeringen lade fram 1994 uttryckte man sin tillfredsställelse över att GATS-avtalet ingick i det nybildade WTO. Och på senare tid har vår nuvarande handelsminister Leif Pagrotsky bekräftat detta. Sverige var en pådrivande part under de förhandlingar som ledde fram till GATS (2), skriver han och han understryker att avtalet är viktigt för att det gynnar Sveriges export av tjänster till andra länder. Denna svenska inställning är inte överraskande. Det är den svenska modellens gamla talesätt att Det som är bra för Volvo är bra för Sverige som nu också gäller de företag som verkar inom servicesektorn. Men bakom dessa nationer, det vill säga själva medlemmarna i WTO som formellt sluter avtalen, finns de direkta företrädarna för det kapital som ska växa på den här tjänstemarknaden. De var minst sagt aktiva under Uruguayrundan och de började agera för ett multilateralt tjänstehandelsavtal redan för 20 år sedan. De stora transnationella serviceföretagen agerar bland annat genom inflytelserika lobbyingorganisationer. I USA finns t ex US Coalition of Service Industries (USCSI) och i Europa The European Services Forum (ESF). I den senare är Svenskt Näringsliv medlem. Det finns klara och entydiga belägg för att den här sortens organisationer spelat en avgörande roll vid tillkomsten av GATS, och alltjämt gör det, t ex i de pågående förhandlingarna om nya GATS-åtaganden av WTO-länderna. David Hartridge, som tidigare var direktör vid WTO:s tjänstedivision har t ex offentligt sagt följande: Utan de enorma påtryckningarna som genererades av den amerikanska finansiella tjänstesektorn, särskilt företag som American Express och CitiCorp, skulle det inte ha blivit någon överenskommelse om tjänster. (3) Och Leon Britten, EU:s tidigare handelskommissionär, har intygat att de nära banden mellan den europeiska och den amerikanska industrin...var en väsentlig faktor då den uppgörelsen till sist träffades. (3) De här lobbyingorganisationerna är inte särskilt förtegna om sina insatser. Deras hemsidor på Internet, där de ganska ingående beskriver och rapporterar om sin verksamhet, skvallrar om att de är stolta över vad de åstadkommer. Här kan man också ana sig till den kollegiala atmosfär som utmärker umgänget mellan höga funktionärer inom WTO och EU, å ena sidan, och storföretagens ledare och representanter, å den andra. Det smakar herrklubb på långt håll. Man får en stark känsla av att företagsledarna och kapitalägarna rör sig som barn i huset hos EU-kommissionen i Bryssel och WTO-direktörerna i Geneve. De tycks ha tillträde till möten och tillgång till information som de folkvalda i EU-parlamentet inte har.
MIN TREDJE FRÅGA som gäller den historiska bakgrunden är: Varför ser GATS-avtalet ut som det gör vilka idéer ligger bakom det? Min utgångspunkt här är att idéer är viktiga: idéer har konsekvenser. Vidare: När idéer blir riktigt starka uppfattar vi dem gärna som självklara sanningar och de får nästan samma status som naturlagar. När jag växte upp trodde jag till exempel att flickor inte kunde spela fotboll. Det var en mycket stark idé på den tiden. Sådana dominerande idéer har det som den italienske marxisten Antonio Gramsci kallade hegemoni. De blir de idéer som gäller. Under de 40-50 år som gick, från det att det gamla GATT-avtalet skrevs under i slutet av 1940-talet tills det nya WTO, med bl a GATS-avtalet, kom till 1993, upplevde världen ett totalt och dramatiskt skifte av de idéer som dominerar våra tankar och handlingar. När vi tog steget in i 1990-talet var Berlinmuren borta och öststatskommunismens sammanbrott ett faktum. Då publicerades den mycket uppmärksammade boken Historiens slut som proklamerade den USA-dominerade västvärldens totala seger. Inte bara kommunismen kunde slänga sig i väggen, utan också den demokratiska socialism som bl a Olof Palme stod för. Kvar fanns nu bara Den Enda Vägen. På skylten stod det Nyliberalism. Susan George, vice ordförande i franska Attac, beskriver denna dramatiska förändring av de förhärskande idéerna på följande sätt: För femtio år sedan, i andra världskrigets kölvatten, var nyliberalismen en extremt marginaliserad åsikt, helt utanför den politiska huvudfårans debatt. Dess fåtaliga förespråkare predikade för varandra eller vandrade i öknen alla andra var keynesianer, socialdemokrater, kristdemokrater eller någon sorts marxister. (4) Här är inte platsen att diskutera hur detta dramatiska idéskifte kunde äga rum. Här ska istället bara konstateras att GATS-avtalet passar de nya dominerande idéerna som hand i handske. Det är verkligen ett barn av sin tid. När vi läser GATS-avtalet är det uppenbart att det är ett beställningsverk från den nyliberala tankeverkstaden. Att förstå GATS: Avtalets konstruktion och nyckelbegrepp Så långt den historiska bakgrunden. Ett annat, lika nödvändigt sätt att närma sig GATS är förstås att läsa själva avtalstexten och komma underfund med avtalets konstruktion. Det är inte något man gör på en kafferast. Det som följer är bara en summarisk förklaring av några nyckelbegrepp. Men innan jag börjar kan det vara viktigt att ha följande i klart för sig: Länder kan bedriva tjänstehandel med varandra både med och utan GATS-avtal. Vad GATS-avtalet gör är att det reglerar staten samtidigt som själva ekonomin avregleras, både genom GATS-avtalet och genom andra politiska beslut. Det är staten som åläggs skyldigheter genom GATS-avtalet och löper risken att bestraffas om den inte lever upp till avtalet. I den artikel som jag citerade inledningsvis säger UD-tjänstemannen Anders Ahnlid mycket riktigt att avtalet kan liknas vid något av en tvångströja, men, ur ekonomiskt perspektiv, en mjuk och behaglig sådan. Nu till några viktiga punkter i GATS: Målsättningen är liberalisering. Man önskar uppnå en snabb och gradvis ökad liberalisering av tjänstehandeln genom återkommande multilaterala förhandlingsrundor. Hela fjärde delen av avtalet har rubriken Fortlöpande liberalisering. Avtalet omfattar alla slags tjänster: varje tjänst inom vilken sektor som helst Det handlar om sjukvård, utbildning, miljötjänster, finansiella tjänster, anläggnings- och konstruktionsarbete.. Vad en tjänst är för något (till skillnad från en annan vara) definieras däremot inte. En del tjänster är undantagna, men det gäller inte ett visst slags tjänster inom en viss sektor, utan det gäller tjänster som tillhandahålls i samband med utövandet av statliga befogenheter. Undantaget gäller dock inte om tjänsten tillhandahålls på kommersiella grunder eller i konkurrens med en eller flera tillhandahållare av tjänster. Avtalet innehåller allmänna skyldigheter och bestämmelser som gäller alla tjänster: Mest Gynnad Nation-bestämmelsen innebär att ingen utländsk tjänsteleverantör ska behandlas mindre gynnsamt än någon annan som tillhandahåller liknande tjänster. Det finns dock möjligheter att begära undantag från Mest Gynnad Nation-bestämmelsen. Inhemska regleringar, d v s lagar och bestämmelser som ställer olika krav på kvalitet, standard och förfaranden när en tjänst tillhandahålls, tillåts, men de får inte vara onödigt betungande för dem som bedriver handel med tjänster. Regler ska utarbetas som beskriver vad som är onödigt betungande. Avtalet innehåller också regler för särskilda åtaganden. Detta är en mycket viktig del av avtalet. GATS-avtalet är nämligen från början närmast ett skelett av olika regler. Det är först när WTO-länderna gör dessa särskilda åtaganden som avtalet på allvar får muskler. Det går till så att varje land upprättar en bindningslista där man anger vilka slags tjänster som man gör särskilda
åtaganden för. Det finns två slags särskilda åtaganden: marknadstillträde betyder att serviceföretag i andra WTO-länder ges rätt att etablera sig för att tillhandahålla en viss tjänst nationell behandling betyder att dessa utländska serviceföretag ska ha lika gynnsamma villkor som landets egna tjänsteleverantörer Både när det gäller marknadstillträde och nationell behandling kan man i bindningslistan ange begränsningar när man gör åtagandet. För att WTO-medlemmarna ska vara klara över vilka åtaganden man gjort tillämpar man ett klassifikationssystem för tjänsterna. För det första sorteras tjänsterna på tolv olika sektorer: Affärstjänster, Kommunikation, Anläggningsverksamhet, Distribution, Utbildning, Miljötjänster, Finansiella tjänster, Sjukvård, Turism, Fritid, sport och kultur, Transporter, Övrigt. Varje sektor har undersektorer. För det andra har man definierat fyra olika leveranssätt som en tjänst kan tillhandahållas på: Över nationsgränser: jag ringer ett telefonsamtal till Italien. (1) Konsumtion utomlands: jag deltar i en kurs i USA (2) Kommersiell närvaro: en tysk affärskedja öppnar butiker Sverige (i praktiken ett investeringsavtal inom tjänsteområdet) (3) Närvaro av fysisk person: en arkitekt från Danmark tillhandahåller sina tjänster i Sverige (4) För den som vill veta vad Sverige har gjort för åtaganden under GATS är det självklart att fråga sig vad som står i bindningslistan. Tyvärr är denna i det närmaste oläslig för en vanlig medborgare. Den är på engelska och fullmatad med kolumner, noter, förkortningar och specialtermer. Jämförd med denna bindningslista är Riksförsäkringsverkets deklarationsbilaga ett pedagogiskt mästerverk. Men bindningslistan är naturligtvis en offentlig handling och den är tillgänglig på Internet. Här kommer ett smakprov: Det sägs ofta av ansvariga politiker och tjänstemännen inom GATS-byråkratin att varje land bestämmer själv vilka särskilda åtaganden man gör. Alltså: När man vill göra ett åtagande sätter man upp det på sin bindningslista. Men det här är nog en version som hör hemma i söndagsskolan. I själva verket är bindningslistorna resultatet av förhandlingar som sker bortom medborgarnas insyn och kontroll. Just nu pågår en sådan förhandlingsprocess. Varje WTO-medlem ska senast 30 juni 2002 ha lagt fram sina krav på marknadstillträde i andra länder och före 31 mars 2003 ska man lägga fram sina bud, som visar vilka åtaganden man själv är beredd att göra. Av allt att döma kommer denna förhandlingsprocess sedan att löpa samman med övriga förhandlingar i den så kallade runda som beslutades om i Doha, Qatar, i november 2001. Det blir naturligtvis ett tagande och givande och fortfarande bakom stängda dörrar. Sveriges självständighet minskar ytterligare genom att vi är medlemmar i EU och ska samordna vårt agerande med övriga EU-länder. GATS-avtalet reglerar också möjligheten för ett land att ta tillbaka åtaganden som man gjort på sin bindningslista. Teoretiskt finns möjligheten att ändra i listorna, men det är mycket besvärligt och förenat med stora ekonomiska risktaganden. Därför brukar vi beskriva liberaliseringslogiken i GATS-avtalet som att det finns bara en väg framåt
och ingen väg tillbaka. Så som avtalet är konstruerat kan medborgarnas bara påverka hastigheten i den ökande liberaliseringen. Om GATS-avtalet får muskler genom de särskilda åtagandena, kan det sägas ha vassa tänder genom tillgången till WTO:s tvistlösningsorgan. Den här ordningen ger WTO en överstatlig makt att utdöma sanktioner, vid sidan både av de enskilda nationerna och deras rättssystem och av FN-systemet. I slutändan avgörs alltså viktiga konflikter, som kanske är av politiskt kontroversiell karaktär, av en panel med ett fåtal specialister på handelsfrågor inte av medborgarna i demokratisk ordning. När det gäller statlig upphandling och subventioner säger avtalet att man skall arbeta fram regler. Avtalet innehåller också regler om monopol. Positioner i civilsamhälle och etablissemang Det har ännu inte förts någon offentlig debatt i Sverige om GATS-avtalet. Däremot finns mängder av information på Internet, både från dem som gillar och försvarar GATSavtalet och från dem som är kritiska och oroliga. Någon egentlig dialog kan man inte tala om. Jag ska avsluta med att i rubrikform antyda hur de olika positionerna kan formuleras i några viktiga frågor: Kritik - GATS är ett uttalat nyliberalt projekt som ökar företagens makt på medborgarnas bekostnad - GATS är ett potentiellt hot mot den offentliga sektorn - GATS skapas och administreras bortom medborgarnas insyn och kontroll. - GATS skapas och tillämpas på de rika i-ländernas villkor - Avtalet säger att det som sker inom den internationella tjänstehandeln ska utvärderas av Tjänstehandelsrådet. Detta har inte skett. - Om ett lands regering gör ett särskilt åtagande kan en kommande regering inte ta tillbaka det - Ett lands regering kan under det mörklagda förhandlingsspelet tvingas till eftergifter Försvar - Vi vill bara ta bort onödiga handelshinder - Privatisering av offentlig verksamhet har inget med GATS att göra. Privatisering är en nationell, politisk fråga. - WTO är ett exempel på representativ demokrati. - GATS tar hänsyn till u-ländernas situation - Det förs utvärderingsdiskussioner i Tjänstehandelsrådet - Kanske borde man förenkla reglerna för ändringar i bindningslistorna - Varje land gör bara de åtaganden det själv vill göra Källor: (1) Internationella studier, nr 1 1996 (2) bis, Bibliotek i samhälle, nr 4 2001 (3) GATS and Corporate Political Power/Erik Wesselius, Corporate Europe Observatory http:// www.gatswatch.org/gatsanddemocracy/corporate.html (4) Socialistisk debatt nr 4 1999 (5) nyliberalism modern politisk åsiktsriktning, som starkt betonar den privata äganderätten och motsätter sig statsingripanden i ekonomin. Tilltron till marknadskrafterna och misstron mot staten omsätts i krav på avreglering och privatisering av offentlig verksamhet, såsom transporter, sjukvård och utbildning. (Ur uppslagsverket Focus 1996)