Preliminärt meddelande

Generaldirektoratet för EU-intern politik REGIONAL UTVECKLING En uppföljning av EU:s territoriella agenda och Leipzigstadgan: ett europeiskt handlingsprogram för fysisk planering och territoriell sammanhållning Preliminärt meddelande IP/B/REGI/FWC/2006-166-Lot 05-C02-SC01 13/12/2007 PE 397.237 SV

Denna studie har utarbetats på uppdrag av Europaparlamentets utskott för regional utveckling. Studien finns på följande språk: Original: EN Översättning(ar): DE, FR Sammanfattningen finns på följande språk: BG, CS, DA, DE, EL, EN, ES, ET, FI, FR, HU, IT, LT, LV, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, SV Författare: Isabel Naylon (ÖIR-Managementdienste GmbH) Peter Schneidewind (ÖIR-Managementdienste GmbH) Gabriele Tatzberger (Österreichisches Institut für Raumplanung/Austrian Institute for Regional Studies and Spatial Planning) Ansvarig tjänsteman: Ivana Katsarova Europaparlamentet B-1047 Bryssel E-post: ipoldepb@europarl.europa.eu Manuset färdigställdes i december 2007 Studien kan även läsas på Internet: www.europarl.europa.eu/activities/expert/estudies.do?language=en Bryssel, Europaparlamentet, 2007 De synpunkter och åsikter som framförs i detta dokument är författarens egna och återspeglar inte nödvändigtvis Europaparlamentets officiella ståndpunkt. Texten får återges och översättas för icke-kommersiella ändamål om källan anges. Be då först utgivaren om tillstånd och sänd en kopia till denne.

Generaldirektoratet för EU-intern politik REGIONAL UTVECKLING En uppföljning av EU:s territoriella agenda och Leipzigstadgan: ett europeiskt handlingsprogram för fysisk planering och territoriell sammanhållning Innehåll: Detta preliminära meddelande innehåller en detaljerad analys av följderna av den territoriella agendan och Leipzigstadgan. I meddelandet ges en översikt av de frågor och de territoriella utmaningar som EU och den territoriella dimensionen av den nuvarande EU-politiken står inför. I meddelandet går man in på vissa åtgärdsområden där den territoriella sammanhållningen kan främjas, och lägger man fram förslag på rekommendationer till åtgärder. IP/B/REGI/FWC/2006-166-Lot 05-C02-SC PE 397.237 SV

Sammanfattning Vid ett informellt ministermöte om storstadsutveckling och territoriell sammanhållning i Leipzig antog i maj 2007 ministrarna med ansvar för geografisk utveckling och fysisk planering i EU:s medlemsstater en territoriell agenda om planering av EU:s territorium (Territorial agenda of the European Union: Towards a more competitive Europe of diverse regions (territoriella agendan) och Leipzigstadgan om hållbara europeiska städer (Leipzigstadgan). I detta preliminära meddelande går vi igenom det nuvarande (allmänna) läget för territorialpolitiken på EU-nivå med utgångspunkt från dessa två politiska dokument. Vi föreslår också några åtgärder som vi anser är nödvändiga för att ytterligare förbättra den territoriella sammanhållningen i Europa och för att få en balanserad utveckling av Europas regioner. 1) Utvärdering av de båda dokumenten Båda dokumenten ingår i en pågående process för utformningen av geografisk planering och storstadspolitik på EU-nivå. Leipzigstadgan om hållbara europeiska städer tar avstamp från EG:s grönbok om stadsmiljöer från 1990 och en rad pilotprojekt för storstadsutveckling inom strukturfonderna fram till och med 1999. Dessa åtgärder kulminerade med antagandet av ämnesinriktade strategier för storstadsutvecklingen 2006 där strukturfonderna kan utnyttjas till investeringar för förbättring av storstadsmiljöernas kvalitet och med Leipzigstadgan. I stadgan betonas städernas betydelse vid utformningen av framtidens EU-politik. Stadgans tyngd ligger framför allt i ministrarnas löfte att i sina egna länder inleda en debatt om hur storstadsfrågorna kan integreras i olika beslutsnivåer. I stadgan efterlyser man att städer i högre utsträckning integrerar storstadsutvecklingsfrågorna i sitt beslutsfattande med betoning på att skapa och trygga högkvalitativa områden för allmänheten, modernisera infrastrukturnät och öka energieffektiviteten, satsa på förebyggande innovationer och utbildningsbeslut, stödja eftersatta bostadsområden. Den territoriella agendan bygger också på tidigare politiska dokument, varav EU:s övergripande regionala utvecklingsplanering (European Spatial Development Perspective, ESDP) som antogs 1999, fick störst genomslag. De politiska riktlinjerna i ESDP för en balanserad och hållbar utveckling i Europa utvidgas genom den territoriella agendan till följande sex prioriteringar för de geografiska utvecklingsåtgärderna: Stärka en utveckling mot flera centrum och innovation genom nätverk av stadsregioner och städer. Nya former för partnerskap och territoriell styrning mellan landsbygdsområden och storstadsområden. Främja regionala kluster med konkurrenskraft och innovation. Stärka och bygga ut de transeuropeiska näten. Främja transeuropisk riskhantering, inklusive hanteringen av klimatförändringens effekter. Stärka ekologiska strukturer och kulturella resurser som ett mervärde inom utveckling. Det har skett ett anmärkningsvärd skifte från mjuka hänsyn (i ESDP) till strävan mot konkurrenskraft i den territoriella agendan. Detta motsvarar ett paradigmskifte inom EU:s iii

regionalpolitik där man tidigare har fokuserat på strukturellt svaga och missgynnade regioner och nu istället satsar på strategier för att utveckla alla regioners potential och möjligheter. Den territoriella agendan hanterar alla typer av regioner och behandlar främst de inbördes sambanden mellan dem och vissa typiska områdens roller (till exempel kustområden, bergsområden osv.) inom regionerna. I agendan behandlas också utmaningen i att samordna EU:s och medlemsstaternas politik med utgångspunkt från politikens inverkan på den geografiska utvecklingen. Leipzigstadgan är å andra sidan endast inriktad på en typ av territoriell enhet städerna och problem som rör dem. Här är frågan om subsidiaritet central. På det här politikområdet finns det en mängd olika synpunkter på huruvida och på vilket sätt EU bör agera och lägga sig i. Det diskuteras om det finns några europeiska aspekter på städer och städernas problem. Det bekräftas dock också att territorialpolitiken blir särskilt synlig i storstadsområden. På så sätt har den territoriella agendan en mer generell betydelse, medan Leipzigstadgan tar upp en specifik, om än viktig, del av Europas territoriella dimension. 2) Territoriell dimension, territoriell sammanhållning, territorialpolitik Det kan visserligen tyckas att territoriell är ett adjektiv med en relativt tydlig innebörd. Men termen verkar vara ganska svårtydd när det gäller EU:s beslutsfattande. Vi anser att de tre begreppen i rubriken till det här avsnittet är avgörande för att kunna förstå den europeiska debatten om geografisk utveckling. För det första: Den territoriella dimensionen är det bredaste av begreppen och behandlar fakta kring de socioekonomiska aspekterna av ett eller flera av följande: Plats och geografiskt sammanhang. Beslut bör differentieras efter territoriellt sammanhang. Ämnesintegration av olika sektorspolitiska områden som påverkar specifika platser (oavsett nivå) är önskvärd. Medverkan från aktörer från lägre nivåer (regioner, kommuner) är avgörande för att strategier ska lyckas och överföras till folkets regionala språk. I den territoriella agendan används och förklaras för första gången det nya begreppet territoriell sammanhållning som är tänkt att bli ett mål utöver social och ekonomisk sammanhållning i fördraget om upprättande av en konstitution för Europa. Den territoriella sammanhållningen anses ha följande funktion: Fokusera på regional och nationell territoriell utvecklingspolitik eller på att utnyttja regional potential och territoriellt kapital bättre, vilket är liktydigt med att respektera och dra förmån av Europas territoriella och kulturella mångfald. Bättre positionering av Europas regioner, både genom att stärka deras profil och genom transeuropeiskt samarbete för att underlätta sambanden mellan dem och deras territoriella integration. Främja samstämmigheten i all EU-politik med territoriell inverkan, både övergripande och ämnesspecifikt, så att politiken stöder hållbar utveckling på nationell och regional nivå. Målet med territoriell sammanhållningspolitik är att åstadkomma en mer balanserad utveckling genom att minska de skillnader som finns i dag, undvika territoriell obalans och genom att skapa större samstämmighet mellan sektorspolitik som påverkar den geografiska utvecklingen och regionalpolitiken. Mot bakgrund av Lissabonstrategin definieras de politiska målen för stärkt territoriell sammanhållning enligt följande: iv

Stärka mångfalden/identiteten i storstadscentrum/nätverk som drivkrafter bakom territoriell utveckling i Europa. Förbättra tillgängligheten och den territoriella integrationen i EU. Bevara och utveckla kvaliteten på och vården av Europas naturvärden och kulturella värden och utveckla hållbara länkar mellan storstad och landsbygd. Begreppet territoriell sammanhållning som komplement till den sociala och ekonomiska sammanhållning som anges i fördragen kommer att ge kommissionen en central funktion när den tillhörande politiken ska utvecklas. Politiken måste kunna erbjuda lösningar för den territoriella sammanhållningens specifika utmaningar. Bland dessa finns följande: Regionala skillnader och obalans på EU-nivå och nationell nivå. Förorternas utbredning en form av ineffektiv fördelning av socioekonomisk verksamhet (till exempel bostäder och transporter), men också den kvarvarande riktningen kärna periferi i ekonomisk verksamhet och i befolkningshänseende. Regionernas perifera ställning och andra specifika geografiska förhållanden, till exempel öområden, yttre randområden, glesbygd osv., som får negativa återverkningar på tillgången till offentlig och privat service. Skillnader mellan nord och syd, särskilt i förekomsten och utnyttjandet av IKT. Miljöskydd: Demografiska förändringar med olika territoriella mönster påverkar eftersatta regioner i oproportionerligt hög grad; höjda energipriser får olika inverkan på enskilda regioner beroende på deras nuvarande energimix, ekonomiska struktur och kulturella arv. Dessa punkter är långt ifrån uttömmande och anges också som territoriella utmaningar i underlaget till den territoriella agendan. Det råder allmän samstämmighet om att de territoriella aspekterna är viktiga, men i EU:s politiska process beaktas de ändå inte uttryckligen. Tre grupper av EU-beslut kan urskiljas med utgångspunkt från den territoriella aspekten: EU-politik där den territoriella aspekten dominerar och inte går att bortse från vid utformning och utvärdering av enskilda åtgärder och insatser, till exempel sammanhållningspolitiken, den gemensamma jordbruks- och landsbygdspolitiken, miljö- och transportpolitiken. Så gott som alla åtgärder inom dessa politikområden får konsekvenser på gräsrotsnivå och påverkar (enbart) urskiljbara territorier. Samtliga politiska åtgärder på dessa områden är territoriellt sett diskriminerande mer eller mindre avsiktigt. I den andra gruppen finns EU-politik med en mer indirekt, men ändå tydlig, territoriell aspekt: energi-, fiskeri-, havs-, inremarknads- och konkurrenspolitiken. Samtliga dessa politikområden har stor betydelse för den territoriella sammanhållningen och kan därför lätt betraktas som territorialpolitik. De beskrivs och analyseras i korthet i undersökningen, men långt ifrån uttömmande. Även om man genom ESPON-programmet 2006 har lyckats med de första försöken att utvärdera den territoriella aspekten och dessa politikområdens territoriella konsekvenser återstår många olösta frågor, både i begreppsmässigt och empiriskt hänseende. Det kan i det här sammanhanget vara värt att notera att såväl sammanhållningspolitiken som den gemensamma jordbrukspolitiken/landsbygdsutvecklingen i huvudsak syns i form av investeringar i infrastruktur eller ekonomiska incitament/stöd till privat verksamhet. Tillgången till dessa ekonomiska åtgärder är av stort intresse och stor vikt för alla medlemsstaters regioner (inte bara för nettobidragstagare). Å andra sidan syns miljöpolitikens (och även transportpolitikens, på ett liknande men mindre synligt sätt) inverkan i första hand i form av procedurförordningar på EU-nivå. På lokal, regional och ibland nationell nivå ger detta upphov v

till konflikter inte bara inom olika ämnesområden (att regionens intentioner inte överensstämmer med EU-bestämmelserna), utan även övergripande: de regionala myndigheterna ställs inför sektorsrelaterade konflikter på regional nivå, dvs. mellan miljöhänsyn och ekonomieller sysselsättningshänsyn. I båda fallen krävs det en samordnande funktion på territoriell nivå som oftast är tillsatt för geografisk planering. Därmed bör inte slutsatsen dras att geografisk utveckling kan eller ens borde samordnas på ett liknande sätt på EU-nivå. Det finns en tredje politikgrupp som har den form av territoriella konsekvenser som anges i den territoriella agendan, men dessa är alltför specifika för att beskrivas närmare i detta preliminära meddelande. I gruppen ingår bland annat forsknings- och utvecklingspolitik, EU:s skatte-, ekonomi- och valutapolitik, EU:s utrikeshandelspolitik, EU:s livsmedelssäkerhetspolitik samt EU:s näringslivs- och industripolitik. 3) Politiska rekommendationer I vitboken om styrelseformer betonas behovet av att övergå från ett i huvudsak sektorspolitiskt beslutsgenomförande till en mer konsekvent politik inom territoriell sammanhållning. EU-politikens territoriella konsekvenser inom områden som transport, energi och miljö bör hanteras och betraktas som en sammanhängande helhet. På samma sätt bör beslut som fattas på regional och lokal nivå överensstämma med nationella och europeiska principer om hållbar och balanserad territoriell utveckling inom unionen. Samordning mellan EU och nationell/regional politik är en utmaning för styrningen på alla nivåer, och det enda man kan vara säker på är att alla eventuella tydliga (enkla) lösningar är dömda att misslyckas, oavsett om de har ett uppifrån och ner- eller nerifrån och upp-perspektiv. I våra rekommendationer har vi utgått från befintliga bedömningsverktyg och dagens politiska processer på EU-nivå och undersökt vilka åtgärder som kan vara lämpliga för att skapa en mer samstämmig politisk mix. Av dessa konsekvensbedömningsverktyg är miljökonsekvensbedömningar (MKB), strategiska miljöbedömningar (SMB) och kommissionens konsekvensbedömningar de mest relevanta inom territorialpolitiken, även om sammanhållningspolitikens nuvarande utvärderingssystem också bör beaktas. De bedömningar av effekter på ett visst territorium som i dag används som planerings- eller beslutsinstrument i ett antal medlemsstater kan bäst beskrivas som verktyg för att bedöma konsekvensen av (geografiska) utvecklingsprojekt och dito planer i förhållande till de politiska målen för den geografiska utvecklingen eller möjligheterna för ett område eller större territorium. Både den territoriella agendan och Leipzigstadgan innehåller politiska rekommendationer. Leipzigstadgan kan ses som ett slutgiltigt strategiskt dokument för berörda myndigheter med lämpliga instrument på EU-nivå, medan rekommendationerna i den territoriella agendan är mer generellt hållna. Den viktigaste åtgärd som anges är att utarbeta en handlingsplan under kommande ordförandeskap. Det portugisiska ordförandeskapet har börjat arbeta på ett handlingsprogram för genomförandet av den territoriella agendan, och det slovenska ordförandeskapet har samtyckt till att inleda sitt genomförande. Vi rekommenderar att en sådan handlingsplan avgränsas till följande fyra centrala handlingsområden: Öka medvetenheten Insikten om vikten av att beakta den territoriella aspekten i EU:s politik och ämnesvis och övergripande samordna de politiska insatserna är inte stor utanför en relativt liten grupp experter inom geografisk utveckling (i och utanför statliga myndigheter). Programmet ESPON 2013 har en bra ställning och kan fylla en central funktion för insamling och behandling av information för att öka medvetenheten. Det behövs även politiskt ledarskap för att sprida denna information och ladda den politiskt. Vi förmodar att Europaparlamentet kan ta en sådan roll. Den politiska samordningsprocessen Sedan den politiska samordningsprocessen infördes har den inte uppvisat några vi

tillfredsställande resultat när det gäller de territoriella aspekter vi förordar. Vi rekommenderar att processen förbättras genom tre insatser som alla ligger inom EU-institutionernas befogenheter: inrättande av en tvärinstitutionell grupp för territoriell sammanhållning, höjande av temperaturen i den politiska debatten inom ramen för informella ministermöten med ministrar med ansvar för geografisk utveckling och införande av en öppen samordningsmetod med en granskningsprocess av experter. Den första insatsen skulle stärka den övergripande samordningen inom kommissionen, och de andra två skulle hantera problemen med ämnesvis samordning. Verktyg för integration av den territoriella aspekten Instrumenten för konsekvensbedömning av planerade politiska åtgärder och bedömningen av dagens politiska åtgärder verkar vara långt framskridna på EU-nivå och i flertalet medlemsstater. Vi anser därför att man inte behöver utveckla något nytt (formellt) verktyg för territoriell konsekvensbedömning på EU-nivå, utan rekommenderar varmt att den territoriella aspekten infogas i transnationella (och eventuellt gränsöverskridande) strategiska miljöbedömningar och läggs till i kommissionens formella konsekvensbedömningar. Detta skulle positivt påverka erkännandet av den territoriella aspekten av EU:s politiska åtgärder och av transnationella projekt. Bedömningen av det föreslagna handlingsprogrammet Huvudsyftet med det föreslagna handlingsprogrammet har uppgetts vara att i första hand öka medvetandet om den territoriella aspekten för att skapa ekonomisk och social sammanhållning. I andra hand anges integrationen av prioriteringarna i den territoriella agendan och Leipzigstadgan. Här kan vi urskilja två typer av resultat som bör utvärderas när handlingsprogrammet genomförs: a) fullföljandet av den föreslagna förnyelsen inom institutionerna respektive framstegen för detta, b) införandet av och samförstånd kring indikatorer för territoriell sammanhållning. I det senare fallet finns det (alltför) många tillgängliga förslag, men hittills ingen samsyn om deras värde eller genomförbarhet. Vi rekommenderar därför att detta beslut baseras på relevanta och tillgängliga utvärderingsindikatorer för territoriell sammanhållning och därmed för konsekvenserna av handlingsprogrammet som blir det första resultatet av den föreslagna öppna samordningsmetoden. vii