Exempel på god regionalpolitisk praxis och hinder för finansiering genom strukturfonderna

Transkript

1 Generaldirektoratet för EU-intern politik Utredningsavdelning Struktur- och sammanhållningspolitik REGIONAL UTVECKLING Exempel på god regionalpolitisk praxis och hinder för finansiering genom strukturfonderna STUDIE IP/B/REGI/IC/ Lot 01-C01-SC02 PE SV

2 Denna undersökning har sammanställts på begäran av Europaparlamentets utskott för regional utveckling. Detta dokument offentliggörs på följande språk: - Original: FR. - Översättningar: EN, DE. Sammanfattningen offentliggörs på följande språk: CS, DA, DE, EL, EN, ES, ET, FI, FR, HU, IT, LT, LV, MT, NL, PL, PT, SK, SL, SV. Författare: Ansvariga tjänstemän: Carmelo Messina, Eurofocus Jacques Bardouin, Eurofocus Lidia Auricchio, Eurofocus Marie-Luce Blanc, Eurofocus Ivana Katsarova Jacqueline Brown Utredningsavdelning Struktur- och sammanhållningspolitik Europaparlamentet B-1047 BRYSSEL E-post: ipoldepb@europarl.europa.eu Texten färdigställdes i april 2008 Undersökningen finns tillgänglig på Internet: Bryssel, Europaparlamentet, 2008 De åsikter som uttrycks i texten är författarnas egna och överensstämmer inte nödvändigtvis med Europaparlamentets officiella ståndpunkt. Eftertryck och översättning är tillåten för icke-kommersiellt bruk med angivande av källan och under förutsättning att utgivaren underrättas på förhand och erhåller kopia.

3 Generaldirektoratet för EU-intern politik Utredningsavdelning Struktur- och sammanhållningspolitik REGIONAL UTVECKLING Exempel på god regionalpolitisk praxis och hinder för finansiering genom strukturfonderna STUDIE Innehåll: I denna undersökning beskrivs begrepp, resultat och önskvärt innehåll i en gemenskapsmetod för att samla in och tillvarata god praxis när det gäller territoriell utveckling med avseende på programplaneringen av strukturfonderna för perioden och Vidare ges rekommendationer om hur man i detta syfte ska utarbeta en samfinansierad strategi inom ramen för den gemensamma regionalpolitiken. IP/B/REGI/IC/ Lot 01-C01-SC02 PE SV

4 Tack! Upphovsmännen till denna text vill tacka företrädare för Europeiska kommissionen, Generaldirektoratet för regionalpolitik, ansvariga för europeiska nätverk samt de som förvaltar program som medfinansieras av ERUF, för att ha lämnat uppgifter inför sammanställningen av denna studie.

5 Sammanfattning Bakgrund Europeiska kommissionen har i tre decennier, med strukturfonderna och Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF), medfinansierat inte bara ett oräkneligt antal stora infrastrukturprojekt, utan även immateriella insatser till stöd för utveckling av ekonomiska, sociala och produktiva system. Dessutom medfinansierar kommissionen innovativa finansiella produkter till förmån för små och medelstora företag, vidtar åtgärder för att tillvarata och skydda naturresurserna och kulturarvet samt för att förbättra och upprätthålla miljöns kvalitet. Kommissionen bistår även med andra tjänster i syfte att förbättra livsvillkoren för personer, familjer och samhällsgrupper. ERUF har, sedan fonden inrättades 1975, finansierat gemenskapsinsatser motsvarande ungefär 500 miljarder euro. Mellan 2007 och 2013 kommer insatserna att motsvara drygt 300 miljarder euro. Många av dessa insatser berör territoriell utveckling samt organisation och spridning av kunskap som kan inspirera andra regioner att lösa sina problem det är i dag allmänt erkänt att samarbete mellan olika lokala och regionala myndigheter i Europa utgör en betydande faktor för integration och utveckling. Detta bekräftas av innehållet i den senaste reformen av strukturfonderna, liksom av vissa avsnitt av gemenskapens strategiska riktlinjer Ett standardiserat utbyte av erfarenhet och information om god praxis eller goda lösningar kan öppna vägen för nya metoder att hantera en offentlig politik på regional och subregional nivå och förbättra de offentliga utgifternas kvalitet. Dessa två mål utgör kärnan i den nya programplaneringsperioden Dessutom skulle den besparing av tid och resurser som detta skulle leda till vara särskilt viktig under nuvarande period av budgetdisciplin då det är nödvändigt för regionerna att förstärka sin konkurrenskraft, något som för övrigt den förnyade Lissabonstrategin uppmanar till. Problematiken Man måste rent generellt inse att det i dag är svårt för en regional eller lokal myndighet liksom för andra lokala, offentliga eller privata aktörer att på EU-nivå eller på nationell nivå fastställa en god praxis som är helt eller delvis överförbar. Det råder faktiskt osäkerhet om vad som är god praxis. Dessutom saknas en allmän princip eller empirisk gemenskapsmetod som är anpassad till regionalpolitikens krav och som kan underlätta och komplettera ett systematiskt tillvaratagande av det kapital av god praxis, som lokala och regionala myndigheter samt lokala aktörer samlat på sig under tre decennier av europeisk regionalpolitik. Syftet med att skapa en gemenskapsmetod för detta är ganska uppenbart: iii E

6 För det första går utvecklingen mot ett system med förbindelser mellan såväl interna aktörer som externa aktörer utanför de berörda territorierna. Därför är det nödvändigt att förfoga över ett system för utbyte av information, produkter och verktyg baserade på en uppsättning värden. För det andra tycks utvecklingen snarare vara en social än en teknisk process. Det verkar dessutom uppenbart att hel eller delvis överföring där så är möjligt av god praxis något som redan i sig är svårt skulle underlättas om det fanns klara och tydliga begrepp och om det fanns en metodstrategi som var allmänt erkänd och gemensam för medlemsstaterna och regionerna för hur man ska använda redan befintlig god praxis för territoriell utveckling. Val av definition Inom regionalpolitiken såväl som på övriga områden måste en relevant definition av god praxis först precisera betydelsen av ordet praxis och sedan vilka kriterier som ska gälla för att praxisen ska kunna anses vara god. Därför bör en praxis för territoriell utveckling definieras som en handling som tidsmässigt upprepas, en process som kan bli en vana, vars mål huvudsakligen består i att erbjuda tjänster inom ett givet territorium, i syfte att tillfredsställa ett eller flera behov som signalerats av samhället i stort eller av vissa kategorier av personer eller socioekonomiska, regionala eller lokala strukturer. En sådan praxis skulle kunna kvalificeras som god om den uppfyller vissa kriterier på kvalitet, effektivitet och funktionalitet. Med andra ord kan en praxis betraktas som god om de tjänster som är målsättningen i allmänhet erkänns och betraktas som tillfredsställande av dess målgrupp, i förhållande till de behov som tjänsterna fyller. Denna uppfyllelse kan givetvis se olika ut (det kan till exempel handla om att underlätta tillgång till andra tjänster, innovativ finansieringsteknik till förmån för små och medelstora företag, funktionsmekanismer för företagskluster, tjänster för att underlätta rörligheten för befolkningar i avlägsna områden, originella och hållbara lösningar för alternativ turism, innovativt tillvaratagande av särskilda lokala särdrag eller av kulturarvet och särskild arkitektur, utbildning i lokal gastronomi, nya metoder för miljöskydd, inrättandet av center för vägledning och teknisk assistans för bildandet av mikroföretag, organisation av barnomsorg samt nya lösningar för att minska trafiken i storstäder osv.) Man måste dock konstatera att det fortsätter att råda tvekan om användningen av detta begrepp, både vad gäller de komponenter som alltid bör känneteckna det och innebörden av beteckningen god. PE iv

7 Metoden och dess komponenter För att man ska kunna skapa en bank med exempel på god praxis måste Europeiska kommissionen för medlemsstaterna och regionerna ange en standardmetod för fastställande, formalisering, bedömning och insamling samt utvärdering av överförbarheten hos denna praxis. En sådan metod skulle kunna möjliggöra jämförelser mellan olika praxis med samma målsättning och samtidigt vara ett stöd för dem som önskar överta en viss praxis. Det är tydligt att berörda lokala och regionala aktörer som vidtar nya åtgärder i syfte att på ett hållbart sätt uppfylla ett samhällsbehov normalt inte tänker på att de kan användas inom andra inhemska områden eller av andra länder med samma behov. Genom detta konstaterande utkristalliserar sig tre krav. För det första måste man öka kunskapen hos aktörer på alla territoriella nivåer om vikten av att utbyta och överföra god praxis och om vilka ekonomiska och tidsmässiga fördelar detta innebär. För det andra måste man uppmana kommissionen att ta initiativ till att utforma och sprida en gemensam standardmetod. För det tredje är det nödvändigt att utarbeta ett permanent gemenskapssystem för insamling av överförbar god praxis, skapa ett informationsnätverk samt erbjuda teknisk assistans och stöd åt de lokala och regionala myndigheter som önskar få tillträde till detta nätverk. Innehållet i en sådan metod borde huvudsakligen vara följande: a) Fastställande av en god praxis baserat på svaren i en standardenkät. b) Kvalitetsverifikation. c) Verifikation av effektiviteten. d) Beskrivning av hur denna praxis fungerar. e) Beskrivning av vad som kännetecknar praxisen. f) Förutsättningar för att den ska vara överförbar. g) Grundförutsättningar i mottagarområdet. Resultatet av denna analys bör leda till en helhetsbedömning av varje undersökt god praxis, vilket därmed fastställer graden av överförbarhet (helt, delvis, horisontellt eller vertikalt). Hur denna goda praxis presenteras är av särskild vikt. Presentationen bör följa en standardmall, det vill säga alltid innehålla samma rubriker i enlighet med enkäten och vara utformad för att eventuellt kunna överföras helt eller delvis. Detta syftar till att underlätta jämförelser med motsvarande aspekt i en annan praxis, få fram de viktigaste kännetecknen som medger en generalisering av var och en av aspekterna, fastställa deras funktion, deras eventuella innovativa aspekter och deras konsekvenser. Denna metod utgör ett nödvändigt tekniskt redskap för att kunna utbyta och överföra god praxis från ursprungsmiljön till mottagarmiljön. Den är emellertid inte tillräcklig. Andra faktorer i sammanhanget måste också tas med i beräkningen. För att överföra god praxis måste man faktiskt, förutom att beskriva den och värdera dess totala eller delvisa överförbarhet, ta upp sådant som påvisar följande: Initiativets aktörer. Dess historia på den plats där denna praxis visat sig vara användbar och innovativ. v PE

8 Det sociokulturella, miljömässiga och ekonomiska sammanhang i vilket initiativet utformats och utvecklats till verklig praxis. De verktyg som använts. Exempel på hur verktygen använts. Dessutom måste man, för att sprida metoden till ett annat territoriellt sammanhang, gå till väga på liknande sätt i det territorium till vilket det ska anpassas (det vill säga beakta förutsättningar, berörda aktörer som är beredda att ta över metoden, historiken bakom initiativet, lokalt sammanhang, verktyg som hittills använts samt användningssätt för dessa). Tekniskt kunnande Under perioden främjades utbyte av erfarenhet och god praxis inom gemenskapsprogrammen Interreg IIIC, Interact, Urbact och andra program för innovativa åtgärder. För övrigt har den kommunikationsverksamhet som bedrivs inom kommissionens generaldirektorat för regionalpolitik (GD REGIO) och av förvaltningsmyndigheterna för åtgärdsprogram (nationella och regionala) genom medfinansiering av Europeiska regionala utvecklingsfonden samt den verksamhet som bedrivits av ett flertal nätverk inom den regionala utvecklingssektorn bidragit till spridning och främjande av god praxis. I detta sammanhang har det visat sig inte bara användbart utan även nödvändigt att undersöka den verksamhet som bedrivs av dessa nätverk i fråga om fastställande, utvärdering (med avseende på kvalitet och överförbarhet) och spridning av god praxis när det gäller territoriell utveckling. Det är allmänt erkänt att utbytet av god praxis är lönsamt, också för att skynda på den lokala utvecklingen och för att främja en mer harmonisk och avvägd utveckling inom EU:s hela territorium. När det gäller betydelsen av termen god praxis har ett flertal myndigheter bekräftat att det är nödvändigt att ha en gemensam definition att tillämpa på EU:s politik för regional utveckling. Vissa av dessa myndigheter har i sina respektive sammanhang försökt att utan framgång precisera vad som kännetecknar god praxis, men har emellertid bara lyckats samla in vissa delar. Man måste dessutom, särskilt på programnivå, notera att termen god praxis ofta används på ett oprecist sätt i samband med verksamhet som har löst problem när det gäller lokal utveckling och samarbetsprojekt, eller särskilda metoder för att styra sådana projekt. GD REGIO har för sin del inte föreslagit någon allmän definition av termen god praxis. Det är inte förrän nyligen som man för första gången har infört en definition inom ramen för programmet Interreg IVC, vilken emellertid är begränsad till just detta område. Dessutom har man ännu inte även om GD REGIO i vissa fall utfört kvalitativ utvärdering av god praxis utvecklat en standardmetod för utvärdering av kvalitet och överförbarhet som kan användas systematiskt och allmänt. Fram till i dag tycks GD REGIO ha informerat om god praxis med det enda målet att öka EU-medborgarnas kunskap om den verksamhet som bedrivs inom den europeiska regionalpolitiken, och överlämnat uppgiften till kunnigare aktörer inom lokal utveckling att hitta idéer och fördjupa tillgängliga uppgifter om den goda praxis som intresserar dem. Trots den attityd som tidigare uppvisats tycks GD REGIO, med det aktuella initiativet Regioner för ekonomisk förändring, i framtiden vilja rationalisera utvärderingen av god praxis, i synnerhet de aspekter som rör innovation och ekonomisk modernisering. Initiativet PE vi

9 föreskriver faktiskt en förstärkning av kommunikationen när det gäller olika typer av god praxis och, verkar det som, tillämpning av en gemensam metod för fastställande, kvalitativ bedömning och presentation av dessa exempel. När det gäller andra organ som deltar i förvaltningen av program (på gemenskapsnivå eller nationell och regional nivå) eller av gemenskapsprojekt har de tillämpat olika, i vissa fall strikta, i andra fall mer summariska metoder för hantering och bedömning av god praxis. Sammanfattningsvis är det uppenbart att en gemensam metod som är validerad på gemenskapsnivå är mycket användbar för ett optimalt utnyttjande av nuvarande och framtida god praxis när det gäller territoriell utveckling. vii PE

10 Slutsatser En precision av begreppet god praxis när det gäller territoriell utveckling, en systematisk identifiering, liksom en presentation enligt en mall som underlättar jämförelse mellan olika praxis och en bedömning av överförbarhetsnivå, skulle möjliggöra en bra granskning av det sätt på vilket olika aktörer (individer, grupper, samhällen) har utformat och genomfört sin verksamhet i enlighet med sina referensvärden. Dessutom utgör mobiliseringen av regionala och lokala aktörer angående möjligheten att få tillgång till en gemensam metod som underlättar utbyte och överföring av god och framgångsrik praxis, särskilt mellan unionens gamla regioner och regionerna i de tolv nya medlemsstaterna, en utmaning som den gemensamma regionalpolitiken bör anta på ett bättre sätt än tidigare inom ramen för reformen av strukturfonderna och den nya programplaneringen Kommissionens inrättande av nätverk via Internet för en normaliserad och standardiserad god praxis samt aktivering av lokala aktörer för att underlätta överföringen är nödvändig för att spridandet av goda lösningar ska fungera bra. PE viii

11 Rekommendationer För att på ett effektivt sätt anta denna utmaning är det nödvändigt och viktigt att Europaparlamentet tar följande initiativ: Att på administrativ nivå organisera och förestå en arbetsgrupp i vilken yrkesverksamma inom det territoriella samarbetet och företrädare för de europeiska regionernas nätverk, Regionkommittén och Europeiska ekonomiska och sociala kommittén ska delta. Denna arbetsgrupp bör på grundval av föreliggande studie beakta problematiken kring god praxis utifrån alla dess aspekter och utan onödigt dröjsmål ta fram väl underbyggda idéer om hur dessa lösningar bäst ska kunna användas av de regioner och lokala myndigheter som har behov av dem. På grundval av riktlinjerna i denna studie och de som framlagts av gruppen, vilka i princip bör bekräfta eller fördjupa de första, skulle parlamentet kunna rekommendera Europeiska kommissionen att skapa en särskild enhet för god praxis när det gäller territoriell utveckling. Denna enhet skulle gradvis kunna ansvara för all sådan god praxis inom kommissionens olika områden. föreslå att man inom ramen för de årliga budgetförhandlingarna inrättar en särskild budgetpost för goda lösningar. Denna post ska förvaltas av den särskilda enhet som inrättats. Enheten ska förfoga över särskilda ekonomiska medel i enlighet med en för detta ändamål inrättad budgetpost och ha följande uppgifter: Att fastställa, välja ut och formalisera exempel på god praxis som är föremål för finansiering av ERUF. Dessa exempel på god praxis bör systematiskt överlämnas till enheten av de myndigheter som sköter program och projekt. Enheten ska anförtro utvärderingen av dessa åt en grupp oberoende experter, som i princip bör ha sitt ursprung i ett annat land än det i vilket den granskade praxisen tillämpas. Att utarbeta en standardiserad metod för utvärdering av överförbarheten (helt eller delvis) hos existerande god praxis. Alla lokala myndigheter bör lätt kunna få tillgång till och dra nytta av metoden.. Att skapa och sköta en databas, försedd med en effektiv sökmotor, som ska finnas tillgänglig på GD REGIO:s webbplats. Att under kommissionens överinseende regelbundet anordna och leda seminarier och diskussionsmöten. Att starta ett permanent forum för utbyte och diskussion för att befästa en kultur för utbyte och spridning av god praxis mellan regioner och lokala myndigheter. Att bistå med teknisk assistens till offentliga och privata aktörer som inom relativt kort tid och till rimliga kostnader vill använda modellen för att effektivt lösa återkommande problem som har med ekonomisk utveckling eller medborgarnas livskvalitet att göra. - Att slutligen uppmana GD REGIO att regelbundet sammanställa en rapport till andra gemenskapsinstitutioner, särskilt Europaparlamentet och Regionkommittén, om hur systemet fungerar och vilket mervärde det leder till. Efter en provperiod skulle denna särskilda enhet kunna omvandlas till ett europeiskt samarbetsorgan för utbyte och överföring av god praxis när det gäller territoriell utveckling mellan myndigheter och lokala aktörer. För att komplettera denna åtgärd skulle ix PE

12 organet, i en form som återstår att fastställa, kunna ansluta sig till olika europeiska nätverk som redan arbetar med god praxis. PE x

13