RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET. om Bulgariens framsteg inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen

EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den 15.11.2017 COM(2017) 750 final RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om Bulgariens framsteg inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen {SWD(2017) 700 final} SV SV

1. INLEDNING Samarbets- och kontrollmekanismen (nedan kallad mekanismen) inrättades när Bulgarien gick med i EU 2007 1 för att övervaka brister i rättsväsendet och i kampen mot korruption och organiserad brottslighet. Sedan dess har rapporterna om mekanismen redovisat Bulgariens framsteg, och de bulgariska myndigheterna har genom särskilda rekommendationer gjorts uppmärksamma på områden där de bör koncentrera sina insatser. Som rådet framhållit 2 kommer mekanismen att sluta att gälla när alla sex riktmärken för Bulgarien har nåtts. I rapporten om mekanismen från januari 2017 3 gjorde kommissionen en lägesbedömning och inventerade resultat som uppnätts och problem som återstår att åtgärda. Kommissionen fastställde även de ytterligare insatser som krävs för att nå mekanismens mål. För detta ändamål utarbetade kommissionen sjutton rekommendationer som om de följs kommer att leda till att hela samarbets- och kontrollmekanismen kommer att kunna avvecklas. Rekommendationerna från januari 2017 kan därför anses vara tillräckliga för att avveckla mekanismen utom om nya händelser skulle medföra att framstegen avstannar. I rapporten betonade kommissionen att hur snabbt detta blir verklighet beror på hur snabbt Bulgarien kan följa rekommendationerna på ett permanent sätt. I detta stadiet av förfarandet presenteras i den här rapporten de framsteg som Bulgarien gjort för att följa rekommendationerna i rapporten från januari 2017. Liksom under tidigare år är rapporten ett resultat av de noggranna analyser som kommissionen gjort i nära samarbete med de bulgariska institutionerna, och av synpunkter från det civila samhället och andra berörda parter, däribland medlemsstaterna. I sitt tal om tillståndet i unionen i september 2017 betonade kommissionens ordförande Jean- Claude Juncker vikten av rättsstatsprincipen och rättsväsendets oberoende 4, något som gäller alla EU-länder, inte bara dem som berörs av mekanismen. På grundval av analysen av de framsteg som gjorts i Bulgarien under hela förfarandet sedan mekanismen infördes 2007 och av de framsteg som gjorts sedan januari 2017, anser kommissionen att med fortsatt politisk styrning och en vilja att gå vidare med reformerna borde Bulgarien kunna uppfylla de kvarstående rekommendationerna inom mekanismen inom en snar framtid. I analysen betonas vikten av att ta itu med de utmaningar som återstår i en anda av samarbetsvilja mellan de olika institutionerna. Kommissionen har för avsikt att bedöma framstegen igen i slutet av 2018 och står redo att bistå Bulgarien ytterligare i syfte att göra framstegen permanenta och därigenom kunna avveckla mekanismen. 2. LÄGESRAPPORT Som noterades i rapporten från januari 2017 har den politiska instabiliteten under årens lopp påverkat reformkapaciteten. En ny regering tillträdde i maj 5. När den nya regeringen var på 1 2 3 4 5 Rådets slutsatser från den 17 oktober 2006 (13339/06), kommissionens beslut av den 13 december 2006 om inrättande av en mekanism för samarbete och kontroll av Bulgariens framsteg vid uppfyllandet av de särskilda riktmärkena för reformen av rättsväsendet och kampen mot korruption och organiserad brottslighet (delgivet med nr K(2006) 6570). Rådets slutsatser om samarbets- och kontrollmekanismen. COM(2017) 43 final, 25.1.2017. http://europa.eu/rapid/press-release_speech-17-3165_sv.htm Den expeditionsregering som ledde landet tills den nya regeringen tillträdde i maj kunde visserligen vidta vissa förberedande eller administrativa åtgärder, men arbetet med större lagstiftningsreformer hade avstannat. 1

plats återupptogs olika arbetsinsatser som inletts under den föregående regeringen 2016. Därmed kunde man behålla en viss kontinuitet i det reformarbete som den tidigare regeringen hade påbörjat. Den nya regeringen visade en stark vilja att ta igen förlorad tid genom att snabbt lägga fram lagstiftningsförslag med målet att avsluta en rad viktiga reformer före slutet av året. I vissa fall har enskilda berörda parter gett uttryck för oro angående lagstiftningens kvalitet eller angående deras brist på delaktighet i processen 6. Viktiga lagstiftningsinitiativ håller fortfarande på att utarbetas eller diskuteras och det är viktigt att de föregås av en bred offentlig debatt och samråd med berörda parter. Kommissionen anser att inkluderande lagstiftningsförfaranden som vilar på principerna om bättre lagstiftning är av avgörande betydelse för reformernas långsiktighet. Händelser i Nationalförsamlingen har på senare tid ännu en gång visat på konsekvenserna av en oförutsägbar lagstiftningsprocess. I juli lade ledamöter av Nationalförsamlingen fram ett paket med utkast till ändringar av domstolslagen utan att detta föregåtts av någon offentlig debatt eller samråd med berörda parter. Utkasten till ändringar kritiserades eftersom många inom rättsväsendet och det civila samhället såg dem som en direkt attack mot rättsväsendets oberoende. Medan de mest långtgående ändringarna drogs tillbaka före slutomröstningen 7, kritiserades vissa av de ändringar som antogs eftersom de riskerar att undergräva domares oberoende och vissa observatörer anser att de skulle kunna strida mot författningen 8. På samma sätt introducerade enskilda ledamöter av Nationalförsamlingen i början av oktober ytterligare utkast till ändringar av domstolslagen. Detta skedde utan någon offentlig debatt eller samråd med berörda aktörer och kritiserades på nytt av observatörer eftersom det upphävde viktiga delar av de reformer som genomförts under 2016 9. För att lyckas måste Bulgarien säkerställa att reformen av rättsväsendet är trovärdig och permanent genom att skapa ett klimat som kännetecknas av ömsesidigt förtroende och samarbete mellan institutionerna. Det finns ett tydligt behov av att öka reformtakten men detta får inte leda till att man hoppar över samrådsförfaranden eftersom det riskera att skapa osäkerhet och bristande förankring. Det nyligen valda Högsta rättsrådet har möjlighet att ta itu med det generellt sett negativa debattklimat som rått inom rättsväsendet under det föregående Högsta rättsrådet, där uppenbar splittring och ömsesidigt misstroende hindrade ett opartiskt beslutsförfarande. De reformer som genomförts under senare tid har medfört uppenbara förbättringar, särskilt inrättandet av separata avdelningar i Högsta rättsrådet för domare och åklagare. Vissa tvivel kvarstår dock angående Högsta rättsrådets eventuella otillbörliga inflytande över domare, och detta skulle 6 7 8 9 Se punkt 3.2 nedan. En viktig del i genomförandet av den nationella strategin för reform av rättsväsendet från 2014 var inrättandet i början av 2016 av ett konsultativt råd för juridiska reformer. Rådet som spelade en viktig roll för att se till att de större lagstiftningsändringar som antogs under 2016 hade ett brett stöd genom att det direkt involverade berörda parter i utarbetandet av ändringarna. Under 2017 har viljan att se snabba resultat ibland resulterat i ett mindre inkluderande arbetssätt, vilket har påverkat inställningen till reformerna hos de berörda parterna inom såväl rättsväsendet som det civila samhället. Vissa av de ändringar som föreslagits skulle ha begränsat yrkessammanslutningar för domares tillgång till utländsk finansiering. Dessa ändringsförslag drogs tillbaka. Detta refererar i första hand till ändringar som gäller att domare som blir föremål för en brottsutredning stängs av, utan att de har någon rätt att överklaga, och att domare ska informera om medlemskap i yrkessammanslutningar. Det fanns farhågor om att sådan bestämmelser skulle kunna missbrukas eller oavsiktligt leda till att domare i Bulgarien utsätts för påtryckningar. Den första ändringen som nämns ovan kritiserades också i ett yttrande från Venedigkommissionen (se hänvisning i fotnot 10 nedan). Efter detta antog Bulgarien den 27 oktober ytterligare ändringar för att komma till rätta med detta. Dessa ändringar syftade till att göra det möjligt att utstationera domare till andra domstolar under längre perioder samt att införa resultatbaserad lön vid specialdomstolen och åklagarmyndigheten som arbetar mot organiserad brottslighet och korruption på hög nivå. 2

kunna ge intrycket att beslutsförfarandena inom denna viktiga institution inte är oberoende 10. Med tanke på denna situation kommer det att vara av avgörande betydelse att de nya ledamöterna i Högsta rättsrådet tillåter en öppen debatt och insyn i viktiga beslut så att de kan återskapa det förtroende bland domare och allmänheten som är nödvändigt för ett välfungerande rättsväsende. 3. BEDÖMNNING AV UPPFYLLELSEN AV RIKRMÄRKENA INOM SAMARBETS- OCH KONTROLLMEKANISMEN PÅ GRUNDVAL AV DE REKOMMENDATIONER SOM FASTSTÄLLDES I RAPPORTEN FRÅN JANUARI 2017 3.1 Första riktmärket: Ett oberoende rättsväsende Rekommendation 1: Säkerställa val till Högsta rättsrådet med full insyn, med offentliga förhör i Nationalförsamlingen före valet av ledamöterna i den politiska kvoten, och civilsamhället ska få möjlighet att lämna synpunkter på kandidaterna. Rekommendation 2: Nå resultat i form av öppna, förtjänstbaserade utnämningar till höga poster i rättsväsendet, bl.a. den nya ordföranden i Högsta förvaltningsdomstolen. Rekommendation 3: Förbättra inspektionens praktiska verksamhet och Högsta rättsrådets uppföljning av inspektionens resultat, särskilt i integritetsärenden, genom att inhämta externt stöd från exempelvis SRSS eller Europarådet. Årets viktigaste utveckling när det gäller rättsväsendet har varit valet av ett nytt Högsta rättsråd, som tillträdde den 3 oktober. Valet av rättsväsendets andel av Högsta rättsrådets ledamöter slutfördes i juni i enlighet med principen en domare en röst, som kommissionen tidigare lyft fram. Trots viss kritik ansågs valprocessen i allmänhet ha varit rättvis. Detta var en avsevärd förbättring jämfört med förra valet till Högsta rättsrådet hösten 2012 11. Valet av ledamöterna i den politiska kvoten slutfördes av Nationalförsamlingen den 20 september. De ledamöter som valdes fick långt över den två tredjedels majoritet av rösterna som krävdes. Medierna och det civila samhället kritiserade resultatet och hävdade att det var uppgjort på förhand genom överenskommelser mellan de största politiska partierna och att det, efter en nästintill obefintlig debatt, inte återspeglade en öppen bedömning av kandidaternas meriter. 12 Särskilt kritiserat blev det faktum att det i samband med det offentliga förhöret i utskottet för rättsliga frågor inte fanns tid för de kritiska frågor som framförts av det civila samhället, trots att dessa överlämnats och offentliggjorts på Nationalförsamlingens webbplats. Generellt sett kunde man dock vid valet till nytt Högsta rättsråd se fördelarna med den nya rättsliga ram som inrättades under 2016. Det är nu upp till de nya ledamöterna i Högsta rättsrådet att bevisa sitt oberoende i praktiken, genom att fatta opartiska och professionella beslut inom viktiga områden. 10 11 12 Grunden för dessa farhågor angående de strukturella svagheter som kvarstår i det bulgariska systemet har nyligen framhållits i rapporter från Venedigkommissionen och gruppen av stater mot korruption (Greco inrättad 1999 av Europarådet för att övervaka efterlevnaden av organisationens standarder för korruptionsbekämpning). Se Grecos rapport om Bulgarien från juni 2017 (https://www.coe.int/en/web/greco/-/bulgaria-publication-of-the-fourth-round-compliance-report) och Venedigkommissionens yttrande om Bulgarien från oktober 2017 (http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=cdl-ad(2017)018-e). I rapporten om mekanismen från 2014 beklagade kommissionen att valet av rättsväsendets del påverkades av beslutet att inte medge direkta val av domare COM(2014) 36 final. Särskilt med tanke på att andelen ledamöter av dommarkollegiet som väljs av Nationalförsamlingen fortfarande är hög lika stor som andelen som väljs av domarkollegor. 3

En av Högsta rättsrådets viktigaste uppgifter är att utnämna personer till höga poster inom rättsväsendet. Det kommer att vara av stor betydelse att dessa utnämningar är öppna och förtjänstbaserade. Ett särskilt viktigt beslut under 2017 var nomineringen av den nya ordföranden i Högsta förvaltningsdomstolen. Även om detta beslut kunde ha fattats av det nya Högsta rättsrådet beslutade det avgående rättsrådet att den 11 september välja en kandidat och informera Bulgariens att president om nomineringen så att han skulle kunna bekräfta utnämningen 13. Presidenten vägrade dock att utnämna den nominerade kandidaten med motiveringen att det skulle vara mer legitimt om det nya tillträdande Högsta rättsrådet färdigställde nomineringsprocessen. Det nya Högsta rättsrådet fick således tillfälle att ompröva nomineringen vid ett möte den 19 oktober, där den utvalda kandidaten omvaldes med bred marginal. Den andra viktiga institution som enligt konstitutionen ska skydda rättsväsendets oberoende är inspektionen. Ändringarna av konstitutionen som infördes 2015 gav inspektionen större makt inom en rad viktiga områden, som integritetsärenden, t.ex. genom kontroller av intressekonflikter och domares privata tillgångar. Inspektionen fick också en mer central roll i förberedelserna av disciplinärenden. Även om det fortfarande är Högsta rättsrådet som fattar de slutliga besluten i dessa ärenden är dessa befogenheter mycket känsliga Högsta rättsrådets disciplinärenden har tidigare varit föremål för kontroverser och måste därför tillämpas med försiktighet. Mot bakgrund av detta rekommenderade man i rapporten från januari 2017 att de bulgariska myndigheterna tar hjälp av externa experter för att förbättra hur det nya disciplinära systemet och den nya inspektionen fungerar i praktiken 14. I oktober antog Venedigkommissionen ett yttrande om Bulgarien som innehåller viktiga element som skulle kunna ligga till grund för ytterligare utvärderingar inom ramen för en sådan översyn 15. Mot bakgrund av en analys av rekommendation 1, 2 och 3 har Bulgarien generellt sett gjort ytterligare uppenbara framsteg när det gäller det första riktmärket. Vissa delar av rekommendation 2 och 3 återstår dock att genomföra och kommer att kräva ytterligare uppföljning under de kommande månaderna. 3.2 Andra riktmärket: Den rättsliga ramen Rekommendation 4: Anta ändringarna av straffprocesslagen och strafflagen för att förbättra de rättsliga förutsättningarna att åtala korruption på hög nivå och allvarlig organiserad brottslighet. När det gäller straffrättsliga förfaranden antog Nationalförsamlingen i juli ett paket med ändringar av straffprocesslagen. Dessa förslag syftar till att minska förseningarna i straffrättsliga förfaranden genom att man begränsar domstolarnas möjligheter att av formella skäl hänskjuta ärenden till åklagarmyndigheten. Även om många av ändringarna ligger i linje med förslag som lades fram redan under hösten 2016 uttrycktes oro över att det slutliga paketet drevs igenom i Nationalförsamlingen utan att man avsatte tillräckligt med tid för en bredare debatt inom rättsväsendet, och att man lämnat vissa problem olösta. En konsekvens av dessa nyligen antagna ändringar var att behörigheten i korruptionsärenden som gäller höga tjänstemän inklusive ministrar, ledamöter av Nationalförsamlingen och domare överfördes 13 14 15 Enligt den bulgariska konstitutionen ska presidenten, efter förslag från Högsta rättsrådet, utnämna ordförandena i de två högsta domstolarna samt nationalåklagaren. Presidenten kan vägra att utnämna en kandidat en gång, men kan inte blockera nomineringen en andra gång. Den bulgariska regeringen har uttryckt intresse för det stöd som kommissionens stödtjänst för strukturreformer (SRSS) skulle kunna bistå inspektionen med. Se hänvisningen i fotnot 10. 4

till specialdomstolen för organiserad brottslighet. Den mycket snäva tidsfristen för genomförandet av denna ändring har gett upphov till organisatoriska problem 16. Såsom noterades i januarirapporten måste sådana ändringar förberedas noggrant och åtföljas av en lämplig analys av resursbehov och eventuella rättsliga konsekvenser. Dessutom åtföljdes ändringen av straffprocesslagen av särskilda ändringar av domstolslagen som hädanefter gör det möjligt att avsätta domare, något som Venedigkommissionen har uttryckt oro över 17. Generellt sett väntas konsekvenserna av dessa ändringar bli synliga först i ett senare skede när de olika bestämmelserna genomförs i praktiken. Arbetsgrupper inom justitieministeriet, med tekniskt stöd från bland annat åklagarmyndigheten och andra instanser, ser över möjligheterna för lagändringar på en rad andra områden för att eventuellt ändra straffrättsliga förfaranden och strafflagen och därmed åtgärda de problem som framkommit inom det tredje och fjärde riktmärket 18. Experter och de bulgariska myndigheterna har bedömt att problemen i fråga borde analyseras i syfte att öka effektiviteten när det gäller utredning och åtal av allvarliga brott med kopplingar till korruption och organiserad brottslighet. För att skapa förtroende för detta förfarande hos allmänheten och få rättsväsendet att acceptera de föreslagna ändringarna är det av avgörande betydelse att grundläggande ändringar av straffrätten genomförs på ett öppet sätt. Lagändringarna måste föregås av en offentlig debatt bland dem som utövar juridiska och judiciella yrken och samråd med det civila samhället. Det är inte bara innehållet i lagändringarna som påverkar framstegens hållbarhet utan också de förfaranden som tillämpas vid förberedelsen och antagandet. Överlag har Bulgarien gjort konkreta framsteg för att följa rekommendation 4 och att uppnå målen i det andra riktmärket. En rad ändringar av straffprocesslagen har redan antagits och ytterligare lagförslag är under utarbetande för att uppnå målen i det tredje och det fjärde riktmärket, bl.a. angående straffrätten. För att genomförandet av dessa reformer ska lyckas krävs noggranna förberedelser och uppföljning, samt en offentlig debatt och samråd med berörda parter inom rättsväsendet och det civila samhället. 3.3 Tredje riktmärket: Fortsatt reform av rättsväsendet Rekommendation 5: Offentligt lägga fram en årlig lägesrapport om genomförandet av den nationella strategin för reform av rättsväsendet och ange de steg som återstår. Inrätta former för löpande offentlig redovisning av framstegen under återstoden av strategin. Rekommendation 6: Åtgärda arbetsbelastningen på de mest upptagna domstolarna med hjälp av de nya normerna för arbetsbelastning, och enas om en plan för reform av rättsväsendets geografiska indelning samtidigt med utvecklingen av e-juridik. Rekommendation 7: Upprätta en plan för att genomföra rekommendationerna i SRSS rapport om reform av åklagarmyndigheten och dess samspel med andra institutioner, inbegripet former för offentlig redovisning av framstegen. 16 17 18 Med uppenbar koppling till de antagna ändringarna lades det för Nationalförsamlingen fram utkast till ytterligare ändringar av domstolslagen i början av oktober, utan att det föregicks av någon offentlig debatt eller något samråd. Ändringsförslagen kritiserades eftersom de ifrågasatte delar av de tidigare antagna reformerna och eventuellt kan ge upphov till ytterligare problem. Ändringarna antogs dock av Nationalförsamlingen den 27 oktober. Se fotnot 8. Se punkterna 3.3 och 3.4 nedan. 5

Rekommendation 8: Upprätta en plan för att genomföra rekommendationerna i studien [på Europadomstolens domar], inbegripet former för offentlig redovisning av framstegen. Fyra rekommendationer i januarirapporten hade som mål att öka ansvarsutkrävandet för offentliga myndigheter och stärka samarbetet mellan institutionerna. Målet var att främja en bredare förankring av reformprocessen i samhället och därigenom göra reformerna permanenta. Detta gäller särskilt den fortsatta reformen av rättsväsendet. För att genomförandet av strategin för reform av rättsväsendet ska lyckas krävs det att många separata institutioner, både inom och utanför rättsväsendet, deltar i arbetet. Regeringen och Högsta rättsrådet har dock en avgörande roll i den här processen, bland annat genom att skapa förutsättningar för offentlig debatt och interinstitutionella samråd. Bulgariens regering har tagit vissa steg i denna riktning och har åtagit sig att regelbundet offentliggöra rapporter om framstegen i genomförandet av strategin. Detta kan ligga till grund för den offentliga debatten samt för dialogen med Högsta rättsrådet och rättsväsendet överlag om konkreta åtgärder och särskilda mål som man bör sträva efter för att nå de övergripande strategiska målen i strategin från 2014 före 2020 19. Bulgarien förväntas under de kommande månaderna att gå vidare med denna process i samarbete med det nya Högsta rättsrådet. En reform av rättsväsendets indelning och införandet av ett heltäckande system för e-juridik har stått på dagordningen under flera år. Det föregående Högsta rättsrådet har gjort en stor del av det förberedande arbetet och ytterligare analyser pågår inom ett projekt som får stöd från EU. Det verkar dock som om detta är ett mer långsiktigt projekt som kommer att vidareutvecklas av det nya Högsta rättsrådet och som också kräver ett brett politiskt stöd. Vissa delar av projektet kan dock avancera snabbare. Åklagarmyndigheten har redan lagt fram en konkret modell för konsolidering av de lokala åklagarmyndigheterna i de 28 regionerna, som inte nödvändigtvis förutsätter en motsvarande konsolidering av de lokala domstolarna. Mer specifikt finns det ett akut behov att åtgärda den ojämna arbetsfördelningen mellan domstolarna. Det är särskilt de större domstolarna i huvudstaden vars arbetsbelastning ligger över genomsnittet 20. Denna fråga kommer utan tvekan att vara en av de viktigaste för det nya Högsta rättsrådet när det tillträder. Utöver tilldelningar av extra personal till de domstolar som är överbelastade skulle man kunna tänka sig att överväga möjligheten att ändra jurisdiktion för vissa typer av ärenden. Regeringen håller redan nu på att undersöka dessa möjligheter. Sådana ändringar måste naturligtvis föregås av lämpliga samråd och debatter med berörda parter, bland annat med tanke på konsekvenserna för tillgången till rättslig prövning. Viktiga möjligheter för ytterligare reformer lyftes fram förra året i en analys från den bulgariska åklagarmyndigheten. Analysen genomfördes med bistånd av kommissionens stödtjänst för strukturreformer (SRSS) och ett team av erfarna åklagare från Nederländerna, Spanien, Tyskland och Storbritannien. De bulgariska myndigheterna med åklagarmyndigheten i spetsen och med stöd av justitieministeriet har utarbetat en färdplan med en rad åtgärder för att följa upp analysen. Med tanke på hur komplicerad frågan är måste många av åtgärderna i färdplanen fortfarande omsättas i konkreta resultat och beslut om hur man ska gå vidare 21. Det återstår att se om de olika intuitioner som berörs kan nå enighet om 19 20 21 Texten till strategin (på engleska) finns på följande webbplats: www.strategy.bg/filehandler.ashx?fileid=5570 Det tidigare Högsta rättsrådet utarbetade en metod för att analysera arbetsbelastningen. Denna analysmetod har nu gett resultat i form av omfattande uppgifter om arbetsbelastningen vid alla domstolar och åklagarmyndigheter. Många av åtgärderna gäller ändringar i straffrätten eller straffprocesslagen och det finns därför en betydande överlappning med de åtgärder som planeras under det andra riktmärket. 6

de ändringar som krävs för att genomföra en grundläggande uppföljning av rekommendationerna i expertrapporten 22. I ett separat initiativ från 2016 genomförde åklagarmyndigheten en analys av domar från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna angående ineffektiva brottsutredningar i Bulgarien. Uppföljningen av denna analys fortskrider också inom ramen för en färdplan som utarbetas av åklagarmyndigheten och som håller på att genomföras. Överlag har Bulgarien tagit ytterligare steg för att följa de fyra rekommendationerna inom det tredje riktmärket. Dessa initiativ måste dock färdigställas och omvandlas till en tydlig handlingsplan för de åtgärder som ska vidtas inom viktiga områden. 3.4 Fjärde riktmärket: Korruption på hög nivå Rekommendation 9: Anta ny lagstiftning om bekämpning av korruption i enlighet med föresatserna i antikorruptionsstrategin, och se till att den genomförs. Inrätta en effektiv antikorruptionsmyndighet. Rekommendation 10: Anta och genomföra ändringar av förvaltningslagen för att stärka interninspektionernas ställning i den offentliga förvaltningen. Rekommendation 11: Med utgångspunkt i analysen av tidigare ärenden upprätta en plan med alla berörda institutioner för att åtgärda brister i utredning och åtal mot korruption på hög nivå, inbegripet former för offentlig redovisning av resultaten. Rekommendation 12: Inrätta former för offentlig redovisning av resultaten i offentliga högnivåärenden [korruption]. Åklagarmyndigheten rapporterar om utredningar och åtal, under iakttagande av oskuldspresumtionen. Högsta kassationsdomstolen och justitieministeriet rapporterar om fällande domar och om påföljder. I rapporten om samarbets- och kontrollmekanismen från januari 2017 betonades att kampen mot korruption var ett av de områden inom vilka Bulgarien gjort minst framsteg under de tio år som mekanismen funnits. Det gäller också genomförandet av den antikorruptionsstrategi som antogs 2015 23, och de ansträngningar som gjorts för att genomföra en övergripande reform av den rättsliga ramen och inrätta en enhetlig antikorruptionsbyrå. Den nya regeringen lade fram ett reviderat utkast för Nationalförsamlingen den 4 oktober med det uttryckliga målet att anta denna viktiga lagstiftningsreform innan årets slut. När lagen har antagits måste den nya institutionen inrättas och börja sitt arbete 24. Det är av avgörande betydelse att ledningen för denna nya institution utses på ett öppet sätt, så att man lägger grunden för att institutionen ska kunna vinna förtroende från såväl allmänheten som från offentliga tjänstemän. En annan viktig aspekt av antikorruptionsstrategi från 2015 gäller interninspektionernas funktion i den statliga förvaltningen. Dessa viktiga strukturer ansvarar för den interna kontrollen av god förvaltningssed men har hittills arbetat utan en tydlig rättslig ram eller gemensamma operativa standarder. För att stärka inspektionens roll lades ett utkast till 22 23 24 En sammanfattning finns på webbplatsen för det bulgariska justitieministeriet: http://www.mjs.bg/files/executive%20summary%20final%20report%20bg%2015122016.pdf En engelsk version finns på följande webbplats: http://rai-see.org/wpcontent/uploads/2015/08/bulgaria_anti-corruption_strategy_-2015.pdf I detta sammanhang noterades vissa farhågor i januarirapporten angående hur kommissionen för förverkan av olagliga tillgångar (ett område inom vilket Bulgarien har uppnått lovande resultat under de senaste åren) ska kunna fortsätta fungera på ett effektivt sätt inom den nya ramen. 7

ändring av förvaltningslagen fram i september 2017 och det antogs av Nationalförsamlingen den 12 oktober. Den nya lagen måste nu genomföras rent organisatoriskt. Utöver dessa reformer av viktiga institutionella strukturer behöver Bulgarien också uppnå bestående resultat när det gäller att effektivt upptäcka, utreda och väcka åtal mot korruption. Många av de problem som nämns under andra och tredje riktmärket är också relevanta inom detta område. För att säkerställa att man fokuserar särskilt på problemen angående korruption på hög nivå analyserade åklagarmyndigheten ett urval av de mål som behandlats sedan 2013. Syftet var att se vilka lärdomar man kunde dra av detta och vilka åtgärder som krävs för att dessa utredningar och förfaranden ska kunna bli effektivare i framtiden. Mot bakgrund av denna analys utarbetades sedan en färdplan och arbetet går vidare inom berörda institutioner. Regelbundna rapporter kommer att avläggas i nationella rådet för korruptionsbekämpning, som inrättades av den förra regieringen för att samla de olika institutioner som sysslar med korruptionsbekämpning. Rådet leds av en nationell samordnare mot korruption 25. När det gäller de andra färdplaner som nämns under tredje riktmärket beskrivs många av de planerade åtgärderna endast i allmänna ordalag och har ännu inte omvandlats till konkreta åtgärder. Ett viktigt inslag som främjar en trovärdig strategi för utredning och åtal i samband med korruption på hög nivå är slutligen att det finns en enhetlig ram för att sprida information om de framsteg som görs till allmänheten. Till följd av rekommendationen i rapporten från januari 2017 har Bulgariens högsta kassationsdomstol inrättat en mekanism för att följa korruptionsärenden i landets domstolar och informera allmänheten om dem. Detta är utöver den information som åklagarmyndigheten ger om lagföring av konkreta ärenden 26. Överlag har Bulgarien tagit ytterligare steg för att följa de fyra rekommendationer som lades fram i januarirapporten under riktmärke fyra. Flera avgörande initiativ måste dock fortfarande antas och genomföras. Flera andra initiativ befinner sig fortfarande i inledningsskedet av genomförandet och inga konkreta åtgärderna har definierats. 3.5 Femte riktmärket: Korruption i allmänhet inklusive på lokal nivå och vid gränserna Rekommendation 13: Utföra en extern översyn av förhandskontrollerna av offentlig upphandling och uppföljningen av dem, inbegripet efterhandskontroller och av upptäckta fall av intressekonflikter eller korruption och åtgärder som vidtagits för att råda bot på upptäckta brister. Rekommendation 14: Införa riskbaserade åtgärder mot korruption på lägre nivåer inom högrisksektorer i den offentliga förvaltningen, inspirerat av åtgärderna vid Inrikesministeriet. Fortsätta med åtgärderna inom Inrikesministeriet. Rekommendation 15: Inrätta former för offentlig redovisning av genomförandet av den nationella strategin mot korruption under återstoden av strategin. I rapporten från januari 2017 konstaterades att framsteg gjorts när det gäller offentlig upphandling och det rekommenderades att Bulgarien låter utföra en extern översyn av hur det nya systemet med förhandskontroller och uppföljningen av dem fungerar. För att följa upp 25 26 Bulgariens nuvarande vice premiärminister med ansvar för reform av rättsväsendet och utrikesminister har även utnämnts till nationell samordnade mot korruption. Ingen systematisk rapporteringsmekanism har inrättats. Åklagarmyndigheten meddelar sådana uppgifter till Högsta rättsrådet och justitieministeriet och informerar också allmänheten vid regelbundna presskonferenser. 8

denna rekommendation planerar de bulgariska myndigheterna att låta en extern uppdragstagare utföra en sådan översyn under 2018 27. En annan del av arbetet inom strategin är att införa planer mot korruption, med riktade och praktiska åtgärder för att förhindra korruption i flera olika högrisksektorer. I juli beslutade nationella rådet för korruptionsbekämpning att inleda en översyn av den statliga förvaltningens befintliga sektorsspecifika planer mot korruption för att se hur man skulle kunna samordna åtgärderna inom detta område ytterligare. Översynen väntas genomföras före årets slut och därefter ska den följas upp i olika förvaltningssektorer. Detta är ett område som kräver fortsatta och beslutsamma åtgärder från ledningen, inspektioner och andra berörda parter inom statsförvaltningen. Målet med den sista rekommendationen inom detta riktmärke är att garantera en fortsatt offentlig debatt och ett politiskt intresse för genomförandet och den vidare utvecklingen av antikorruptionsstrategin, med hjälp av en mekanism för att informera allmänheten. De bulgariska myndigheterna har beslutat att bibehålla det nationella rådet för korruptionsbekämpning och ge det i uppdrag att regelbundet utvärdera framstegen och informera allmänheten om dem. Överlag har Bulgarien tagit steg för att följa de tre rekommendationer som lades fram i januarirapporten under femte riktmärket. Mot bakgrund av de steg som tagits bör nödvändig åtgärder vidtas under 2018. 3.6 Sjätte riktmärket: Organiserad brottslighet Rekommendation 16: Inrätta former för offentlig redovisning av resultaten i offentliga högnivåärenden [organiserad brottslighet]. Åklagarmyndigheten rapporterar om utredningar och åtal, under iakttagande av oskuldspresumtionen. Högsta kassationsdomstolen och justitieministeriet rapporterar om fällande domar och om påföljder. Rekommendation 17: Anta de nödvändiga ändringarna av lagen om förverkan av brottsliga tillgångar och se till att förverkanskommissionen fortsätter att fungera oberoende och effektivt. I rapporten från januari 2017 konstaterades det att det skett stora förändringar i de kriminella mönstren under de senaste tio åren. Den organiserade brottsligheten har blivit mindre öppet våldsam och utgör inte längre samma hot mot stabiliteten i samhället som tidigare. Den allmänna situationen i Bulgarien liknar mer och mer situationen i vissa andra medlemsstater. Dessutom noterade man att de specialiserade institutioner som inrättades 2012 har börjat visa solida resultat i fråga om lagakraftvunna domar i mål som rör organiserad brottslighet och förverkan av brottsliga tillgångar. Rapporten innehåller dock vissa viktiga slutliga rekommendationer för att befästa denna positiva utveckling. För det första rekommenderades att man inrättar ett system för att informera om ärenden som rör grov organiserad brottslighet så att allmänheten och medierna får möjlighet att följa de framsteg som görs i dessa ärenden. Denna rekommendation är likvärdig med den liknande rekommendationen om ärenden om korruption på hög nivå och de åtgärder som vidtagits omfattar båda rekommendationerna. Såsom noterats ovan erkändes i rapporten från januari 2017 de framsteg som gjorts vid specialdomstolen och den särskilda 27 Med medel från det operationella programmet för goda styrelseformer inom Europeiska socialfonden. 9

åklagarmyndigheten för organiserad brottslighet. Kommissionen konstaterar dock att de senaste ändringarna av lagen om straffrättsliga förfaranden medför omfattande organisatoriska ändringar där jurisdiktionen för ärenden på hög nivå flyttas till specialdomstolen. Bulgarien bör se till att dessa ändringar stärker de framsteg som redan gjorts på detta område. För det andra rekommenderades i januarirapporten att Bulgarien bör anta ändringar av lagen om förverkande av tillgångar för att möta en rad utmaningar som förverkanskommissionen kartlagt. Som uppföljning av denna rekommendation har de bulgariska myndigheterna informerat kommissionen om att lagändringarna har antagits. Kommissionen noterar dock att den nya antikorruptionslag som för närvarande behandlas i Nationalförsamlingen innehåller bestämmelser om förverkande av tillgångar och föreskriver att en ny institutionell struktur inrättas. Såsom påpekades i rapporten från januari 2017 är det viktigt att se till att dessa ändringar varken skadar de framsteg som redan uppnåtts på detta område eller den förmåga som institutionen hittills visat när det gäller att fortsätta denna positiva utveckling. Överlag har Bulgarien tagit steg för att följa rekommendationerna 16 och 17 under sjätte riktmärket. De bulgariska myndigheterna bör dock se till att de beslut som nyligen fattats angående organisatoriska och rättsliga ändringar genomförs på ett sätt som befäster de framsteg som hittills uppnåtts. 4. SLUTSATSER Under de nio månader som gått sedan januarirapporten offentliggjordes, med rekommendationer för hur alla riktmärkena i samarbets- och kontrollmekanismen ska kunna nås, har nya positiva tendenser noterats. Den politiska osäkerheten ledde visserligen till vissa förseningar i reformernas genomförande under första delen av året, men sedan maj månad har reformprocessen tagit fart. Det är trots detta osäkert hur de slutliga resultaten kommer att se ut, i synnerhet inom områden där det krävs lagstiftningsreformer och åtgärder från regeringens sida, t.ex. inom kampen mot korruption. När det gäller rättsväsendet har det hänt en hel del under året. Särskilt positivt har valet av ett nytt Högsta rättsråd varit, och effekterna av detta kommer att bli märkbara under nästa år. I den här rapporten konstateras att betydande framsteg har gjorts för att följa rekommendationerna i rapporten från januari 2017, i synnerhet när det gäller rekommendation 1 (där det nu är upp till det nya Högsta rättsrådet att visa resultat) samt rekommendationerna 16 och 17 där det gäller att fortsätta på den progressiva väg man slagit in på. Stora framsteg har också gjorts för att följa rekommendation 4, men fler insatser krävs. Kommissionen kan inte ännu dra slutsatsen att något av riktmärkena har nåtts fullt ut på ett tillfredsställande sätt, men anser att med fortsatt politisk styrning och en vilja att gå vidare med reformerna borde Bulgarien kunna uppfylla de kvarstående rekommendationerna inom mekanismen inom en snar framtid. Kommissionen uppmanar Bulgarien att vidta de åtgärder som är nödvändiga och följa alla rekommendationer. Kommissionen kommer att utvärdera framstegen igen mot slutet av 2018. 10