Granskning av planprocessen och genomförande av detaljplaner Motala kommun Datum 2011-05-03 Författare Håkan Lindahl
Innehåll Sammanfattning och revisionell bedöming...3 Inledning och revisionsfråga...3 Lagstiftningen... 4 Ansvarsfördelningen inom kommun... 4 Planprocessen... 5 Kostnadskalkyler... 6 Genomförandeprocessen... 6 Kommentarer och förslag... 7
Sammanfattning och revisionell bedöming Arbetet med att ta fram detaljplaner och att genomföra de delar som åvilar kommunen berör flera olika nämnder och förvaltningar. Det är därför väsentligt att det finns fungerande och effektiva rutiner för hantering av de olika stegen i denna process. Kommunens revisorer har i sin risk- och väsentlighetsbedömning funnit skäl för att granska nämndernas arbete planprocessen och genomförandet av detaljplaner. Granskningen visar att planprocessens olika steg har tydliga och i allt väsentligt fungerande rutiner. Samtliga intervjuade uppger också att samverkan mellan berörda förvaltningar under de senaste åren har effektiviserats och utvecklats i positiv riktning. Den revisionella bedömningen är att ansvariga nämnder i allt väsentligt har fungerande rutiner för hantering av planprocessen och verkställighet av kommunens åtaganden i fastställda detaljplaner. Samtidigt visar granskningen att vissa rutiner kan förbättras så att det samlade arbetet med planer blir mer effektivt. Förslag till förbättringar återfinns sist i rapporten. Inledning och revisionsfråga Kommunens arbete med detaljplaner och bygglov syftar ytterst till att skapa de fysiska och legala förutsättningarna för enskilda och företag att verka och bo i kommunen. Den fysiska planeringen bestämmer förutsättningarna för markanvändningen i ett givet område. Inom kommunen berörs flera olika förvaltningar i de olika stegen i såväl planarbetet som vid förverkligandet av en detaljplans intentioner. Fungerande och effektiva samverkansformer mellan olika förvaltningar och är därför en förutsättning för en effektiv planprocess från idé till genomförande. Denna granskning syftar till att belysa följande revisionsfråga: Har ansvariga nämnder fungerande rutiner för hantering av planprocessen och verkställighet av kommunens åtaganden i fastställda detaljplaner? 3 av 8
Lagstiftningen Alla kommuner ska enligt plan- och bygglagen(pbl) ha en översiktsplan som omfattar hela kommunens yta. Planens syfte är att ge vägledning och stöd i beslut om användning av mark- och vattenområden och hur den bebyggda miljön ska utvecklas. Översiktsplanen är vägledande när kommunen upprättar detaljplaner och prövar bygglov. En detaljplan ska upprättas inför större förändringar av mark- och vattenanvändningen eller för att reglera utformningen av bebyggelsemiljön. Detaljplanen ska grundas på ett program som anger utgångspunkter och mål för planen. Till planen ska finnas en planbeskrivning som förklarar syftet med planen och en genomförandebeskrivning för vad som behöver göras för att planen ska förverkligas. I maj träder en ny plan- och bygglov i kraft som bl.a. innebär att program endast behöver upprättas om kommunen anser att det behövs. Detaljplanen har en genomförandetid på mellan 5 och 15 år. Under den tiden får planen inte ändras, ersättas eller upphävas mot berörda fastighetsägares vilja om det inte finns starka skäl för detta. Detaljplanen utgör i sin tur grund för prövningen av bygglov. Ansvarsfördelningen inom kommun Ansvaret i kommunen för arbetet med planer och bygglov är delat mellan kommunstyrelsen och plan- och miljönämnden. Därtill kommer att tekniska nämnden också till viss del är berörd främst vad gäller genomförandefrågor. I reglementet för kommunstyrelsen sägs följande i 2 I KS ledningsfunktion ligger att leda och samordna bland annat: - den översiktliga planeringen av användningen av mark och vatten. - mark- och bostadspolitiken och se till att en tillfredsställande markberedskap upprätthålls samt att bostadsförsörjningen och samhällsbyggandet främjas. Vidare framgår i reglementet att KS har hand om exploateringsverksamheten, bevakning av kommunens intressen vid fastighetsbildning, fastighetsbestämning, planläggning och byggnadsväsen samt upprättande av program inför detaljplanläggning. Under kommunstyrelsen är det stadsbyggnadsenheten som ansvarar för arbetet med mark-, exploaterings- och planfrågor. I plan- och miljönämndens reglemente sägs bl.a. följande i 1 Nämnden fullgör också kommunens uppgifter inom plan- och byggnadsväsendet och har det närmaste inseendet över byggnadsverksamheten enligt plan- och bygglagen. Nämnden ska därvid : 4 av 8
- uppmärksamt följa den allmäna utvecklingen inom kommunen och dess närmaste omgivning samt ta de initiativ som behövs i frågor om planläggning, byggande och fastighetsbildning - övervaka efterlevnaden av PBL och med stöd av lagen meddela föreskrifter och beslut - ta tillvara de möjligheter PBL ger att förenkla och underlätta ärenden för enskilda. Plan- och miljönämnden beslutar också, under vissa förutsättningar, om antagande, ändring eller upphävande av detaljplaner som inte är av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt. I reglementet framhålls att om genomförandet medför kostnader eller andra åtaganden för kommunen skall kommunstyrelsen ha tagit ställning till de kalkylerade kostnaderna och godkänt principerna för genomförandet. Planprocessen Stadsbyggnadsenheten gör årligen ett förslag till planprioriteringar av planarbeten för de närmaste två-tre åren. Beslut om prioriteringarna fattas av KS. Före beslut har bl.a. Plan- och miljönämnden getts möjlighet att yttra sig. Från och med detta år deltar även tekniska nämndens presidium i planprioriteringsprocessen. Ett problem kopplat till prioriteringarna av planarbetet är balansen mellan att ta fram nya planer för olika ändamål, ofta kopplat till mål för kommunens utveckling och behovet av att omarbeta gamla, delvis inaktuella planer. Det finns en viss tendens under senare år att resurserna främst satsas på nya planer. Start av detaljplanläggning av ett område kan initieras antingen från kommun själv utifrån den beslutade prioriteringslistan eller från exploatörer som önskar bygga eller från företag som vill etablera sig i kommunen. Innan planarbetet påbörjas upprättas ofta ett detaljplaneprogram som ska ange utgångspunkter för och mål med planen. Beslut om att ta fram ett detaljplaneprogram och att senare fastställa programmet som underlag för detaljplanearbetet fattas i normalfallet av KS. Mer okomplicerade detaljplaner eller ändringar i befintliga detaljplaner föregås dock inte alltid av ett detaljplaneprogram. Planarbetet leds från stadsbyggnadsenheten och sker oftast i projektform i de fall planarbetet är lite mer omfattande. I projektgruppen ingår vanligtvis planarkitekt, mark- och exploateringsingenjör samt representanter från tekniska kontorets olika enheter för gata, park- och natur och VA. Även representanter från plan- och miljökontorets bygglovenhet och miljö- och hälsoskyddsenhet, lantmäterienheten och näringslivsenheten kan ingå i gruppen eller kalls till vissa möten. Planarbetet inleds vanligtvis med ett startmöte som sker innan ett samrådsförslag tas fram. Till startmötet bjuder stadsbyggnadsenheten in berörda förvaltningar. 5 av 8
Tanken är att man på ett tidigt stadium ska kunna diskutera olika frågor som kan påverka planarbetet. Trots det inledande samrådsförfarandet visar granskningen att det kan förekomma att detaljutformning av bestämmelserna i planen inte utformats i dialog med bygglovenheten. Detta kan i sin tur senare leda till oklarheter och problem i samband bygglovgivningen. Vid framtagande av enklare detaljplaner eller vid justeringar i befintliga planer sker arbetet inte alltid i projektform. Ansvaret för antagande av färdiga detaljplaner har plan och miljönämnden. Under åren 2009 och 2010 har nämnden vid sammanlagt ett 50-tal tillfällen behandlat olika detaljplanefrågor. Kostnadskalkyler Redan i programskedet görs ofta översiktliga kalkyler av kommunens kostnader för ett plangenomförande. Kostnadsberäkningarna kan därmed i viss utsträckning också påverka den slutliga utformningen av planen. Kalkylerna upprättas i samverkan mellan stadsbyggnadsenhetens mark- och exploateringsdel och tekniska kontorets enheter för gata, VA samt park- och natur. Budgetmedel för exploateringskostnader finns avsatta i stadsbyggnadsenhetens investeringsbudget varje år. I de fall en exploatör eller ett företag begär planläggning av ett område för byggnation är det i normalfallet exploatören som står för kostnaderna för utrednings-, plan- och exploateringskostnaderna i enlighet med reglerna i PBL. Kostnader för VA debiteras enligt gällande taxa inom verksamhetsområdet. För varje investeringsprojekt som ska genomföras enligt fastställd detaljplan finns ett eget konto där medel motsvarande den beräknade kostnaden för kommunen sätts av. Därigenom kan varje projekt följas upp på ett tydligt sätt. Tekniska kontoret ansvarar också för att beräkna behov av ytterligare medel för eventuellt ökade driftkostnader som resultat av en exploatering. Det första årets driftkostnader finnas också i regel med i investeringsbudgeten. Varje år, i samband med årsredovisningen, gör stadsbyggnadsenheten en uppföljning av genomförda exploateringar där graden av genomförande redovisas. Genomförandeprocessen När en detaljplan antagits av plan- och miljönämnden svarar en särskild arbetsgrupp kallad Karshultsgruppen för det praktiska genomförandet av de anläggningsarbeten som kommunen har ansvaret att genomföra. 6 av 8
En projektledare från tekniska kontoret har ansvaret för anläggningsarbetena i samråd med exploateringsingenjören från stadsbyggnadsenheten. Arbetet bedrivs i projektform med återkommande projektmöten för avstämning av arbetet och hur kostnadsbilden ser ut i förhållande till upprättade kalkyler. Representanter från de olika avdelningarna inom tekniska kontoret, från markoch exploateringsenheten, bygglovenheten, lantmäteriet, exploatörer m.fl. kallas vid behov till projektmötena. De arbeten som utförs av tekniska kontoret faktureras stadsbyggnadsenheten där särskilda konton finns upplagda för respektive projekt som beslutats. Då ett projekt avslutas följs upp vad man eventuellt inte kunnat färdigställa och som ska genomföras vid senare tidpunkt. Kostnadsbilden följs också upp och stäms av mot gällande exploateringsbudget. Eftersom genomförandetiden för en detaljplan kan sträcka sig över flera år är det viktigt att det sker bevakning av att alla kommunens åtagande genomförs så som det framgår i planens genomförandebeskrivning. Det är slutligen viktigt att den information, såväl i text som på kartor, som redovisas i detaljplanerna utformas på ett sätt så att missförstånd och feltolkningar av planens intentioner undviks. Granskningen har visat på exempel där text i en detaljplan kan tolkas på olika sätt och därmed inte uppfyller kraven på tydlighet gentemot allmänhet och andra intressenter. Kommentarer och förslag Utifrån resultatet av genomförd granskning lämnas följande förslag till förbättringar: Då ett förslag till detaljplan utformats, sker informationsöverföringen internt oftast genom att planen skickas till berörda förvaltningar. Ett alternativ är att ansvarig planförfattare träffar representanter för berörda förvaltningar för en muntlig genomgång av planförslaget där det ges möjligheter att ställa frågor om bl.a. utformningen av bestämmelserna i planförslaget. Detta skulle ge plats för diskussioner och förtydligande av t.ex. bestämmelsernas utformning vilket i sin tur skulle underlätta senare bygglovgivning mm. I prioriteringen mellan att ta fram nya planer kontra att se över och omarbeta gamla är det viktigt att det sker en löpande dialog mellan stadsbyggnadsenheten och bygglovenheten inom plan- och miljöförvaltningen. Begränsningar att bevilja bygglov inom gama detaljplaner för en viss verksamhet kan i många fall vara ett lika stort hinder för utveckling av kommunen som avsaknaden av nya detaljplaner. 7 av 8
Det är viktigt att rutinerna för att följa upp genomförandet av alla delar i kommunens egna åtaganden i detaljplaner fungerar väl. Detta är ett område som lämpligen skulle kunna tas med i berörda nämnders och kommunstyrelsens internkontrollplaner. Utformningen av text och kartor i detaljplaner måste ses över och utformas så att missförstånd och feltolkningar av planens intentioner undviks. 8 av 8