Skolväsendets överklagandenämnd

2012:36 Skolväsendets överklagandenämnd Organisering av en nämndmyndighet

MISSIV DATUM DIARIENR 2012-11-12 2012/150-5 ERT DATUM ER BETECKNING 2012-06-20 U2012/3595/GV Regeringen Utbildningsdepartementet 103 33 Stockholm Uppdrag att göra en översyn av Skolväsendets överklagandenämnds organisation Statskontoret fick i juni 2012 i uppdrag av regeringen att se över organisationen av Skolväsendets överklagandenämnd och lämna förslag till en ändamålsenlig organisation av nämnden i syfte att tillförsäkra en rättssäker och effektiv ärendehantering. Statskontoret överlämnar härmed delrapporten Skolväsendets överklagandenämnd organisering av en nämndmyndighet (2012:36). Generaldirektör Yvonne Gustafsson har beslutat i detta ärende. Utredningschef Bob Pernodd och chefsjurist Johan Sørensson, föredragande, var närvarande vid den slutliga handläggningen. Yvonne Gustafsson Johan Sørensson POSTADRESS: Box 8110, 104 20 Stockholm. BESÖKSADRESS: Fleminggatan 20. TELEFON VXL: 08-454 46 00. FAX: 08-791 89 72 statskontoret@statskontoret.se www.statskontoret.se

Innehåll Sammanfattning 7 1 Uppdrag och genomförande 13 1.1 Regeringens uppdrag till Statskontoret 13 1.2 Genomförandet av uppdraget 14 2 Överklagandenämndens organisation och verksamhet 17 2.1 Bakgrund 17 2.2 Organisation och resurser 18 2.3 Styrningen av Överklagandenämnden 19 2.4 Ärendehandläggning 21 3 Verksamhet och ärendeflöden 23 3.1 Verksamhet 23 3.2 Ärendeutvecklingen 24 3.3 Sammanfattande iakttagelser 29 4 Överklagandenämndens och Skolinspektionens syn på nuvarande organisationslösning 31 4.1 Behovet av självständighet 31 4.2 Beroendet av en värdmyndighet 33 4.3 Ojämnt ärendeflöde 35 4.4 Okända framtida ärendevolymer 37 4.5 Överlappande verksamhetsområden med Skolinspektionen 37 4.6 Eftersläpande utvecklingsinsatser 38 4.7 Sammanfattande iakttagelser 38 5 Tidigare förslag för att lösa nuvarande problem 41 5.1 Skolmyndighetsutredningen ville slå samman nämndmyndigheterna 41 5.2 Skolinspektionen ville knyta kanslifunktionen närmare sig 41 5.3 Den nuvarande ordföranden vill ha mer självständighet 43 5

6 Andra nämndmyndigheter med domstolsliknande uppgifter 45 6.1 Urval av nämnder 45 6.2 Högskolans avskiljandenämnd 46 6.3 Överklagandenämnden för studiestöd 46 6.4 Överklagandenämnden för högskolan 48 6.5 Statens överklagandenämnd 50 6.6 Skiljenämnden i vissa trygghetsfrågor 53 6.7 Statens va-nämnd 55 6.8 Notarienämnden 58 6.9 Sammanfattande iakttagelser 61 7 Framtida organisation för Skolväsendets överklagandenämnd 65 7.1 Bedömningsgrunder 65 7.2 Organisatoriska alternativ 68 7.3 Bedömning av de olika organisatoriska alternativen 70 7.4 Sammanfattande bedömning 75 7.5 Statskontorets förslag 77 7.6 Konsekvensanalys 79 8 Författningsförslag 81 Referenser 87 Bilagor 1 Regeringsuppdraget 89 2 Andra nämndmyndigheter 91 6

Sammanfattning På regeringens uppdrag har Statskontoret sett över Skolväsendets överklagandenämnds organisation. I uppdraget har ingått att lämna förslag till en ändamålsenlig organisation av nämnden i syfte att tillförsäkra en rättssäker och effektiv ärendehantering. Överklagandenämndens nuvarande organisation Skolväsendets överklagandenämnd är en domstolsliknande myndighet dit en elev eller vårdnadshavare kan överklaga vissa beslut inom förskoleklassen, grundskolan och gymnasieskolan med motsvarande skolformer samt vuxenutbildningen. Överklagandenämnden är en nämndmyndighet. Nämnden har en bred sakkunskap om skolområdet genom att den har ledamöter med olika kompetenser. Statens skolinspektion är Överklagandenämndens värdmyndighet. Skolinspektionen ska upplåta lokaler och ansvara för kansligöromål, föredragning av ärenden, ekonomiadministration och därmed sammanhängande uppgifter för nämndens räkning. I dag tillhandahåller Skolinspektionen fyra handläggare och en administratör för arbete vid Överklagandenämndens kansli. Överklagandenämndens ordförande är tillika dess direktör och myndighetschef. Ordföranden arbetar heltid och leder kansliet. År 2011 inkom 264 ärenden till Överklagandenämnden. Cirka 85 procent av besluten som avgjordes under året fattades av ordföranden. Resterande beslut fattades av nämnden. Under år 2012 har det skett en väsentlig ökning av antalet inkomna ärenden och efter de första åtta månaderna ligger ärendemängden klart över det antal som nämnden totalt hade under vart och ett av de senaste tre åren. Ökningen sammanfaller med att en ny skollag har trätt i kraft. Ärendeinflödet är i första hand koncentrerat till försommaren. 7

Flera upplevda problem med dagens organisation Överklagandenämndens ordförande framhåller att det finns flera förhållanden som är problematiska avseende myndighetens självständighet, sett i ljuset av att Överklagandenämnden ska vara en domstolsliknande organisation. Ordföranden för nämnden och Skolinspektionen har olika uppfattningar om hur kanslitjänsterna bör organiseras. Idag arbetar personalen i nämndens kansli enbart åt nämnden. Eftersom det finns överlappningar mellan Skolinspektionen och nämndens verksamhet så anser ordföranden att nuvarande lösning är nödvändig för att garantera rättssäkerheten i ärendeberedningen. Skolinspektionen anser däremot att rättssäkerheten kan garanteras även i en situation där handläggarna vid kansliet också har andra arbetsuppgifter vid inspektionen. Skolinspektionen menar att den senare lösningen dessutom möjliggör ett mer flexibelt resursutnyttjande eftersom antalet inkommande ärenden vid nämnden uppvisar betydande säsongsvariationer. Genom att ordföranden för nämnden arbetsleder kansliet menar han att Skolinspektionen inte känner till vad personalen gör eller hur de utför arbetet. Skolinspektionen ska trots det hålla medarbetarsamtal och lönesamtal. Ledningen för Skolinspektionen menar också att den nuvarande konstruktionen är problematisk sett till myndighetens arbetsgivar- och arbetsmiljöansvar. Andra nämndmyndigheter har organiserats på olika sätt Statskontoret har granskat hur sju andra myndigheter med domstolsliknande uppgifter har organiserats. Av dessa är majoriteten, i likhet med Skolväsendets överklagandenämnd, nämndmyndigheter. Olikheterna i hur myndigheterna har organiserats är relativt stora. Det finns dock ett antal erfarenheter som är betydelsefulla för översynen av Överklagandenämnden. Ordförandes anställningsförhållanden förefaller påverka hur kanslifunktionerna organiseras vid värdmyndigheterna. Om ordförande har en heltidstjänst blir det också naturligare för ordförande att eftersträva ett eget kansli med fasta personalresurser som i fallet för Skolväsendets överklagandenämnd. Om ordföranden har nämnden som deltidsuppdrag tycks lösningen med värdmyndigheter bli mer tydlig och sanno- 8

likt också mer kostnadseffektiv genom ökad flexibilitet i resursanvändningen. Studien av jämförelsemyndigheter visar också att en organisering i form av nämnd med värdmyndighet lämpar sig väl för myndigheter med ett brett kompetensbehov och små och/eller ojämna ärendeflöden över året. Nämnden ger verksamheten en bred och specialiserad kompetens som annars skulle vara svår att tillgodose i en mindre verksamhet. Värdmyndigheten ger goda förutsättningar att hantera säsongsvariationer i ärendeflöden. Valet av en värdmyndighet som har ett verksamhetsområde som ligger nära nämndens kan vara en fördel genom att det ger kompetens- och kunskapssynergier mellan nämnd och värdmyndighet. Närhet mellan verksamhetsområden tycks dock också innebära en ökad risk för att jävsförhållanden kan uppstå. I de fall då flera nämnder har samlats vid en och samma värdmyndighet kan detta ge kunskapssynergier från nämndarbetet, som till exempel kan komma till uttryck i samordning av utvecklingsinsatser. En avvägning mellan olika organiseringsalternativ Statskontoret har övervägt åtta olika alternativa organisationsmodeller för Skolväsendets överklagandenämnd. De övergripande bedömningskriterierna för våra överväganden är kraven på effektivitet och rättssäkerhet. Vi har ställt upp följande komponenter eller krav som fångar in dessa kriterier: att den beslutande instansen (i nuläget nämnden) har nödvändig juridisk och sakområdesmässig kompetens, att den beslutande instansen har en oberoende ställning, att handläggarna som bereder nämndens ärenden har nödvändig juridiskt och sakområdesmässig kompetens, att verksamheten kan anpassas efter variationer i ärendeflödet eller i personalbemanningen; exempelvis vid semestrar, utbildningar eller vakanser, att verksamheten bedrivs kostnadseffektivt, samt att organisationen och verksamheten bygger på en klar och accepterad uppgifts- och ansvarsfördelning mellan berörda parter, det 9

vill säga nämnden, den personal som arbetar åt nämnden och värdmyndigheten. Vi har övervägt att bibehålla den nuvarande lösningen, att ge Skolinspektionen ett tydligare ansvar för kansliet, att överföra verksamheten till förvaltningsdomstol, en sammanslagning med andra nämnder inom utbildningsområdet, att organisera Överklagandenämnden som en självständig myndighet eller specialdomstol, att flytta den nuvarande organisationen till en annan värdmyndighet samt att omvandla myndigheten till ett särskilt beslutsorgan inom Skolinspektionen. Den nuvarande lösningen riskerar leda till otydliga ansvarsförhållanden Den nuvarande lösningen bedömer vi brister i kravet på klarhet i organiseringen. Denna oklarhet handlar om att värdmyndigheten har i uppdrag att erbjuda kanslitjänster men saknar genomförandeansvar för dessa tjänster. I och med att värdmyndigheten i praktiken saknar genomförandeansvar så kan denna inte heller till fullo ta det personaloch arbetsmiljöansvar som följer av att personalen är anställd vid värdmyndigheten. Skolinspektionen kan i dag inte heller garantera ett effektivt resursutnyttjande. Motsvarande problematik finns inte i andra nämndmyndigheter som vi har jämfört med. En viktig skillnad mot Överklagandenämnden är dock att personalen inte i något av dessa fall arbetsleds av någon anställd eller någon ledamot i den nämnd de arbetar för utan av personal som också är anställd vid värdmyndigheten. Statskontoret förordar att värdmyndigheten ansvarar för kansliet och nämnden för besluten Vi har efter en sammanvägd bedömning funnit att det enda organisatoriska alternativet som vi bedömer helt uppfyller alla ställda krav är alternativet att tydliggöra kanslifunktionen vid Skolinspektionen. Med en kanslichef som är anställd i Skolinspektionen får inspektionen ett odelat ansvar för nämndens kanslifunktion och dess arbetsledning. Överklagandenämnden kvarstår som en självständig myndighet genom dess beslutsfunktion, nämnden. 10

Skolinspektionens ansvar för kanslifunktionen bör förstärkas Statskontoret föreslår att Skolinspektionens ansvar för kanslitjänsterna förstärks och förtydligas. Ansvaret för arbetsledningen för kansliet bör ligga på en kanslichef, som ska vara anställd vid Skolinspektionen. Ordförandeskapet i nämnden blir därmed ett deltidsuppdrag. Genom en sådan lösning uppfylls kravet på en ändamålsenlig organisation av Skolverkets överklagandenämnd och en rättssäker och effektiv ärendehantering tillförsäkras. Statskontorets förslag innebär att Överklagandenämndens självständighet och sakkunskap även i fortsättningen säkerställs. Samtidigt förbättras ansvarsfördelningen mellan Överklagandenämnden och Skolinspektionen genom att nämnden ansvarar för besluten och Skolinspektionen för beredning och administration av nämndens ärenden. Med en tydlig ansvarsfördelning blir även förutsättningarna för ansvarsutkrävning klara. Vårt förslag möjliggör dessutom en större flexibilitet och kostnadseffektivitet än i dag. Skolinspektionen har goda förutsättningar att möta variationer i ärendevolymer och ärendeflöde genom att se till arbetsuppgifterna handläggs av någon med rätt kompetens. Förslaget innebär även att de nuvarande problemen med det otydliga ansvaret för kansliet och dess arbetsledning försvinner. Statskontoret lämnar även förslag till hur Skolväsendets överklagandenämnds instruktion bör förändras som en följd av den föreslagna organisationsförändringen. För Skolinspektionens del innebär förslaget formellt sett inga förändringar i förhållande till hur uppdraget redan är formulerat i myndighetens instruktion. 11

12

1 Uppdrag och genomförande I detta kapitel redogör vi för Statskontorets uppdrag. Vi beskriver även för hur vi har gått till väga för att genomföra uppdraget och hur denna rapport har disponerats. 1.1 Regeringens uppdrag till Statskontoret Skolväsendets överklagandenämnd (Överklagandenämnden) prövar överklaganden av vissa beslut på skolväsendets område. Myndigheten leds enligt nuvarande reglering av en nämnd och hos myndigheten ska det finnas en direktör som är myndighetschef (förordning [2007:748] med instruktion för Skolväsendets överklagandenämnd). Regeringen gav den 20 juni 2012 i uppdrag till Statskontoret att: se över organisationen av Överklagandenämnden, lämna förslag till en ändamålsenlig organisation av myndigheten i syfte att tillförsäkra en rättssäker och effektiv ärendehantering och lämna de förslag till författningsändringar som kan vara nödvändiga för att genomföra en eventuell förändring av organisationen. De förslag som lämnas ska rymmas inom ramen för befintliga resurser. Regeringen pekar i uppdraget på att den nya skollagen (2010:800) innebär att fler beslut på skolans område än tidigare får överklagas till Skolväsendets överklagandenämnd. Bland annat denna omständighet medför att myndighetens organisation behöver ses över och alternativa organisatoriska lösningar övervägas. En utgångspunkt för översynen bör vara att Skolväsendets överklagandenämnd även fortsättningsvis bör vara en nämndmyndighet. Översynen bör göras utifrån en jämförelse med andra liknande nämndmyndigheter. Uppdraget ska redovisas senast den 15 november 2012. 13

Statskontorets uppdrag återfinns i bilaga 1. 1.2 Genomförandet av uppdraget Tillvägagångssätt Informationsinhämtningen till rapporten har i huvudsak skett genom intervjuer. Vi har intervjuat representanter för Överklagandenämndens nämnd, direktören, samt samtliga handläggare och administratören vid Överklagandenämnden. Vi har även talat med en tidigare handläggare vid Överklagandenämnden. Ledningen för Skolinspektionen har intervjuats. Dessutom har vi intervjuat chefen för Avdelningen för verksamhetsstöd vid Skolinspektionen. Denne är personalansvarig chef för Överklagandenämndens kanslipersonal, samt har budgetansvaret för Överklagandenämnden. Vidare har vi talat med Skolinspektionens chefsjurist. Vi har även talat med representanter för Skolverket. Vi har jämfört Överklagandenämnden med organiseringen av sju andra myndigheter. Sex av dem är nämndmyndigheter. Den sjunde (Överklagandenämnden för studiestöd) är en enrådighetsmyndighet med särskilt beslutsorgan. Urvalet har skett bland myndigheter som hanterar ärenden som innebär överklagande eller överprövning av fattade beslut. Vi har fokuserat på nämnder i vilka det krävs ledamöter som tillsammans har en bred sakkunskap. Högskolans avskiljandenämnd (under Utbildningsdepartementet) Överklagandenämnden för studiestöd (under Utbildningsdepartementet) Överklagandenämnden för högskolan (under Utbildningsdepartementet) Statens överklagandenämnd (under Socialdepartementet) Skiljenämnden i vissa trygghetsfrågor (under Socialdepartementet) Statens va-nämnd (under Socialdepartementet) Notarienämnden (under Justitiedepartementet) 14

Vi har genomfört intervjuer med representanter för samtliga dessa myndigheter. För nämndmyndigheter med värdmyndigheter har vi också intervjuat föredragande och i vissa fall ansvariga chefer vid värdmyndigheten. Överklagandenämnden och Skolinspektionen har sakgranskat rapporten. Även de övriga myndigheterna har beretts möjlighet att faktagranska beskrivningen av sina egna verksamheter. Rapportens utformning I kapitel 2 redogör vi för Överklagandenämndens verksamhet och nuvarande organisation. Vi redovisar även en beskrivning av styrningen av Överklagandenämnden och dess ärendehandläggning. I kapitel 3 ger vi en kort beskrivning av Överklagandenämndens ärenden, hur stora volymer de olika ärendeslagen omfattar och hur ärendeflödet fördelar sig över tid. I kapitel 4 redovisar vi de problem som ordföranden, kanslipersonalen och Skolinspektionen framhåller med avseende på den nuvarande organisationsmodellen. I kapitel 5 redogör vi för initiativ som har tagits under de senaste fem åren för att förändra Överklagandenämndens organisation. I kapitel 6 redovisar vi hur andra nämndmyndigheter har organiserats och konsekvenserna av detta. I kapitel 7 redogör vi för olika möjliga organiseringsmodeller för den verksamhet som bedrivs av Skolväsendets överklagandenämnd. I kapitlet redovisar vi även Statskontorets förslag. I kapitel 8 redovisas Statskontorets författningsförslag och en tillhörande författningskommentar. Projektets bemanning Rapporten har utarbetats av Leif Lundberg, Maria Wikhall och Johan Sørensson (projektledare). Till projektet har Statskontoret knutit en intern referensgrupp. 15

16

2 Överklagandenämndens organisation och verksamhet I detta kapitel redogör vi för Överklagandenämndens verksamhet och nuvarande organisation. Kapitlet innehåller också en beskrivning av styrningen av Överklagandenämnden och dess ärendehandläggning. 2.1 Bakgrund Den 1 januari 1991 genomfördes en reform på skolans område som innebar en förändrad ansvarsfördelning mellan staten och kommunerna när det gäller verksamheten inom grundskolan, gymnasieskolan och den kommunala utbildningen för vuxna. Genom reformen infördes grundläggande nationella mål för utbildningen i skollagen. Samtidigt gavs kommunerna i uppdrag att svara för att verksamheten genomfördes inom de ramar och riktlinjer som riksdagen och regeringen hade lagt fast. Kommunerna fick stor frihet att organisera skolverksamheten (se prop. 1990/91:18). I anslutning till reformen upphörde den statliga skoladministrationen, det vill säga skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna. På dessa myndigheter hade legat att pröva ett stort antal överklaganden enligt skollagstiftningen. Riksdagen beslutade att överprövningen skulle ske på två skilda håll. Vissa överklaganden skulle prövas av domstol. Det gällde fall där beslut kan anses vara sådant att de angår någons civila rättigheter, i den mening detta begrepp har enligt Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Det gällde också andra beslut som låg nära beslut av det slaget. Dessutom gällde det beslut av utpräglad judiciell karaktär. Dessa ärendetyper fördes därför över till kammarrätten (prop. 1990/91:18, s. 46 f, bet. 1990/91:UbU4 och rskr. 1990/91:76). 17

Riksdagen konstaterade dock att det fanns andra beslut som inte borde överklagas till domstol. Regeringen redovisade att sådana överklaganden i första hand rörde mottagande vid en viss skola eller i en viss kommun. Av de 170 ärenden som årligen överklagades till skolöverstyrelsen gällde 130 skolplaceringar. Antalet ansågs vara för stort för att, för enkelhetens skull, föra även dem till domstol. I stället skulle en särskild nämnd inrättas för ändamålet. En sådan nämnd skulle, enligt regeringens bedömning, inte ha underlag för något kontinuerligt arbete och ledamöterna kunde därför ha nämnduppdraget som en bisyssla. Kanslifunktionen ansågs inte mer betungande än att en annan myndighet kunde utföra den för nämnden. Högskolans avskiljandenämnd nämndes som en förebild (prop. 1990/91:18, s. 47). En särskild fråga som övervägdes var om nämndens beslut borde få överklagas. Regeringen konstaterade att den redan hade funnit att de aktuella ärendena inte borde belasta domstolarna. Att införa en överklagandemöjlighet till regeringen skulle strida mot den strävan som hade funnits sedan länge att föra bort förvaltningsärenden från regeringen (prop. 1990/91:18, s. 47). 2.2 Organisation och resurser Överklagandenämnden är i dag en domstolsliknande myndighet 1 dit en elev eller vårdnadshavare kan överklaga vissa beslut inom förskoleklassen, grundskolan och gymnasieskolan med motsvarande skolformer samt vuxenutbildningen. Överklagandenämnden ska bestå av en ordförande och fem andra ledamöter. Ordföranden och den som har pekats ut som ersättare för ord- 1 Enligt myndighetsförordningen (2007:515) leds en myndighet endera av en myndighetschef (enrådighetsmyndighet), en styrelse (styrelsemyndighet) eller en nämnd (nämndmyndighet). Enligt regeringens uppdrag till Statskontoret är Överklagandenämnden en nämndmyndighet. Det framgår också uttryckligen i 2 förordningen (2007:948) med instruktion för Skolväsendets överklagandenämnd att så är fallet. I samma förordning anges dock i 4 att det hos myndigheten ska finnas en direktör som är myndighetschef, vilket antyder att Överklagandenämnden är en enrådighetsmyndighet. Med utgångspunkt i att Statskontorets uppdrag är framåtsyftande, det vill säga att vi ska föreslå hur organisationen i framtiden ska utformas, har vi inte för avsikt att förhålla oss till den nuvarande anomalin. Vi konstaterar dock att den finns, men att utgångspunkten i uppdraget är att Överklagandenämnden är en nämndmyndighet. 18

föranden ska vara eller ha varit ordinarie domare. Övriga ledamöter ska ha särskild sakkunskap både vad gäller barns och elevers förhållanden och behov, och vad gäller skolverksamheten i övrigt. Det ska finnas högst två ersättare för ledamöterna i nämnden. Ledamöterna och ersättarna utses av regeringen för minst tre år. Till Överklagandenämnden finns ett kansli knutet. Kansliet leds av en direktör. I dag är direktören och ordföranden i nämnden samma person. 2 Kansliet består därutöver av en administratör (heltid) och ett antal handläggande jurister (heltid), som föredrar ärenden för nämnden eller ordföranden. Antalet handläggare har under halva år 2012 varit fyra. Under tidigare år har det funnits två handläggare, samt ytterligare någon eller några tillfälligt anställda handläggare över sommarperioden. Regeringen har beslutat att Statens skolinspektion ska upplåta lokal och ansvara för kansligöromål, föredragning av ärenden, ekonomiadministration och därmed sammanhängande uppgifter för Överklagandenämndens räkning. Detta ansvar har legat på myndigheten sedan den 1 oktober 2008. Dessförinnan tillhandahöll Statens skolverk kansliresurser för Överklagandenämnden. Administratören och handläggarna är anställda av Skolinspektionen. De tillhör i dag Avdelningen för verksamhetsstöd, men har tidigare varit en del av Rättssekretariatet. Överklagandenämnden har inget eget anslag. Den löpande verksamheten, till exempel för kansliet, inryms i Skolinspektionens anslag, dock utan att det har pekats ut någon särskild anslagspost till nämnden i Skolinspektionens regleringsbrev. Chefen för Avdelningen för verksamhetsstöd har ansvar för kansliets budget och är den som utanordnar Överklagandenämndens fakturor. 2.3 Styrningen av Överklagandenämnden Överklagandenämndens uppgifter regleras i förordningen (2007:948) med instruktion för Skolväsendets överklagandenämnd. Enligt 1 i instruktionen ska Överklagandenämnden pröva överklaganden av vissa 2 För tydlighetens skull kommer vi genomgående i rapporten att benämna denne som ordföranden. 19

beslut på skolväsendet område. I 28 kap. skollagen (2010:800) finns bestämmelser om vilka beslut som överklagas till nämnden. Regeringen beslutar inte om något regleringsbrev för Överklagandenämnden. I regleringsbrevet för Skolinspektionen för år 2012 anges dock att myndigheten i årsredovisningen ska redogöra för verksamheten vid Skolväsendets överklagandenämnd. Av redovisningen ska framgå ärendenas antal och innehåll, vilken skol- eller verksamhetsform de hänför sig till, de beslut som nämnden har fattat samt insatser för att säkerställa en rättssäker och effektiv verksamhet. En analys av vilka effekter den nya skollagens överklagandebestämmelser har fått för nämndens verksamhet ska också redovisas. Enligt instruktionen ska Överklagandenämnden lämna det underlag som behövs för verksamhetsberättelsen och den ekonomiska redovisningen till Skolinspektionen. Innan Överklagandenämnden flyttades till Skolinspektionen saknades det en redogörelse för verksamheten vid Överklagandenämnden i Skolverkets årsredovisning och någon särskild redovisning från nämnden lämnades inte heller till regeringen. I Skolinspektionens årsredovisningar redogörs bland annat för Överklagandenämndens ärendehantering. Vi kommer att i nästa kapitel beskriva ärendeslag, ärendevolymer och genomströmningstider. I den senaste årsredovisningen framgår att Överklagandenämnden hade genomfört utbildningsinsatser för nämndledamöterna och kanslipersonalen för att höja rättssäkerhet och effektivitet. Under år 2011 fick Överklagandenämnden en ny webbplats. På webbplatsen publiceras fortlöpande information om verksamheten. Enligt den ekonomiska redovisningen i Skolinspektionens årsredovisning för år 2011 har Överklagandenämnden haft följande kostnader under de senaste fyra åren. 20

Tabell 2.1 Skolväsendets överklagandenämnds kostnader, åren 2008 2011 Verksamhetens kostnader, TKr 2008 2009 2010 2011 Kostnader för personal 267 1 335 1 195 1 086 Övriga driftskostnader 3 6 27 92 Summa 270 1 341 1 222 1 178 Källa: Skolinspektionen, Årsredovisning 2011 Överklagandenämndens gällande arbetsordning beslutades den 14 april 2011 av ordföranden. I arbetsordningen regleras bland annat att ordföranden eller vice ordföranden får avgöra ärenden som är av sådant slag att nämndens vägledande uttalanden kan tillämpas eller som annars är av det slaget att de inte behöver avgöras av nämnden. 2.4 Ärendehandläggning Överklagandenämndens ärenden avgörs enligt instruktionen av nämnden, om inte nämnden i arbetsordningen har meddelat föreskrifter om att ordföranden, vice ordföranden eller direktören får avgöra ärendet. Ärendena avgörs efter föredragning. År 2010 fattade nämnden beslut i 34 ärenden och ordföranden fattade på delegation beslut i ytterligare 180 ärenden. Även år 2011 fattade nämnden beslut i 34 ärenden. Ordföranden fattade förra året beslut i 206 ärenden (Skolinspektionen, Årsredovisning 2010 och Årsredovisning 2011). Nämnden sammanträder som regel en gång var tredje vecka under två-tre timmars möten. Ordföranden ska avgöra ärenden som är av administrativ art. Nämnden kan dock i arbetsordningen fatta beslut om att föredraganden får avgöra om hur ett ärende ska handläggas eller avgöra ärenden som är av administrativ art. I dag är det i praktiken de föredragande som delar upp de ärenden som kommer in mellan sig. Fördelningen sker utifrån den aktuella belastningen. Det finns inte någon uppdelning eller specialisering bland handläggarna, utan de föredragande kan handlägga alla typer av ären- 21

den. Det pågår ett utvecklingsarbete med ett ärendehanteringssystem. Detta system infördes för Skolinspektionens anmälningsärenden våren 2010 och har sedan byggts ut till andra processer i inspektionen. Sedan i maj 2012 används systemet också hos Överklagandenämnden. De föredragande bereder därefter ärendena, kommunicerar med de inblandade parterna och förbereder ett utkast till beslut. De föredragande arbetar självständigt, men ordföranden följer upp ärendehandläggningen, minst en gång varje vecka. Innan ett förslag till beslut lämnas till nämnden diskuterar handläggaren ärendet med ordföranden. Ärendeprocessen är inte dokumenterad, men samtliga handläggare har i intervjuer med oss uppgett att de har en klar bild av vilka befogenheter de har som handläggare och hur arbetet ska bedrivas. 22

3 Verksamhet och ärendeflöden Detta kapitel innehåller en beskrivning av vad Överklagandenämnden gör. Vidare beskrivs hur stora volymer de olika ärendeslagen omfattar och hur ärendeflödet fördelar sig över tid. 3.1 Verksamhet Som tidigare har nämnts är Överklagandenämnden en domstolsliknande myndighet dit en elev eller vårdnadshavare kan överklaga vissa beslut inom förskoleklassen, grundskolan och gymnasieskolan med motsvarande skolformer samt vuxenutbildningen. De beslut som kan överklagas är i första hand beslut fattade av en kommun, en enskild skolhuvudman eller av en rektor. Överklagandena får ske av beslut som kan grundas på ett drygt fyrtiotal olika stadganden i skollagen. De största enskilda grupperna 3 är: Mottagande i grundsärskolan (grundat på beslut enligt 7 kap. 5 skollagen). Särskilt stöd i särskild undervisningsgrupp eller enskilt (gäller grundskolan 4 ; beslut enligt 3 kap. 11 skollagen). Placering vid en annan skolenhet än den vårdnadshavaren önskar (gäller grundskolan; beslut enligt 10 kap. 30 andra stycket skollagen ) Mottagande och behörighet till nationella program i gymnasieskolan eller Mottagande och behörighet till programinriktat individuellt val eller yrkesintroduktion (beslut enligt 16 kap. 36 respektive 17 kap. 14 skollagen). Åtgärdsprogram (gäller grundskolan samt gymnasieskolan; beslut enligt 3 kap. 9 skollagen). 3 Bygger på ärendestatistiken för perioden juli 2011 till augusti 2012. 4 Gäller även för grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. 23

Mottagande till kommunal vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna eller till utbildning i svenska för invandrare (beslut enligt 20 kap 13 eller 14 andra stycket eller 22 ; 21 kap 7 tredje stycket respektive 22 kap 15 skollagen). Placering vid en annan skolenhet än den vårdnadshavaren önskar (gäller förskoleklass; beslut enligt 9 kap. 15 andra stycket skollagen ) 3.2 Ärendeutvecklingen Överklagandenämnden började arbeta i ett ärendehanteringssystem i maj 2012. Tidigare fanns Överklagandenämndens inkommande ärenden bara registrerade i ett diarium. Före år 2010 finns det inget redovisat om Överklagandenämndens ärenden i Skolinspektionens årsredovisningar. De uppgifter som vi har haft tillgång till är de uppgifter om Överklagandenämndens ärenden som finns i Skolinspektionens årsredovisningar för åren 2010 och 2011. Därutöver har vi från Överklagande nämnden fått uppgifter om antalet inkomna ärenden (fördelade på månad och överklagandegrund) under perioden juli 2011 till augusti 2012 (det vill säga för 13 månader). Årsredovisningarna 2010 och 2011 I tabellen nedan har vi sammanställt de uppgifter om Överklagandenämndens ärenden som har redovisats i Skolinspektionens årsredovisningar för åren 2010 och 2011. 24

Tabell 3.1 Antal ärenden vid Skolväsendets överklagandenämnd, åren 2009 2011 2009 2010 2011 Förändring 2009-2011 (procent) Ärendehantering Inkommande ärenden 318 252 264-17 Totalt antal avgjorda ärenden 278 214 240-14 därav beslut av nämnd 50 34 34-32 därav beslut av ordf å nämndens vägnar 228 180 206-10 Skillnad inkomna avgjorda 40 38 24-40 Ärendenas innehåll Andel av inkomna ärenden: 100 % 100 % 100 % därav gymnasieskolan 53 % 55 % 30 % därav kommunal vuxenutbildning 22 % 22 % 16 % därav övrigt 25 % 23 % 54 % Beslut som upphävts av nämnden Överklagade beslut som upphävts 12 % 10 % 11 % Ärendestatistiken för perioden juli 2011 till augusti 2012 De uppgifter vi har tillgång till för perioden juli 2011 till augusti 2012 avser antalet inkomna ärenden månadsvis och hur ärendena fördelar sig på olika ärendetyper. Enligt denna statistik inkom totalt 554 ärenden under perioden. I tabellen nedan visas hur antalet inkomna ärenden fördelar sig över tid. 25

Figur 3.1 160 Inkomna ärenden vid Skolväsendets överklagandenämnd, juli 2011 augusti 2012 140 120 100 80 60 40 20 0 Antal ärenden juli 2011 aug sep okt nov dec jan 2012 feb mar apr maj jun jul aug 29 17 6 22 20 26 17 14 45 144 124 37 37 16 I intervjuerna har det vid upprepade tillfällen framkommit att en stor del av Överklagandenämndens ärenden kommer in under försommaren och att nämnden därför har en arbetstopp under sommarmånaderna. Detta är något som klart styrks av ärendestatistiken. Vad som dock inte går att bedöma är om detta har varit ännu mer uttalat under år 2012 än tidigare år. För att göra en sådan bedömning skulle vi ha behövt tillgång till månadsstatistik för tidigare år. Överklagandenämnden hanterar många olika typer av ärenden. I tabellen nedan redovisar vi ärendetyperna med mest antalet ärenden under perioden. Gränsen för att en ärendetyp ska redovisas i tabellen har satts vid 10 ärenden. 26

Tabell 3.2 Ärendetyp De största ärendetyperna vid Skolväsendets överklagandenämnd, juli 2011 augusti 2012 Antal Andel (procent) Placering vid en annan skolenhet än den vårdnadshavaren önskar (förskoleklass) Mottagande till kommunal vuxenutbildning, till särskild utbildning för vuxna eller till utbildning i svenska för invandrare Mottagande och behörighet till nationella program i gymnasieskolan eller motagande och behörighet till programinriktat individuellt val eller yrkesintroduktion 222 40,1 74 13,4 69 12,5 Åtgärdsprogram 69 12,5 Placering vid en annan skolenhet än den vårdnadshavaren önskar (grundskolan) 23 4,6 Särskilt stöd i särskild undervisningsgrupp eller enskilt 21 3,8 Mottagande i grundsärskolan 12 2,2 Övriga 64 11,6 Summa 554 100,0 Tabellen visar att nästan 90 procent av Överklagandenämndens ärenden under den aktuella perioden återfinns i sju ärendetyper. Även inom denna grupp är dock fördelningen ojämn. De fyra vanligaste ärendetyperna svarar för mer än tre fjärdedelar av det totala antalet ärenden. Det har inte varit möjligt att få fram några uppgifter om den genomsnittliga tidsåtgången för olika ärendetyper eller hur handläggningstiden har utvecklats över tid. Enligt uppgift är den genomsnittliga handläggningstiden för alla ärenden cirka två månader. Vid våra intervjuer har det framkommit att av de ärenden som är mer vanligt förekommande kräver de som rör särskilt stöd och åtgärdsplaner regelmässigt mer resurser, medan placeringsbesluten ofta är enklare och väsentligt mindre resurskrävande. De enklare ärendena uppskattas ta någon eller några timmar i normalfallet, medan de svårare ärendena tar flera dagar att handlägga. 27

I tabellen nedan redovisas hur dessa ärenden fördelar sig över den aktuella perioden. Tabell 3.3 Tid Ett urval av de största ärendetyperna vid Skolväsendets överklagandenämnd fördelat per månad, juli 2011 augusti 2012 Åtgärdsprogram Placering Särskilt stöd Totalt jul-11 6 0 3 9 aug-11 1 2 2 5 sep-11 0 0 1 1 okt-11 0 7 2 9 nov-11 1 6 2 9 dec-11 7 8 1 16 jan-12 0 1 0 1 feb-12 1 5 1 7 mar-12 18 8 1 27 apr-12 96 9 4 109 maj-12 102 4 1 107 jun-12 4 9 1 14 jul-12 6 7 1 14 aug-12 3 3 1 7 Summa 245 69 21 335 Tabellen visar att placeringsärendena är mycket koncentrerade i tid: över 80 procent av dessa ärenden kom in under två månader (april och maj 2012). När det gäller ärendena som rör åtgärdsprogram och särskilt stöd går det inte att se någon motsvarande koncentration. Dessa ärenden är utspridda relativt jämnt över hela den aktuella perioden. De i tabellen redovisade ärendetyperna svarar tillsammans för över 60 procent av det totala antalet ärenden som har inkommit till nämnden under den aktuella perioden. Ser vi på de övriga ärendena konstaterar 28

vi att dessa ärenden fördelar sig relativt jämnt under året, dock med en viss koncentration till månaderna april juli. 3.3 Sammanfattande iakttagelser Ärendeinflödet har ökat kraftigt under år 2012 Överklagandenämndens ärendeinflöde minskade från 318 inkomna ärenden år 2009 till 264 ärenden år 2011. Därefter kan vi konstatera att det har skett en väsentlig ökning under år 2012. Exempelvis kan det konstateras att antalet inkomna ärenden under de första åtta månaderna av år 2012 ligger klart över det antal som man totalt hade under vart och ett av åren 2009, 2010 respektive 2011. Det behövs mer resurser under sommarmånaderna än under resten av året Med tanke på att vi bara har tillgång till månadsstatistik för 13 månader och att denna period också utmärks av en kraftig ärendeökning jämfört med tidigare är det inte möjligt att dra helt säkra slutsatser av denna statistik. Den tillgängliga statistiken visar att en huvuddel av nämndens ärenden inkommer under perioden april-juli. Dessa ärenden kräver i huvudsak mindre kunskap i den typ av frågor som Överklagandenämnden har att hantera. De mer krävande ärendena är relativt jämnt utspridda över året och kan således inte kompensera för arbetstoppen under sommarmånaderna. Eftersom Överklagandenämndens ärenden behöver avgöras relativt snabbt finns det inte heller någon möjlighet att genom att sträcka ut handläggningstiderna balansera den ojämna ärendeinströmningen. Med reservation för den ofullständiga statistiken förefaller det som att Överklagandenämnden har ett väsentligt större resursbehov under perioden maj september än under resten av året. 29

30

4 Överklagandenämndens och Skolinspektionens syn på nuvarande organisationslösning I denna del redovisar vi de problem som Överklagandenämndens ordförande, dess kanslipersonal och Skolinspektionen framhåller med avseende på den nuvarande organisationsmodellen. I kapitel 7 återfinns Statskontorets bedömning av den nuvarande organisationen. 4.1 Behovet av självständighet Överklagandenämnden har en domstolsliknande funktion. Det medför att den enligt Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna måste ha en viss sammansättning för att Sverige på så sätt ska upprätthålla rättssäkerhetsgarantierna enligt europarättsliga krav. Det gäller framför allt att nämnden ska ledas av någon som är eller har varit domare och att nämnden ska ha en självständig ställning. Regeringen avsåg vid bildandet av Överklagandenämnden att det skulle finnas en tillfredsställande självständig och kompetent organisation för att de europarättsliga kraven skulle vara uppfyllda. Överklagandenämnden är en egen myndighet. Nämnden består av ett antal sakkunniga experter och två lagfarna personer som ordförande respektive vice ordförande. Genom konstruktionen säkerställs att det finns minst en behörig beslutsfattare, både vid nämndbesluten och vid beslut som fattas på delegation. Vice ordföranden vikarierar som beslutsfattare, exempelvis under semestrar. Grunden för självständigheten garanteras alltså enligt regeringen av att Överklagandenämnden är en egen myndighet samt av att nämnden leds av en domare. Den nuvarande ordföranden anser dock att det även finns andra förhållanden som påverkar myndighetens självständighet. Han pekar exempelvis på att Överklagandenämnden inte har egna loka- 31

ler, utan att kanslifunktionen sitter i samma kontorslandskap som Skolinspektionen. I Skolinspektionens lokaler finns inga egna rum utan all personal sitter i kontorslandskap. Inspektionen bedömer att frågan om rättssäkerhet är möjlig att lösa genom att känsliga samtal hålls i tysta rum och genom en strikt dokumenthantering, där handlingarna låses in efter det att de har använts. Ordföranden menar att det inte är rimligt att Överklagandenämnden ska använda tysta rum för att integriteten i det vanliga arbetet ska fungera. Ordföranden poängterar att även frågan om att handläggarna tillhör Skolinspektionen har mycket stor betydelse för Överklagandenämndens självständighet. Ordföranden menar att handläggarna behöver ha en viss kompetens och de inte bör användas för Skolinspektionens verksamhet om det skulle uppstå en tillfällig övertalighet hos Överklagandenämnden. Ordföranden bedömer vidare att varken Skolinspektionens rättssekretariat, som bland annat ansvarar för det juridiska regelverket för inspektionen, eller dess granskningsverksamhet, är lämpliga placeringar för de handläggare som arbetar i Överklagandenämnden. Orsaken är att dessa verksamheter ligger så nära Överklagandenämndens. I dag tillhör kanslipersonalen Avdelningen för verksamhetsstöd, men tills för ungefär ett år sedan tillhörde de Rättssekretariatet. Ordföranden pekar även på andra fysiska förutsättningar som han i dag upplever som ett hinder för Överklagandenämndens självständighet. Överklagandenämnden använder exempelvis samma diarium och ärendehanteringssystem som Skolinspektionen. Överklagandenämndens arkiv är inrymt i Skolinspektionens arkivlokal. Överklagandenämnden har med hänvisning till behovet av självständighet, tackat nej till att i olika sammanhang delta i möten med Skolinspektionen för att diskutera sin praxis. Överklagandenämnden har uppfattat det som att Skolinspektionen vill samordna myndigheternas inställning i en viss fråga innan beslut i ett enskilt fall. Skolinspektionen menar i stället att myndigheterna i sina överlappande uppdrag inte ska ha praxis som inte är förenlig. En gemensam diskussion om praxis är därför nödvändig för att två olika myndigheter inte ska fatta olika beslut för den enskilde i samma fråga. 32

Sammanfattningsvis finns det således olika uppfattningar hos Överklagandenämnden respektive Skolinspektionen om vad som ska innefattas i begreppet oberoende och vad som krävs av en domstolsliknande myndighet. Olikheterna i uppfattning förefaller i första hand avse kanslifunktionens självständighet i förhållande till Skolinspektionen. 4.2 Beroendet av en värdmyndighet Överklagandenämnden har historiskt varit en liten myndighet med en ojämn ärendebelastning. När myndigheten bildades behövdes inte en ordförande på heltid, utan denne togs i anspråk vid behov. Detta förändrades i och med att regeringen utsåg en ny ordförande år 2002. Ordföranden förordnades på heltid, men enligt uppgift med den uttalade avsikten att han skulle arbeta med en kommande offentlig utredning på halvtid. Denna utredning kom aldrig till stånd, vilket gjorde att ordföranden lade hela sin tid på Överklagandenämnden. När regeringen utsåg den nuvarande ordföranden togs det för givet att det finns ett behov av en heltidsarbetande ordförande, som tillika ansvarar för kansliet. Överklagandenämnden har hittills alltid haft en värdmyndighet Skolverket eller Skolinspektionen som har ansvarat för lokaler och kansligöromål. Det har bland annat medfört att nämnden inte har fullständig överblick eller ansvar för kanslipersonalen. Ordföranden pekar på att det är otydligt hur arbetsledningen ska ske. Han pekar på att Skolinspektionen inte känner till vad personalen gör eller hur de utför arbetet, eftersom kanslipersonalen arbetar på heltid med nämndens ärenden. Skolinspektionen ska trots det hålla medarbetarsamtal och lönesamtal eftersom personalen är anställd vid inspektionen. Därigenom saknar Överklagandenämnden möjligheten att premiera duktiga medarbetare. Överklagandenämnden har inte ansvaret för personalens kompetensutveckling, men har ordnat föreläsningar som har varit relevanta för arbetet. Även nämndledamöterna har i vissa fall inbjudits att delta. Eftersom de nuvarande handläggarna rekryterades i våras har de inte hunnit delta i någon kompetensutveckling i Skolinspektionens regi. De kallas dock regelbundet varje månad till möten med sin personalansvarige chef, chefen för Avdelningen för verksamhetsstöd. Kansliperso- 33

nalen inbjöds i augusti till Skolinspektionens medarbetardagar, men uppmanades av ordföranden i nämnden att inte delta. Enligt ordföranden var innehållet i medarbetardagarna inte särskilt relevant för handläggarna. Den nuvarande personalen har rekryterats externt och internt, det vill säga Skolinspektionen har inte förflyttat redan anställd personal till Överklagandenämndens kansli. Ordföranden i nämnden deltog i viss utsträckning i rekryteringsprocessen, men Skolinspektionen beslutade om vilka som skulle anställas. Trots den otydlighet som det kan innebära att vara anställd av en myndighet och arbeta för en annan, framhåller den nuvarande kanslipersonalen ett antal fördelar med kopplingen till en värdmyndighet. Flera av dem pekar på att det finns fler utvecklingsmöjligheter i en större myndighet. Några anger att de inte hade sökt arbetet på Överklagandenämnden om den inte hade funnits vid Skolinspektionen. De pekar också på att en större myndighet erbjuder en större trygghet än en liten, i synnerhet när det finns en osäkerhet om hur ärendevolymerna kommer att utvecklas hos Överklagandenämnden. Skolinspektionens ledning pekar på att den har det formella arbetsgivaransvaret för kanslipersonalen och därmed är skyldig att till exempel tillgodose de anställdas informationsbehov. Skolinspektionen ansvarar för hela myndighetens lönepolitik, inklusive lönesättning och lönesamtal. Ledningen anger att Överklagandenämnden i vissa delar kan genomföra medarbetarsamtal och kompetensutveckling, i nära samråd med Skolinspektionen, men att huvudansvaret vilar på Skolinspektionen. Skolinspektionen menar att det inte är möjligt, varken formellt eller praktiskt, att låta personalen som tjänstgör vid Överklagandenämndens kansli följa en helt egen process. Den möjlighet som skulle kunna finnas att i Överklagandenämnden utnyttja Skolinspektionens personal exempelvis vid semestrar används, som vi återkommer till, inte. Ordföranden i nämnden pekar på att Överklagandenämnden också i andra avseenden än vad gäller personalen är utelämnad till att följa Skolinspektionens beslut. Han bedömer att nämndens verksamhet inte kan bedrivas i ett kontorslandskap tillsammans med Skolinspektionen. 34

Ordföranden anser också att Överklagandenämnden borde ha en egen driftsbudget. Skolinspektionens ledning har dock valt att behålla nuvarande lösning. Om regeringen har bestämt att en myndighet ska upplåta lokaler och sköta administrativa eller handläggande uppgifter åt en annan myndighet, så ansvarar den myndigheten enligt 18 myndighetsförordningen inför regeringen för de uppgifter som den ska sköta. De båda myndigheterna ska närmare reglera upplåtelsen av lokaler och fördelningen av uppgifter i en överenskommelse. Skolinspektionen och Överklagandenämnden har diskuterat hur ett sådant avtal kan utformas. Någon överenskommelse har dock inte kunnat träffas på grund av att ordföranden förespråkar en helhetslösning som inkluderar pengar, lokaler och personal, medan Skolinspektionen inte har varit villig att ge Överklagandenämnden en egen driftsbudget och egna lokaler. 4.3 Ojämnt ärendeflöde Som vi visade i kapitel 3 har ärendeflödet till Överklagandenämnden ökat sedan den nya skollagen trädde i kraft den 1 augusti 2010. Ökningen är särskilt stor under det senaste året, vilket vi redovisade i det förra kapitlet. Tidigare var besluten i ärendeslag som Överklagandenämnden hade att hantera sådana som nästan uteslutande hade att göra med skolstarten, det vill säga de inkom strax före sommaren. Överklagandena inkom således till Överklagandenämnden framför allt under sommarmånaderna. Detta hanterades genom att Överklagandenämnden anlitade handläggare med tidsbegränsade anställningar över sommaren. Trots att det vid myndigheten endast fanns två ordinarie handläggare uppkom det ändå ibland behov av att under andra tider på året sysselsätta dem med uppgifter hos värdmyndigheten. Det hände också när Överklagandenämnden fanns hos Skolverket. I och med den kraftiga uppgången i antalet ärenden med den nya skollagen har dock situationen förändrats något, genom att Överklagandenämnden ska hantera ett större antal ärendeslag och fler ärenden. Men som vi visade i kapitel 3 inkommer det största antalet ärenden dock fortfarande under sommaren, det vill säga under samma period som den ordinarie personalen ska ha sommarsemester. För att markera sin 35

självständighet har Överklagandenämnden beslutat att inte ta emot någon hjälp från Skolinspektionen med till exempel diarieföring och expediering under den tid som den ordinarie administratören har semester. Skolinspektionen å andra sidan förespråkar en mer flexibel resursanvändning både vad gäller handläggare och administration. Den bedömer att detta skulle möjliggöra ett effektivare resursutnyttjande. Samtliga ärendeslag som överklagas till Överklagandenämnden behöver handläggas på kort tid. Exempelvis är det för elevens bästa lämpligt att ett beslut om skolplacering avgörs slutligt innan skolan ska börja. På samma sätt behöver eleven och skolan snabbt få besked om ett individuellt åtgärdsprogram ska upprättas eller ändras. Enligt ordföranden är genomströmningstiden för ett överklagande i dag, som huvudregel, under två månader. Under våren och sommaren 2012 kom Överklagandenämnden och Skolinspektionen överens om att utöka nämndens kansli till fyra handläggare. Under höstens budgetprocess diskuterar myndigheterna det kommande behovet av handläggare. När Överklagandenämnden fanns hos Skolverket angav Skolverkets instruktion att verket skulle ombesörja kansligöromålen för nämnden i enlighet med vad direktören begärde. I och med att Överklagandenämnden överfördes till Skolinspektionen ändrades detta till att inspektionen ska upplåta lokaler och ansvara för att kansligöromål, föredragning av ärenden, ekonomiadministration och därmed sammanhängande uppgifter utförs åt Skolväsendets överklagandenämnd i den omfattning som behövs för en effektiv handläggning av nämndens ärenden. 5 Det framgår inte hur denna behovsprövning ska ske, men Statskontoret tar för givet att Skolinspektionen har den slutliga beslutanderätten över hur den egna personalen ska disponeras, inklusive att tilldela personal till Överklagandenämnden. Om inte Skolinspektionen och Överklagandenämnden kan komma överens om nämndens behov av kansligöromål avgörs detta sålunda av inspektionen. 5 Se förordningen (2011:556) med instruktion för Statens skolinspektion. Denna instruktion ersatte Skolinspektionens tidigare instruktion (se SFS 2008:613) med samma lydelse i detta avseende. 36

4.4 Okända framtida ärendevolymer Överklagandenämnden har svårt att bedöma den framtida utvecklingen av antalet ärenden. Detta beror på att skollagen ännu är ny. Ärendeinflödet har inte stabiliserats. Skolinspektionen och Överklagandenämnden är överens om att det är mycket svårt att förutse hur ärendevolymerna kommer att utvecklas. Det finns flera faktorer som kan påverka antalet ärenden. Lagen är ny och kan därför ha väckt särskilt intresse exempelvis i massmedia, vilket gör att överklagandemöjligheten kan ha blivit mer känd bland allmänheten. Skolinspektionen har i en skrivelse till regeringen angående en eventuell annan organisation för Överklagandenämnden pekat på att så var fallet för Skolinspektionen och Barn- och elevombudet. Under första halvåret 2010 fördubblades antalet anmälningsärenden jämfört med det föregående året. Därefter avstannade uppgången helt under andra halvåret 2010. Antalet ärenden kan också påverkas av att Överklagandenämnden själv har genomfört ett antal informationsinsatser, bland annat skapat en ny webbplats. Dessa insatser kan göra att ärendevolymerna fortsätter att öka. Å andra sidan kan de fall som Överklagandenämnden presenterar på hemsidan ge stöd åt kommunerna att fatta mer korrekta beslut, vilket kan minska antalet överklaganden. Ordföranden för nämnden har angett att det är sannolikt att antalet ärenden fortsätter att öka med 10 till 20 procent, vilket skulle medföra ett ytterligare rekryteringsbehov. 4.5 Överlappande verksamhetsområden med Skolinspektionen Både representanter för Överklagandenämnden och Skolinspektionen pekar på att det finns en viss överlappning mellan myndigheternas ansvarsområden. Enligt skollagen ska Överklagandenämnden bland annat pröva överklaganden av beslut om individuella åtgärdsprogram. Skolinspektionen ska inom ramen för sin tillsyn över skolväsendet bland annat ta emot anmälningar från enskilda. Ibland händer det att den enskilde både lämnar ett överklagande om ett visst beslut om åtgärdsprogram och anmäler skolan för att inte ha uppfyllt kraven i skollagen vad gäller att ge eleven hjälp och stöd för att klara skolarbetet. 37