Rapport 2001:01 2010:13 Varför dröjer det? Faktorer som hindrar och försenar nyproduktionen av bostäder i Stockholms län.
FÖRDJUPNINGSDEL I BOSTADSMARKNADSANALYSEN LÄGET I LÄNET: BOSTADSMARKNADEN I STOCKHOLMS LÄN 2010. Rapport 2010:13 Varför dröjer det? Faktorer som hindrar och försenar nyproduktionen av bostäder i Stockholms län.
Rapporten har tagits fram av Elin Franzén, praktikant vid Länsstyrelsens enhet för bostadsfrågor. Omslag: Lindhagensplan. Foto: Länsstyrelsen Tryckeri: Elanders Utgivningsår: 2010 ISBN: 978-91-7281-385-4 Fler exemplar av denna rapport kan beställas hos enheten för bostadsfrågor, Länsstyrelsen i Stockholms län, tfn: 08-785 40 00 Besök också vår webbplats www.lansstyrelsen.se/stockholm
Innehållsförteckning Inledning...5 Hur vanliga är förseningar och nedläggningar bland kommunernas bostadsprojekt?...6 Komma igång...6 Förseningar under vägen...7 Projekt som läggs ned...7 Vilka är de största hindren?...9 Röster som påverkar: överklaganden och medial uppmärksamhet...9 Ekonomiska faktorer...12 Läge och miljö...13 Planprocessen...14 Källor...16-3 -
- 4 -
Inledning Detta är en fördjupning av årets bostadsmarknadsanalys, Läget i länet Bostadsmarknaden i Stockholms län 2010 (2010:9), som undersöker vilka faktorer som leder till att vissa bostadsbyggnadsprojekt blir försenade eller inte blir genomförda. En mängd olika faktorer påverkar bostadsbyggandet, faktorer som påverkar varandra och förändras över tid. Bland Stockholms läns kommuner sammantaget anges överklaganden av detaljplaner, brist på mark i attraktiva lägen, höga produktionskostnader och bankernas lånevillkor som de huvudsakliga hindren för bostadsbyggandet. Ser man på varje enskild kommun kan hindren skilja sig åt kommunerna emellan. Ett urval har gjorts bland länets kommuner och rapporten fokuserar på Huddinge kommun, Nacka kommun och Stockholms stad. Rapporten är disponerad utifrån de olika kategorier som hindren utgör, inom vilka de tre kommunerna behandlas tillsammans. Att ett projekt blir försenat eller inte blir genomfört alls kan ha olika orsaker beroende på vilken kommun det gäller, därför är det intressant att jämföra kommuner som skiljer sig åt ur flera aspekter, bland annat geografiskt läge, befolkningsunderlag, tillvägagångssätt i planeringsprocessen. Bland de hinder som lyfts fram i respektive kommun skiljer sig vissa från övriga kommuner i länet medan andra hinder återfinns i flertalet kommuner. Stockholms stad har som storstad till exempel annorlunda förutsättningar för bostadsbyggande än andra kommuner där nyproduktionen består av en stor andel småhus. De huvudsakliga frågor som rapporten söker svar på är hur förekommande förseningar eller nedläggningar av projekt är samt vilka faktorer som bidrar till förseningarna. Ett projekt innefattar i detta sammanhang hela processen från planering till och med genomförande. Förutom att behandla de faktorer som påverkar bostadsprojekten kommer rapporten även att visa på konsekvenser som förseningar för med sig samt vilka åtgärder de olika aktörerna menar skulle underlätta bostadsbyggandet. Undersökningen baseras huvudsakligen på intervjuer med respektive kommun samt representanter från byggbranschen. - 5 -
Hur vanliga är förseningar och nedläggningar bland kommunernas bostadsprojekt? I detta avsnitt diskuteras hur hinder kan uppstå i olika faser av bostadsbyggandet för att ge en bild av hur förekommande förseningar och nedläggningar är hos de studerade kommunerna. Vissa hinder rör sig om problem med att över huvud taget komma igång medan andra hinder uppkommer under vägen när projektet påbörjats. De allra flesta kommunerna i länet uppger i årets Bostadsmarknadsenkät att det skulle behövas byggas fler bostäder än vad som för tillfället byggs i kommunen. Länets befolkning ökar dessutom i snabb takt, varför ett ökat bostadsbyggande är av stor vikt för länets fortsatta utveckling. Komma igång I de tre kommunerna är det ovanligt att ett bostadsprojekt inte kommer igång över huvud taget. Det finns projekt som kommunerna redan från början väljer att inte gå vidare med och då rör det sig om projekt som direkt bedöms som olämpliga, exempelvis för att det geografiska läget är olämpligt för bostäder på grund av olika riskfaktorer. Utöver dessa icke-projekt kommer de flesta planerade projekt igång, men kan av olika 40000 35000 Påbörjade bostäder 600 bostäder/1 000 nya invånare Befolkningsökning 30000 25000 20000 15000 10000 5000 0 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 Antal påbörjade bostäder och befolkningsökningen i Stockholms län åren 1975 till 2009 Källa: SCB och Länsstyrelsen - 6 -
anledningar påbörjas senare än förväntat. Brist på personalresurser uppges i en kommun som den huvudsakliga orsaken till att vissa planerade projekt får vänta kommunen hinner helt enkelt inte med alla projekt. I en annan kommun framhålls att ett projekt inte påbörjas när kommunen anser att det är dags, utan när byggherren har gjort värderingar, fått investeringsbeslut från sin styrelse och bedömt att projektet kan ta fart. Att komma igång tycks snarare vara en fråga om när detta sker än om det sker. I hela länet är det i genomsnitt en fjärdedel av de planerade bostäderna som inte börjar byggas det år som kommunerna uppskattat. Förseningar under vägen När ett projekt väl har påbörjats det vill säga att planprocessen har inletts kan mängder av faktorer påverka hur processen sedan fortlöper. Vilka dessa faktorer är kommer att redogöras för i kommande avsnitt. Såväl oväntade som mer förväntade omständigheter gör att tiden för projektens genomförande förlängs, jämfört med den tidsplan som man inledningsvis har räknat med. Förseningar är alltså inget ovanligt, snarare oundvikligt. Vad som orsakar dessa förseningar är intressant och viktigt att undersöka eftersom det är en förutsättning för att belysa hur hinder i bostadsbyggandet skulle kunna minimeras. Projekt som läggs ned De projekt som läggs ner är, som tidigare nämnt, vanligen av den karaktären att de redan från början anses olämpliga att gå vidare med. Den bristande lämpligheten kan exempelvis ligga i att det finns stora problem med förorenad mark eller att läget är problematiskt på grund av närliggande verksamheter. För höga plankostnader kostnader för att ta fram detaljplanen uppges av en kommun som avgörande för att projekt läggs ned, och att det då vanligtvis är byggherren som gör denna bedömning. Projekt som anses olämpliga kan ändå prövas men då de läggs ner i ett så tidigt skede är de knappast att betrakta som riktiga projekt. Det finns också exempel på projekt vars planprocesser inletts för länge sedan och som stött på problem och sedan legat vilande. De har inte avbrutits men kommer heller inte vidare av olika skäl. - 7 -
Kvarnbergsplan i centrala Huddinge från byggstarten 2006 till färdiga bostäder 2009. Källa: Huge Fastigheter - 8 -
Vilka är de största hindren? Förseningar av bostadsbyggandet är alltså vanligt, till och med oundvikligt. Vad är det då som bidrar till att projektet drar ut på tiden? I detta avsnitt behandlas de olika hindren tematiskt med utgångspunkt i exemplen från kommunerna och byggherrarna. Röster som påverkar: överklaganden och medial uppmärksamhet Överklaganden under planprocessen är en av de faktorer som främst bidrar till förseningar av bostadsbyggandet. I Stockholms stad överklagas i vissa stadsdelar så gott som alla bostadsprojekt medan uppskattningsvis hälften av projekten i Huddinge kommun överklagas. I Stockholms stad är det oftast många personer som berörs av förändringar, vilket resulterar i de många överklagandena. Rebecca Westring på Exploateringskontoret i Stockholm kan se ett mönster bland stadsdelarna i Stockholm där det i vissa stadsdelar är mer vanligt förekommande att invånarna överklagar. Maud Enquist, samhällsplanerare i Huddinge kommun, menar att det är vanligt med överklaganden i områden där det finns grannar. Ofta handlar överklagandena om en oro för hur den nya bebyggelsen ska påverka den egna bostadens värde, även om detta inte alltid uttrycks i överklagandet. I Nacka kommun är det framförallt förnyelseprojekt som överklagas. Förnyelseprojekten innebär att fritidsområden bland annat förses med kommunalt vatten och avlopp för att få permanentboendestandard. Anja Ullvin som är exploateringsingenjör i kommunen förklarar att dessa förnyelseåtgärder kan påverka privatpersoners ekonomi genom kostnader i form av gatukostnadsutredningar och anslutningsavgifter för vatten och avlopp, vilket kan vara motivet till en del av överklagandena. Att hantera överklaganden medför vanligtvis en försening om ett till två år. Denna försening betraktas inte som en normal del i processen och räknas inte in i projektets tidsplan från början, men är ändå oftast förväntad. Denna typ av hinder går knappast att undvika, men andelen överklaganden kan minskas något genom att i ett tidigt skede minimera faktorer som kan komma att bli överklagade. Från byggherrens sida kan detta handla om att tillsammans med kommunen säkerställa planinnehållet i största möjliga mån, så att det lever upp till samhällskraven. Björn Ljungdahl, chef för affärsutveckling på Skanska, menar att dessa förebyggande åtgärder egentligen borde eliminera hindren; har man visat att projektet uppfyller kraven (exempelvis gällande olika riskfaktorer) ska det inte vara några problem. Det räcker inte att i ett överklagande tycka att ett projekt inte är bra utan att basera detta på hållbara argument, påpekar Ljungdahl. - 9 -
Motiven bakom överklaganden kan exempelvis vara att utsikten från bostaden kommer att förändras, eller att utbyggnad av kommunalt vatten och avlopp medför kostnader för boende i så kallade förnyelseområden. Källa: Länsstyrelsen - 10 -
450 400 350 300 380 409 335 Antal detaljplaner Antal detaljplaner överklagade till Länsstyrelsen 322 309 250 200 150 100 117 123 86 92 96 50 0 2005 2006 2007 2008 2009 Antal antagna och överklagande detaljplaner i Stockholms län åren 2005 till 2009 Källa: Länsstyrelsen Möjligheten att överklaga är en rättighet i den demokratiska processen. Den försening som överklaganden för med sig skulle möjligtvis kunna minskas genom en effektivare handläggningsprocess hos de instanser som behandlar ärendet. Först och främst krävs att kommunen gör ett bra planarbete för att undvika att detaljplanen behöver omarbetas i ett senare skede och på så sätt förlänga processen. Vad gäller Länsstyrelsens handläggningstider har de förkortats de senaste åren och ligger i genomsnitt på omkring tre månader, vilket kan betraktas som kort tid. När ärendet går vidare till regeringen kan handläggningstiden ta omkring ett år. Oftast blir effekten av överklaganden endast en utdragen planprocess som i slutänden inte leder till någon förändring. För att uppnå en bättre fungerande demokratisk process behöver metoderna för medborgarinflytande förändras och involvera människor i processen på andra sätt än genom överklaganden. Att bygga bostäder idag är en större utmaning jämfört med tidigare då funktionsseparerade områden var idealet. Ambitionen att bygga tätt innebär tvärtom en funktionsintegrerad bebyggelse där det alltid finns människor som på olika sätt kommer att påverkas av nya projekt. Det är därför viktigt att hitta nya sätt att skapa dialoger mellan planerare, politiker och invånare. Den eventuella uppmärksamhet ett projekt får i media kan också ha inverkan på hur processen förlöper. Ibland kommer media in sent i processen då de stora besluten redan är fattade. Men uppmärksamheten kan också fungera som gynnsam reklam för projektet, menar Ljungdahl på Skanska. Om socialt utsatta områden och områden med hög brottslighet blir omtalade i media kan detta däremot få en negativ inverkan på kommande projekt eftersom området då kan uppfattas som problembelastat och blir svårt att marknadsföra på ett positivt sätt. Medial uppmärksamhet i ett tidigt skede i planprocessen kan också ge invånarna intryck av att beslut redan har fattats där det i själva verket ännu endast rör sig om idéer för ett projekt. - 11 -
Kvarteret Plankan på Södermalm i Stockholms stad. Källa: Stockholms stad Ekonomiska faktorer Ekonomiska omständigheter är liksom överklaganden svåra att från aktörernas sida styra över. Lågkonjunkturen har drabbat bostadsbyggandet hårt och många byggherrar påbörjade inga nya bostadsrättsprojekt under 2009 eftersom bostäderna var svårsålda. Läget har nu lättat men det kan ta tid att ta igen den försening som den ekonomiska krisen har medfört; just nu försöker byggherrarna ta upp de vilande projekten igen. Under lågkonjunkturen har bankerna skärpt sina lånevillkor, vilket har hindrat projekt från att påbörjas. Även för byggherrar med eget kapital har det varit svårt eftersom konsumenternas köpkraft varit sämre än tidigare och de byggda bostäderna därför riskerade att bli osålda. Ett sätt att hantera problemen med osålda bostäder har varit att ge köparna rabatter. Som en säkerhet är det vanligt att byggherren kräver att en viss procent av de planerade bostäderna säljs på förhand på ritning men hur stor procentsatsen är beror på bostädernas läge. I Stockholms innerstad är kraven lägre ibland behövs inget krav alls då efterfrågan är stor medan mindre centrala lägen kräver större säkerhet. Det anses av många aktörer svårare att bygga hyresrätter då dessa inte ger samma omedelbara vinst som bostadsrätter. Men hyresrätter är mindre konjunkturkänsliga än bostadsrätter, vilket har märkts under lågkonjunkturen. Projekt med bostadsrätter har fått dra ner byggtempot eller läggas på is i väntan på att konjunkturen ska vända, medan antalet nya hyresrätter har varit stabilt. Hyresrätter är inte beroende av konsumenternas belånings- - 12 -
40 000 kr 35 000 kr 30 000 kr Byggkostnad kr/m² Markkostnad kr/m² 25 000 kr 20 000 kr 15 000 kr 10 000 kr 5 000 kr 0 kr 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Produktionskostnad för nybyggda flerbostadshus i Stockholms län åren 1998 till 2008 Källa: SCB och Länsstyrelsen möjligheter så som bostadsrätter. Från bankernas sida är det säkrare att ge lån till produktion av hyresrätter som med stor säkerhet kommer att bli uthyrda till skillnad från bostadsrätter som riskerar att bli osålda. Läge och miljö En mängd miljörelaterade faktorer har inverkan på bostadsbyggandet. Vilken mark som är tillgänglig för nyproduktion skiljer sig mellan de olika kommunerna. Stockholms stad vill i största möjliga mån bygga på tidigare exploaterad mark och bevara de oexploaterade områdena, men nyproduktion sker också på denna mark eftersom den begränsade tillgången på redan exploaterad mark skulle göra det omöjligt att fortsätta bygga i staden. I Huddinge kommun påpekas att nyproduktion på oexploaterad mark kan vara komplicerat då de mest attraktiva områdena redan är bebyggda. Den mark som då återstår för nyproduktion kan vara problematisk på grund av att området i sig är kuperat eller för att närliggande verksamheter stör området. Om bostadsprojekt försenas eller ej beror också på lägets attraktivitet. De lägen som anses mindre attraktiva påverkas i högre grad under ekonomiskt svåra tider än exklusiva lägen i innerstaden då efterfrågan i innerstaden även då är stor. Kostsamma projekt är lättare att genomföra i attraktiva områden. Buller är ett ständigt aktuellt problem vid bostadsbyggande i tätorter. Resultaten av de bullerförebyggande åtgärderna kan, som Ljungdahl uttrycker det, bli karaktärsfulla planlösningar. Inbyggda balkonger och andra typer av avskärmningar är vanliga åtgärder. Förutom bulleranpassning av bostäder måste också själva bullerkällorna åtgärdas. Ansvaret för boendemiljöerna ligger således inte enbart hos bostadsbranschens aktörer, utan kräver samarbeten mellan dessa och aktörer inom industri, transport och infrastruktur. Bulleranpassningarna innebär högre kostnader men är en nödvändig förutsättning för att kunna fortsätta bygga i städer och andra tätorter. - 13 -
Förorenad mark är ytterligare ett hinder som innebär en utdragen process med utredningar. Ett projekt i Huddinge kommun vars mark är ett tidigare tippområde har dröjt ett antal år och det område som från början var aktuellt har nu begränsats till den minst förorenade delen för att minimera riskerna. Att få tillgång till områden som fortfarande används av olika industriella verksamheter kan också vara svårt, poängterar Maud Enquist; för verksamheterna räcker det inte alltid att bli erbjuden annan planlagd mark att flytta till då det kan vara just de låga kostnaderna för det nuvarande läget som är orsaken till att verksamheterna är belägna där. Ytterligare en miljöaspekt är kulturhistoriska värden på den plats där nyproduktion planeras. Ett aktuellt exempel är Kvarnholmen i Nacka kommun där en omfattande nyproduktion planeras. 1 Delar av Kvarnholmen utgörs av ett före detta industriområde med byggnader från flera olika tidsperioder, de äldsta från sent 1800-tal. Att utreda vad som bör bevaras och hur befintliga byggnader kan få en ny användning tar tid, vilket gör att planprocessen kan bli mer utdragen för projekt som dessa än för de projekt som inte behöver förhålla sig till en tidigare bebyggelse. På Kvarnholmen kommer vissa fabriksbyggnader att bevaras genom att nya bostäder byggs inuti de gamla skalen medan andra byggnader rivs för att ge plats åt den nya bebyggelsen. Genom att bevara delar av den gamla industribebyggelsen kan den kulturhistoriska identiteten bidra till områdets attraktivitet. Utredningar av dessa frågor bidrar till en längre planprocess och anpassningar under själva produktionen leder till högre kostnader. Samtidigt som dessa faktorer innebär att projekten blir försenade och kostsammare blir investeringarna i längden lönsamma då de bidrar till långsiktigt hållbarare bostäder. Planprocessen Vissa av de faktorer som bidrar till att försena projekten är svåra att påverka, såsom främst konjunktur men även till viss del överklaganden och faktiska förutsättningar i miljön. Den del i projektet som kommunerna däremot har ett större inflytande över är planprocessen och det finns en rad åsikter om hur denna skulle kunna förlöpa på ett effektivare sätt. Det är vanligt att planprocessen, från start-pm till att produktionen påbörjas, tar omkring tre år. Det finns även exempel på projekt i Stockholms stad där planprocessen pågått åtta nio år. Det är framförallt handläggningstiden för överklaganden som blir utdragen och det är, som tidigare nämnt, sällan överklagandena resulterar i annat än en fördröjd och fördyrad process. Rätten att överklaga måste finnas, men hanteringen av dessa ärenden behöver effektiviseras. Ett sätt att effektivisera är att öka kunskapen vad gäller komplicerade planärenden bland handläggare i processens olika led. 1 2100 bostäder planeras stå färdiga år 2025 (www.kvarnholmen.com). - 14 -
Kvarnen Tre Kronor på Kvarnholmen i Nacka blir bostadshus. Källa: www.kvarnholmen.com Andelen överklaganden skulle också kunna minskas genom en begränsning av sakägarkretsen. För att betraktas som sakägare i ett ärende ska personen vara direkt berörd av det planerade projektet, vilket inte alltid är fallet bland de inkommande överklagandena. Att tidigt i processen föra en dialog med berörda parter skulle också kunna resultera i färre överklaganden i det senare samrådsskedet. Konsekvenserna av de långa planprocesserna blir till exempel högre kostnader för konsumenterna samt att byggherrar avstår från att ta sig an projekt. Det senare leder till en lägre konkurrens bland aktörerna i byggbranschen. Bristande resurser hos kommunen är också en förseningsfaktor och de projekt som bedöms ha ett stort allmänt intresse prioriteras särskilt medan andra kan få vänta ett par år. Utifrån Nacka kommuns prioriteringsmodell försöker man att inte låta projekt dröja längre än tre år med att påbörjas, förklarar Anja Ullvin. Har ett projekt fått vänta så länge försöker kommunen att sätta igång det. Denna tidsram är ingen skriven regel men betraktas av kommunen som rimlig. Ambitionen är att ha tillräckliga resurser för att kunna undvika att projekt får skjutas fram i tiden. Maud Enquist i Huddinge kommun menar att det kan krävas att någon kommunen eller en byggherre tar det första steget i projekt som innebär tunga initiala investeringar och som kan vara svåra att se lönsamheten i. Denne kan då fungera som en motor och få fler att våga satsa. Genom att aktörerna drar nytta av varandra kan områdets attraktivitet stärkas och på så sätt underlätta för framtida etableringar. - 15 -
Källor Tryckta: Bostadsmarknadsenkäten Stockholms län 2010 (Rapport 2010:04), Länsstyrelsen i Stockholms län. 2010. Framtidens bostäder i Stockholmsregionen (rapport 7:2008), Regionplanekontoret, Stockholms läns landsting. 2008. Otryckta: Kvarnholmen. JM och KF Fastigheter i samarbete: http://www.kvarnholmen.com. Senast besökt 2010-05-31. Muntliga källor: Anja Ullvin, Nacka kommun Björn Ljungdahl, Skanska Nya Hem HSB Bostad Järntorget Byggintressenter Rebecca Westring, Stockholms stad Åke Andersson, Maud Enquist och Charlotta Thuresson Giberg, Huddinge kommun Bildmaterial: Huge Fastigheter Kvarnholmen. JM och KF Fastigheter Länsstyrelsen Stockholms stad Regionplanekontoret - 16 -
Länsstyrelsens rapportserie Utkomna rapporter under 2010 1. Jordbruket i Stockholms län en statistisk sammanställning, avdelningen för landsbygd. 2. Förebygga, skydda och begränsa arbetet för att minska alkohol- och tobaksbruket i Stockholms län 2008, avdelningen för social utveckling. 3. Ett tryggare återvändande för personer utsatta för prostitution och människohandel i Sverige, avdelningen för social utveckling. 4. Bostadsmarknadsenkäten Stockholms län 2010, avdelningen för social utveckling. 5. Årsrapport 2009 Informationscentralen för Egentliga Östersjön, avdelningen för miljö. 6. Nya bostäder i Stockholms skärgård - inventering av aktuella bostadsprojekt 2010, avdelningen för social utveckling. 7. Fisk i vattendrag och stora sjöar metoder för övervakning, avdelningen för landsbygd 8. Naturvärden i sjön Öran, avdelningen för miljö 9. Läget i länet på bostadsmarknaden, avdelningen för social utveckling 10. Länsplan för regional transportinfrastruktur i Stockholms län 2010-2021, avdelningen för tillväxt 11. Socialtjänstens arbete med män som utövar våld i nära relation, avdelningen för social utveckling 12. Taggig hjorttryffel nationell inventering 2005-2009, avdelningen för miljö 13. Varför dröjer det? Faktorer som hindrar och försenar nyproduktionen av bostäder i Stockholms län, avdelningen för social utveckling
Fler exemplar av denna rapport kan beställas från Länsstyrelsens enhet för bostadsfrågor Tfn: 08-785 40 00 (vxl) ISBN 978-91-7281-385-4 Adress Länsstyrelsen i Stockholms län Hantverkargatan 29 Box 22 067 104 22 Stockholm Tfn: 08-785 40 00 (vxl) www.lansstyrelsen.se/stockholm