Alternativa regionbildningar

Alternativa regionbildningar Några utgångspunkter för en i Svealandsområdet Januari 2008 Fredrik Eliasson Agneta Stål

2

Förord Att av dagens befintliga bilda större och regionkommuner är en synnerligen komplex process. Även om Ansvarkommittén i sitt förslag ställer upp ett antal kriterier som bör följas i denna process, förefaller många alternativa indelningar trotsallt vara möjliga. Det finns knappast någon given lösning för hur Svealandsområdet ska indelas i framtiden. Detta är inte minst tydligt av det föreliggande materialet. Beroende på vilka faktamässiga aspekter man väljer att utgå ifrån, kan man komma fram till olika optimala lösningar. Detta material avser att bilda en bas för de faktamässiga utgångspunkter som torde vara nödvändiga att beakta i den pågående regionbildningsprocessen. Vi har här valt att belysa de mellanregionala kopplingar som kan identifieras inom områdena tillgänglighet, näringslivets struktur, hälso- och sjukvård samt universitet och forskning. Vi är medvetna om att man här kan lyfta fram långt många fler perspektiv, och detta kan närmast ses som en bas i den nödvändiga kunskapsuppbyggnaden. Materialet har sammanställts av Fredrik Eliasson vid Regionförbundet Örebro samt Agneta Stål vid Örebro s landsting. Örebro i januari 2008 Bilaga 1: Pendlingsfigurer 3

Varför förordar ansvarskommittén en ny regionindelning? Ansvarskommitténs förslag handlar till stor del om den regionala samhällsorganisationen. Uppgifter som tidigare och som enligt förslaget även i framtiden bör hanteras på regional nivå är i huvudsak a) frågor med anknytning till regional utveckling, b) hälso- och sjukvård samt c) samordning av statliga verksamheter. Ansvarskommitténs förslag framhåller att den regionala samhällsorganisationen idag ger ett svagt och splittrat intryck med ett stort antal aktörer med oklara och ofta överlappande ansvarsområden och en regionindelning som skiftar från sektor till sektor. Kommittén bedömer att denna nya regionala samhällsorganisation förutsätter en ny regional geografi, en indelning i och regionkommuner som ger stöd för de enskilda reformförslagen. Kommittén ser främst två skäl till en ny regionindelning. Dels menar man att såväl regional utveckling, hälso- och sjukvård som statlig samordning på regional nivå kräver väsentligt färre och mer jämnstora och regionkommuner än idag, dels menar man att det krävs en gemensam geografisk indelning för samtliga delar av den regionala samhällsorganisationen. Ansvarskommitténs kriterier för regionindelning I det förslag som ansvarskommittén lägger fram bör den nya s- och regionkommunindelningen utformas efter följande kriterier: ett riktvärde för invånarantal på mellan en och två miljoner invånare och som inte utan starka skäl understiger en halv miljon invånare, att varje regionkommun har ett eget regionsjukhus eller, om så inte är möjligt, etablerar ett institutionaliserat samarbete med en regionkommun som har det, att varje regionkommun har minst ett universitet med betydande fasta forskningsresurser, att arbetsmarknadsregionerna, så som de beräknas se ut 2030, utgör byggstenar i soch regionkommunindelningen och inte för delas, annat än om mycket starka skäl föreligger, samt att och regionkommuner så långt som möjligt avgränsas så att medborgarna kan känna anknytning dit. Ansvarskommitténs slutbetänkande bedömer att dagens 24 i framtiden kan omorganiseras till 6-9 regioner. Man betonar dock att indelningsprocessen kräver ett stort mått av lokalt och regionalt inflytande, såväl av demokratiska skäl som för att indelningsprocessen ska ha förutsättningar att nå framgång. I slutbetänkandet ges därför inga konkreta förslag för hur de nya regionerna ska se ut, och utöver de kriterier/riktlinjer som anges ovan har de regionala aktörerna en stor frihet i processen att bygga funktionellt och identitetsmässigt sammanhängande regioner som är väsentligt större än dagens. Att bygga en stark region - faktorer att beakta Utgångspunkterna för hur en ny region ska formeras kan förstås vara många. Man kan här utgå från geografiska strukturer, såsom näringslivets sammansättning, pendlingsströmmar eller kulturella mönster, kort sagt regionalt avgränsade trögrörliga strukturer framväxta ur 4

individers och aktörers beteende. En annan utgångspunkt är de administrativa samarbeten som finns mellan regioner, t ex regionala samarbeten inom sjukvård, utbildning, näringslivsprojekt och liknande. Till skillnad från de ovan nämnda geografiska strukturerna är de administrativa regionala samarbetena ofta resultat av olika typer av avtal och överenskommelser och i långt högre grad möjliga att förändra på förhållandevis kort sikt. I det kommande presenterar vi några faktorer som bör beaktas i diskussionerna kring den framtida regionbildningen. Vi har här valt att fokusera på näringslivets struktur, tillgänglighet, universitet och forskning samt hälso- och sjukvård. Tillgänglighet Med tillgänglighet avser vi i detta sammanhang dels arbetstagarnas tillgång till jobb, dels arbetsgivarnas tillgång till arbetskraft. Goda pendlingsmöjligheter innebär dels att arbetstagaren kan nå ett stort antal arbetsplatser från sitt boende, dels att arbetsgivaren har en stor tillgång till arbetskraft inom rimliga tidsavstånd från arbetsplatsen. Goda pendlingsmöjligheter gör därför det område där arbetstagaren kan ta ett arbete inom rimliga restider blir större. En god tillgänglighet på arbetsmarknaden är därför en av de viktigaste förutsättningarna för näringslivets tillväxtpotential. Man brukar därför tala om att den ökade tillgänglighet som förbättrade pendlingsmöjligheter skapar, bidrar till en regionförstoring. Det är i sammanhanget de lokala arbetsmarknadsregionerna som förstoras av ökad pendling. Det är pendlingen till och från arbetsplatser som ligger till grund för beräkningen av lokala arbetsmarknadsregioner. Karta 1: Lokala arbetsmarknadsregioner 2008 Källa: SCB. 5

Karta 1visar de lokala arbetsmarknaderna som de ser ut enligt dagens pendlingsmönster, medan Karta 2 visar en prognos av hur de lokala arbetsmarknaderna förväntas utveckla sig till år 2030. Karta 2: Framskrivning av de lokala arbetsmarknadsregionerna till år 2030 Källa: NUTEK R 2006:18. En jämförelse mellan de två kartorna ovan ger en indikation på regionförstoringens förväntade utveckling. De tydligaste tendenserna är att Svealand förväntas få en allt starkare integrerad östlig del, med Stockholm som nav, medan den nordliga och västliga delen är svagare integrerad. Regionförstoringen i Dalarna förväntas bli tämligen begränsad, medan Karlstadsregionen och Örebroregionen, förväntas växa. Även inom Gävleborgs förväntas det ske en regionförstoring i de norra sdelarna. Förutom för de fyra mälardalsen Stockholm, Uppsala, Västmanland och Södermanland, håller sig del lokala arbetsmarknaderna i hög grad inom sgränserna. Om man undantar Stockholmsregionen bryter de lokala arbetsmarknaderna sgränser endast i fyra fall. Så, om vi utgår från denna bild ser vi att det finns påtagliga samband mellan Västmanlands, Södermanlands, Uppsala och Stockholms, men för övriga delar av Svealand ger kartan begränsad vägledning. Om vi istället ser till hur pendlingsströmmarna ser ut mellan en får vi följande bild. Figur 1 visar pendlingsströmmar mellan en i Svealand samt till andra angränsande där de så förekommer. Streckens tjocklek återspeglar inte pendlingens omfattning i absoluta tal, utan står i relation till arbetsmarknadernas storlek. Avsikten med att visa pendlingen i relativa tal, är att försöka visa ens beroendeförhållande till varandra. Exempelvis har rimligen 2 000 inpendlare större betydelse för arbetsmarknadens funktionalitet i Örebro, än vad 3 000 inpendlare har för arbetsmarknadens funktionalitet i Stockholms. 6

Figur 1: In- och utpendling mellan i Svealand med omnejd, relativa tal, 2005* Västernorrlands Gävleborgs Stockholms Uppsala Jämtlands Dalarnas Södermanlands Östergötlands Västmanlands Värmlands Örebro Västra Götalands *Streckens bredd återspeglar pendlingens omfattning i relation till arbetsmarknadernas storlek, enligt följande formel (ex pendling mellan Örebro och Värmland): x = antal pendlare / ((antal sysselsatta i Örebro + antal sysselsatta i Värmlands ) / 2) * 100. Källa: Egna bearbetningar av statistik från SCB. Som framgår av Figur 1 finns det starka kopplingar mellan samtliga av de fyra mälardalsen Stockholm, Västmanland, Uppsala och Södermanland. Vi kan också se att det finns påtagliga pendlingsströmmar mellan Gävleborg och Uppsala. Det framgår också att det finns förhållandevis starka kopplingar mellan Värmland och Örebro, mellan Örebro och Västmanland, mellan Västmanland och Dalarna, samt mellan Dalarna och Gävleborg. Bilden visar också kopplingar till de som angränsar till något eller några av Svealandsen. Här kan vi dock se att för samtliga Svealands är kopplingarna till andra i Svealand starkare än till de som angränsar utanför Svealand. 1 Tillgängligheten kan påverkas genom förbättrad infrastruktur, och större regioner kan förstås innebära en större politisk plattform, där det kan vara enklare att hitta lösningar som går över de nuvarande sgränserna. Karta 3 visar de stråk med störst antal pendlingsresenärer. Urvalet är alla relationer med sammanlagd in- och utpendling på fler än 400 personer. Kartan visar endast pendling inom Stockholm-Mälarregionen samt pendlingsutbyte med denna region som överstiger 400 personer. Stockholm ingår naturligt nog i många av pendlingsrelationerna, men även runt de övriga större städerna finns det många relationer med fler än 400 pendlare. Kring varje större 1 Figu r 1 visar endast de totala pendlingsflödena, det vill säga en sammanslagning av in- och utpendling. För en komplett bild av in- respektive utpendlingens omfattning, se bilaga 1. 7

stad, som exempelvis Örebro, Västerås, Eskilstuna och Uppsala, syns ett stjärnmönster med en stor pendling av mer lokal karaktär. Karta 3: Restider med kollektivtrafik i relationer med en sammanlagd pendling (i båda riktningar) på minst 400 resenärer Källa: En bättre sits, Tillgänglighet med kollektivtrafik i Stockholm-Mälarregionen. Näringslivets struktur När det gäller regionbildning och näringslivets struktur, kan man utgå från ett par perspektiv. För det första kan man tänka sig att det kan finnas fördelar att slå samman som har en liknande specialisering av näringslivet. Detta skulle kunna ge en större geografisk plattform när det gäller fatta politiska beslut med avsikt att stödja kluster och innovationssystem. Redan idag sker flera sövergripande satsningar inom profilområden i näringslivet, exempelvis Robotdalen. För det andra tenderar en region att vara mindre sårbar ju större branschbredd den. I stora regioner med en stor branschbredd innebär nedgångar inom en bransch att en förhållandevis liten del av näringslivet påverkas, medan nedgångar i en liten region med svag branschbredd kan innebära att omfattande delar av näringslivet slås ut. 8

Karta 4: Länens specialisering inom näringslivet* *Specialiseringsgraden beräknas med utgångspunkt i en lokaliseringskvot. Denna mäter hur stor andel av en bransch totala storlek som är lokaliserad till respektive, där den totala sysselsättningen i riket används som reduktionsbas. Källa: Egna bearbetningar av statistik från SCB. Av Karta 4 framgår att näringslivet har en gemensam specialiseringsprofil i Örebro, Värmlands, Södermanlands, Västmanlands, Dalarnas och Gävleborgs, med en tydlig inriktning mot industriproduktion. Samtliga av dessa har dock en svag specialisering inom tjänsteproduktion. Framförallt Uppsala och Stockholms skiljer sig från de övriga en, med en stark inriktning mot tjänsteproduktion. Som ovan nämnts kan det finnas fördelar att slå samman med liknande specialisering, men det behöver som sagt nödvändigtvis vara bäst att slå sig samman med dem man liknar mest. En mer diversifierad region med en stor branschbredd är mindre sårbar. 9

Karta 5: Branscher med flest antal sysselsatta (privat sektor) i en. Källa: SCB. I samtliga i Svealand utom Stockholm är de branscher som sysselsätter flest personer Utbildning, Äldrevård samt Hälso- och sjukvård. Det ger oss en indikation på att den offentliga sektorn har en betydelse på arbetsmarknaden som knappast kan överskattas. För att få en bättre bild över vilka branscher som sysselsätter flest personer och det i detta avseende finns några betydande variationer mellan en, har vi i Karta 5 endast tagit med branscher som i huvudsak tillhör den privata sektorn. Vid en jämförelse med Karta 4 kan vi se att det sällan är de branscher som har den högsta specialiseringsgraden som är de största branscherna ur sysselsättningssynpunkt. I de samtliga, utom Uppsala och Stockholm, finns såväl tjänster som industri representerat bland de fem största branscherna. Uppsala och Stockholm representeras i detta avseende enbart av tjänstenäringar. Samtliga varianter av sammanslagningar innebär emellertid en större branschbredd, och det är därför med utgångspunkt i näringslivets diversifiering ge någon tydlig indikation mellan vilka de mest fruktbara kopplingarna finns. Sammanfattningsvis kan det konstateras att det när det finns kopplingar mellan Örebro, Värmlands, Södermanlands, Västmanlands, Dalarnas och Gävleborgs i den bemärkelsen att de har en liknade specialiseringsinriktning av sina respektive näringsliv. Samtidigt görs det inget avkall på denna koppling om man inkluderar ytterligare, t ex Uppsala, och därtill får en större diversifiering av näringslivet. 10

Hälso- och sjukvård De ovan redovisade perspektiven tillgänglighet samt näringslivets struktur bygger på funktionella samband som i sin tur skapar geografiska strukturer. De geografiska samband som finns när det gäller hälso- och sjukvård är istället ett resultat av administrativa samarbeten. Karta 6: Sjukvårdsregionen Inom denna sjukvårdsregion finns samarbeten inom olika områden och på olika nivåer. Det finns ett samarbete inom den högspecialiserade vården där Akademiska sjukhuset i Uppsala och Universitetssjukhuset i Örebro erbjuder sina tjänster till övriga landsting. Ett avtal finns gemensamt mellan Akademiska sjukhuset och Uppsala som producenter och köpare är Västmanland och Sörmland. Man har alltså gått ihop från Västmanland/Sörmland för att köpa högspecialiserad vård av Akademiska och Universitetssjukhuset i Örebro. Förutom detta avtal har Akademiska sjukhuset bilateralt avtal med landstinget i Gävleborg och landstinget Dalarna. Man har också från Akademiska ett avtal mot Örebro/Värmland, där Örebro och Värmlands har gått samman för att köpa den högspecialiserade vård man behöver av Akademiska sjukhuset. Det rör framförallt sådana områden där Universitetssjukhuset i Örebro inte kan erbjuda vård, exempelvis neurokirurgi, transplantation, brännskador och barnkirurgi för att nämna några områden. Förutom dessa avtal har Universitetssjukhuset i Örebro ett avtal med Värmlands samt Dalarnas s landsting om högspecialiserad vård. De enda två landsting som inte har ett formellt avtal är alltså Gävleborgs landsting och Universitetssjukhuset i Örebro. Ett sådant avtal har varit på gång ganska ge, men inte kommit tillstånd. Trots detta köper Gävleborgs landsting ganska mycket vård på Universitetssjukhuset i Örebro. 11

Förutom den högspecialiserade vården förekommer också vårdsamverkan kring s.k. ssjukvård mellan några landsting. Det finns inom många landsting samarbetsavtal där personer som bor i gränstrakterna av ett annat har rätt att söka både akut vård men även planerad vård i ett annat landsting. Som exempel kan nämnas personer i norra Uppland som har rätt att få vård på Gävle lasarett. En s.k. Bergslagssamverkan sker även mellan sjukhusen i Lindesberg, Fagersta och Avesta. Mycket av den samverkan som sker inom Sjukvårdsregionen styrs genom Samverkansnämnden. Denna är en politisk sammansatt nämnd inom Sjukvårdsregionen där såväl majoritet som minoritet är representerade. Samverkansnämnden har en rad uppgifter inom sjukvårdssamverkansområdet. Man har t e x ansvar för prissättningsfrågor. Där det tidigare förekom separata prislistor för varje sjukhus, finns nu en större samstämmighet. Samverkansnämnden fattar också beslut runt omkring en rad andra gemensamma funktioner som finns inom regionen, exempelvis Regionalt Onkologiskt Centrum i Uppsala och samarbetet kring Arbets- och miljömedicin Även inom folkhälsoarbetet finns ett uttalat samarbete i regionen mellan de enheter som finns inom varje landsting. Detta för att samutnyttja kompetenser och skapa ett gemensamt arbetssätt. Universitet och forskning Universiteten och högskolorna i Dalarna, Gävleborg, Mälardalen, Karlstad och Örebro har gått samman i ett program kallat Penta Plus. Nätverket bildades 2003 och syftet är att utveckla nya arbetsformer för samverkan mellan högskolor, universitet, näringsliv och kommuner, för att på sikt kunna bidra till en positiv näringslivsutveckling. 12

Karta 7: Penta Plus - nätverk mellan högskolor och universitet Penta Plus huvudsakliga fokus är att bidra till ett starkare utbud av utbildning, forskning i Bergslagregionen. Genom samverkan kring den samlade kunskapsmassan som de fem lärosätena representerar, kan ett antal effektivitets- och kvalitetsvinster nås. Det kan till exempel handla om gemensamma forskarskolor, gemensamma program och kurser, samordning av betygssystem och principer för tillgodoräknanden. Samordning och profilering av småämnen är också viktigt. Genom samverkan för ett bättre utbildningsutbud kan man också bidra till att bättre kunna svara upp mot regionens utvecklingsbehov utifrån ett tillväxtperspektiv. Under 2006 beviljades Penta Plus 4 miljoner kronor för att utveckla samarbetet inom konsortiet. Konsortiet står nu inför nästa utvecklingsfas och vill utveckla ett, för Sverige nytt, federativt universitet. Bakgrunden är att styrelserna för Mälardalens högskola och Örebro universitet den 30 augusti 2007 efter en ingående och lång samverkansprocess enhälligt beslöt dels att samarbetet mellan de båda lärosätena skulle inriktas på att skapa ett gemensamt federativt universitet, dels att inbjuda ytterligare lärosäten att delta i diskussionen om detta samgående. Under hösten 2007 har en ingående diskussion förts inom ramen för Penta Plus om möjligheten att i denna krets utveckla diskussionen om en federation. Vid styrelsemötet för Penta Plus den 6 december 2007 beslöts att alla Penta Plus-lärosätena i detta forum skulle driva diskussionen om att skapa en federation. 13

Ett federativt universitet tror vi är ett innovativt sätt att hantera koncentrations- och specialiseringskraven i ett läge där det finns tydliga identiteter, regionala roller och varumärken för de enskilda lärosätena, samtidigt som de rätt betydande geografiska avstånden försvårar ett traditionellt enhetsuniversitet. Det gemensamma motivet är att utveckla ökad konkurrensförmåga, höjd kvalitet och större statliga forskningsanslag. Arbetet med federationen inom Penta Plus syftar till att utforma en ansökan till regeringen om att skapa det nya universitetet år 2011. Fyra lärosäten är redan idag beredda att utforma en ansökan medan Högskolan i Gävle kommer att lämna besked tidigast under februari 2008. 14

0,3 Bilaga 1: Pendlingsfigurer Siffrorna återspeglar inte pendlingen i absolut omfattning, utan pendlingens omfattning i relation till arbetsmarknadernas storlek, enligt följande formel: x = antal in-/utpendlare / ((antal sysselsatta i a + antal sysselsatta i b) / 2) * 100. Att återge pendlingen i relativa tal ger en rättvisare beskrivning av pendlingens betydelse för arbetsmarknaden i de olika, jämfört med att beskriva pendlingen i absoluta tal. Källa: Egna bearbetningar av statistik från SCB. Figur 2: Pendling till och från Dalarnas, relativa tal*, 2005 Jämtlands Gävleborgs Uppsala 0,8 0,7 Västmanlands 1,1 1,1 Dalarnas Stockholms Örebro Värmlands Södermanlands 15

1,4 0,3 Figur 3: Pendling till och från Gävleborgs, relativa tal*, 2005 Jämtlands Västernorrlands 0,3 0,3 0,8 Dalarnas 0,8 Uppsala 2,0 0,7 Västmanlands Gävleborgs 0,5 Stockholms Örebro Södermanlands Värmlands Figur 4: Pendling till och från Södermanlands, relativa tal*, 2005 Östergötlands 0,9 1,0 Gävleborgs Uppsala Dalarnas Södermanlands 2,6 0,5 Stockholms 1,6 1,80,5 0,5 Västmanlands Värmlands Örebro 16

Figur 5:Pendling till och från Uppsala, relativa tal*, 2005 Gävleborgs Södermanlands 2,0 0,3 1,4 Dalarnas 1,5 Uppsala 4,7 1,1 Stockholms 2,5 Västmanlands Värmlands Örebro Figur 6:Pendling till och från Värmlands, relativa tal*, 2005 Västra Götalands 0,5 Gävleborgs Uppsala Dalarnas Värmlands Stockholms Västmanlands 0,8 1,8 Södermanlands Örebro 17

0,9 0,9 0,9 Figur 7: Pendling till och från Västmanlands, relativa tal*, 2005 Gävleborgs Uppsala 2,5 1,5 Dalarnas 1,1 1,1 Västmanlands 0,9 Stockholms 1,8 Örebro 0,9 1,6 Södermanlands Värmlands Figur 8: Pendling till och från Örebro, relativa tal*, 2005 Östergötlands Västra Götalands Gävleborgs Uppsala Dalarnas 0,3 Örebro Stockholms 0,5 0,5 Västmanlands 1,8 0,8 Värmlands Södermanlands 18