Vi ska kunna hantera det oförutsedda

Vi ska kunna hantera det oförutsedda intervju med ambassadör Olof Skoog, Sveriges representant vid EU-rådets kommitté för utrikes- och säkerhetspolitiska frågor Den 1 juli 2009 kliver Sverige in i ledande position i kretsen av EU-länder. Utrikespolitiska institutets redaktionschef Andreas Norman mötte ambassadör Olof Skoog för ett samtal om hur utrikespolitik bedrivs i Bryssel, och vilka utmaningar som Sverige står inför sitt stundande EU-ordförandeskap. Olof Skoog är Sveriges representant i EU:s kommitté för utrikes- och säkerhetspolitiska frågor, KUSP, och en av Sveriges huvudaktörer i Bryssel. När vi möts är Olof Skoog på kort besök hemma i Stockholm, möten med utrikesminister Carl Bildt står på dagordningen. Utrikesdepartmentet ser över de sista detaljerna innan EU-ordförandeskapet inleds i sommar det är viktigt att rigga rutiner så att Stockholm och Bryssel har samma lägesbild under resans gång. Utrikesministern är engagerad i alla frågor, och det kräver en tät dialog: videokonferenser är redan inplanerade. Just denna dag är politiken gentemot Ryssland i fokus. Ryske premiärministern Medvedevs initiativ om en ny säkerhetspolitisk ordning i Europa skapar möjligheter till dialog med Ryssland. Men Skoog 10

Kommentarer anser att diskussionen om europeisk säkerhet bör föras i OSSE, Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa. Ryssarna kanske vill marginalisera NATO, konstaterar Skoog lakoniskt. Men för oss handlar det om att stärka grundvalarna för europeisk säkerhet som Parisstadgan och Helsingforsdokumentet. AN: Inom kort är Sverige ordförande för EU. KUSP är det forum i Bryssel som ska behandla utrikespolitiska frågor det låter som ett mycket vidsträckt ansvar och en hisnande omfattande uppgift. Hur skulle Du beskriva KUSP:s uppgift och funktion? OS: Kommittén är det forum på ambassadörsnivå där alla EU-medlemmar är representerade, och som sammanträder för att hantera utrikes- och säkerhetspolitik på EU-nivån. Det stämmer, vi behandlar verkligen alla frågor som utrikesministrarna har att hantera. Ordförandelandet har stora möjligheter att styra mötena och deras inriktning. KUSP fattar operativa beslut nästan dagligen och förhandlar dessutom de slutsatser som EU:s utrikesministrar slutjusterar. Arbetet är strategiskt men har en tydlig operativ koppling. Ett exempel var en situation i Tchad nyligen. Rebeller rörde sig in mot huvudstaden N Djamena, och frågan vad EUoperationen på plats skulle göra blev akut. KUSP sammankallades för krismöte, det var en söndag om jag inte minns fel, för att klargöra EU:s mandat i området och se över handlingsalternativ. Det handlade om en reaktionstid på bara några timmar från det att kommittén sammankallades till att våra slutsatser kunde kommuniceras till fältet. AN: Huvudstäderna bedriver ändå ofta sin egen utrikes- och säkerhetspolitik. Behövs KUSP? OS: Ja, det finns ett tydligt behov av ett EU-organ som kan förhålla sig till olika utrikespolitiska skeenden. Det gör EU 11

till en mer samlad aktör. På våra möten deltar även ordföranden för EU:s militärkommitté, en representant från rättstjänsten och så kommissionen, som bland annat tillför EU:s biståndsperspektiv. Men visst, KUSP kan inte göra mer än det EU-land som vill minst. Sverige tillhör nog de tre fyra mest aktiva länderna i EU-kretsen. Vi måste förhandla med länder som inte ser unionen som sitt förstaval för att driva politik. Flera av de nya medlemsländerna i östra Europa ser ibland NATO som huvudaktören för krishantering, och känner stor lojalitet till den transatlantiska relationen. En del andra känner oro för att hamna i konfrontation med Ryssland, vilket ibland påverkat EU:s enighet. För Sverige däremot är EU first en ryggmärgsreflex. AN: Vilka utrikes- och säkerhetspolitiska mål har Sverige nu för sitt EU-ordförandeskap? OS: Vi har inte satt upp några konkreta utrikespolitiska mål som till exempel fred i Mellanöstern under ordförandeskapet. Snarare är målet för Sverige att ha en organisatorisk beredskap byggd på genomtänkta scenarier för att hantera svåra konflikter och kriser. Vi ska kunna hantera det oförutsedda. EU ska bli en effektiv global aktör, det är ett mål som vi arbetar mot. Sverige genomför toppmöten med USA, Kina, Indien, Brasilien, Ryssland, Ukraina med flera länder. Världen ska märka att EU är en aktör att räkna med. Den europeiska försvars- och säkerhetspolitiken är cirka tio år gammal, nu gäller det att utvärdera politiken, se hur vi kan öka vår förmåga att få ut folk i fält, hur vi kan arbeta mer och bättre med rättstatsfrågor, bli en effektiv aktör i Afghanistan och på andra platser runtom i världen. Om Irland säger ja till Lissabonfördraget i höst skulle vi kunna sätta upp en grundstruktur för EU:s utrikesförvaltning under det svenska ordförandeskapet. Här finns många frågor att reda ut. Hur gör vi den slagkraftig? Var lägger vi 12

Kommentarer centrum för en sådan förvaltning? Hur ska den fungera i fält? Det är känsliga frågor. När det gäller arbetet för de mänskliga rättigheterna gäller det att skapa större synlighet kring den politik som faktiskt bedrivs. EU gör mycket, men vi måste nå ut med det bättre, skapa mer synlighet för vår politik gentemot andra länder och för EU:s medborgare. EU har en outnyttjad potential som utrikespolitisk aktör. EU är världens största biståndsaktör och världens största marknad. Det finns runtom i världen en allmän acceptans för EU som är en värdefull tillgång unionen har inte en tung imperialistisk prägel som vissa enskilda länder. Utmaningen är kanske att vi framstår som splittrade. Toppmöten i all ära, men det gäller att bygga en långsiktig relation med stora länder där vi ger ett enat budskap, särskilt i relation till stora länder som Kina och Ryssland är det än idag lite svårt att få en enad EU-linje. De enskilda EU-ländernas olika intressen i dessa länder är starka och ibland svåra att jämka. AN: Vilka är de stora frågorna för Sverige under det svenska EUordförandeskapet i höst? OS: Irans fortsatta trots när det gäller anrikning av uran är en het fråga. Iran agerar fortfarande i strid mot FN:s säkerhetsråds beslut om ett stopp på anrikande. Det finns en sprängkraft som rör hela Mellanöstern i detta. Mellanösternkonflikten är ständigt aktuell. Läget är fortfarande spänt och konflikten ställer hela tiden krav på skickligt utrikespolitiskt handlande. EU har en särskild roll här, eftersom vi är de största biståndsgivarna till området och borde vara en politisk aktör i regionen som sätter stora avtryck. I Afghanistan förvärras situationen, och vi i EU måste fråga oss vad vi kan göra mer. Utöver de tusentals soldater som redan har skickats dit av europeiska länder finns en stor utmaning för civila insatser i landet. I Washington finns idag 13

en insikt om vikten av det civila spåret. Att främja ett gott styrelseskick och bidra med insatser som stärker demokrati och rättsstaten ses alltmer som centrala frågor även av USA. Här tror jag att EU kan spela en roll, det är sådana saker som vi är bra på. En utveckling mot fred i Afghanistan går heller inte att uppnå utan att ha ett regionalt perspektiv i detta blir Pakistan viktigt. I Sudan är den humanitära situationen fortfarande mycket allvarlig och hot finns mot fredsavtalen mellan nord och syd. EU stöder Internationella brottsdomstolens mål mot den sittande regimen i Khartoum, men har samtidigt en utmaning i hitta ett bra sätt att agera i ett splittrat världssamfund. Darfur är fortfarande en katastrof, och situationen är svår för EU att hantera. Här för vi en tät dialog med FN och Afrikanska unionen, den regionala organisation som kan och bör spela en central roll i sitt fredsuppdrag. Att hantera säkerheten och den humanitära situationen i Sudan kräver en regional lösning. Landet är vidsträckt, och gränsar, vilket är viktigt att komma ihåg, mot nio länder, centrifugalkraften är i gång. AN: Världen har senaste året upplevt flera globala kriser såsom matkris, finanskris och nu senast hotet om en pandemi. Utifrån ett brett säkerhetsperspektiv, hur påverkas EU:s säkerhetspolitiska arbete av sådana omvälvningar? OS: Finanskrisen ger tydliga återverkningar även på det rent säkerhetspolitiska området. Ta fredfrämjande insatser, till exempel. Finanskrisen har här en tydligt negativ effekt, genom att staters ekonomier dras in i en recession som i sin tur gör länder mer försiktiga med truppbidrag till bland annat FN. Det finns en kostnadskänslighet som hämmar kraftfulla insatser. Samtidigt som kraven på trupp ökar globalt blir det alltså svårare att rekrytera för FN och andra. När den globala ekonomin skakas om, ökar ju dessutom risken för nya konflikter. 14

Kommentarer När det gäller hanteringen av själva finanskrisen och dess verkningar blir det hela betydligt mer komplicerat. Här kommer en rad mandatfrågor upp om vem inom EU som har rätt att hantera en så bred och tvärsektoriell fråga. Vad KUSP kan göra, med sitt ansvar för utrikes- och säkerhetspolitik, är att hålla sig informerat och hantera finanskrisens effekter inom det säkerhetspolitiska området, till exempel när det gäller truppbidrag som jag beskrev nyss. Vid sådana här stora kriser är det viktigt att jobba mer integrerat i huvudstäderna, att se hur en finanskris får verkningar inom alla politikområden. AN: EU uppfattas ibland, med viss rätta, som en splittrad aktör. EU har även en potentiellt omvälvande tid framför sig om Lissabonfördraget skulle gå igenom. Många EU-länder är även Natoländer och varje medlem agerar mer eller mindre bilateralt, samtidigt som man är del av unionen. Hur stora möjligheter har EU som kollektiv att påverka världen idag? OS: EU är ibland splittrat, det är riktigt. Fördraget, eller snarare väntan på fördraget, tar energi just nu. Det kommer under vårt ordförandeskap vara stort fokus på Irland, på frågor om vilka namn som är aktuella för ordförandeposten i kommissionen, vem som blir nye höge representanten när Javier Solanas mandat går ut och så vidare. Medier tenderar ofta att fokusera på utnämningsfrågor och liknande men missar ibland viktiga skeenden, som kanske äger rum mer i det vanliga arbetet. Titta på Natos senaste toppmöte: Nato fyller 60 år och medierna skildrar ingenting av de stora frågorna som man avhandlade där, utan allt fokus ligger på turerna kring Fogh Rasmussens utnämning till ny generalsekreterare. Det är lite samma sak med EU. Ser man enbart till medias skildring av unionen glömmer man kanske att EU faktiskt agerar varje dag ute i fält, i avgörande globala utmaningar. Våra påverkansmöjligheter är stora. Se 15

på Sarkozy, en karismatisk ledare som sätter EU främst. Även ett tungrott maskineri som EU kan röra sig framåt med betydande snabbhet när det finns en stark vision och starkt ledarskap. AN: Hur ser den amerikanska administrationen på EU idag som aktör? OS: Jag tror USA ser EU:s gemensamma säkerhets- och försvarspolitik som ett komplement till andra säkerhetspolitiska aktörer. Amerikanarna ser kanske ibland en arbetsfördelning mellan NATO och EU, där NATO är en mer militär aktör, EU den mer civila. Men man stöder även EU och dess gemensamma säkerhets- och försvarspolitik. EU har några komparativa fördelar här. NATO hade aldrig kunnat gå in i Georgien under krisen förra sommaren det hade varit otänkbart för Ryssland. EU däremot uppfattades som en acceptabel aktör i området. Det finns helt klart stöd i Washington för att EU ska kunna agera både med civila och militära instrument runtom i världen. USA har naturligtvis sin egen agenda även i vårt närområde. Ta till exempel relationen till Turkiet. President Obama reser dit och ger sitt uttalade stöd för ett tidigt turkiskt EUmedlemskap. Turkiet har ju alltid varit av stor geopolitisk betydelse för USA, och det ger ett intressant perspektiv till EU:s egen diskussion om Turkiets medlemskap. Obamas administration har definitivt förväntningar på EU. Det blir särskilt tydligt i Afghanistan. Här gäller det att EU har en väl definierad ambitionsnivå på kort och medellång sikt. För att Afghanistan ska bli stabilt och fredligt krävs på längre sikt en afghanledd lösning. EU kan spela en roll i det, men i en sådan lösning måste vi stå under ställda FN, stödja FN. Vi i Europa kan bli bättre på det. Just nu är internationella samfundet dåligt samordnat i Afghanistan. Väldigt många gör väldigt mycket, men inte alltid på 16

Kommentarer ett bra och koordinerat sätt. Enorma resurser används utan att en avgörande förändring kommer till stånd. Det är också därför det är så oerhört viktigt att ha kontakt med skeenden på marken. Det är först när man är på plats som man förstår komplexiteten och anar lösningar. Det kan skriftliga rapporter eller långa diskussioner i KUSP aldrig helt ersätta. AN: Betyder det att KUSP är mycket ute i fält? OS: Vi som sitter i kommittén reser en hel del, för att själva skapa oss en uppfattning om aktuella situationer. Det är nödvändigt att ha egen bild av läget, tillsammans med mer information från marken, och det blir viktigare ju mer involverade vi är. Jag har själv genom åren gjort många resor till Kosovo och följt utvecklingen där. På onsdag (två dagar efter denna intervju, reds anm.) ska hela KUSP till Kosovo för att besöka EULEX. Det är EU:s största mission genom tiderna, och vi behöver skaffa oss en bild av läget på marken. Vi ska besöka både Mitrovica och möta den kosovanska regeringen i Pristina. På lördag åker jag till Afghanistan. AN: Georgien och de återkommande kriserna i Mellanösternkonflikten vilka lärdomar finns att dra av dessa fall för EU som aktör? OS: I fallet Georgien kan vi lära oss något om det förebyggande arbetet och hur vi hanterade, eller inte hanterade, det. Flera av oss såg att något var på gång, men vi lyckades inte ena oss till att agera. Och här måste vi vara självkritiska. Vi visste att det var väldigt spänt i regionen, vi kunde se riskerna och hade klart för oss att det skulle kunna bli ett farligt läge, men EU som kollektiv lyckades inte agera förebyggande. Vi var fler som ville agera tidigare, men EU är ibland ett trögt system för kraftfulla förebyggande åtgärder det gäller att alla länder är med på en handlingslinje. 17

I fallet Georgien fanns en oro hos flera EU-länder att man skulle konfrontera Ryssland genom att agera i regionen. Men EU kan agera kraftfullt och snabbt. När situationen i Georgien nådde kokpunkten hade vi snabbt ett beslut om att agera. På tre veckor hade vi över trehundra man på plats, det hade inte många andra organisationer klarat av. När det gäller Mellanösternkonflikten har vi en enad politik: tvåstatslösning och stopp för bosättningsbyggen. Här är snarast frågan om att ha effektiva samarbeten med andra aktörer i regionen. EU måste jobba nära Kvartetten och USA. I och med den nya amerikanska administrationen finns nya förutsättningar för det. AN: Sverige kommer under sitt EU-ordförandeskap inte bara att leda arbetet, utan även representera EU inför resten av världen, i FN. Hur kommer Sverige att hantera sin roll i FN under 2009? OS: Idealiskt sett hade Sverige en plats i FN:s säkerhetsråd, det skulle ge oss den naturliga plattformen att som ordförandeland driva EU-politik. Nu får vi förlita oss på de EU-länder som sitter där Frankrike, Storbritannien och just nu Österrike. Själva sätter vi upp rutiner för att kommunicera mellan Bryssel, New York, Wien och Genève för att vi alla ska gå i takt, hålla varandra i bilden om förändringar i olika politiska frågor och samordna våra dagordningar. Det gäller att Sverige talar med en röst som EU-ordförande, var vi än verkar. Som säkerhetspolitisk aktör kan EU göra mycket för att stärka samordningen i FN. AN: Hur ser relationen mellan EU och Nato ut idag? OS: Problematisk. Det finns en rad politiska låsningar inom NATO och EU som försvårar ett vettigt samarbete mellan organisationerna. Vi har regelbundna möten med NAC (North Atlantic Council, Natos högsta beslutsfattande organ, reds. 18

Kommentarer anm.) med en mycket begränsad dagordning. Vissa länder påverkar relationen mellan EU och Nato genom att blanda in bilaterala konflikter som inte hör hemma där. I diskussionen med Nato om Althea (EU-operationen i Bosnien, reds. anm.) kräver till exempel Turkiet att Cypern inte deltar. Så nu är Cypern inte med i diskussionen, vilket skapar en rad olika politiska och operativa låsningar. Samtidigt är EU å sin sida förhindrat ta ytterligare steg i samarbetet med Turkiet i EDA. Cypernkonflikten får alltså direkt effekt på möjligheterna för oss att samarbeta globalt ett exempel på hur frågor som inte är relaterade till substansen spelas in av olika länder. Det är sådant som hindrar samarbetet mellan EU och NATO. AN: Din post som svensk representant inom KUSP gör Dig till en viktig aktör för utrikes- och säkerhetspolitiska frågor. Vad uppskattar du mest med ditt arbete? OS: Att kunna påverka och ha inflytande på EU:s politik, för att förändra saker, det är oerhört tillfredsställande. Personligen tycker jag att det är stimulerande att få med de andra kring bordet i en förhandling, att känna att jag kan driva en fråga framåt. Men man får inte ta sig själv på för stort allvar mycket tid ägnas åt att förhandla text. Och det är ju bara effekten av vårt samlade arbete som räknas. EU-ordförandestolen är viktig, möjligheten att påverka är stor, och det är också något som gör det roligt att arbeta. Vi har möjlighet att ändra saker till det bättre. Det finns de som menar att KUSP är EUs säkerhetsråd, och kanske är det så. För Sveriges del åtminstone, är kanske KUSP det närmaste vi kommer att på daglig basis ha inflytande över fred och säkerhet. Ambassadör Olof Skoog intervjuades av Andreas Norman, redaktionschef vid Utrikespolitiska Institutet. 19