Revisionsrapport 2014 Genomförd på uppdrag av revisorerna Mars 2015 Tanums kommun Granskning av miljö- och byggnadsnämndens hantering av bygglovsärenden och tillsynsarbete 11111''' EY Building a better
EYBuilding a better Innehåll 1. Sammanfattning 2 2. Inledning 3 2.1. Bakgrund 3 2.2. Syfte 4 2.3. Avgränsning 4 2.4. Revisionskriterier 5 2.5. Ansvarig nämnd 5 2.6. Metod 5 3. Uppgifter och organisation 6 3.1. Nämndens uppgifter och mål 6 3.2. Organisation och ansvarsfördelning 6 4. Handläggning av bygglovsärenden 8 4.1. Handläggningsprocessen 8 4.2. Handläggningsstöd 9 4.3. Uppföljning 9 4.4. Bedömningar 11 5. Tillsyn av bygglovsärenden 13 5.1. Planerad tillsyn och tillsyn efter anmälan 13 5.2. Tillsynsplan 13 5.3. Uppföljning 14 5.4. Bedömningar 14 6. Samlad bedömning 16 6.1. Bedömning utifrån revisionsfrågorna 16 6.2. Slutsats 17 6.3. Identifierade förbättringsområden/rekommendationer 18 Bilagor: Bilaga 1 Revisionskriterier Bilaga 2 Dokument- och intervjuförteckning Bilaga 3 Processflödesschema 1
EyBuilding a bette,, working 1. Sammanfattning EY har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Tanums kommun granskat miljö- och byggnadsnämndens hantering av bygglovsärenden och tillsynsarbete. Syftet har varit att granska om miljö- och byggnadsnämnden har en ändamålsenlig process för handläggning, uppföljning och tillsyn av ärenden om bygglov som säkerställer att fullmäktiges mål och riktlinjer uppnås och ytterst att kraven i plan- och bygglagen efterlevs. Utifrån granskningens syfte och revisionsfrågor, uppställda revisionskriterier och grunderna för ansvarsprövning bedömer vi att miljö- och byggnadsnämnden bör stärka sitt arbete med bygglovshanteringen och att det finns brister i nämndens tillsynsarbete. Granskningen har visat att miljö- och byggnadsnämnden har säkerställt att handläggningen sker systematiskt efter ett dokumenterat processflödesschema. EY bedömer dock att nämndens dokumentation av bygglovsprocessen kan stärkas. Det saknas enligt EYs bedömning flera väsentliga processer i flödesschemat. I granskningen görs bedömningen att nämnden följer upp de beslut som fattas av inkomna bygglovsansökningar EY bedömer dock att systematiken av att följa upp beslut bör stärkas genom dokumenterade rutinbeskrivning av hur uppföljning bör ske. Miljö- och byggnadsnämnden har saknat dokumenterade rutiner och processer för tillsynsarbete, vilket EY bedömer har varit en väsentlig brist i nämndens tillsynsarbete och ökat risken för personberoende. För närvarande finns ett utkast till tillsynsplan under framtagning. Granskningen har visat att miljö- och byggnadsnämnden inte genomför planerade tillsyner. Detta bedöms vara en brist eftersom det riskerar att byggnationer eller rivningar som avviker från tillämpliga bestämmelser inte kommer den ansvariga tillsynsmyndigheten till känna. I granskningen har vissa förbättringsområden identifierats och mot bakgrund av dessa rekommenderas miljö- och byggnadsnämnden att: Upprätta dokumentation över de mest väsentliga processerna och rutinerna inom bygglovshandläggning, exempelvis formerna för uppföljning av beslut. Följa upp samtliga mål vid delårsbokslut. Tillse att påbörjad tillsynsplan färdigställs och sedan antas i nämnden. Analysera omfattning och risker för avvikelse i kommunen avseende bygglovsbestämmelserna. Säkerställa att planerade tillsyner genomförs i skälig omfattning utifrån riskanalysen. Följa frågan om resurser till planerad tillsyn och kommunicera nämndens behov till kommunstyrelsen. Genomföra en strukturerad och regelbunden utvärdering av tillsynsarbetet. 2
2. Inledning 2.1. Bakgrund Miljö- och byggnadsnämnden i Tanums kommun ansvarar för plan- och byggavdelningen som hanterar bygglov och står för den fysiska planeringen i kommunen. Genom myndighetsutövning' och rådgivning ska nämnden verka för en god byggnadskultur och ett kretsloppsanpassat byggande. Myndighetsutövningen, där beslut om bygglov och tillsyn utgör en central del, utgår från bestämmelserna i plan- och bygglagstiftningen 2010:900 (PBL) som trädde i kraft år 2011. Bygglov är ett skriftligt tillstånd som krävs för att få uppföra nya byggnader och anläggningar, göra tillbyggnader eller för att helt eller delvis ändra användningen av en byggnad. 19 kap. PBL regleras bestämmelser för hur kommunen ska hantera bygglov. Ansökningar om bygglov, rivningslov, marklov och förhandsbesked ska prövas av kommunens byggnadsnämnd i enlighet med lagbestämmelserna. I lagstiftningen anges vad ansökan ska innehålla, förutsättningarna för bygglov samt regler för handläggningen. Tillsynsansvaret över tillämpningen av plan- och bygglagstiftningen regleras i 11 kap. PBL och innebär att tillsynen i sin helhet är fördelat på länsstyrelserna och kommunernas byggnadsnämnder. Länsstyrelserna har tillsyn över kommunernas hantering av vissa uppräknade frågor i beslut om detaljplan, områdesbestämmelser, lov och förhandsbesked. Länsstyrelsen ska genom tillsyn i efterhand granska att kommunernas beslut inte innebär att: Riksintressen inte tillgodoses Mellankommunala frågor inte samordnas på ett lämpligt sätt Miljökvalitetsnormer inte följs Strandskydd upphävs felaktigt Bebyggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion Länsstyrelserna har utöver detta inte någon tillsyn över byggnadsnämndernas arbete med plan- och bygglagstiftningen. Boverket ska i sin tur ge tillsynsvägledning till länsstyrelserna i deras arbete med tillsyn. Tillsammans med länsstyrelserna ska Boverket också ge tillsynsvägledning till byggnadsnämnderna i deras arbete med tillsyn. Byggnadsnämnden ansvarar således för tillsyn i enskilda fall och därmed att byggherren fullgör sina skyldigheter enligt lagen och anslutande föreskrifter. Nämnden ska agera i tillsynsärenden genom ingripanden och påföljder (11 kap. 5 PBL). När en åtgärd som kräver bygg- Myndighetsutövning: begreppet "myndighetsutövning" saknar en legal definition. I kommentarerna till 3 kap. 13 kommunallagen görs tolkningen att gemensamt för all myndighetsutövning, är att det rör sig om beslut eller andra åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. I fråga om definition av myndighetsutövning hänvisar regeringsformen och nu gällande förvaltningslag till förarbetena till den gamla förvaltningslagen. Där avsågs myndighetsutövning som "utövning av befogenheter att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande". 3
Building a better lov, rivningslov eller marklov har vidtagits utan lov, skall byggnadsnämnden se till att det som har utförts blir undanröjt eller på annat sätt rättat, om inte lov till åtgärden meddelas i efterhand (10 kap. 1 PBL). Byggnadsnämnden ska enligt 12 kap. 2 uppmärksamt följa den allmänna utvecklingen inom kommunen och dess närmaste omgivning samt ta de initiativ som behövs i frågor om planläggning, byggande och fastighetsbildning. Avsaknad av rutiner kring bygglovsprocessen ökar risken för att kommunen inte rättar till fel och brister och därmed inte lever upp till krav som ställs i lagar och föreskrifter. Mot bakgrund av detta har de förtroendevalda revisorerna i Tanums kommun beslutat att genomföra en fördjupad granskning av miljö- och byggnadsnämndens hantering av bygglovsärenden med fokus på tillsyn och uppföljning av beslut. 2.2. Syfte Syftet är att granska om miljö- och byggnadsnämnden har en ändamålsenlig process för handläggning, uppföljning och tillsyn av ärenden om bygglov som säkerställer att fullmäktiges mål och riktlinjer uppnås och ytterst att kraven i plan- och bygglagen (PBL) efterlevs. Följande revisionsfrågor har formulerats utifrån syftet och ska sammantaget besvaras i granskningen: Vilka förändringar har vidtagits i handläggningsprocessen av bygglov utifrån ändringarna i den nya plan- och bygglagen som trädde i kraft 2011? Finns det dokumenterade processer och rutiner för hur nämnden handlägger ärenden om bygglov? Hur sker uppföljning av de beslut (avslag/beviljande) som fattas av inkomna bygglovsansökningar? Vilka rutiner och processer finns framtagna för ett ändamålsenligt tillsynsarbete? Hur säkerställer nämnden en lagenlig hantering av ärenden där åtgärder utan bygglov vidtagits? Hur säkerställer nämnden att ärenden där åtgärder utan bygglov vidtagits kommer nämnden till känna? 2.3. Avgränsning Granskningen inriktas på nämndens arbete i bygglovsprocesser och tillsyn. Övriga delar av nämndens ansvarsområden kommer inte att granskas. Den del av granskningen som behandlar miljö- och byggnadsnämndens tillsynsarbete avgränsas till den tillsyn som regleras av plan- och bygglagen 2010:900. Granskningen avgränsas till att omfatta handläggning av bygglov och inte fysisk planering. 4
E~Building a bette 2.4. Revisionskriterier Revisionskriterier är de bedömningsgrunder som bildar underlag för granskningens analyser, slutsatser och bedömningar. Revisionskriterierna för denna granskning beskrivs närmare i Bilaga 1: Revisionskriterier. 2.5. Ansvarig nämnd Miljö- och byggnadsnämnden är ansvarig för den granskade verksamheten. 2.6. Metod Förstudien genomförs i huvudsak som en dokument- och intervjustudie. Intervjufrågor har att utarbetats utifrån syftet och revisionsfrågorna. Samtliga intervjuade har beretts tillfälle att faktagranska rapporten. Se vidare Bilaga 2: Dokument- och intervjuförteckning. 5
EYBuilding a better 3. Uppgifter och organisation I detta kapitel beskrivs nämndens uppgifter och mål samt organisation och ansvarsfördelning. 3.1. Nämndens uppgifter och mål Enligt miljö- och byggnadsnämndens reglemente skall nämnden i enlighet med plan- och bygglagen fullgöra kommunens uppgifter avseende handläggning och prövning av lovärenden samt tillsyn och besiktning. Kommunfullmäktige har för 2014 beslutat att verksamhetens mål är att främja en långsiktigt hållbar utveckling inom miljö- och samhällsplaneringsområdet genom att arbeta med bland annat detaljplaner, bygglov, miljö- och livsmedelstillstånd, kalkningsverksamhet och naturvårdsfrågor. Kommunfullmäktiges verksamhetsmål för 2014 är att nämnden och förvaltningen på ett effektivt och sakligt sätt ska behandla ärenden inom sitt verksamhetsområde. Miljö- och byggnadsnämnden har formulerat specifika mål för bygglovsverksamheten: Genom myndighetsutövning och rådgivning ska kommunen verka för en god byggnadskultur, en god estetiskt tilltalande samhälls- och landskapsmiljö samt en kretsloppsanpassat byggande. Kvaliteterna i den byggda miljön kan uttryckas så att varje byggnad ska uppfylla högt ställda krav på att vara funktionell, riktigt konstruerad och estetiskt tilltalande. Verksamhetens uppgift är att värna om kvaliteter i den byggda miljön. Verksamheten ska bedrivas med en hög servicenivå. Att utöva tillsyn i sådan omfattning att övergripande mål nås och respekten för regelverket och kommunens myndighetsutövning upprätthålls. Inom en månad från det att en anmälan inkommit till nämnden ska en skrivelse skickas till ägaren av det berörda tillsynsobjektet. 50 procent av bygglovsärendena ska avslutas inom sex veckor från det att fullständiga ansökningshandlingar föreligger. Ärendebalansen ska minska. Nämnden har fastställt en kvalitetsgaranti avseende bygglov: När en ansökan om bygglov inkommit skickas en bekräftelse inom en vecka, med uppgift om handläggare samt ärendets diarienummer. 3.2. Organisation och ansvarsfördelning Miljö- och byggnadsförvaltningen är nämndens förvaltningsorganisation. Inom miljö- och byggnadsförvaltningen finns de tre avdelningarna plan-, miljö- och byggavdelningen som tillsammans leds av förvaltningschefen. Samtliga avdelningar har en avdelningschef. Det är byggavdelningen som handlägger ärenden om bygglov enligt PBL. Det finns fem handläg- 6
YBuílding a working wor ' gare utöver bygglovchefen som också arbetar med handläggning. Handläggarnas ansvarsområden är uppdelade Miljö- och byggnadsförvaltningen efter vilket geogra- fiskt område en bygglovsansökan avser. En utav Planavdelning Byggavdelning Miljöavdelning handläggarna arbetar nästan uteslutande med till- Fem handläggare, varav synsärenden. Därutöver En bygglovschef En med inriktning mot finns det administratörer tillsynsärenden Två administratörer inom byggavdelningen. Figur 1.Organisationsschema Samtliga ärenden, förutom utomplansärenden samt åtgärder vid avvikelse av bygglov (beslut av sanktion) är enligt förvaltningschefen delegerade till förvaltningen. Miljö- och byggnadsnämnden uppger att det är en rimlig nivå som lyfts till nämnden. Enligt förvaltningschefen finns behov att ompröva om handläggarnas ansvarsområde ska utgå från geografi och istället arbeta i samtliga områden för att minska personberoendet. Enligt intervju med nämnden finns behov av att anställa fler handläggare för byggavdelningen. Nämnden anser att kompetensförsörjningen är en utmaning. Miljö- och byggnadsförvaltningen anställer ofta nyutexaminerade som stannar i ett till två år. 7
EyBuilding a better 4. Handläggning av bygglovsärenden I detta kapitel beskrivs handläggningsprocessen för bygglovsansökningar, handläggningsstödet som finns samt uppföljningen av bygglovsarbetet. 4.1. Handläggningsprocessen Den nya plan- och bygglagstiftningen 2010:900 (PBL) trädde i kraft år 2011. Enligt intervjuad bygglovschef saknade kommunen vid tiden innan lagstiftningen helt en struktur för att handlägga ärenden. Nedan beskrivs den handläggningsprocess som införts sedan den nya planoch bygglagstiftningen tillkom, utifrån intervju med bygglovschefen och vad som framgår av förvaltningens processflödesschema för bygglov. Handläggningsprocessen för bygglov i Tanums kommun har enligt bygglovschefen utformats utifrån en kartläggning av de processer som är nödvändiga för att fatta beslut. Bygglovschefen menar att inspiration har hämtats från Lean-produktion2. Bygglovschefen anser att handläggarna arbetar systematiskt med ansökningarna. En väsentlig faktor som lyfts vid intervju är att bygglovsansökningarna hanteras en logistisk process och kategoriseras efter vilken typ av ansökan det är och vilket steg i handläggningsprocessen en ansökan befinner sig i. Exempelvis kategoriseras och fördelas bygglovsansökningar beroende på om ärendena bedöms som enkla eller komplicerade. Ansökningar som väntar svar och behöver kompletterade uppgifter kategoriseras utifrån detta. Handläggarna fastställer efter egen planering veckovis vilka kategorier av ärenden som ska handläggas. Bygglovschefen anser att processen är överblickbar med hjälp av detta system. Ett ärende påbörjas när en ansökan om bygglov kommit kommunen till handa. Samtliga ansökningar granskas först av en handläggare som diarieför handlingen och delar ut ärendet till den handläggare som har ansvar över det geografiska område som bygglovsansökan avser. Nya ärenden öppnas en eller två gånger i veckan av varje handläggare. I samband med att en handläggare öppnar ett ärende granskas kvaliteten i ansökan, det vill säga om det finns tillräckliga uppgifter för att handlägga ärendet. Det finns en checklista för detta i processflödesschemat. Enligt checklistan ska exempelvis teknisk beskrivning och anpassning till miljön granskas. Om det saknas väsentliga uppgifter ska handläggaren upprätta ett granskningsyttrande med föreläggande för de punkter där det krävs komplettering. Ärendet skickas därefter tillbaka till den som ansökt samtidigt som ärendet sätts på bevakning i diariesystemet. När det tagits beslut i ett ärende expedieras beslutet. Om handläggaren bifallit bygglovsansökan skickas en kallelse till tekniskt samråd. Därefter genomför förvaltningen ett arbetsplatsbesök samt slutsamråd där eventuella avvikelser från bygglov behandlas. För bygglovsprocessen enligt processflödesschema, se bilaga 3. 2 Lean-produktion kan beskrivas som en systematisk metod för att utesluta faktorer i en produktionsprocess som inte skapar värde för slutkunden, exempelvis väntetid eller överarbetning. 8
Building a bettet 4.2. Handläggningsstöd Till stöd för handläggningen har handläggarna ett diariesystem för bygglovshandläggning, veckomöte för metodutveckling och omvärldsanalys, ett processflödesschema samt vid behov expertrådgivning från en upphandlad jurist. Syftet med veckomötet för metodutveckling och omvärldsanalys är bland annat kompetensutveckling för handläggarna. Vid dessa möten sker metodutveckling genom att komplicerade ärenden behandlas kollegialt i syfte att öka enhetlighet mellan handläggarnas beslut och gentemot lagstiftning. Handläggarna diskuterar även nya domslut och bestämmelser för bygglov. Förvaltningen köper löpande in material från Boverket i omvärldsanalyssyfte. Processflödesschemat (som framgår av Bilaga 3) beskriver på en övergripande nivå de mest väsentliga processerna i handläggningen. Exempelvis framgår att ärenden som vid granskning upplevs svåra eller inte tidigare gjorts ska behandlas vid veckomötet. Utöver processflödesschema har vi inte tagit del av ytterligare dokumenterade processer eller rutiner för bygglovshandläggningen. Vid behov av expertrådgivning har handläggarna möjlighet att kontakta en upphandlad jurist som tillhandahåller stöd i plan- och byggfrågor. 4.3. Uppföljning Uppföljning avseende handläggningsprocessen av bygglovsärenden sker genom måluppföljning av verksamhetsmålen från budget enligt delårsbokslut. Nämndens beslut följs upp inom ramen för internkontrollen 2014 och antalet fattade beslut följs även upp löpande av förvaltningen. Därutöver följer handläggarna upp ett antal faktorer vid deras veckomöten. Enligt miljö- och byggnadsnämnden pågår dessutom ett utvecklingsarbete med att ta fram en ny rutin för rapportering till nämnden, exempelvis avseende rapportering av handläggningstider i verksamheten. 4.3.1. Uppföljning av mäl Av delårsbokslut per 31 augusti framgår följande måluppfyllelse avseende bygglov (för uppföljning som avser tillsyn, se avsnitt 5.3): Mål och kvalitetsgarantier Mål: Genom myndighetsutövning och rådgivning ska kommunen verka för en god byggnadskultur, en god estetiskt tilltalande samhälls- och landskapsmiljö samt ett kretsloppsanpassat byggande. Kvaliteterna i den byggda miljön kan uttryckas så att varje byggnad ska uppfylla högt ställda krav på att vara funktionell, riktigt konstruerad och estetiskt tilltalande. Måluppfyllelse "Ett mål som är svårt att mäta men avdelningen är väl medvetna och tillämpar dessa tankar vid beslut om ärenden." Mål: Verksamhetens uppgift är att värna om kvaliteter i den byggda miljön. Verksamheten ska bedrivas med en hög servicenivå. delårs- Saknas information i bokslut Mål: 50 procent av bygglovsärendena ska avslutas inom sex veckor från "Detta mål klarar vi av att hålla 9
EYBuilding a better det att fullständiga ansökningshandlingar föreligger. (målsättningen gäller på årsbasis men följs upp månadsvis)." Mål: Ärendebalansen ska minska Saknas information i delårsbokslut Kvalitetsgaranti: När en ansökan om bygglov inkommit skickas en bekräftelse inom en vecka, med uppgift om handläggare samt ärendets diarienummer. "Kontrolleras veckovis av verksamhetsansvarig." Vidare framgår följande nycketal av delårsbokslutet: I. Antalet bygglovsansökningar (290 st.) och avslutade ärenden (279 st.) Nämnden har fattat beslut om 190 startbesked, att avskriva 84 ärenden och att avsluta 36 tillsynsärenden Nämnden klarar enligt delårsbokslutet målet om att 50 procent av bygglovsärendena ska avslutas inom sex veckor och att det följs upp månadsvis. 4.3.2. Uppföljning av beslut Miljö- och byggnadsnämnden beslutade i juli 2014 att granska utfallet i högre instans i de fall nämndens beslut överklagas samt att granska bygglovsbeslut med handläggningstider över tio veckor samt att detta ska ske i november. Nämnden erhöll uppföljning i november 2014 där det framgår att bygglovsavdelningen tagit 272 beslut avseende bygglov. Av dessa beslut var det 3 stycken som haft en handläggningstid på över tio veckor. Enligt förvaltningens analys framgår att dessa 3 ärenden varit planstridiga och därför underrättats om avslag. Därefter har den sökande begärt förlängning och inget av dem beror på att nämnde varit försumlig. Vidare framgår följande avseende uppföljning av överklagade beslut inom plan- och byggavdelningens område. Uppgift Antal Antal delegationsbeslut samt beslut i nämnd 433 Antal överklaganden 43 Antal avgöranden i högre instans 33 Positivt utfall för nämnden 24 Delvis positivt utfall för nämnden 3 Negativt utfall för nämnden 6 Utöver nämndsmålen har bygglovschefen uttalat en målsättning att handläggarna ska fatta minst 150 beslut i bygglovsärenden per år. Enligt de intervjuade lyckas handläggarna uppnå 10
målet och enligt bygglovschefen finns rutiner för ärendeuppföljning. Handläggarna ska månatligen sammanställa en rapport av de ärenden som det fattats beslut i. Vi har tagit del av rapportmallen för detta, av den framgår datum för inkommande av ärende och datum för beslut. Bygglovschefen sammanställer efter handläggarnas uppgifter, de genomsnittliga handläggningstiderna vilka vidarerapporteras till nämnden. Av nämndprotokoll och intervju framgår därtill att statistik avseende bygglovsärenden såsom handläggningstider och överklaganden löpande återrapporteras till nämnden. 4.3.3. Uppföljning vid veckomöte Vid veckomöten följer handläggarna upp de överklaganden som inkommit. Vid beslut hos Länsstyrelsen eller domslut (från mark- och miljödomstolen eller mark- och miljööverdomstolen) diskuterar handläggarna skälen till domslutet enligt bygglovschefen. Enligt bygglovschefen säkerställs kvaliteten av miljö- och byggnadsnämndens beslut genom den uppföljning som sker av domslut av bygglovsansökningar. Enligt bygglovschefen är det få överklaganden som leder till ett domslut som går emot miljö- och byggnadsnämndens beslut. 4.4. Bedömningar Enligt plan och bygglagen ska byggnadsnämnden i varje kommun pröva ansökningar om bygglov för nybyggnad, tillbyggnad och ändringar som innebär väsentligt annat ändamål för byggnaden. Byggnadsnämnden åläggs enligt lagen en rad skyldigheter att leva upp till och den nya plan- och bygglagen som tillkom 2011 ställer högre krav på kommunerna att inordna handläggningsprocessen på ett effektivt sätt och följa upp arbetet. Exempelvis ska nämnden sedan den nya lagen tillkom handlägga bygglovsärenden skyndsamt och meddela beslut om lov eller förhandsbesked inom tio veckor från att den fullständiga ansökningen kom in till nämnden. Enligt vår bedömning har miljö- och byggnadsnämnden i Tanums kommun sedan den nya plan- och bygglagen tillkom upprättat en ändamålsenlig process för handläggning av bygglovsärenden. Nämnden har säkerställt att handläggningen sker systematiskt efter ett dokumenterat processflödesschema. Den statistik som vi har tagit del av tyder på att nämnden arbetar effektivt. I augusti 2014 hade 279 av 290 stycken bygglovsärenden avslutats. Vi bedömer dock att nämndens dokumentation av bygglovsprocessen kan stärkas. Processflödesschemat är den enda upprättade rutinbeskrivningen som vi har tagit del av inom ramen för denna granskning. Enligt vår bedömning utgör processflödesschemat en överblick över handläggningsprocessen, men är inte tillräckligt för att kunna utgöra underlag för att introducera nya handläggare och säkerställa enhetlighet bland handläggarnas arbetssätt. Det saknas en rad väsentliga processer i en bygglovshandläggning i flödesschemat. Exempelvis framgår inte rutiner diarieföring för inkommande ärenden eller när och hur grannar ska underrättas när de är berörda. Vi bedömer att avsaknaden av dokumenterade rutiner ökar risken vid personalomsättning och plötsliga förhinder. Dessutom ökar riskerna för att handläg- 11
EYBuilding a better garna inte arbetar enhetligt, vilket i sin tur ökar riskerna för en rättsosäker bedömning. Mot bakgrund av att nämnden själv lyfter att det finns utmaningar med personalomsättning och att Tanum är en kommun med relativt höga bygglovsansökningstal, vill vi understryka värdet av att dokumentera hela handläggningsprocessen för bygglovsansökningar. Vår granskning visar att miljö- och byggnadsnämnden fastställt ett antal mål kopplat till handläggning av bygglovsärenden. Dessa följs upp vid delårsbokslut. Vi noterar dock att det finns ett par mål där det saknas uppföljning i delårsbokslutet. Vidare finns ett förvaltningsmål om antalet beslut som ska fattas av varje handläggare, vilket månatligen följs upp och tillsammans med handläggningstid redovisas för nämnden. Vi bedömer därmed att nämnden följer upp de beslut som fattas av inkomna bygglovsansökningar. Under 2014 har både överklagade beslut och handläggningstid följts upp. Vi bedömer dock att systematiken av att följa upp beslut bör stärkas genom dokumenterade rutinbeskrivning av hur uppföljning bör ske. Exempelvis hur domstolbeslut som går emot nämnden bör analyseras och hur jämförelser med andra kommuner bör göras. 12
ybjflg a better 5. Tillsyn av bygglovsärenden I detta kapitel beskrivs planerad tillsyn och tillsyn efter anmälan, en från förvaltningen föreslagen tillsynsplan samt uppföljning av tillsynsarbetet. 5.1. Planerad tillsyn och tillsyn efter anmälan En kommuns tillsynsarbete av bygglovsärenden kan på en övergripande nivå delas in i egeninitierad eller planerad tillsyn samt tillsyn efter anmälan. För närvarande genomför Tanums kommun enbart tillsyn efter anmälan och inte planerade tillsyner av bygglovsärenden. Enligt förvaltningschefen räcker nämndens resurser enbart till att följa upp anmälningar. Samtliga intervjuade påtalar att kommunen är högt belastad av anmälningar vilket tar omfattande resurser i anspråk eftersom kommunen enligt plan- och bygglagen måste undersöka alla inkomna anmälningar. Av miljö- och byggnadsnämndens budget 2014 framgår att tillsynen inom plan- och bygglagens område under 2013 har bekostats med projektmedel från nämndens ackumulerande överskott. Nämnden hävdar i budgeten att tillsynsarbetet behöver långsiktig finansiering genom kommunbidrag. 5.2. Tillsynsplan Miljö- och byggnadsnämnden saknar antagen tillsynsplan. Tillsynsansvarig handläggare har dock upprättat ett utkast till tillsynplan för åren 2015-2020. Utkastet är inte färdigt och utgör i dagsläget arbetsmaterial. Utöver rutinbeskrivning av tillsyn innehåller utkastet till tillsynsplan en rad olika områden såsom mål för tillsynen, tillsynsområden och en behovsutredning. Dessa sammanfattas nedan. Rutinbeskrivning av tillsynsprocessen Enligt rutinbeskrivningen ska handläggaren börja med att kontrollera om det finns giltigt lov/dispens samt om det finns grund för anmälan. Om allmänna intressen berörs bör kontrollen ske genom besök på platsen. Fältbesök ska dokumenteras och fastighetsägaren ska ges tillfälle att lämna en förklaring. Vid misstanke om miljöbrott ska åtalsanmälan göras till polisen. Tillsynsarbetet ska rapporteras halvårsvis vid miljö- och byggnadsnämndens ordinarie sammanträde samt redovisas i en tillsynsrapport vid årets slut. Utöver rutinbeskrivningen i utkastet till tillsynsplanen finns planer på att upprätta liknande processflödesschema som finns för bygglovshandläggning. Mål för tillsynen I utkastet framgår ett antal mål kopplat till tillsynen, exempelvis att inventera och följa upp eftersatta byggnader och tomter som inverkar på den allmänna trevnaden och säkerheten. 13
ybuilcing a bette Tillsynsområden I planen beskrivs olika tillsynsområden (exempelvis olovligt byggande respektive bristande underhåll). Varje tillsynsområdes syfte, mål och aktivitet beskrivs. Målet med tillsynsområdet är att inventera ett visst antal områden per år. Inventering ska ske av geografiskt område enligt en löpande 10-årsplan. Information på hemsidan om var inventering ska ske planeras. Utkastet innehåller ännu inte själva 10-årsplanen. Behovsutredning Utkastet till tillsynsplan innehåller även en behovsutredning i syfte att kartlägga hur mycket resurser som behövs för nämndens tillsynsarbete. Tidsåtgången som presenteras utgår från en modell från Sveriges Kommuner och Landsting. Enligt förslaget till tillsynsplan har förvaltningen inte tillräckliga resurser för att täcka det beräknade arbetsbehovet för tillsyn. 5.3. Uppföljning Följande framgår avseende uppföljning av tillsynsarbetet i delårsbokslut per augusti 2014: Mål och kvalitetsgarantier Måluppfyllelse Att utöva tillsyn i sådan omfattning att övergripande mål nås och respekten för regelverket och kommunens myndighetsutövning upprätthålls. Inom en månad från det att en anmälan inkommit till nämnden ska en skrivelse skickas till ägaren av det berörda tillsynsobjektet. Saknas bokslut information i delårs- 5.4. Bedömningar Av plan- och bygglagen framgår att nämnden är skyldig att pröva förutsättningarna för och behovet av att ingripa eller besluta om en påföljd så snart det finns anledning att anta att någon inte har följt bestämmelser, föreskrifter, domar eller andra beslut som har meddelats med stöd av lagen. Om det finns skäl för ingripande ska byggnadsnämnden handlägga frågan skyndsamt. Enligt plan- och byggförordningen ansvarar nämnden för tillsynen över att en byggherre fullgör sina skyldigheter. Enligt föreskrifter i anslutning till lagen är en byggnadsnämnd skyldig att regelbundet följa upp och utvärdera sitt tillsynsarbete. Miljö- och byggnadsnämnden har saknat dokumenterade rutiner och processer för tillsynsarbete. För närvarande finns ett utkast till tillsynsplan under framtagning. Tillsynplanen innehåller rutinbeskrivning, mål för tillsynen, tillsynsområden och en behovsutredning. Därutöver finns planer på upprätta liknande processflödesschema som finns för bygglovshandläggning. Vi bedömer att avsaknaden av dokumenterade rutiner och processer för tillsynsarbete har varit en väsentlig brist i nämndens tillsynsarbete och ökat risken för personberoende. Vi ser dock positivt på det utvecklingsarbetet som påbörjats. Enligt vår bedömning kommer en av nämnden antagen tillsynsplan med fastställda rutinbeskrivningar, mål samt lång- och kortsiktigt planering att stärka nämndens förutsättningar för att bedriva ett ändamålsenligt tillsynsarbete. 14
Vår granskning har visat att miljö- och byggnadsnämnden inte genomför planerade tillsyner. Det framgår visserligen inte av plan- och bygglagstiftningen i vilken omfattning byggnadsnämnderna ska utöva egeninitierad och planerad tillsyn. I förarbetena till plan- och bygglagen anges dock att det förväntas att byggnadsnämnderna ska arbeta mer med tillsyn, men det finns inte någon konkret vägledning. Enligt vår bedömning bör miljö- och byggnadsnämnden genomföra planerad tillsyn i den omfattning som nämnden bedömer skälig utifrån riskanalys. En riskanalys kan exempelvis bygga på antalet avvikelser vid de anmälda tillsynerna. För närvarande saknas en koppling mellan bedömd risk och planerad tillsyn i kommunen. Det bedömer vi vara en brist eftersom det riskerar att byggnationer eller rivningar som avviker från tillämpliga bestämmelser inte kommer den ansvariga tillsynsmyndigheten till känna. Vi noterar att en anledning till avsaknad av planerad tillsyn uppges vara otillräckliga resurser. Vi bedömer att det finns anledning för nämnden att följa frågan, se över prioritering och kommunicera nämndens behov till kommunstyrelsen. Enligt vår bedömning säkerställer miljö- och byggnadsnämnden att ärenden där åtgärder vidtagits utan bygglov kommer nämnden till känna. Detta eftersom samtliga fall där det förekommit åtgärder utan giltigt bygglov föredras för nämnden som sedan fattar beslut i frågor som sanktion. Miljö- och byggnadsnämnden genomför ingen strukturerad utvärdering av kommunens tillsynsarbete. Detta ska enligt plan- och byggförordningen ske regelbundet. Nämnden har antagit målsättning om tillsynsarbetet, dock saknas information avseende måluppfyllelse i delårsbokslut. Vi bedömer att detta är en brist som bör åtgärdas, exempelvis inom ramen för tillsynsplanen. 15
EYBuilding a better 6. Samlad bedömning I detta kapitel ges en samlad bedömning utifrån granskningens revisionsfrågor. Därefter framgår vår slutsats utifrån granskningens syfte och grunderna för ansvarsprövning samt de rekommendationer som lämnas till miljö- och byggnadsnämnden. 6.1. Bedömning utifrån revisionsfrågorna Revisionsfrågor Bedömning Vilka förändringar har vidtagits i handläggningsprocessen av bygglov utifrån ändringarna i den nya plan- och bygglagen som trädde i kraft 2011? Finns det dokumenterade processer och rutiner för hur nämnden handlägger ärenden om bygglov? Hur sker uppföljning av de beslut (avslag/beviljande) som fattas av inkomna bygglovsansökningar? Vilka rutiner och processer finns fram- Tanums kommun saknade vid tiden innan den nya plan- och bygglagen trädde i kraft 2011 helt struktur för att handlägga ärenden. Sedan dess har miljö- och byggnadsnämnden genomfört en rad förändringar. Den främsta förändringen har inneburit att nämnden upprättat ett processflöde för handläggningen där bygglovsansökningarna kategoriseras i en logistisk process. Nämnden har enligt vår bedömning säkerställt att handläggningen sker systematiskt genom ett dokumenterat processflödesschema. Processflödesschemat är den enda upprättade rutinbeskrivningen som vi har tagit del av inom ramen för denna granskning. Vi bedömer att nämndens dokumentation av bygglovsprocessen kan stärkas. Enligt vår bedömning utgör processflödesschemat en överblick över handläggningsprocessen, men är inte tillräckligt för att kunna utgöra underlag för att introducera nya handläggare och säkerställa enhetlighet bland handläggarnas arbetssätt. Vi bedömer att avsaknaden av dokumenterade rutiner ökar risken vid personalomsättning och plötsliga förhinder. Dessutom ökar riskerna för att handläggarna inte arbetar enhetligt, vilket i sin tur ökar riskerna för rättsosäker bedömning i myndighetsutövning. Vår granskning visar att miljö- och byggnadsnämnden fastställt ett antal mål kopplat till handläggning av bygglovsärenden. Dessa följs upp vid delårsbokslut. Vi noterar dock att det finns ett par mål där det saknas uppföljning i delårsbokslutet. Vidare finns ett förvaltningsmål om antalet beslut som ska fattas av varje handläggare, vilket månatligen följs upp och tillsammans med handläggningstid redovisas för nämnden. Vi bedömer därmed att nämnden följer upp de beslut som fattas av inkomna bygglovsansökningar. Under 2014 har både överklagade beslut och handläggningstid följts upp. Vi bedömer dock att systematiken av att följa upp beslut bör stärkas genom dokumenterade rutinbeskrivning av hur uppföljning bör ske. Exempelvis hur domstolbeslut som går emot nämnden bör analyseras och hur jämförelser med andra kommuner bör göras. Miljö- och byggnadsnämnden har saknat dokumenterade rutiner och processer för tillsynsarbete. För närvarande finns ett utkast till tillsynsplan un- 16
ENyE3uilding a better tagna för ett ändamålsenligt tillsynsarbete? der framtagning. Tillsynplanen innehåller rutinbeskrivning, mål för tillsynen, tillsynsområden och en behovsutredning. Därutöver finns planer på upprätta liknande processflödesschema som finns för bygglovshandläggning. Hur säkerställer Vi bedömer vi att det finns brister i hur miljö- och byggnadsnämnden säkernämnden en lagenlig ställer en lagenlig hantering av ärenden där åtgärder utan bygglov vidtagits. hantering av ärenden Detta eftersom det saknats dokumenterade rutiner och processer av tilldär åtgärder utan synsarbetet, strukturerad utvärdering av tillsynsarbetet samt att nämnden bygglov vidtagits? inte genomför egeninitierade eller planerade tillsyner. Vi bedömer att avsaknaden av dokumenterade rutiner och processer för tillsynsarbete har varit en väsentlig brist i nämndens tillsynsarbete som ökar risken för personberoende. Vi ser dock positivt på det utvecklingsarbetet som påbörjats avseende det utkast till tillsynsplan som framtagits. Miljö- och byggnadsnämnden är ålagd att enligt plan- och byggförordningen genomföra strukturerad utvärdering av kommunens tillsynsarbete regelbundet. Vi bedömer att detta är en brist som bör åtgärdas, exempelvis inom ramen för tillsynsplanen Enligt vår bedömning bör miljö- och byggnadsnämnden genomföra planerad tillsyn i den omfattning som nämnden bedömer skälig utifrån riskanalys. Det bedömer avsaknaden av planerade tillsyner vara en brist eftersom det riskerar att byggnationer eller rivningar som avviker från tillämpliga bestämmelser inte kommer den ansvariga tillsynsmyndigheten till känna. Hur säkerställer Om handläggaren konstaterar att det skett åtgärder utan giltigt bygglov nämnden att ärenden föredras ärendet för nämnden. Nämnden fattar alltid beslut i frågor om där åtgärder utan sanktion eftersom det inte är delegerat till förvaltningen. bygglov vidtagits kommer nämnden till känna? 6.2. Slutsats Syftet med granskningen har varit att granska om byggnadsnämnden har en ändamålsenlig process för handläggning, uppföljning och tillsyn av ärenden om bygglov som säkerställer att fullmäktiges mål och riktlinjer uppnås och ytterst att kraven i plan- och bygglagen efterlevs. Utifrån granskningens syfte och revisionsfrågor, uppställda revisionskriterier och grunderna för ansvarsprövning bedömer vi att miljö- och byggnadsnämnden bör stärka sitt arbete med bygglovshanteringen och att det finns brister i nämndens tillsynsarbete. Vi bedömer övergripande att nämnden uppfyllt sitt ansvar, men det finns brister avseende dokumenterade rutiner och processer i både handläggning och tillsyn, vilket kan öka risker för personberoende och avsaknad av enhetlighet till lagstiftning. För närvarande genomför nämnden inga planerade tillsyner. Vi noterar dock att det pågår ett utvecklingsarbete av nämndens tillsynsarbete som vi bedömer stärker nämndens arbete. 17
EyBuilding a better working 6.3. Identifierade förbättringsområden/rekommendationer I granskningen har vissa förbättringsområden identifierats och mot bakgrund av dessa rekommenderas miljö- och byggnadsnämnden att: Upprätta dokumentation över de mest väsentliga processerna och rutinerna inom bygglovshandläggning, exempelvis formerna för uppföljning av beslut. Följa upp samtliga mål vid delårsbokslut. Tillse att påbörjad tillsynsplan färdigställs och sedan antas i nämnden. Analysera omfattning och risker för avvikelse i kommunen avseende bygglovsbestämmelserna. Säkerställa att planerade tillsyner genomförs i skälig omfattning utifrån riskanalysen. Följa frågan om resurser till planerad tillsyn och kommunicera nämndens behov till kommunstyrelsen. Genomföra en strukturerad och regelbunden utvärdering av tillsynsarbetet. Göteborg den 19 mars 2015 t- Kristoffe " Filipsson Liselott M Daun Verksamhetsrevisor Certifierad kommunal yrkesrevisor Ernst & Young AB Kvalitetssäkrare Ernst & Young AB 18
,!Building a better Bilaga 1. Revisionskriterier Revisionskriterier är de bedömningsgrunder som bildar underlag för granskningens analyser, slutsatser och bedömningar. Revisionskriterierna för denna granskning kommer i huvudsak att utformas med utgångspunkt från följande: Kommunallagen (1991:900) Av 6 kap. 7 framgår att nämnderna var och en inom sitt område ska se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. De ska också se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. Plan och bygglagen (2010:900) och plan- och byggförordningen (2011:338) om bygglov Av 9 kap. 2 framgår att det krävs bygglov för nybyggnad, tillbyggnad och annan ändring av en byggnad än tillbyggnad om ändringen exempelvis innebär att byggnaden helt eller delvis tas i anspråk eller inreds för ett väsentligen annat ändamål än det som byggnaden senast har använts för. Byggnadsnämndens skyldigheter framgår av 9 kap. Av 20 framgår att det är byggnadsnämnden som ska pröva ansökningar om bygglov. Enligt 17 är byggnadsnämnden skyldig att ge ett förhandsbesked i fråga om åtgärden kan tillåtas på den avsedda platsen, om den sökande begär det. Enligt 19 ska byggnadsnämnden i vissa fall lämna ett icke bindande villkorsbesked till sökande som begär det. Byggnadsnämnden är enligt 9 kap. 27 skyldiga att handlägga ärenden om lov och förhandsbesked skyndsamt och meddela sitt beslut om lov eller förhandsbesked inom tio veckor från det att den fullständiga ansökningen kom in till nämnden. Om det är nödvändigt på grund av utredningen i ärendet, får tiden förlängas en gång med högst tio veckor utöver de ursprungliga tio veckorna. Sökanden ska informeras om förlängningen och skälen för den innan den ursprungliga tidsfristen har gått ut. Plan och bygglagen (2010:900) och plan- och byggförordningen (2011:338) om tillsyn Av 1 kap. 3 framgår att byggnadsnämnden är tillsynsmyndighet. Den kommunala byggnadsnämndens åtaganden regleras av 11 kap. Där framgår att nämndens är skyldig att pröva förutsättningarna för och behovet av att ingripa eller besluta om en påföljd så snart det finns anledning att anta att någon inte har följt en bestämmelse eller föreskrifter, domar eller andra beslut som har meddelats med stöd av lagen. Om det finns skäl för ingripande enligt 11 kap. PBL ska byggnadsnämnden handlägga frågan skyndsamt. De regler om ingripanden och påföljder som byggnadsnämnden förfogar över och som den om förutsättningarna för det är uppfyllda är skyldig att tillämpa vid sin tillsyn. Enligt plan- och byggförordningen (2011:338) ska byggnadsnämnden ansvara för tillsynen över att en byggherre fullgör sina skyldigheter enligt plan- och bygglagen 19
EYBuilding a better (2010:900) och enligt föreskrifter i anslutning till lagen. Enligt 8 kap. 8 är en byggnadsnämnd skyldig att regelbundet följa upp och utvärdera sitt tillsynsarbete. Tillsyn är att betrakta som myndighetsutövning och underlåtenhet att utöva tillsyn ytterst kan leda till straffansvar för tjänstefel enligt 20 kap. 1 brottsbalken. Proposition 2009/10:170 Av propositionen/förarbetena till plan- och bygglagen framgår att det förväntas att byggnadsnämnderna ska arbeta mer med tillsyn men det finns inte någon konkret vägledning. Se sidan 330 i propositionen och Boverkets webbplats (http://www. boverket.se/sv/pbl-kunskapsbanken/lov--byggande/tillsyn/allmantom-tillsyn/byöönadsnamndens-tillsynsansvar/) 20
EyBuildincJ a better Bilaga 2. Dokument- och intervjuförteckning Dokumentförteckninq: Delegationsordning för miljö- och byggnadsnämnden Delårsbokslut tertial 1 Miljö- och byggnadsnämnden 2014 Delårsbokslut tertial 2 Miljö- och byggnadsnämnden 2014 Förslag till Tillsynsplan 2015-2020 med bilagor, arbetsmaterial, miljö- och byggnadsnämnden Processflödesschema Handläggningsprocessen Protokoll Miljö- och byggnadsnämnden 2014-11-25 Reglemente för miljö- och byggnadsnämnden Intervjuförteckning Miljö- och byggnadsnämndens presidium Förvaltningschef Bygglovschef/bygglovshandläggare 21
EYBuilding a better Bilaga 3. Processflödesschema Anmälan~ Kontrollansvarig Fatta beslut och gör kontrollplan Små ärenden Bygganmälan Gamla PBL Eldstäder - Lika ovan Ej kontrollansvarig Fatta beslut kontrollplan Skicka granskningsyttrande Begär kontrollansvarig Kalla till camräd Slutbevis Ifylld Kontrollplan - Sotningsintyg Utstakninesskiss I Allt OK = Gör slutbevis Nägot saknas Skicka oäminnelsebrev -- Hylla invänta svar Ritningsunderlag Bygglov, Marklov Rivning. Nya PBL i Öppna/Granska Nybyggnadskarta U Kontrollansvarig Kontrollplan Teknisk beskrivning Tillgänglighet Anpassning till miljön Komplettförklaring Allt OK~ Någonting saknas Grannyttranden vid avvikelser Skriv granskningsyttrande med föreläggande 01 Hylla Lov Lov Kalla till samråd Ärenden som vid granskning känns svära/ ej tidigare gjort Hylla måndagsmötet Hylla invänta svar 22