www.pwc.se Revisionsrapport...,....,..,..... ' Leif Karlsson Lars-Åke m/ström Apri/2015 p wc
Innehållsförteckning Santniaiifattnllig... 2 1_. Inlednllig... 3 1.1. Bakgrund... 3 1.2. Syfte och revisionsfråga... 3 1.3. Avgränsning... 3 1.4. Revisionsmetod... -4 2. Lokalförsörjningsplanering, Region Gävleborg... 6 2.1. Inledning... 6 2.2. Lokalförsörjningsplan... 6 2.3. Beslutsprocess och roller, fastighetsärenden... 7 3 Granslrningsresultat... 9 3.1. Projekten- innehåll, genomförande, beslut mm... 9 3.2. Kontrollmiljö... 16 3.3. Sker återrapportering av planering/och utfall av byggprojektet till politisk nivå... 19 4 Sammanfattning och revisionen bedömning... 20 Apri12015 1 av 23
Sammanfattning har av de förtroendevalda revisorerna i Region Gävleborg fått i uppdrag att genomföra en granskning av intern kontroll i byggprojekt inom fastighetsområdet. I vår granskning av projekthantering inom fastighetsområdet har vi med koppling till investeringsprocessen inom Region Gävleborg skapat oss en bild av arbetet med styrning, uppföljning och internkontroll Regionstyrelsens (RS) roll är att ansvara för god intern kontroll, vilket också omfattar kvalitetsuppföljning av investeringar. Vi anser att Regionstyrelsen kan utveclda den interna kontrollen inom ett flertal områden avseende byggprojekt. Vår bedömning grundas på följande iakttagelser/noteringar; III III III III III III III Byggprojektens samtliga kostnader återfinns inte i beslutsunderlagen- investeringsutgift, underhåll och framtida driftskostnadsökningar. Gränsdragningen mellan investering och planerat underhåll är inte tydlig. Lokalförsörjningsprocessens olika steg följs inte fullt ut i alla projekt. Riskanalyser genomförs inte för byggprojekt Det saknas en internkontrollplan för byggfasen som säkerställer att erforderliga kontroller genomförs och att dessa sker på ett likartat sätt. Behov av förbättrad ekonomisk uppföljning framförallt vid större projekt som är etappindelade. Rutiner för återrapportering av slutredovisningar, både ur ett ekonomsikt och verksamhetsmässigt perspektiv, måste utvecldas. P wc 2 av 23
1. Inledning 1.1. Bakgrund Landstinget bedriver för närvarande betydande byggprojekt. Byggprojekten sträcker sig över en lång tidsperiod och ställer mycket höga krav på tydlighet och säkerhet i rutiner och processer. Risker finns speciellt inom projektstyrning, samverkan med leverantörer, avvikelser gentemot budget och kalkyler samt förseningar av överenskomna leveranser. Granskning syftar till att bedöma den löpande interna kontrollen i byggprojekt. 1.2. Syfte och revisionsfråga Syftet med uppdraget är att granska och bedöma om regionstyrelsen har upprättat styrning, uppföljning samt intern kontroll som säkerställer god ekonomisk hushållning i samband med byggnadsprojekt. Granskningen ska besvara följande revisionsfråga: Hul' sälce1'ställe1' J'egionstyl'elsen tillfol'lihighet och säl<el'het i ve1'1cställigheten av byggp1'ocessen och att den interna Tcontl'olZen dämned äl' tilll'äclclig? Föliande granskningsmål ingår: 1. Har regionfullmäktige/regionstyrelsen tagit beslut om investeringen? 2. Har upphandling av konsulter/entreprenörer genomförts i enlighet med LOU och interna regler /rutiner inom landstinget? 3. Finns dokumenterade riskanalyser vid projektstart? 4 Finns det en tydlig arbetsbeskrivning för projektledare? s. Vilka olika kontroller görs när det gäller avtalsförvaltning och hantering av fakturor i projekten? Attestrutiner? 6. Finns dokumenterade system och rutiner för att säkerställa att beställningar och leverander är korrekta och rimliga utifrån entreprenadkontraktjbeställningsskrivelser? 7 Har ledningen gjort någon riskbedömning vad gäller risken för oegentligheter i entreprenader och byggprojekt? 8. Finns fastställda rutiner att tillämpa vid misstanke om förekomst av oegentligheter? 9. Sker återrapportering av planering/ och utfall av byggprojektet till regionstyrelsejutskatt (för- och efterkalkyler samt slutredovisning)? Avgränsning Granskningen avgränsas utifrån ställd revisionsfråga och kontrollmål Dc byggprojekt som granskas utifrån kontrollmålen är P wc 3 av 23
Kirurgi Hudiksvall etapp 3 och 5 (pågående) Patologi/ cytologi. Gävle (pågående) Investeringjombyggnationer, Annexet/Hilton Gävle (slutfasen) Länsgemensam asylmottagning i Söderhamn (slutfasen) Totalt uppgår investeringsutgift för dessa fyra byggprojekt till ca 160 mnkr. 1.4. Revisionsmetod Genomgång av dokumentation som berör byggprocessen och respektive byggprojekt. Intervjuer med ansvariga inom FM avdelningen samt projektledare inom respektive byggprojekt. 4 av 23
Redovisningsunderlag och utdrag ur redovisningssystemetet för analys av projektet i sin helhet samt stickprov av fakturor för jämförelse med gällande avtal, följsamhet till attestrutiner mm. Intervjuer har genomförts med: FM- avdelningen Avdelningschef Chef för enheten Bygg och fastighetsdrift Projektledare Ekonom Lokalstrateg Enhetschef Hudiksvalls sjukhus Enhetschef Söderhamn Primärvård (Asylhälsan) Verksamhetschef ldinisk Patologi, Cytologi samt obduktion. Verksamhetssamordnare Hudiksvalls sjukhus P wc 5 av 23
2. Lokalförsörjningsplanering, Region Gävleborg 2.1. Inledning Region Gävleborg fattade 2011 beslut om att arbeta med en strategisk lokalförsörjningsplan. Arbetet med att implementera planen har tagit tid och det behövs fortfarande ytterligare arbete och kommunikation för att kvalitetssäkra strategisk och långsiktig lokalplanering. Sedan beslutet fattades av politiken så har den tidigare förvaltningsorganisationen X-Fastigheter upplösts under 2013 och är idag en FMavdelning inordnad i LOV (Ledning och verksamhetsstöd). Avdelningen är i sin tur indelad i enheter varav bygg är en enhet. 2.2. Lokalförsörjningsplan Investeringsprocessen inleds med den strategiska delen där arbetet med flerårsplan för hälso- sjukvårdens långsiktiga inriktning samt behov behandlas. I samband med flerårsplanen ska också strategisk inriktning för regionens investeringar framgå. Flerårsplanen är ett direktiv för den detaljerade planeringen av investeringar. Den ska ske i samband med arbetet med budget och långtidsplan på våren året innan genomförande. I huvudsak är det nästa års ny- och strategiska investeringar som behandlas i den mer detaljerade investeringsplaneringen. När investeringsplanen ska brytas ner så finns en vedertagen arbetsordning: 1) Investeringsbehov bedöms och prioritering görs av hälso- och sjukvårdsledningen tillsammans med FM-enheten inom LOV. 2) Beslut om investeringsbudget tas av regionfullmäktige i samband med beslut om regionplan för kommande budgetår. Investeringarna är uppdelade som återinvesteringar, nya- och strategiska investeringar samt tidigare beslutade strategiska investeringar. Det är i första hand återinvesteringsutrymmet divisionsvis och ny- och strategiska investeringar som behandlas i den årliga budget- och planerings processen. Uppföljning ska göras till regionfullmäktige vid tertial- och årsbokslut. Vid varje enskilt investeringsbeslut avseende nya och strategiska investeringar ska det finnas en beskrivning av nyttan med investeringen som grundas på en realistisk investeringskalkyl, driftkalkyl mm. För att få strategisk lokalplanering att fungera också operativt hos utföraren FMenheten så finns det ett dokument framtaget avseende beslutsprocess och roller för fastighetsärenden. 6 av 23
Beslutsprocess och rolle1,fastighetsärenden Beslutsmodell gällandefastighetsärenden beskriv stegvis i nedanstående schematiska bild: Byggprocess "-J l Etablering Verksamheten deflnlerar förslag tillsammans medfast.avd, CD iv godkänner l ~ CDlvlniUerar arbete vht-påverkan under byggfas resp nya lokaler resp betlokaler samt egna kostnader vid utebliven resp genomförd Investering. lokalstrateg initierar uppskattarpåverkan på övrigverksamhet underbyggfas resp nya lokaler resp be f lokaler 1 l ~vlonlng "mtllg kostnaderverksamhet + övrverksamhet,samt kaikyl Avdelningsfunktionsprogram Rumsfunktionsprogram Programhandiingutr:ki kafkyi Riskanalys verksamhetl-er samt bygge Underlag hygien, städ, IT/Te!e, länskultur, drift, umderhå!l, säkerhet, arbetsmujö, m n /"Funktionella lokaler'' Evslsta kompletteringar Innan ärendet'låses' Ärendetvidare för genomförande beslut Genomförande Rapportering!uppföljning Avslut Aterkoppling övertag 'Funktionella lokaler Förklaring beslutspunkter BPo- Divisionschef Inleder processen., ägs av verksamheten Verksamheten har ett förslag och förankrar detta med divisionschefen BP1 - Lokalstrategenheten Ägs av lokalstrategenheten Divisionschefen/verksamheten kontaktar lokalstrategenheten och redovisar förslaget April 2015 7 av 23
BP2- Inriktningsbeslut 1 i LokalResursPlaneringsgruppen (LRP) Ägs av lokalstrategenheten Lokalstrategenheten vidarebefordrar förslaget till LRP tillsammans med preliminär budget. LRP fattar initialt beslut om "go j no go" BP3 Inriktningsbeslut 2 (LRP) Ägs av lokalstrategenheten Verksamheten tillsammans med FM-enheten tar fram fördjupat underlag som kalkyl, riskanalys etc. till förslaget. LRP fattar "go j no go" beslut nummer 2 BP4- Genomförandebeslut (BPs) Ägs av lokalstrategenheten Upp till2,2 mkr, beslut fattas av regiondirektören (LD) 2,2-8,8 mkr, beslut fattas i fastighetsutskott (FrU) > 8,8 mkr, beslut fattas av regionstyrelse till regionfullmäktige Praktiskt genomföranade (ägs av byggprocessen) Avslut/slutbesiktning/levalitetssäkring (ägs av byggprocessen) Inom FM avdelningen pågår för närvarande ett arbete med att tydliggöra byggprocessen och beskriva vad som skall ingå i processens olika delar. April 2015 8 av 23
3 Granskningsresultat 3.1. Projekten - innehåll, genomförande, beslut mm Hudiksvnlls sjukhus ombyggnad, etnpp 3-5. LFnovember 2010 Landstingsfullmäktige beslutade i november 2010 om utveclding av kortvårdsldrurgi i Hudiksvall. Utvecldingen skulle ske i tre etapper- etapp 1 sterilgodshantering separat dagldrurgisk enhet, etapp 2 perioperativt torg och etapp 3 patienthotell. Etapp 1 skulle vara fårdigställt sommaren 2012 och etapp 2 hösten 2012. Ombyggnationerna för kortvårdskirurgi berörde hus o8 vid Hudiksvall sjukhus. LF september 2011 I september 2011 beslutade fullmäktige att bygga på en våning på hus o8 för att bl a inrymma nya lokaler för n jur- och dialysenhet. LF april2012 Stora ombyggnationer diskuterades tidigare inom hus o8 på sjukhusområdet i HudilesvalL Efter fördjupade utredningar återkom ett ärende tilllandstingsfullmäktige i april2012. Anledningen var att i samband med lokal-disposition för sjukhuset så konstaterades att det även krävs ombyggnationer för expeditioner, jourrum och personalutrymmen. Det krävdes således ett helhetsgrepp för att ldara ut lokalfrågorna för flera verksamheter. Beslutet innebar att fokus nu flyttades från hus o8 på sjukhusområdet till hus 07. Bl a beslutades att genomföra en på- och ombyggnad av hus 07 för flera verlcsamheter däribland kortvårdsldrurgi (beräknad kostnad 125 mnkr) att medgivna investeringsramar förombyggnationer i hus o8, totalt 75 mnkr skulle överföras till hus 07 att den utökade kostnaden finansieras genom omdisponeringar i investerings budgeten. Det presenterades ingen tidplan för fullmäktige. LF februari 2014 I ärendebeskrivningen lämnades en uppdaterad och kompletterad etappindelning förhus 07. Etapp 1 Dialysavdelning, dagvårds avdelning, medicinmottagning inld. stomme, trapphus/hiss. Etappen är beslutad och delvis avslutad. 9 av 23
Etapp 2 Omfattar plan os expeditioner, personalrum, jour rum etc. Arbetet utförs till vissa delar 2014 (Vissa delar av utrymmet behövs för Centraloperation vid ombyggnad av plan 04 och för IVA plan o6). Nyctapp3 IV A på plan o6 (tidigare etapp 3 avsåg kortvårdskirurgi men flyttades till etapp 4 för gemensam process med centraloperation) Ny etapp 4 (delvis beslutad i form av tidigare etapp 3) Ny planlösning för plan 4 för centraloperation inkl kortvårdskirurgi, perioperativt torg inldusive UV A och sterilcentral Nyetapp s Anpassning plan 02 med omklädningsrum. Vissa mindre åtgärder i entreplan (delar av etapp 2 genomförs, beslut finns sedan tidigare). Landstingsfullmäktige beslutade att medge en investering på 97 mnlcr för fortsättning etapp 2, ny etapp 3 och etapp s Lolcalförsörjningplanering Under 2012 utvecldades en lokaldispositionsplan för Hudiksvalls sjuldms ytterligare vad gällde helhet, logistik och långsiktigt lokalbehov. Det som framkom var behov av att omdisponera och bygga om lokaler även för centraloperation och IV A förutom det som beslutades våren 2012. Under 201S har det startats ett byggprogramarbete som skall vara ldart till årsskiftet 201S/2016. I arbetet deltar regionledning, FM- avdelning och arldtektbyrå. Syftet är att få ett helhetsperspektiv för lokallösningar på sjuldmsområdet via en utvecklad lokalförsörjningsplan. Ombyggnationerna i hus 07 har i princip avstannat i avvaktan på ställningstagande bl. a gällande operationsavdelningens dimensionering och utformning. Reviderad etapp 3 och 5 Allmänt Det beslut som berör vår granskning är reviderad etapp 3 samt etapp s. Beslut fattades av Landstingsfullmäktige februari 2014 om att medge en investering på 97 mkr för fortsättning av etapp 2, ny etapp 3 samt ny etapp s inom hus 07. Upphandling Upphandlingen genomfördes del som en generalentreprenad för ombyggnation av röntgen och dels som en samverkansentreprenad (pmtnering) för resterande nyoch ombyggnation av hus 07. Byggnation Ombyggnationer på plan os för expeditioner, personalrum mm är avslutade (etapp 2). Ny intensivvårdsavdelning på plan o6 togs i bruk våren 201S (etapp 3). Ombyggnationer för omldädningsrum på plan 02 genomförs till vissa delar (etapp s). P wc 10 av 23
Inledningsvis fanns en projektledare inom FM avdelningen för ombyggnation av hus 07. Personalförändringar har dock medfört att FM avdelningen inte har en egen projektledare utan istället har en extern konsult engagerats som samordnare lokalt. På uppdrag av division operation finns en person utsedd i Hudiksvall med ett ansvar att beakta verksamhetsperspektivet i ombyggnationerna. Denne uttrycker att ombyggnationer och flytt av IV A till plan o6 i huvudsak har fungerat bra och även samarbetet med entreprenörer. Vissa leveranser av utrustning har dock tagit tid. Det framkommer sypunkter på att det ur ett helhetsperspektiv, uppföljning etc hade varit värdefullt om FM avdelningen bibehållit sitt projektledarskap under byggnationerna. Ekonomi Ekonomisk sammanställning från regionen visar att de upparbetade kostnaderna för fortsättning etapp 2, ny etapp 3 samt ny etapp 5 inom hus 07 uppgår till ca 44 mnkr. Den ekonomiska uppföljningen är inte helt tydlig och lätt att förstå. Som det ser ut för närvarande är det en entreprenad, två projektnummer och ett stort antal etapper. Etapperna byter också innehåll relativt ofta. Bedömning Landstingsfullmäktige har fattat beslut om investeringsram för etapperna 3-5. Samtidigt är beslutet för dessa två etapper sammanblandad med fortsättningen av etapp 2. Det medför att det inte framgår hur mycket av budgetramen 97 mlu- som avser fortsättning på etapp 2 respektive de nya etapperna 3-5. Vår generella bedömning men även specifikt för etapperna 3-5 är att det har varit en otydlig beslutsprocess sedan det första beslutet fattades 2011. En lokaldispositionsplan för hus 07 började att tas fram 2012 i syfte att få en helhetsbild över verksamhetens behov, logistik mm. Detta arbete har intensifierats under 2015 och målsättningen är nu att en lokalförsörjningsplanfbyggprogram skall vara fårdigställt kring årsskiftet 2015j2016. Vår bedömning är att det är synnerligen väsentligt att ldara ut alla förutsättningar för sjukhusområdet innan ytterligare omfattande byggnadsåtgärder vidtas. Tydligheten i de åtgärder som genomförts och planeras genomföras kan bli bättre. Det är svårt för en utomstående att förstå vad alla etapper innehåller och vilka kostnader som beräknas och godkänns. För att möjliggöra en ekonomisk tydlig uppföljning i fortsatta byggnationer bör varje etapp kostnadsberäknas, följas upp och återapporteras var för sig. Länsgemensam Asylhälsa i Söderhamn Allmänt Landstingsstyrelsen har beslutat att alla invandrare från områden med högre incidens för smittsamma sjukdomar eller från orosområden skall erbjudas hälsosamtal. Mellan 1.100 och 1.300 personer har årligen registrerats i länet som asylsökande eller kvotflyktingar. Till detta kommer även andra grupper såsom anhöriginvandrare, gäststuderanden m fl. P wc 11 av 23
I handbok för Hälsoval är det beslutat att hälsoundersökningarna för asylsökanden ska bedrivas som ett tilläggsuppdrag. Hälsocentralerna kommer därmed inte att bedriva uppdraget i basverksamhet, utan den skall centraliseras i sin helhet. Asylmottagningen i Söderhamn hade tidigare verksamhet för 1/3 av de asylsökande som fanns i länet. Centraliseringen krävde således fler anställda samt större lokaler. Verksamheten och FM avdelningen inventerade vilka andra möjligheter som fanns att samla hela verksamheten på sjukhusområdet i Söderhamn. En äldre fastighet bedömdes som lämplig eftersom det fanns tillräcldigt stora ytor samt att fastigheten var tillgänglig med goda parkeringsmöjligheter. I ärendebeskrivningen till projektet bedömdes att inga större ingrepp behövde göras i fastigheten för att inrymma planerad verksamhet. I beslutsunderlaget angavs att "lokalernas ytskikt behöver rustas, viss infrastruktur anpassasfrustas och vissa lokaler behöver få vatten indraget". Landstingsdirektören beslutade i oktober 2013 att medge en investering och samtidigt anvisades 2,2 mnkr (LRP 18/10 2013, RD-beslut nr 48) Upphandling När FM -enheten tagit över investeringsärendet för projektering och genomförande så avropades aktuell byggentreprenör utifrån det ramavtal som finns på byggsidan. Ramavtalet är upphandlat med tre byggentreprenörer som avropas efter rangordning och procentuell fördelning av uppdragen. Det protokollförda avropsprotokollet med aktuell entreprenör 2014-02-03 var 4,9 mnkr. Sldllnaden mellan kontraktsumma och beviljad investeringsram förutsattes utgöra planerat underhåll. Byggnation FM enheten startade projektering i november 2013. Uppdraget var att bygga om hus 12 på sjuldmsområdet, om ca 460m2, för asylmottagning. Byggnationerna pågick december 2013 -juni 2014. Lokalerna kunde invigas i maj 2014. Ekonomi Investeringskostnaden för asylhälsan blev enligt slutredovisningen 2,6 rnnkr dvs drygt 0,4 rnnkr högre än vad som angavs i investeringsbeslutet Till detta kornmer 3,8 rnnkr för åtgärder som bedömts som underhåll. Enligt intervjuer framkommer att tidsbristen gjorde att beräkningar av underhållsåtgärder inte var helt ldara då avropsavtalet skrevs i februari 2014. Asylhälsan fanns heller inte med i den underhållsplan som FM avdelningen arbetar efter. De åtgärder som genomförts som underhåll gäller exempelvis hel fasadrust, ny ventilation och nytt tak. April 2015 12 av 23
Bedömning Vi bedömer att det beslut som fattats är i sin ordning då ärendet presenterades för LRP i oktober 2013 och beslut finns dokumenterat (RD nr 48). Investeringen är dock betydligt mer omfattande än den investeringsram som anvisats. De kostnader som redovisats som investeringsutgift är ca 0,4 mnkr högre än det ursprungliga beslutet. Till detta kommer 3,8 mnkr i underhållskostnader som bedömts och bokförts som planerat underhåll. Med hänsyn till de åtgärder som genomförts bedömer vi att en stor del av dessa åtgärder utgör förbättringsåtgärder på fastigheten och skulle således ha funnits med i investerings beslutet. I samband med ett investeringsbeslut bör framgå vilka övriga kostnader som bedöms tillkomma. Det är inte rimligt att tillkommande kostnader väsentligt överstiger beslutad investeringsram. Från verksamhetsföreträdare har det uttryckts att delaktighet mm fungerat väl under byggnationen och att lokalerna blev bra. Tyvärr upplevs lokalerna redan för trånga eftersom trycket på mottagningen har ökat mer än vad som antogs då projektet beslutades. Under senvåren 2015 har ett kompletterande beslut tagits om att bygga om ytterligare lokaler för att inrymma fler medarbetare. Regiondirektören har tagit beslutet att bevilja 1,3 mnkr för projektet. Ombyggnationerna beräknas vara fårdiga i december 2015. Gävle sjulchus, ombyggnad patologi, cytologi samt obduktions enhet. Allmänt Inom laboratoriemedicin finns enheter för ldinisk patologi och cytologi/ obduktion. Lokalerna togs i bruk under 70 - talet och har genomgått smärre renoveringar efter det. Syftet med de nu aktuella ombyggnationerna är att skapa mer produktionsinriktade lokaler för att förbättra flöden och processer, inrätta ett miljörum för förvaring av miljöfarliga ämnen/produkter, renovera och rusta obduktionslokalerna samt skapa ett "rörpostsystem" mellan operationshuset och enheten för ldinisk patologi och cytologi. Underlagen behandlades av LRP i juni 2012. I september 2012 beslutade landstingsfullmäktige att medge en investering på 30 mnkr förombyggnation av enheten för ldinisk patologi och cytologi/ obduktion. Beslutet avsåg åtgärder på plan 04. 13 av 23
Efter beslut om investering genomfördes ett programarbete och programhandlingar upprättades. Dessa underlag, som inte ingick i det första beslutsunderlaget visade på ytterligare investeringsbehov med 12 mnkr. Det utökade behovet grundade sig på ytterligare flödesanalyser, evakueringslösningar, kulvertlösningar och anpassningar av konstruktioner som inte var kända vid investerings beslutet. Beslut om tilläggsinvestering, om 12 mnkr, togs av landstingsfullmäktige i februari 2014. Tilläggsinvesteringen avsåg orobyggnationer på plan 03 obduktion, kylar, ventilation mm. Upphandling Det var en generalentreprenad enligt AB 04 och beställning är daterad 2014-02-20. Beställningssumma var 29 440 ooo kronor exkl. moms enligt lämnat anbud 2014-02-18. Kontrakt med byggentreprenör sicrevs som en tilläggsbeställning kopplad till ombyggnation av hus 02 i samband med nybyggnation av hus 61 (nya operationshuset). Byggnation Enligt FM avdelningen var inte beställningen från verksamheten tydlig. Det fanns ingen helhetsbild. Planlösningar har fått revideras efter hand och det kom även ett tilläggsbeslut Inledningsvis bedömdes det som möjligt att genomföra 3 planerade byggetapper, samtidigt som verksamheten flyttades runt allt eftersom etapperna fårdigställ des. Detta visade sig dock inte vara praktiskt möjligt. Istället för att växelvis evakuera lokalerna etappvis så beslutades det att under projekttiden etablera evakueringslokaler i form av inhyrda temporära husmoduler. Från verksamhetens sida anser man att arbetet med de första etapperna fungerat utmärkt. Verksamhetsföreträdare har kunnat medverka under hela byggtiden bl a genom delatagande i byggmöten. Etapp 3 (diagnostik och konferensdel) försenades dock några månader på grund av överflyttning av byggnadsarbetare till ombyggnationen av Hilton/ Annexet. Arbetet med orobyggnation av etapp 3 beräknas komma igång maj 2015. Ekonomi Investeringsmedlen uppgår till42 mnkr (30+12). De upparbetade kostnaderna t o m april2014 är 34 mnlcr. De delar som återstår är på plan 2 obduktion som kommer att påbörjas våren 2015. Bedömnina Beslut har fattats av landstingsfullmäktige vid två tillfällen. Vid det första tillfåll et, september 2012, togs beslut avseende orobyggnation av klinisk patologi och cytologi om 30 mla. Några år senare kom propåer från obduktionsenheten om undermåliga och otillräckliga verksamhetslokaler. Beslut om tilläggsanslag togs i februari 2014 och uppgick till12 mnlcr. P wc 14 av 23
Projektet blev aktuellt innan lokalförsörjningsprocessen var igång och projektet omfattades inte av nuvarande programbeslutsrutin. Trots detta hade det varit värdefullt med en helhetsbild över de lokalbehov som fanns i det hus som inrymmer patologi, cytologi och obduktion. Behov av ombyggnationer av plan 2 obduktion har varit känt länge. Det är ur verksamhets- och ekonomisk synpunkt stora fördelar med att samordna och planera lokalförändringar så att upphandling kan genomföras som en ombyggnation. Landstingsfullmäktige har tagit två beslut som rör projektet. Vår bedömning att slutredovisningar bör följa besluten för tydlighetens skull. Gävle sjukhus, ombyggnad Hilton ochannexet Allmänt Projekten tillkom i samband med den nya regionorganisationen. Ytterligare ca So arbetsplatser behövde tillskapas för att inrymma den personal som kom från dåvarande Region Gävleborg. Den byggnad som blev först blev aktuell att bygga om var annexet till hus 38 på sjukhusområdet (Hilton). Tanken var att tidigarelägga planerat underhåll och samtidigt genomföra vissa ombyggnationer avseende ventilation och nya planlösningar. Det planerade underhållet ingår inte i investeringen utan var en del av driftsbudgeten för fastighetsunderhåll. Några månader senare framkom att om byggnationerna av annexet inte skulle vara tillräckligt för att inrymma de arbetsplatser som krävdes. Det framfördes en tanke på att tidigarelägga planerat underhåll även för höghuset (hus 38) och samtidigt genomföra vissa ombyggnationer gällande ventilation och nya planlösningar även i detta hus. Ombyggnaden av annexet behandlades i LRP i april2014. Beslut om investering på 8,5 mnkr togs av fastighets- och telmikutskottet i maj 2014. Ombyggnaden av höghuset behandlades av LRP i oktober 2014. Beslut om investering på 8,7 mnkr tkr togs av fastighets- och teknikutskottet i oktober 2014. Upphandling I det här ombyggnadsprojektet som delades upp i två delprojekt har samma byggentreprenör som grundupphandlades i och med nybyggnationen av Operationshuset anlitats. Byggnation Ombyggnationen beslutades i två etapper. Renovering, ventilationsbyte och förtätning till nya kontorslandskap på 3 plan i Annexet beslutades först. I stort sett har motsvarande ombyggnad genomförts parallellt i Hiltonbyggnaden (hus 38). Etappen uppfattar vi av intervjuer att den inte betraktas som en investering utan har bedömts som ett planerat underhåll. 15 av 23
Projektet har inte följt strukturen enligt lokalförsörjningsprocessen. Från FM avdelningen anges att det inte fanns färdiga programhandlingar då byggnationerna startade. De första fakturorna kom även in innan investeringsbeslutet hade tagits. Bygglov för ventilationsutrymme och höjning av taket på Hilton är exempel på sent tillkommande åtgärder som skapat både försening och kostnadsökningar. Lokalerna är i ett bra skick efter renoveringen, vilket vi konstaterade i samband med vår rundvandring både i Annexet och i Hilton byggnaden. Det har under projektens gång varit löpande byggmöten som har koordinerats med ekonomiuppföljning. Ombyggnationerna i höghuset är inte slutförda (maj 2015). Ekonomi Beviljade investeringsmedel för annexet är 8,5 mnkr. Upparbetade kostnader är 8,7 mnkr. Beviljade investeringsmedel för höghuset är 8, 7 mnkr. Upparbetade investeringsmedel uppgår till5,6 mnkr (april2015). Upparbetad kostnad vad gäller underhåll är ca 11,0 mnkr (april2015). Projekten har inte slutredovisats. Det har funnits ett beslut sedan flera år tillbaka om bildandet av Region Gävleborg. Mot bakgrund av det så borde det varit betydligt längre framförhållning i lokalförsöijningsplaneringen eftersom det fanns vetskap om att ca 100 nya medarbetare skulle placeras fysiskt i nyinrättade lokaler. Beslut om ombyggnationer av annexet och höghuset har tagits av Fastighets- och teknikutskottet. Projektet har inte följt den beslutsprocess som gäller då kompletta programhandlingar inte fanns framtagna vid tidpunkten för det första investeringsbeslutet. Kontrollmiljö Riskanalysm inför byggprojekt Verksamheten gör i regel riskanalyser ur ett verksamhetsperspektiv. I dagsläget genomförs inga riskanalyser inför själva byggnationerna och det saknas dokumenterade rutiner för hur detta skall ske. ByggmiHen Kontinuerliga byggmöten är en förutsättning för en löpande intern kontroll. I intervjuer framgår att ekonomiuppföljning och diskussion om tilläggsarbeten är stående punkter i samband med byggmöten. Ibland kompletteras byggmöten med skyddsronder tillsammans med arbetsmiljöansvariga. 16 av 23
Vid större projekt som Hudiksvalls sjukhus hus 07 har det vid sidan av byggmöten även funnits en projektgrupp för hela byggprocessen. Dessutom har FM avdelningen tagit in en extern kontrollansvarig som bl a har till uppgift att stämma av bygget mot gällande detaljplaner. Verksamhetsföreträdare deltar vanligtvis i byggmöten. Vid ex ombyggnationen av patologi/ cytologi deltog en kontaktperson från verksamheten vid samtliga byggmöt en. Hantering cw levej antön;fakturor Utsedd projektledare genomför kontroller av leverantörsfakturor. Det kan handla om rimlighetsbedömningar av nedlagd tid, uppskattat kvadratmeterpris, genomgång av fakturor och stickprov på de underlag som medföljer fakturan. I Hudilesvall och ombyggnationer i hus 07 finns en öppen redovisning dvs beställare och entreprenör har tillgång till samma underlag. I samband med granskningen har vi utfört stickprovskontroller av fakturor inom respektive byggprojekt. Kontrollerna har gällt om det funnits underlag som styrker fakturan, korrekta attester, rimliga belopp och om fakturan faktiskt hör till aktuellt projekt. Resultatet av genomförda stickprov återfinns i bilaga 1. säkerställande av att beställningar och leveranse!' är korrel(ta ut h iin fwntral<:tj cwtal Arbetssättet kan variera mellan olika projekt. Vad gäller asylmottagningen i Söderhamn så ska material inköp utgå från verldig kostnad plus påslag. Projektledaren utför stickprovskontroller på fakturor för att säkerställa att så sker. I Hudilawall som är en samverkansentreprenad gäller riktpriser. I samband med tilläggsuppdrag görs kontroller mot avtal så att entreprenören har rätt att ta betalt och även att underlagen är korrekta. UnderleveJ antöj er I samband med upphandling genomför FM avdelningen kontroller av de underleverantörer som byggherren tänker använda sig av. Under byggtiden sker i normalfallet inga ytterligare kontroller. Attestnltiner Rutiner finns utarbetade. Projektledaren granskar och enhetschef inom FM avdelningen beslutar upp till125.ooo kr, FM chefen upp tillsoo.ooo kr och vid högre belopp förvaltningschef inom LOV. Kontroller av fakturor har visat att attestrutiner efterlevs utifrån de stickprov som genomförts. April 2015 P wc 17 av 23
Elwnomisk uppfo{jning Tidigare när X-fastigheter var en egen förvaltning fanns en övergripande controllerfunktion. Idag är byggverksamheten en enhet inom FM - avdelningen (LOV) och har en egen ekonom inom organisationen. Inom förvaltningen finns en controller. Idag bistår ekonomen på enheten med ekonomiuppföljning till berörda byggledare f projektledare. I princip är det upparbetade kostnader per projekt som tas fram. Dagen system möjliggör inte att alla berörda kan följa ekonomin löpande. De intervjuade har framfört behovet av ett realtidsanpassat system som kan användas löpande. Enligt uppgift diskuteras möjligheten utveckla Agresso med en ny modul för detta ändamål. Besiktningar Delbesiktningar kan genomföras under byggtiden. Det är viktigt att byggnationerna följer upprättade handlingar och beställningar. Sintbesiktningar sker alltid när byggnationerna är avslutade och fastigheten går in i en driftsfas. Vid våra besök på aktuella projekt kan vi notera att ett flertal åtgärder återstår att ordna även efter det att lokalerna har tagits i drift dvs noteringar vid slutbesiktning har inte åtgärdats. slutredovisningar Sintredovisningar tas fram för byggprojekt som färdigställts. Redovisningarna samlas hos byggenhetens ekonom. Det finns ingen rutin över vad som skall hända med slutredovisningarna. I intervjuer framkommer synpunkter på att avslutade byggprojekt även bör utvärderas ur andra perspektiv, inte enbart ekonomi. Sammanställningar över utfall återfinns i delårsrapport och årsredovisning på en övergripande nivå. Det framgår dock inte ekonomin för olika etapper (ex hus 07 i H udiksvall) eller analyser av avvikelser mot beslutad investeringsram. Oegentligheter i enuep1 enmler och bygfjpl'ojekt I samband med upphandling sker kontroller av entreprenörer och underleverantörer. Samtliga medarbetare inom FM avdelningen har under 2014 deltagit i antikorruptionsutbildning. Bedömning Intern kontroll är väsentligt för att säkerställa att aktiviteter följer lagar, regler och rutiner. Vår bedömning är att den interna kontrollen kan utvecklas genom framtagande av en riskanalys för byggprojekt som underlag för en internkontrollplan. Ett område i en internkontrollplan är att specificera vilka kontroller som är väsentliga att genomföra under ett byggprojekt och att det görs likartat i alla projekt. Ett exempel är stickprovskontroller av fakturor, hur ofta detta skall ske och hur många skall väljas ut vid varje tillfälle. Apri12015 P wc 18 av 23
En viktig åtgärd just nu är att ta fram en lösning så att den ekonomiska uppföljningen kau ske regelbundet av de som ansvarar för ett byggprojekt Dc systern som används måste vidareutvecklas. Erfarenheter från avslutade projekt bör tas till vara i större utsträckning än för närvarande dvs ett lärande inför kommande projekt. Slwr återrapportering av planering/och utfall av byggprojektet till politisk nivå Under 2014 fanns ett fastighets- och teknikutskott under landstingsstyrelsen. Under 2014 hade Fastighets- och telmikutskottet totalt 9 sammanträden. Av de fyra byggprojekt som ingår i denna granskning har ett projekt behandlats under året. I maj 2014lärnnade utskottet ett investeringsbeslut för ornbyggnation av annexet Hus 38 (Hilton). Ekonomisk återrapportering av ekonomin i byggprojekt är väsentlig för intern kontroll och styrning. Enligt uppgift skedde ekonomisk redovisning löpande i samband med information/ diskussion om lokalförsörjningsplan och byggprograrn. Det framgår dock inte så tydligt vid genomläsning av protokoll från utskottets sammanträden. Rutinen var att slutredovisningar endast presenterades i de fall byggnationen inte höll ramarna. Landstingsdirektören hade under 2014 delegation på investeringar upp till2,2 rnnkr. I protokollen från utskottet går inte att utläsa om återrapportering sker till fastighets- och telmikutskottet. I kontakter med tjänstemän har det framkornmit att delegationsbeslut inte redovisades till utskottet. I samband med delårsrapport och årsredovisning lämnas en investeringsredovisning. Lokalförsörjningsplan har hanterats i fullmäktige. Utskottet avvecklades vid årsskiftet 2014/2015. Ansvaret för fastighets- och telmikfrågor åvilar nu i sin helhet Regionstyrelsen. Inga ärenden vad gäller byggprojekt har behandlats i styrelsen i inledningen av 2015. De ekonomiska slutredovisningarna inld analyser av det ekonomiska utfallet bör löpande återkopplas vidare i organisationen. I detta bör även ingå en verksarnhetsrnässig slutrapport. Beslut som tagits av regionstyrelse/regionsfullmäktige bör återkopplas dit så fort ett projekt eller en beslutad etapp har fårdigställts. Beslut som tagits på delegation av regiondirektör samt slutredovisning av dessa bör delges regionstyrelsen. 19 av 23
4 Sammanfattning och revisionell bedömning Lokalförsörjningsprocessen har lagts fast i beslut av regionfullmäktige. Det är nu väsentligt att regionstyrelsen säkerställer att processens olika delar tillämpas i olika projekt. Underlagen inför ombyggnationer av annexet/hiltonkunde ha varit tydligare, tilläggsbeställningar tillkom i projektet patologi/cytologi och i Hudilesvall har projekt avstannat i avvaktan på en plan/byggprogram för hela sjukhusområdet. Inom FM avdelningen pågår för närvarande ett arbete med att tydliggöra byggprcessen och beskriva vad som skall ingå i processens olika delar, vilket är positivt. Inom fastighetsområdet bör det genomföras en riskanalys som utgör ett underlag för en internkontrollplan specifikt för byggprojekt. Kontroller kan sedan ske på ett likartat sätt i olika byggprojekt. Det bör tas fram en rutin för uppföljning av genomförda projekt i sin helhet både ekonomiskt och verksamhetsmässigt. Ett sådant arbetssätt ger en erfarenhetsåterföring till kommande projekt. Det nya arbetssättet i Hudilesvall med partnering bör utvärderas. Den ekonomiska uppföljningen kan utvecldas. Ett system måste finnas som gör att de som har ansvar för byggprojekt kan följa ekonomin kontinuerligt. Nu bistår enhetens ekonom med underlag på förfrågan. Det bör även Idargöras hur och på vilket sätt slutredovisningar skall hanteras. Nu samlas redovisningarna inom fastighetsenheten. I de fall fullmäktige har tagit ett genomförandebeslut gällande större investeringar bör fullmäktige även få en slutrapport från projektet. Om ett byggprojekt indelas i flera etapper är det väsentligt att uppföljningen som genomförs följer beslutad etappindelning. I några av de projekt vi granskat framkommer att kostnader för underhåll i samband med investeringen är höga. Ibland högre än själva investeringen. Utifrån intervjuer framgår att det i kostnaden för underhåll finns förbättringsåtgärder av fastigheten innehållande kostnader som egentligen skall ingå i investeringsutgiften. Styrelsen bör tydliggöra hur gränsdragningen mellan investering och underhåll ska ske. Därutöver är det väsentligt att styrelsen säkerställer att samtliga kostnader framgår i beslutsunderlag. I granskningen har det ingått en analys av fakturor genom stickprov. Syftet har varit attjämföra dessa med avtal och gällande attestrutiner. Vår sammanvägda bedömning är att attest- och internkontrollrutiner i huvudsak fungerar tillfredsställande i de aktuella byggprojekten. Vi rekommenderar dock att FM -avdelningen kräver av leverantörerna att specifikationer av fakturorna ska vara tydliga med uppdelning av antal nedlagda mantimmar tillsammans med en tydlig redovisning av materialkostnader. En rutin kan med fördel tas fram som kan användas i alla byggprojekt. Regionstyrelsens roll är att ansvara för god intern kontroll, vilket ocleså omfattar kvalitetsuppföljning av investeringar. Mot bakgrund av ovanstående anser vi att Regionstyrelsen kan utveckla den interna kontrollen inom ett flertal områden avseende byggprojekt. 20 av 23
Bilaga 1 - stickprovskontroller av fakturaunderlag Granskningen har kompletterats med utdrag ur redovisningssystemet för analys av respektive projekt med stickprov av ett antal fakturor för jämförelse med gällande avtal och följsamhet till attestrutiner. Totalt har närmare so fakturor granskats. Internkontroll i byggprojekt Beloppsgränser gällande beslutsattest av fakturor ser ut enligt nedan: Beloppsgränser kronor ' Vårdenhet/Enhet (VE/E) :S 125 000 Verksamhetsområde/ Avdelning (VO/ A) 125 00 l - 500 000 Division/Förvaltning (D/F) 500 001-2 000 000 Landstingsdirektör > 2 000 000 I huvudsak så är de slumpmässigt utvalda fakturorna med tillhörande specifikationer av tillfredsställande kvalitet. Det finns ett antal fakturor som saknar tydliga specifikationer, vilket vi bedömer vara otillräcldigt. Oavsett storlek på fakturan så bör det finnas en specifikation eller uppdelning om vad som utförts (antal timmar, a pris etc.) och levererats till respektive byggprojekt. Det finns en uppenbar risk ur ett internkontrollperspektiv att godkännande av fakturor med knapphändiga specifikationer påverkar leverantörernas egenkontroll av utfört arbete och faktisk leverans. Vi rekommenderar FM-avdelningen att via en fast rutin löpande informera leverantörer till byggprojekt hur fakturan ska vara specificerad innan betalning kan ske. Vid större byggprojekt så är det viktigt att beställaren och entreprenörens gemensamt beslutade avlyftsplan följs upp mot fakturerade avlyft. ÄTA- arbeten (ändrings, tilläggs- och avgående arbeten) ska vara avstämda mot gemensamt undertecknade beslutsprotokoll. Vi har kontrollerat attestförteckning och limitgränser samt att behörig person har attesterat de av oss granskade fakturorna. Vi bedömer att vår attestgranskning utfallit tillfredsställande med god ordning med ersättare som exempelvis under semesterperioden för landstingsdirektören. Vår sammanvägda bedömning är att attest- och internkontrollrutiner fungerar i huvudsak tillfredsställande i de aktuella byggprojekten. Vi rekommenderar dock att FM -avdelningen kräver av leverantörerna att specifikationer av fakturorna ska vara tydliga med uppdelning av antal nedlagda mantimmar tillsammans och tydlig redovisning av materialkostnader. April 2015 21 av 23
Bilaga 2 - Intern kontroll, bakgrund Begreppet "intern kontroll" kan förklaras som ett system för att i första hand styra verksamheten och i andra hand ett system för kontroll och tillsyn. Det primära syftet med intern kontroll är att säkerställa att de av regionfullmäktige fastställda målen samt lagstiftning och andra föreskrifter för verksamheten uppfylls och att verksamheten rapporteras och redovisas på ett tillförlitligt sätt. Intern kontroll är ett verktyg av väsentlig betydelse för såväl den politiska ledningen som den professionella och omfattar alla system och rutiner/processer som syftar till att styra, kontrollera och följa upp ekonomi och verksamhet. Den interna kontrollen omfattar samtliga medarbetare i organisationen. Intern kontroll är en process där politisk och professionellledning samt övrig personal samverkar för att med rimlig grad av säkerhet uppnå att: Landstingets tillgångar tryggas samt att förluster förhindras Att lagar, bestämmelser, planer och policys följs Minimera risker samt sälera system och rutiner Resurser används i enlighet med fattade beslut Redovisningen är rättvisande Politiker och personal skyddas från oberättigade misstankar Det är viktigt att betona att den interna kontrollen måste hållas på en rimlig nivå i förhållande till den verksamhet som ska granskas. Den interna kontrollen ska ge en rimlig grad av säkerhet. Detta innebär att inte allt ska kontrolleras utan istället måste prioritering göras över vad som ska kontrolleras. Sådana prioriteringar grundas på en riskanalys. Det interna kontrollsystemet Följande illustration beskriver de komponenter som ska finnas i ett internt kontrollsystem: Kommunikation Information P wc 22 av 23
Kontrollmiljö Basen för intern kontroll är kontrollmiljön som beskriver ett antal förutsättningar som måste finnas för att den interna kontrollen ska kunna bli så effektiv som möjligt. I begreppet ingår organisationens värdegrund, kultur, medarbetarnas kompetens, vilka värderingar som sitter "i väggarna", möjligheter till dialog samt hur väl informationen och dialogen fungerar inom organisationen. När alla aspekter fungerar, finns förutsättningar för en väl fungerande interna kontroll. Riskbedömning I riskbedömningen inventeras vilka olika typer av risker som finns. Det kan t. ex. handla om omvärldsrisker, finansiella risker, legala risker samt verksamhetsrisker. För att kunna bedöma vad som är "rimlig grad" av kontroll, är risk- och väsentlighetsbedömningen ett stöd för vad som ska prioriteras. Med denna bedömningsgrund skapas en plattform där riskerna kan vägas mot varandra för att på så sätt få fram de risker som är mest angelägna att granska. Kontrollaktiviteter Med begreppet kontrollaktiviteter avses förslag till granskningar som framkommer med hjälp av risk- och väsentlighetsanalys och som bildar grund till handlingsplanen för intern kontroll. Förutom dessa kontroller finns kontroller som är inbyggda i verksamhetssystem som lönehantering, administrativa stödsystem etc. Tillsyn För att processen med intern kontroll ständigt ska utvecldas krävs tillsyn så att de olika delarna i systemet fungerar. Ytterst ansvarar landstingsstyrelsen för tillsyn. Förvaltningarna har också ansvar inom sina respektive ansvarsområden. Information och kommunikation För att få ett väl fungerande internkontrollsystem behövs en ständig dialog och information kring intern kontroll. Det innebär att det behövs en fortlöpande dialog inom förvaltningen. Medarbetare bör informeras om innehåll och syfte med intern kontroll. En kontinuerlig dialog måste också finnas mellan förvaltningen och landstingsstyrelsen. April 2015 23 av 23