Lennart Lundquist Demokratins väktare Ämbetsmännen och värt offentliga etos Studentlitteratur
Innehäll Förord 9 1. Frägor kring ämbetsmannen 15 1.1 Utgängspunkter för framställningen 17 1.1.1 Nägra grundbegrepp 18 1.1.2 Legitimitet 20 1.1.3 Den offentliga tjänstens speciella villkor 21 1.2 Förvaltnlngens position i välfärdsstaten 23 1.3 Metodologiska överväganden 27 1.3.1 Teorityper 27 1.3.2 Teoriniväer 29 1.3.3 Ontologi 32 1.3.4 Statsvetenskapens frägeställningar 35 1.4 Operativ teori 38 1.4.1 Nyinstitutionalism 40 1.4.2 Organiseringsvariablerna 44 1.4.3 Designvariabler för ämbetsmannarollen 47 1.5 Litteraturläget och dispositionen 49 DEL I NORMATIV TEORI Hur bör ämbetsmannen vara? 2. Värt offentliga etos 53 2.1 Gründen för värt offentliga etos 54 2.1.1 Frägan om övergripande samhällsvärden 54 2.1.2 Historiska texter med värt offentliga etos 56 2.2 Rekonstruktionen av värt offentliga etos 59 2.2.1 Textunderlaget 59 2.2.2 Innehaltet i värt offentliga etos 62 2.3 Värden och tankeskolor i Politiken 64 2.3.1 Värt offentliga etos, det rätta och det gemensamma goda 65 2.3.2 Individualismstaten och gemenskapsstaten 67 2.4 Vem bör ha ansvaret? 70 2.4.1 Moraliskt ansvar 70 2.4.2 Medborgare och ämbetsman 72 2.5 Demokratins väktare och medborgama 73
3. Demokrativärdena 75 3.1 Vad bör politisk demokrati vara? 76 3.1.1 Gemensamma drag i demokratidoktriner 76 3.1.2 Skiljelinjer i demokratidoktriner 79 3.1.3 Demokratidoktrinen för svensk förvaltning 90 3.2 Vad bör offentlig etik vara? 92 3.2.1 Nägra grundläggande indelningar 93 3.2.2 Allmänetiken 94 3.2.3 Allmänetikens process 95 3.2.4 Allmänetikens substans 98 3.2.5 Ämbetsmannadygder 100 3.3 Vad bör rättssäkerhet vara? 102 3.4 Demokrativärdena i värt offentliga etos 103 4. Ämbetsmannarollens position 105 4.1 Ämbetsmannarollens centrala relationer 106 4.2 Kan det rättfärdigas att ämbetsmannen vägrar lyda lagen eller är illojal mot överordnade? 110 4.2.1 Lojalitet 111 4.2.2 Protest 113 4.2.3 Obstruktion 114 4.2.4 Sorti 115 4.2.5 Sammanfattning av reaktionsmöjligheterna 117 4.3 Vilken bör relationen Uli samhällsmedlemmarna vara? 118 4.3.1 Awägning mellan olika intressen 119 4.3.2 Medkänsla eller neutralitet? 120 4.3.3 Stilen i mötet mellan ämbetsman och samhällsmedlem 124 4.4 Kan prioritering av professionell kunskap rättfärdigas? 126 4.5 Viktningen av värdena 128 DEL II EMPIRISK TEORI Hur är ämbetsmannen? 5. Strukturella förhällanden - ideer 135 5.1 Ekonomismen 136 5.1.1 Vad är ekonomismen? 137 5.1.2 Ekonomismen i svensk offentlig verksamhet 139 5.1.3 Effekterna av ekonomismen 142 5.1.4 Kritiken av ekonomismen 145 5.2 Förekommer det demokratireformer i svensk förvaltning? 148 5.2.1 Kommundelsnämnder 148 5.2.2 Brukarmedverkan 150
5.3 Konkurrens mellan värt offentliga etos och andra värden 150 5.4 Norm och faktiskt äberopade och tillämpade värden 153 6. Strukturella förhällanden - beteenden och institutioner 155 6.1 Gränsdragningsproblem 156 6.1.1 Offentligt och privat 157 6.1.2 Statstyper 159 6.1.3 Nätverk 161 6.1.4 Svensk förvaltning i EU 164 6.2 Mängfalden av förvaltningsverksamma 165 6.2.1 Personalkategorier 165 6.2.2 Horisontell och vertikal differentiering 169 6.3 Nägra förvaltningsprocessers karaktär 171 6.3.1 De etiska beslutens karaktär 172 6.3.2 Styrningens karaktär 175 6.4 Personalplanet 180 6.5 Begränsande eller befordrande strukturer? 181 7. Ansvar, civilkurage och förvaltningsaffärer 183 7.1 Komplikationer i ansvarsförhällanden 184 7.1.1 Olikheter i legitimering 184 7.1.2 Det poliüska ansvarets otydlighet 186 7.2 Civilkurage 189 7.2.1 Förutsättningar för att Visa civilkurage 190 7.2.2 Har ämbetsmannen civilkurage och om inte, varför? 194 7.2.3 Civilkuragets värde 198 7.2.4 Vad sker med dem som visar civilkurage? 200 7.3 "Affärer" i offentlig förvaltning 203 7.3.1 Vilken typ av affärer är det frägan om? 204 7.3.2 Vilka är de skyldiga? 206 7.3.3 Vilka sanktioner drabbar den skyldige? 209 7.4 Konfrontationen med andra poliüska kulturer 210 7.5 Hur är den eüska Situationen i svensk förvaltning? 211 DEL III KONSTRUKTIV TEORI Hur kan ämbetsmannen vara? 8. Hur kan vi bringa verkligheten närmare värt offentliga etos? 215 8.1 Vad kan samhällsvetenskapen erbjuda vid konstruktion? 216 8.1.1 Kunskapens begränsning och mängfald 216 8.1.2 Tvär-, fler- och disciplinvetenskap 218
8.1.3 Vilket är det teoretiska underlaget? 219 8.1.4 Aristoteles kunskapsformer 221 8.1.5 Vilka uppgifter mäste institutionsbyggaren lösa? 222 8.2 Nägra problem i organiseringsprocessen 227 8.2.1 Organisering och komplexitet 228 8.2.2 Fern problemdimensioner 229 8.2.3 Rationalism och realism 230 8.3 Ämbetsmannainsütuüonen och ämbetsmannen 232 8.3.1 Principer för utformning av ämbetsmannarollen 232 8.3.2 Hur förmäs aktörerna att följa reglerna? 233 8.3.3 Vilken kunskap är tillgänglig? 235 8.4 Vilka ätgärder kan man vidta? 237 8.4.1 Vilka ätgärder vidtar man? 238 8.4.2 Att precisera styrningen 239 8.5 Konstruktiv teori och poliüska ätgärder 241 9. Förslag till institutioner och tül ätgärder 243 9.1 Översikt över föreslagna ätgärder 244 9.2 Markera tydligt skillnaden mellan offentligt och privat 245 9.3 Precisera värt offentliga etos 247 9.4 Förbättra ämbetsmännens förutsättningar att visa civilkurage 250 9.5 Utbilda och främja en kontinuerlig diskussion 253 9.5.1 Etikutbildningen 254 9.5.2 Den kontinuerliga diskussionen 258 9.6 Utforma ett Sanktionssystem för brott mot demokrativärdena 260 9.7 Se till att kontrollorganen beaktar heia värt offentliga etos 262 9.8 Ämbetsmännens ansvar för demokrativärdena 264 10. Nägra avslutande reflexioner 265 Sumraary 275 Referenser 281 Sakregister 301