Rapportnummer PTS-ER-2011:29 Datum 2011-12-07 Transparenta internetaccesser - får konsumenterna tillräckligt tydlig information om begränsningar i tjänsterna och om möjligheten att byta leverantör?
-får konsumenterna tillräckligt tydlig informationen om begränsningar i tjänsterna och möjligheten att byta leverantör? Rapportnummer PTS-ER-2011:29 Diarienummer 10-8510 ISSN 1650-9862 Författare PTS: Marie Larsson, Staffan Lindmark, Anna Montelius, Johan Rydberg, Peter Thörnqvist. Konsumentverket: Magnus Karpe, Joel Westerlund Post- och telestyrelsen Box 5398 102 49 Stockholm 08-678 55 00 pts@pts.se www.pts.se Post- och telestyrelsen 2
Innehåll Sammanfattning 5 Abstract 7 1 Inledning 10 1.1 Utvecklingen på internet 11 1.2 Stort politiskt fokus på att främja ett öppet internet och nätneutralitet13 1.3 Metod 14 1.4 Rapportens omfattning och avgränsning 16 1.5 Definitioner 17 2 Åtkomst till- och begränsning av innehåll och tjänster via internetaccesstjänster 19 2.1 Generella begränsningar av internetaccesstjänster 19 2.1.1 Beroendet av tillräcklig kapacitet 19 2.1.2 Trafikhantering för att lindra konsekvenserna av kapacitetsbrist 21 2.2 Abonnentspecifika begränsningar av internetaccesstjänster 22 2.2.1 Begränsning av datamängd och överföringshastighet 22 2.2.2 Begränsande villkor avseende missbruk, otillbörligt utnyttjande m.m. 22 2.3 Begränsning av tillgången till specifika innehållstjänster 23 2.3.1 Tjänstespecifik differentiering kräver avancerad teknik 24 2.3.2 Avancerad trafikhantering är svår att upptäcka 25 2.3.3 Mätningar av trafikhantering och överföringshastighet 26 3 Krav på informationen 28 3.1 Regler om informationskrav 28 3.1.1 Marknadsföringslagen (MFL) 28 3.1.2 Lagen om avtalsvillkor i konsumentförhållanden (AVLK) 29 3.1.3 Distans och hemförsäljningslagen (DHL) 30 3.1.4 Lagen om elektronisk kommunikation (LEK) 30 3.1.5 BEREC och arbetet med transparens och nätneutralitet 31 4 Får konsumenterna tillräckligt tydlig information om begränsningar i tjänsterna? 33 4.1 Information om begränsningar 34 4.1.1 Trafikhantering 34 4.1.2 Tjänstespecifika begränsningar 35 4.1.3 Datamängdsbegräsning/trafiktak 37 4.1.4 Överföringshastighet 37 4.1.5 Villkor om missbruk, otillbörligt utnyttjande m.m. 39 5 Får konsumenterna tillräckligt tydlig information om möjligheten att byta leverantör? 42 5.1 Bindningstid 43 5.2 Uppsägningstid 45 5.3 Operatörslås (SIM-kortlås) 45 5.4 Kombinationserbjudanden 46 5.5 Leverantörsspecifika tilläggstjänster 46 6 Slutsatser och förslag på åtgärder 48 6.1 Tydlig information om begränsningar 48 6.2 Otydlig information om begränsningar 48 6.2.1 Överföringshastighet för mobila internetaccesstjänster 48 6.2.2 Tjänstespecifika begränsningar 48 Post- och telestyrelsen 3
6.2.3 Villkor om missbruk, otillbörligt nyttjande, m.m. 49 6.2.4 Information om trafikhanteringsåtgärder saknas 49 6.2.5 Otydlig information om trafikhanteringsåtgärder riskerar göra tjänstespecifika begränsningar mer otydliga 49 6.3 Åtgärder för förbättrad information 50 6.3.1 Föreskrifter om informationskrav 50 6.3.2 Tillsyn mot otydlig information 51 6.3.3 Föreskrifter om lägsta tjänstekvalitet är inte aktuellt i dagsläget 51 6.4 Otydlig information om möjligheten att byta leverantör 51 6.4.1 Bristfällig information om bindningstid och uppsägningstid 51 6.5 Åtgärder för att underlätta leverantörsbyten 52 6.5.1 Granskning av marknadsföringen 52 6.5.2 Förslag till lagändring 52 6.6 Viktigt att följa utvecklingen 53 Post- och telestyrelsen 4
Sammanfattning Det är ett uttalat politiskt mål, både nationellt och internationellt, att behålla ett öppet internet och att säkerställa en fungerande konkurrens och en valfrihet för konsumenterna på internet. För att uppnå målen behöver konsumenterna tydlig information om egenskaperna hos de internetaccesstjänster som marknadsförs och bättre förutsättningar att byta tjänsteleverantör. Denna rapport är en delredovisning av ett regeringsuppdrag om informationsinsatser för ökad öppenhet avseende bredbands- och internetuppkopplingar. Post- och telestyrelsen (PTS) har utfört uppdraget i nära samarbete med Konsumentverket. PTS och Konsumentverket har i denna rapport granskat om internetleverantörerna ger tillräckligt tydlig information om begränsningar i åtkomsten till tjänster och innehåll möjligheterna att byta leverantör Den 1 juli 2011 ändrades lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) på ett stort antal punkter. PTS vill tydliggöra att intervjuerna och granskningen som denna rapport baseras på genomfördes under senvåren 2011, då de nya informationskraven i LEK ännu inte hade trätt i kraft. Det kan med andra ord vara så att internetleverantörer har justerat sin information till konsumenter till följd av de nya lagkraven. Granskningen visar att informationen till konsumenterna i vissa delar är tydlig, men att det på andra områden finns utrymme för förbättringar. Informationen om trafiktak är ett exempel på begränsningar som idag många gånger är tydlig, medan begränsningar av användandet av fildelning och ip-telefoni måste bli tydligare avseende vad begränsningen har för innebörd och göras mer lättillgänglig. I flera fall är dock informationen så otydlig att den enligt Konsumentverket riskerar stå i strid med marknadsrättslig reglering. Det här gäller för information om bindningstid och uppsägningstid, överföringshastigheten i mobila internetaccesstjänster samt för villkor om vad som anses utgöra missbruk. I rapporten uppmärksammas särskilt att information om trafikhantering saknas helt, en brist som är angelägen och som kan få än större betydelse då användningen av sådan teknik ökar. I rapporten konstateras att internetleverantörerna redan tillämpar olika typer av trafikhantering och avtalsmässiga begränsningar av tillgång till tjänster, samt att flera internetleverantörer i de mobila näten skaffar sig möjlighet att använda sådana tekniker i högre utsträckning. Post- och telestyrelsen 5
Myndigheterna kan genom tillsyn se till att leverantörerna förbättrar sin information till konsumenter. PTS har också möjlighet att utfärda föreskrifter om hur informationskraven i LEK ska uppfyllas. PTS kommer under 2012 se över behovet av att utfärda föreskrifter för att på bästa sätt ska se till att konsumenterna får ett bra underlag för att göra informerade val. Arbetet kommer att ske i dialog med branschen, Konsumentverket och berörda konsumentorganisationer. Konsumentverket avser att under 2012 granska internetleverantörernas marknadsföring samt avtalsvillkor utifrån bindningstid. I granskningen kommer även marknadsföring av erbjudande utan bindningstid att ingå. Det är både PTS och Konsumentverkets uppfattning att även om man skulle få fullständig information om svårigheter vid leverantörsbyte är de hinder som skapas av bl.a. lång uppsägningstid i sig ett problem på marknaden, vilket framhållits i myndigheternas tidigare arbeten. PTS och Konsumentverket kommer dessutom noggrant att följa utvecklingen för att ha beredskap om situationen utvecklas så att ytterligare åtgärder behöver vidtas för att säkerställa valfriheten på internet. Post- och telestyrelsen 6
Abstract It is an express policy objective, both nationally and internationally, to retain an open Internet and ensure functional competition and freedom of choice for consumers on the Internet. In order to achieve these objectives, consumers need to have clear information about the properties of the Internet access services marketed and better preconditions for switching service provider. This report covers part of a Government Assignment concerning information measures for enhanced openness in respect of broadband and Internet connections. The Swedish Post and Telecom Agency (PTS) has conducted this assignment in close cooperation with the Swedish Consumer Agency. In this report, PTS and the Swedish Consumer Agency have examined whether Internet service providers provide sufficiently clear information about restrictions in access to services and content the costs involved in switching service provider A large number of provisions of the Electronic Communications Act (2003:389 LEK) were amended on 1 July 2011. PTS wishes to make it clear that the interviews and review on which this report is based were carried out during the late spring of 2011, when the new information requirements contained in LEK had not yet entered into force. In other words, it may be the case that Internet service providers have adjusted their information for consumers as a consequence of the new legal requirements. The review shows that some aspects of the information for consumers are clear, but that there is scope for improvement in other areas. Information about traffic caps constitutes one example of restrictions that are sufficiently clear, while restrictions in respect of the use of file sharing and IP-telephony must be made more clear in terms of the implication of these restrictions and must also be made easier to access. However, in several cases the information is so unclear that the Swedish Consumer Agency is of the opinion that it may potentially contravene market law rules. This applies to information relating to lock-in periods and periods of notice, transmission rates for mobile Internet access services and also conditions concerning what is deemed to constitute abuse. The report draws particular attention to there being a complete lack of information about traffic management, a shortcoming that is pressing and that may become even more important when use of such technology increases. The report concludes that Internet service providers already apply different kinds of traffic management and contractual restrictions in respect of access to Post- och telestyrelsen 7
services, and also that several Internet service providers in the mobile networks are acquiring the possibility of using such technologies to a greater extent. Through their supervisory work, the public authorities can ensure that providers improve their information for consumers. PTS also has the power to issue regulations about how to satisfy the information requirements contained in LEK. In 2012, PTS will review the need to issue regulations to ensure in the best way that consumers have a good information base on which to make informed choices. This work will be conducted in dialogue with the industry, the Swedish Consumer Agency and relevant consumer organisations. In 2012, the Swedish Consumer Agency intends to examine the marketing conducted by Internet service providers, together with contract conditions, from the perspective of lock-in periods. This review will also include the marketing of offers without lock-in periods. PTS and the Swedish Consumer Agency are both of the opinion that even if one were to receive full information about the difficulties associated with switching supplier, the obstacles created by, for example, long periods for notice represent in themselves a problem in the market. This has been shown in the previous work conducted by the authorities. PTS and the Swedish Consumer Agency will also carefully monitor developments so that they are prepared if the situation should develop in such a way that further measures need to be taken to safeguard freedom of choice on the Internet. Post- och telestyrelsen 8
1 Inledning Som ett resultat av ett tidigare regeringsuppdrag presenterade PTS den 30 november 2009 rapporten Öppna nät och tjänster (PTS-ER-2009:32). I uppdraget ombads PTS att bl.a. utreda och analysera Vad öppenhet betyder för infrastruktur- och transmissionsnivå och i synnerhet på Internet- och tjänstenivå. Syftet med rapporten var att utifrån regeringens uppdrag förklara och analysera begreppet öppenhet och dess betydelse på de marknader där elektronisk kommunikation används för att producera bredbandstjänster, med beaktande av regulatoriska, marknadsmässiga och tekniska förhållanden. I arbetet med regeringsuppdraget kom PTS fram till följande slutsatser: Öppenhet skapar förutsättningar för innovation och konkurrenskraft men måste balanseras mot andra skyddsvärda intressen såsom investeringsincitament och nätsäkerhet. Öppenhet främjas genom säkerställande av icke-diskriminering och fungerande konkurrens. Eftersom öppenhet är av stor betydelse är det viktigt att leverantörer vid marknadsföring och i avtalsvillkor är tydliga med bindningstider, begränsningar i Internetaccess och åtkomlighet avseende tjänster. Vad gäller den sista slutsatsen gjorde PTS bedömningen att det skulle vara värdefullt med en översyn av om informationen till konsumenterna om vad en Internetaccess innehåller är tillräckligt tydlig. PTS pekade även på behovet av en branschöverenskommelse med målet att ge tydligare avtal och mer lättförstålig information om vad konsumenterna kan förvänta sig när de köper en internetaccesstjänst. Därtill bedömde PTS att det fanns ett stort behov av att utveckla möjligheterna för konsumenterna att ta del av information som visar om det förekommer trafikhantering som kan inskränka möjligheten att ta del av innehåll och tjänster. PTS bedömde att en ökad kunskap hos alla användare om vad som kan förväntas av en Internetaccess och tydlighet om vilka krav som användare har möjlighet att ställa på tjänste- och innehållsåtkomst, skulle förstärka användares möjlighet att upptäcka och välja bort osanktionerade begränsningar. Vad gäller förutsättningarna för användare att rent faktiskt byta leverantör framhöll PTS att en översyn även borde innefatta hur förutsättningarna för kundrörlighet ser ut på marknaden för elektronisk kommunikation, samt vilka konsekvenser en begränsning av avtalstider kan medföra. PTS hänvisade bl.a. till att den svenska modellen med tillträdesreglering och så kallade SMP- Post- och telestyrelsen 10
skyldigheter för dominerande aktörer på marknaden vilar på tanken att infrastrukturkonkurrens ska främjas och att slutkunder genom sina val kan utsätta t.ex. internetleverantörer för ett tryck att leverera det som efterfrågas. Slutkundernas vapen utgörs bl.a. av möjligheten att vid missnöje kunna byta leverantör ( rösta med fötterna ). Att förstärka konsumenters möjligheter att kunna rösta med fötterna torde därför vara ett effektivt sätt att stimulera marknaden att tillhandahålla det utbud av öppna internetaccesser som användarna efterfrågar, menade PTS. Mot denna bakgrund har PTS, på uppdrag av regeringen 1, i nära samverkan med Konsumentverket granskat information avseende internetaccesstjänster för att se huruvida konsumenter får tillräckligt tydlig information om - begränsningar i åtkomst till tjänster och innehåll, - möjligheten att byta leverantör. I förevarande regeringsuppdrag till PTS 2 framhåller Regeringen att, för att konsumenter ska kunna göra välinformerade val, är det viktigt att information avseende internetaccesstjänster är tydlig och på rätt nivå. Det är enligt regeringen av största vikt att även annan information än internetuppkopplingens hastighet är tydliggjord, såsom uppkopplingens kvalitet och eventuella begränsningar. 1.1 Utvecklingen på internet Användningen av elektronisk kommunikation har kommit att bli en förutsättning för i stort sett all verksamhet såväl inom näringsliv och offentlig sektor som i det privata livet. En allt större del av människors vardagsliv utspelar sig på internet, där tillgången till kommunikationstjänster bl.a. bidrar till såväl kunskapsutbyte som en livskraftig samhällsdebatt. Internet kan kortfattat beskrivas som ett nät av flera nätverk som är sammankopplade vid trafikutbytespunkter, där olika nätoperatörer har ingått avtal om hur trafiken ska skickas mellan de olika nätverken. De avtal som reglerar trafikutbytet benämns peering- respektive transitavtal. 3 Kommunikationen sker med hjälp av det s.k. ip-protokollet och trafiken (ippaketen) styrs av routrar som med hjälp av ip-adresser avgör hur respektive ippaket ska skickas vidare fram till mottagaren. 1 N2010-578-NTP, Informationsinsatser för ökad öppenhet. 2 N2010/5785/ITP, 2010-09-09. 3 JfrPTS rapport Öppna nät och tjänster, från 30 november 2009, PTS-ER-2009:32, ( Öppenhetsrapporten ), sid 49ff. Post- och telestyrelsen 11
En grundläggande egenskap hos system för ip-baserad kommunikation är att principerna som styr informationsöverföringen är enkla och neutrala i förhållande till informationens syfte eller innehåll och viken typ av terminal som används. Ip-baserad kommunikation har således av tradition präglats av ett relativt ointelligent nät som utan diskriminering överför all information på lika villkor. Intelligensen finns istället i nätets ändpunkter. Trafik över internet har av tradition inte begränsats genom blockering, prioritering eller liknande beroende på vilken tjänst som används, vilket innehåll som transporteras eller vem som är avsändare eller mottagare. Istället har trafiken dirigerats enligt köprinciper i nätet och levererats enligt best effort. Med detta menas i princip att all möjlig tillgänglig kapacitet i nätet används i varje ögonblick, men att fördröjningar och avbrott kan inträffa vid brist på kapacitet. Trafiken levereras i den mån det finns kapacitet (även kallat best effort-kvalitet ), och om det råder kapacitetsbrist drabbas alla avsändare och mottagare med likadana internetaccesser i lika hög grad när vissa paket kommer fram och andra går förlorade eller fördröjs. År 2000 byggde 95 % av alla abonnemang för internetaccess på s.k. uppringd internet, dvs. anslutning till internet över det analoga telefonnätet via modem, eller ISDN. De första åren under 2000-talet växte andelen fasta anslutningsformer kraftigt, via t.ex. xdsl, kabel-tv eller fiber-lan, och stod år 2006 för 70 % av marknaden. Under de senaste fem åren har internetaccess via mobilnätet slagit igenom och mobilt bredband stod år 2010 för hälften av alla internetaccessabonnemang. De främsta aktörerna på marknaden är TeliaSonera, Telenor Sverige, Comhem, Tele2 Sverige och Hi3G. 4 Utöver att dessa aktörer erbjuder tjänster för anslutning till det publika internet via sina accessnät (nedan benämnt internetaccesstjänster ) så tillhandahåller de ofta även egna eller andra samarbetspartners ip-baserade tjänster och innehåll till konsumenter. I vissa fall kan användning av innehållstjänster över internet konkurrera med användning av internetleverantörens egna tjänster. Exempelvis kan man numera ringa med ip-telefoni över en mobil internetaccess, och i stället för sms kan konsumenten använda meddelandefunktioner i sociala nätverk. På så sätt genereras inga intäkter för telefoni och sms till operatören. Denna utveckling hotar de etablerade affärsmodellerna, som bygger på intäkter för samtalsminuter och sms. Genom de begränsningar som införs för hur en internetaccesstjänst kan användas uppkommer differentiering mellan accesstjänster som ger olika tillgång till internet. 4 Se PTS statistikrapport Svensk Telemarknad 2010, PTS-ER-2011:15 Post- och telestyrelsen 12
För tio år sedan förekom i princip ingen differentiering av de internetaccesstjänster som erbjöds utan det var enbart tekniska omständigheter som avgjorde tjänstens användbarhet. När det fasta bredbandet gjorde sitt intåg på marknaden introducerades en prisdifferentiering baserat på tjänstens överföringshastighet. Med genombrottet för det mobila bredbandet har en mer betydande differentiering av accesstjänsterna kommit. Det förekommer tjänster där debitering sker per överförd datamängd liksom tjänster med en fast månadskostnad. Kostnaden kan även variera beroende på val av maximal överföringshastighet. Idag förekommer även erbjudanden där internetaccessen som erbjuds vid sidan av internetleverantörens tillhandahållna ip-tjänster är begränsad kapacitetsmässigt, med möjlighet för abonnenten att betala mer för att få en kraftfullare och mer öppen internetaccess. En sådan typ av accessdifferentiering där accessen antingen är begränsad kapacitetsmässigt (t.ex. genom att överföringshastigheten begränsats till 3 Mbit/s, med ytterligare sänkning av hastigheten när viss datatrafikmängd uppnås) eller begränsad genom att vissa tjänster eller viss trafik särbehandlas eller är förbjuden (t.ex. genom angivande av att ip-telefoni eller fildelning inte tillåts) har blivit vanligare i Sverige sedan PTS presenterade Öppenhetsrapporten 2009 5. 1.2 Stort politiskt fokus på att främja ett öppet internet och nätneutralitet Den ovan beskrivna utvecklingen mot mer differentierade erbjudanden av internetaccesstjänster har fått politiska beslutsfattare både i Sverige 6, EU 7 och 5 Jfr Öppenhetsrapporten sid. 51. 6 Regeringen hänvisade till denna utveckling i den proposition som presenterades i mars 2011 med ändringar i LEK : Det är inte otänkbart att marknaden står inför ett skifte vad avser affärsmodeller och att detta skulle kunna leda till otillbörlig diskriminering av viss trafik. Det är viktigt även ur ett innovationsperspektiv att företag och entreprenörer som utvecklar elektroniska slutkundstjänster på Internet kan nå fram till hela konsumentmarknaden. Många tjänsteinnovationer kräver en stor användarbas för att bli lönsamma och för att en efterfrågan ska skapas. Blockering eller prioritering bör därför inte ske i syfte att undgå konkurrens från Internetbaserade tjänster som levereras av andra aktörer än tjänsteleverantören själv. (Prop. 2010/11:115, sid. 101.) 7 Som exempel presenterade EU-kommissionen ett s.k. meddelande i april 2011 (KOM(2011) 222 slutlig) om Ett öppet internet och nätneutralitet i Europa., och flera arbetsgrupper inom BEREC arbetar med olika aspekter av nätneutralitet. I Holland antogs en lag sommaren 2011 med förbud mot all form av tjänstebaserad differentiering. I anslutning till de nya EU-direktiv som genomförts genom ändringar i LEK, vilka trädde ikraft 1 juli 2011, uttalade EU-kommissionen bl.a. att [k]ommissionen är mycket mån om att Internet ska förbli öppet och neutralt, och beaktar med lagstiftarnas önskan att nu ta upp nätneutralitet som ett strategiskt mål och en regleringsprincip som ska främjas av de nationella regleringsmyndigheterna (artikel 8.4 g i ramdirektivet), parallellt med en skärpning av de tillhörande kraven på öppenhet och insyn (artiklarna 20.1 b och 21.3 c och 21.3 d i direktivet om samhällsomfattande tjänster) och införandet av skyddsbefogenheter för nationella regleringsmyndigheter i syfte att förebygga försämringar av servicen och hinder eller fördröjningar av trafiken på de offentliga näten (artikel 22.3 i direktivet om samhällsomfattande tjänster). Se Uttalande från kommissionen om nätneutralitet, Prop 2010/11:115, sid. 229 (http://regeringen.se/content/1/c6/16/43/30/2bae6ba7.pdf) Post- och telestyrelsen 13
världen i övrigt 8 att varna för risken att internetleverantörer av olika skäl prioriterar egna eller samarbetspartners tjänster och diskriminerar eller spärrar vissa ip-tjänster. En diskussion om nätneutralitet har uppstått bland annat om hur man bör främja en utveckling mot ett fortsatt öppet internet. Kortfattat är den politiska ambitionen att konsumenter lätt ska få tillgång till och kunna distribuera innehåll, tjänster och tillämpningar efter eget val via ett enda internetabonnemang. Den svenska regeringen har understrukit att det i så stor utsträckning som möjligt bör överlåtas till marknaden att ge konsumenter den tjänstekvalitet som de efterfrågar. 9 I debatten om nätneutralitet och ett öppet internet diskuteras frågan om det verkligen är internetaccess som tillhandahålls i fall där accessleverantören styr utbudet och endast möjliggör åtkomst till fördefinierade ip-tjänster och därutöver begränsad åtkomst till andras tjänster och innehåll (iptv, VoIP, fildelningsprogram eller strömmad video), eller begränsad möjlighet att skicka information. Den 6 oktober 2011 presenterade regeringen It i människans tjänst en digital agenda för Sverige 10. Regeringen framhåller däri ånyo att det är [e]tt grundläggande samhälleligt intresse att upprätthålla ett öppet internet och principen om öppna nät och tjänster, även kallat nätneutralitet. Användaren ska i princip fritt kunna ta emot och skicka innehåll samt fritt använda innehållstjänster som inte skadar nätverket.. Vidare betonas att konsumenterna måste kunna göra medvetna och välinformerade val. Det behöver också finnas verktyg för konsumenter och leverantörer att mäta, jämföra och verifiera internetanslutningar. 11 1.3 Metod För att ta reda på om informationen till konsumenterna om vad de köper är tillräckligt tydlig vad avser begränsningar i åtkomst till tjänster och innehåll hos internetaccesser, behöver man känna till om internetleverantörerna faktiskt tillämpar sådana specifika begränsningar. För att ta reda på detta har PTS träffat och intervjuat ett urval av aktörer på marknaden för elektronisk kommunikation. Flera av dessa tillhandahåller ipbaserade tjänster via internet. Syftet med dessa intervjuer har varit att försöka 8 Federal Communications Commission (FCC): Rules and Regulations, Preserving the Open Internet, från 23 september 2011, 47 CFR Parts 0 and 8 [GN Docket No. 09 191; WC Docket No. 07 52; FCC 10 201] (www.gpo.gov/fdsys/pkg/fr-2011-09-23/pdf/2011-24259.pdf). 9 Prop. 2010/11:115, sid. 171. 10 http://www.regeringen.se/content/1/c6/17/72/56/99284160.pdf 11 It i människans tjänst en digital agenda för Sverige, N2011.12, sid 39. Post- och telestyrelsen 14
få en bild av aktörernas egna eventuella erfarenhet av hur sådana tjänster begränsas, och hur de skulle kunna begränsas. De internetleverantörer som PTS intervjuat är Telia, Telenor, Tre, Tele2, Net1 och Bahnhof. Övriga aktörer som PTS intervjuat är Voddler, SVT, TV4, Skype, Rebtel, Stiftelsen.SE, Google, Juliagruppen, ISOC-SE och KTIB. Dessa aktörer har valts för att de representerar olika grupper med olika intressen. Vid intervjuerna har PTS ställt bl.a. följande frågor till internetleverantörerna: a) Vilka tekniska begränsningar i de fasta respektive mobila näten förekommer som begränsar tillgången till eller användningen av andra tjänster och tillämpningar (dvs. utöver internetaccesstjänsten)? b) Vilka åtgärder vidtas för att mäta och styra trafiken i syfte att undvika överbelastning av nätet och hur påverkar åtgärderna internetaccesstjänstens kvalitet? c) Vilken information avseende punkterna a) och b) ges till potentiella köpare av internetaccesstjänster? d) Är informationen om möjligheten att byta en internetaccesstjänst tillräckligt tydlig, t.ex. avseende uppsägningstider, flyttmöjligheter och avgifter vid byte av leverantör? e) Förekommer några branschaktiviteter avseende samordning av information till konsumenter angående internetaccesstjänster och begränsningar? Beskrivningarna i denna rapport om begränsningar och trafikhanteringsåtgärder baseras uteslutande på den information som inhämtats i dessa intervjuer. PTS vill understryka att myndigheten alltså inte har utfört några egna tekniska mätningar eller liknande utredningar för att undersöka eventuell förekomst av dylika begränsningar. Konsumentverket har granskat hur leverantörerna av internetaccesstjänster informerar konsumenter om begränsningar av tjänster och innehåll i marknadsföring och avtalsvillkor. Vid granskningen har myndigheten studerat ett urval av leverantörers webbplatser och abonnemangsformer. Samtliga större rikstäckande internetleverantörer finns med och även ett antal mindre leverantörer med mer lokal prägel. Den information på webbplatserna som granskats är den allmänna informationen som framgår på webbplatsen, den ytterligare information som lämnas i beställningsprocessen samt den information som framgår av avtalsvillkor och prislistor m.m. Den information som granskats i beställningsprocessen är den information som lämnas fram till att ett avtal ska ingås. Post- och telestyrelsen 15
1.4 Rapportens omfattning och avgränsning Den 1 juli 2011 ändrades lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) på ett stort antal punkter. Flera av ändringarna syftar till att öka transparensen vad gäller information till konsumenterna bland annat beträffande begränsningar i internetaccesstjänster. PTS har med det nya regelverket även fått ett tydligare uppdrag att främja nätneutralitet. PTS vill tydliggöra att intervjuerna och granskningen som denna rapport baseras på genomfördes under våren 2011, då de nya informationskraven ännu inte hade trätt i kraft. Det kan med andra ord vara så att internetleverantörer har justerat sin information till konsumenter till följd av de nya lagkraven. Av detta skäl har granskningen av informationen inte ställts mot kraven i LEK. Granskningen av informationen, som genomförts av Konsumentverket, har istället gjorts mot bakgrund av gällande marknadsrättsliga regler i marknadsföringslagen och lagen om avtalsvillkor i konsumentförhållanden. För att inom regeringsuppdraget kunna besvara frågan om informationen till konsumenterna är tillräckligt tydlig vad avser begränsningar i åtkomst till tjänster och innehåll, har PTS försökt särskilja olika typer av begränsningar. En enskild internetleverantör kan inte hållas ensam ansvarig för alla de begränsningar som, till följd av hur trafiken dirigeras över de olika sammanlänkade ip-nät som utgör internet, kan påverka en konsuments upplevelse vid användning av internetaccesstjänsten. Sådana faktorer utom kontroll för internetleverantören beaktas inte i rapporten. Rapporten kommer inte heller att omfatta frågor om begränsningar som uppstår på grund av exempelvis samtrafik mellan olika internetleverantörer på internet. Det finns flera faktorer som kan begränsa åtkomsten till tjänster och innehåll via en internetaccess; t.ex. täckningen i mobila nät, tekniska fel, drift- och underhåll av nätet, väderförhållanden och avstånd till telestationen. Begränsningar av åtkomst kan även bero på säkerhetsåtgärder i näten, t.ex. genom tekniska skydd mot avbrott, sabotage och andra incidenter. Information om hur dylika begränsningar eventuellt påverkar åtkomsten till tjänster och innehåll har inte granskats särskilt i denna rapport. Rapporten fokuserar på: - hur internetleverantörer hanterar datatrafik och ip-baserade tjänster i de nät de kontrollerar, Post- och telestyrelsen 16
- hur hanteringen av datatrafik och ip-baserade tjänster påverkar användbarheten av internetaccesstjänster samt - om konsumenter informeras om internetaccesstjänstens användbarhet på ett tillräckligt tydligt sätt. Rapporten syftar också till att på motsvarande sätt undersöka om informationen som lämnas avseende kostnader eller hinder för att byta leverantör av internetaccesstjänst är tillräckligt tydlig. Konsumentverkets granskning begränsar sig till information på leverantörernas webbplatser. Anslutningsformerna kan klassificeras som fast internetaccess (xdsl, fiber, kabel-tv) och mobil internetaccess som mobilt bredband och surf i mobilen. En genomgång av samtliga internetaccesstjänster har inte varit möjlig att genomföra. Granskningen har begränsats till ett exempel per leverantör för varje anslutningsform som marknadsförs. Granskningen är en ögonblicksbild av förhållandena på marknaden under våren 2011 med reservation för ändringar som kan ha genomförts på webbplatserna vid en senare tidpunkt. Konsumentverket har tidigare inte sett att denna typ av information ändras i någon större omfattning. Konsumentverket har i sin granskning lagt fokus på hur informationen utformats, samt hur den placerats på webbplatsen, och gör en bedömning av om den sammantaget är tillräckligt tydlig, huvudsakligen mot bakgrund av de marknadsrättsliga reglerna. Som framgår nedan innebär vissa av de åtgärder som internetleverantörer vidtar eller kan komma att vidta för att hantera internettrafiken, att innehållet i trafiken (ip-paketen) analyseras. I LEK finns regler som bl.a. innebär att endast berörda användare får ta del av eller på annat sätt behandla den information som överförs i en internetaccesstjänst, om inte en av användarna har samtyckt till innehållsgranskningen. För att ett samtycke ska vara giltigt förutsätts bl.a. att den användaren har fått information om ändamålet med behandlingen. I den här rapporten kommer PTS dock inte att ta ställning till i vilken utsträckning internetleverantörernas trafikhantering medför krav på samtycke från berörda användare eller hur den information ska vara utformad, som därvid måste lämnas. 1.5 Definitioner I rapporten förekommer en rad olika begrepp och definitioner. Nedan ges en förklaring till vad som avses med några av de begrepp som används återkommande i texten: Post- och telestyrelsen 17
Internetleverantör Tjänsteleverantör som äger eller förvaltar ett allmänt tillgängligt elektroniskt kommunikationsnät och som tillhandahåller internetaccesstjänster. Innehållsleverantör Tjänsteleverantör som tillhandahåller ip-baserade tjänster eller innehåll över internet. Internetaccesstjänst Tjänst som ger en abonnent en anslutning till internet. Trafikhantering Med trafikhantering avses åtgärder som vidtas för att påverka överföringen av datatrafik i ett nät. Det kan t.ex. handla om prioritering av trafik för innehållstjänster som är beroende av ett jämnt och kontinuerligt trafikflöde, eller blockering av trafik för tjänster som är mycket kapacitetskrävande. Post- och telestyrelsen 18
2 Åtkomst till- och begränsning av innehåll och tjänster via internetaccesstjänster Detta kapitel innehåller en teknisk beskrivning av begränsningar av innehåll och tjänster. Kapitlet baseras främst på de intervjuer som PTS genomfört med olika aktörer. 2.1 Generella begränsningar av internetaccesstjänster Vissa begränsningar är generella och påverkar nätet som helhet. Den här typen av generella begränsningar har sin grund i hur tillgången till kapacitet hanteras. 2.1.1 Beroendet av tillräcklig kapacitet Den mest grundläggande förutsättningen för vilka tjänster och vilket innehåll som kan användas genom en internetaccesstjänst bestäms av nätets kapacitet och den överföringshastighet som medges. Här avses inte bara kapaciteten i den internetaccesstjänst som abonnenter köper, utan kapaciteten i hela den anslutning som upprättas mellan abonnenten och den eller de platser på internet där det innehåll som efterfrågas finns tillgängligt. Tillgången till tjänster och innehåll kan därför variera t.ex. beroende på var på internet innehållet finns placerat, alldeles oavsett vilken kapacitet abonnentens egen anslutning till internet har. En internetleverantör som tillhandahåller internetaccesstjänster kan inte tekniskt garantera kapaciteten i de nät leverantören inte själv råder över. Detsamma gäller för de servrar och lokala nätverk som ansluts till internetleverantörens nät. Ansvaret för att kapaciteten i anslutningen mellan en abonnent och en innehållsleverantör är tillräcklig, delas till stor del av dem som tillhandahåller tjänster över internet, men också av andra internetleverantörer, genom vilkas nät trafiken måste passera. 12 Ett exempel är användningen av en ip-telefonitjänst (VoIP 13 ) som visas i följande figur. Det finns olika hinder som påverkar kvaliteten på tjänsten och som är hänförlig till olika delar av nätverket. Ip-telefonitjänster är ett exempel på vad som brukar kallas för en realtidskritisk tjänst, och har vissa minimikrav när det gäller överföring av ip-paket som måste uppfyllas för att ge god kvalitet. Om någon del i kedjan håller låg kvalitet kommer slutanvändaren att 12 I begränsad utsträckning kan dock osäkerheten i överföringen mellan andra internetleverantörers nät överbryggas genom avtal, om t.ex. hur viss trafik ska prioriteras, men kontrollen över kapacitet och trafikhantering ligger alltjämt hos någon annan än den konsumenten ingått sitt avtal med. 13 VoIP är en förkortning av Voice over IP som är ett internetprotokoll som används för att förmedla röstsamtalstjänster via datatrafik i ett IP-nät. Post- och telestyrelsen 19
uppleva att tjänsten ger en dålig upplevelse. Slutanvändaren kan oftast inte direkt identifiera den specifika problemorsaken, inte heller vem som är ansvarig för den. Detta måste avgöras genom objektiva mätmetoder. Begränsad tillgång till tjänster via en internetaccesstjänst kan följaktligen bero på flera orsaker, som i vissa fall ligger inom en internetleverantörs kontroll att påverka och i andra fall utom. En innehållsleverantör som underlåter att dimensionera sin kapacitet utifrån efterfrågan, skapar t.ex. en begränsad tillgång till sina tjänster alldeles oavsett kapacitetsproblem hos abonnenten eller internetleverantören. Att en begränsning i tillgången till tjänster och innehåll föreligger behöver därmed inte alltid bero på förhållanden hos internetleverantören. Internetleverantören har dock ansvaret för att säkerställa att kapaciteten i de olika delarna av det egna nätet är tillräcklig för den samlade efterfrågan från abonnenterna. Internetleverantören ansvarar också för att internetaccesstjänsten verkligen har de egenskaper som marknadsförts. Det är således nödvändigt för internetleverantören att utöka kapaciteten i takt med att efterfrågad och utlovad överföringshastighet ökar. Efterfrågan på kapacitet varierar dock över tid, vilket gör att det är svårt att säkerställa att kapacitetsbrist aldrig uppkommer. För att helt bygga bort kapacitetsbrister i nätet måste kapaciteten dimensioneras utifrån en maximal användning som endast uppstår tillfälligt. Ett sådant tillvägagångssätt skulle innebära att nätet blir överdimensionerat under större delen av tiden, vilket med hänsyn till kostnaden, skulle vara ett ekonomiskt ineffektivt sätt att dimensionera nätet. Post- och telestyrelsen 20