Revisionsrapport Granskning av hantering av bygglovsansökningar Eslövs kommun Juni 2010 Adrian Göransson, Revisionskonsult
Innehållsförteckning 1 Sammanfattande bedömning...1 2 Inledning...2 2.1 Bakgrund...2 2.2 Revisionsfråga...2 2.3 Material...2 3 Iakttagelser...3 3.1 Organisation och verksamhet...3 3.2 Finns mål och riktlinjer framtagna för handläggning av bygglov?...4 3.2.1 Bedömning och rekommendationer...5 3.3 Behandlar målen/riktlinjerna hantering av klagomål, styrning av handläggningstid och säkerställande av rättsäkerhet?...5 3.3.1 Bedömning och rekommendationer...6 3.4 Sker uppföljning av de mål som finns och hur används resultatet av uppföljningarna?...7 3.4.1 Bedömning...7 3.5 Genomförs kundundersökningar och/eller jämförelser med andra kommuner?...7 3.5.1 Bedömning och rekommendationer...9
1 Sammanfattande bedömning De förtroendevalda revisorerna i Eslövs kommun har givit PricewaterhouseCoopers uppdraget att granska miljö- och samhällsbyggnadsnämndens handläggning av bygglovsärenden. Granskningens revisionsfråga har varit: Säkerställer miljö- och samhällsbyggnadsnämnden en tillfredsställande handläggning av bygglovsärenden utifrån effektivitet och säkerhet? Den sammantagna bedömningen är att detta inte säkerställs på ett tillfredsställande sätt. Nämnden bedöms ha otillfredsställande rutiner som inte säkerställer att handläggningen av bygglovsärenden sker effektivt. Bedömningen grundar sig på att det inte i tillräckligt stor utsträckning finns dokumenterade mål och riktlinjer för bygglovshantering. Därtill görs det heller inga strukturerade analyser av verksamhetens effektivitet, i form av kundundersökningar och jämförelser av bygglovsstatistik, Utifrån granskningsresultaten rekommenderas miljö- och samhällsbyggnadsnämnden att: ta fram mät- och uppföljningsbara mål för handläggningen av bygglov i sina kommande måldokument Exempelvis skulle nämnden kunna sätta upp mål för handläggningstider för de bygglov som inte avser företag ta fram riktlinjer för bygglovshantering. Bland annat för att få underlag för att kunna effektivisera rutiner och arbetssätt se över delegationsordningens tolkningsutrymme avseende förändring av en byggnads ändamål genomföra återkommande kundundersökningar. Förslagsvis kan en enkät skickas ut tillsammans med bygglovet periodiskt jämföra bygglovsverksamhetens statistik med andra kommuners De rutiner som miljö- och samhällsbyggnadsnämnden har för att säkerställa att handläggningen av bygglovsärenden sker rättssäkert bedöms tillfredsställande. Bedömningen baseras på att det både finns muntliga och dokumenterade rutiner för att säkerställa rättsäkerheten. Det finns emellertid utrymme för förbättringar. Utifrån granskningsresultaten rekommenderas miljö- och samhällsbyggnadsnämnden att: dokumentera rutinerna för hantering av klagomål och säkerställande av rättsäkerhet. öka antalet kontrollmoment i den interna kontrollplanen. Exempelvis skulle kontrollplanen kunna inkludera kontrollmoment som avgift och genomströmningstid. öka medarbetarnas involvering i arbetet med den interna kontrollen. Exempelvis genom att medarbetarna får vara med i framtagandet av den interna kontrollplanen och/eller utföra några kontrollmoment. 1
2 Inledning 2.1 Bakgrund I Plan- och bygglagen (PBL) anges när bygglov och bygganmälan krävs. Där finns också regler om tillsyn och kontroll. Bygglov krävs för att uppföra nya byggnader och anläggningar. Vidare krävs bygglov också i vissa fall för andra åtgärder, såsom vid byte av takbeläggning och när nya fönster ska tas upp. Bygglovet omfattar en prövning av platsens lämplighet eller åtgärdens förenlighet med detaljplanen. Bygganmälan krävs när byggnad eller installation uppförs eller ändras. De förtroendevalda revisorerna i Eslövs kommun har givit PricewaterhouseCoopers uppdraget att granska miljö- och samhällsbyggnadsnämndens handläggning av bygglovsärenden. 2.2 Revisionsfråga Säkerställer miljö- och samhällsbyggnadsnämnden en tillfredsställande handläggning av bygglovsärenden utifrån effektivitet och säkerhet? Frågeställningar till förvaltningen: Finns mål och riktlinjer framtagna för handläggning av bygglov? Behandlar målen/riktlinjerna hantering av klagomål, styrning av handläggningstid och säkerställande av rättsäkerhet? Sker uppföljning av de mål som finns och hur används resultatet av uppföljningarna? Genomförs kundundersökningar och/eller jämförelser med andra kommuner? 2.3 Material Materialet består både av skriftliga (styrdokument) och muntliga källor(intervjuer). De granskade styrdokumenten utgörs bland annat av befintliga mål och riktlinjer för handläggningen av bygglovsärenden. Intervjuer Förvaltningschef, Miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningen. Två handläggare, Stadsbyggnadsenheten. Rapporten har varit föremål för sakgranskning. 2
3 Iakttagelser 3.1 Organisation och verksamhet Miljö- och samhällsbyggnadsnämnden har det politiska ansvaret för planering och byggande i Eslövs kommun 1. Inom ramen för detta ansvar ska nämnden ombesörja handläggning av bygglov. Stadsbyggnadsenheten inom Miljö och Samhällsbyggnad är nämndens operativa och verkställande organ avseende handläggning av bygglovsärenden. På enheten finns 3,75 tjänster en bygglovsarkitekt och 2,75 byggnadsinspektörer som sköter handläggningen av bygglov, bygganmälan samt förhandsbesked. Förutom dessa arbetsuppgifter arbetar nämnda personer även med brandfarliga varor, ovårdade tomter och svartbyggen. Taxan för en bygglovshandläggning beräknas utifrån en variant av Svenska Kommunförbundets modell 2. I modellen 3 finns olika moment som ska genomföras vid bygglovsärenden. Kostnaden för det enskilda bygglovsärendet beräknas sedan utifrån de moment som utförts. För alla liknande ärenden blir således avgiften samma. Handläggarna upplever arbetsbelastningen på Stadsbyggnadsenheten som hög. Förklaringen uppges vara att hösten 2008 fanns det uppskattningsvis 500 äldre bygglov som inte det hade fattats beslut om. Högen av outredda bygglovsärenden uppkom mellan åren 2002 och 2008. Anledningen till eftersläpningen uppges vara brister i den dåvarande arbetsledningen, vilket gjorde att handläggningen inte fungerade effektivt. För att komma tillrätta med eftersläpningen fick handläggarna mellan 2008 och 2009 arbeta övertid 4. I dagsläget uppges att ett 75-tal äldre bygglovsärenden släpar efter. Under ett par månader år 2008 fråntog länsstyrelsen också miljö- och samhällsbyggnadsnämnden rätten att godkänna bygglov för ett visst område i kommunen. Bakgrunden till detta var att länsstyrelsen befarade att kommunen skulle riva kulturhistoriska byggnader utan att ta hänsyn till riksintresset. 1 Reglemente för miljö- och samhällsbyggnadsnämnden. Antagen av kommunfullmäktige 1998-04-27. Ändrat av kfm 2007-06-18, att gälla fr.o.m 2007-07-01. 2 Hedström, Reigun Thune. Plan- och bygglovstaxa 2004. Svenska Kommunförbundet. 3 Plan- och bygglovstaxa. Antagen av kommunfullmäktige 2008-10-15 att gälla fr o m 2009-01-01. 4 Direktivet om att handläggarna skulle arbeta övertid togs i Bygglov i Balans. Ett projekt för att effektivisera kommunens bygglovshantering (2008-09-26). 3
3.2 Finns mål och riktlinjer framtagna för handläggning av bygglov? I dokumentet Måldokument för Miljö och Samhällsbyggnad 2010 5 finns ett antal mål uppställda för Stadsbyggnadsenheten. Bland målen finns det två som har bäring på bygglov: Bygglovsinformation med ritningsexempel uppgraderat på nätet Upprätta rutiner för bygglov-, tomtindelnings- och planhantering Utöver dessa mål finns det enligt de intervjuade en ambition om att varje handläggare ska handlägga ett bygglovsärende per dag. En ambition som handläggarna anser är orimlig då handläggningstiden beror på om det inkomna ärendet är komplett eller ej. Stadsbyggnadsenheten har också ett mål för företag att förhålla sig till. Målet finns preciserad på kommunens hemsida 6 och fastslår att beslut om bygglov samt bygganmälningar ska ges inom tre månader. Förvaltningschefen anser att handläggningstiden kan förkortas när enheten kommit tillrätta med de eftersläpande byggloven. Som det framgår av det andra målet ovan ska Stadsbyggnadsenheten upprätta rutiner/riktlinjer för bygglovshantering. I avsnitt 3.3 redogörs för vilka riktlinjer som Stadsbyggnadsenheten avser dokumentera. Det finns emellertid dokumenterade riktlinjer som exempelvis berör bedömning av tillbyggnationer, översiktsplaner, detaljplaner, vindkraftpolicy, stadsbyggnadsprogram, taxor för bygglov och riktlinjer för handläggning av bygglov. Riktlinjerna uppges vara ett bra stöd till handläggarna men att de behöver kompletteras med fler. Handläggarna anser att mer genomgripande riktlinjer skulle såväl underlätta vissa bedömningar som introduktionen av nyanställda. När det gäller riktlinjer för handläggarnas befogenheter framgår följande av miljö- och samhällsbyggnadsnämndens delegationsordning 7. Stadsbyggnadschefen, bygglovsarkitekten och byggnadsinspektörerna får bifalla bygglovsärenden, medan avslag måste tas av nämnden. Delegationsordningen innehåller också information om när och vilka handläggare som är berättigade att sammankalla ett byggsamråd 8. På frågan om 5 Målen i stadsbyggnadsenhetens verksamhetsplan för år 2010 är identiska med dem som finns i Måldokument för Miljö och Samhällsbyggnad 2010, dock är antalet mål färre. De mål som avser bygglov återfinns i både dokumenten. 6 Hämtat från http://www.eslov.se/foretagochjobb/handlaggningstider.12094.html, 2010-04-30. 7 Antagen av miljö- och samhällsbyggnadsnämnden 2009-10-14, att gälla fr.o.m. 2009-11-01. 4
delegationsordningen är ändamålsenligt utformad svarade handläggarna att delegationen gällande förändring av en byggnads ändamål är för allmänt beskriven, 9 vilket ger ett för stort tolkningsutrymme. Sammanfattningsvis är samtliga av de intervjuade eniga om att fler dokumenterade mål och riktlinjer för bygglov behövs. Förvaltningschefen uppger att Stadsbyggnadsenheten arbete med mål och riktlinjer har åsidosatts till förmån för arbetet med de eftersläpande byggloven. 3.2.1 Bedömning och rekommendationer Miljö- och samhällsbyggnadsnämnden bedöms ha otillfredsställande mål och riktlinjer. De nuvarande målen och riktlinjerna är inte tillräckligt omfattande för att säkerställa styrningen av handläggningen av bygglovsärenden. De mål som ovan redovisades från Måldokument för Miljö och Samhällsbyggnad och som också finns i verksamhetsplanen liknar till sin karaktär mer aktiviteter än mål för verksamheten. Till sist kan det också anmärkas att Stadsbyggnadsenhetens ambition att en handläggare ska handlägga ett bygglovsärende per dag inte fyller någon funktion för verksamheten, då handläggarna upplever det som orimligt. Baserat på granskningsresultatet rekommenderas miljö- och samhällsbyggnadsnämnden att: ta fram mät- och uppföljningsbara mål för handläggningen av bygglov i sina kommande måldokument Exempelvis skulle nämnden kunna sätta upp mål för handläggningstider för de bygglov som inte avser företag ta fram riktlinjer för bygglovshantering. Bland annat för att få underlag för att kunna effektivisera rutiner och arbetssätt se över delegationsordningens tolkningsutrymme avseende förändring av en byggnads ändamål 3.3 Behandlar målen/riktlinjerna hantering av klagomål, styrning av handläggningstid och säkerställande av rättsäkerhet? Som redan konstaterats har miljö- och samhällsbyggnadsnämnden inte dokumenterat några mål eller rutiner/riktlinjer för bygglovhantering. Det finns emellertid muntligt förankrade riktlinjer för hantering av klagomål och säkerställande av rättsäkerhet. Riktlinjerna kan summeras till följande: 8 Vid större byggprojekt ska miljö- och samhällsbyggnadsnämnden kalla till byggsamråd. Nämnden ska där tillsammans med byggherren och kvalitetsansvarig gå igenom arbetets planering, tillsyn, kontrollåtgärder samt den samordning som behövs. 9 Jmf. punkt 8.1.1.g (sid. 21) i nämndens delegationsordning. 5
Alla inkommande bygglovsärende ska registreras i Stadsbyggnadsenheten ärendehanteringssystem och en bekräftelse om att handlingen inkommit ska skickas till sökande Information om byggärendet ska delges grannarna. Vid ett grannehörande ska grannarna ges en svarstid på minst 10 arbetsdagar för att komma med yttringar över byggärendet. Om handläggarna inte bifaller byggärendet och det därmed ska upp till nämnden för beslut, ska sökande få beslutsunderlaget minst 10 arbetsdagar innan byggärendet ska upp till nämnden. Detta för att sökande ska ges tillfälle att yttra sig. Vid avslag av bygglov ska sökande ges information om hur denna kan överklaga beslutet. Förutom ovan nämnda är det är bestämt att Stadsbyggnadsenheten ska ha personal tillgänglig per telefon för frågor som avser bygglov, bygganmälningar och andra bestämmelser på vardagar mellan klockan 10:00 och 12:00. Personalens e-postadresser och telefonnummer finns att tillgå på kommunens hemsida. I Miljö och samhällsbyggnads interna kontrollplan för år 2010 ingår följande kontrollmoment som berör bygglov: Målkategori 1: Mindre än 50 ej avslutade bygglov äldre än 90 dagar 2010-12-31. Målkategori 3: Kontroll av förvaltningens efterlevnad av förvaltningslagen. Metod: Kontroll av 100 slumpvis utvalda ärenden under 2010. Handläggarna medverkar inte aktivt i det interna kontrollarbetet, det vill säga att de vare sig är involverade i själva framtagandet av den interna kontrollplanen eller utför några kontrollmoment. Den interna kontrollen diskuteras heller inte i någon större utsträckning på Stadsbyggnadsenheten arbetsplatsträffar. 3.3.1 Bedömning och rekommendationer Målen/riktlinjerna för hantering av klagomål och säkerställande av rättsäkerhet bedöms tillfredsställande. Dokumentationen av riktlinjerna kan dock förbättras. Det är genom ett enhetligt förfaringssätt vid handläggning av bygglov som rättsäkerheten säkerställs. Därför är det av yttersta vikt att riktlinjerna blir dokumenterade. Vidare kan den interna kontrollplanen med fördel kompletteras med fler kontrollmoment som berör bygglovsärenden. Det kan också påpekas att mot bakgrund av de eftersläpade byggloven (se avsnitt 3.1) kan målsättningen i Målkategori 1, att det ska finnas mindre än 50 ej avslutade bygglov äldre än 90 dagar, anses vara lågt satt. Slutligen kan den interna kontrollplanen bättre förankras bland medarbetarna. Baserat på granskningsresultatet rekommenderas miljö- och samhällsbyggnadsnämnden att: dokumentera rutinerna för hantering av klagomål och säkerställande av rättsäkerhet. 6
öka antalet kontrollmoment i den interna kontrollplanen. Exempelvis skulle kontrollplanen kunna inkludera kontrollmoment som avgift och genomströmningstid. öka medarbetarnas involvering i arbetet med den interna kontrollen. Exempelvis genom att medarbetarna får vara med i framtagandet av den interna kontrollplanen och/eller utföra några kontrollmoment. 3.4 Sker uppföljning av de mål som finns och hur används resultatet av uppföljningarna? Målen i Måldokument för Miljö och Samhällsbyggnad 2010 följs upp två gånger om året (delrapportering till nämnden i maj och september) och slutrapporteras till nämnden i februari varje år. Stadsbyggnadsenhetens mål att företag ska ges beslut om bygglov samt bygganmälningar inom tre månader följs upp en gång i månaden. Tidigare har den interna kontrollplanen följts upp en gång om året. Sedan innevarande år ska den delrapporteras tillsammans med målen i Måldokument för Miljö och Samhällsbyggnad 2010 i maj och september. Den interna kontrollplanen ska slutrapporteras till nämnden i januari 2011. 3.4.1 Bedömning De rutiner som finns för uppföljningen av mål och den interna kontrollen bedöms tillfredsställande. 3.5 Genomförs kundundersökningar och/eller jämförelser med andra kommuner? Stadsbyggnadsenheten genomför inte regelbundet kundundersökningar. Kommunstyrelsen har bestämt att en kundundersökning för hela den kommunala verksamheten ska genomföras under hösten 2010. Bygglov är ett av områdena som ska vara med i kundundersökningen. Dessutom planerar Stadsbyggnadsenheten att år 2010 genomföra en egen kundundersökning i samarbete med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). Genom Stadsbyggnadsenheten ärendehanteringssystem kan arbetsledningen ta fram statistik för bygglov, såsom statistik om antal bygglov/bygganmälningar per år och handläggningstider. I Budget 2010 samt flerårsplan 2011-2012 10 redovisas två verksamhetsmått för Stadsbyggnadsenheten antal bygglov och antal husutstakningar. Stadsbyggnadsenheten jämför inte sin statistik med andra kommuners. Intervjuade lyfter emellertid fram att Stadsbyggnadsenhetens taxor jämförs med andra kommuners. 10 Antagen 2009-10-26 av kommunfullmäktige och 2009-12-14 reviderad av kommunfullmäktige. 7
För att få perspektiv på Stadsbyggnadsenhetens bygglovshandläggning har statistik samlats in från ett antal kommuner. Tillvägagångssättet har varit att kontakta respektive kommun och be om uppgifter avseende antal bygglov och handläggare. I tabellen nedan redovisas resultatet. Tabell 1. Totalt antal bygglov 11, antal årsarbetande handläggare samt antal bygglov per handläggare. Statistiken är från år 2009. År 2009 Eslöv Vellinge Sjöbo Hörby Tot. bygglov 380 988 259 220 Årsarbetare 2 3 1 1 Antal bygglov per handläggare 190 329 259 220 Källa: Stadsbyggnadsenheten, Eslövs kommun Miljö- och stadsbyggnadskontoret, Vellinge kommun Miljö- och byggnadsförvaltningen, Sjöbo kommun Plan- och byggkontoret, Hörby kommun. Statistiken visar att Eslöv, jämfört med resterande kommuner, har ett relativt lågt antal bygglov per handläggare. År 2009 var antalet bygglov per handläggare i Eslöv 190, att jämföra med Vellinge (329), Sjöbo (259) och Hörby (220). I regeringens proposition En enklare plan- och bygglag (prop. 2009/10:170) föreslås att kommunens handläggningstid, det vill säga tiden från att en komplett ansökan om bygglov inkommit tills att handläggningen är färdig, högst ska få ta 10 veckor. Lagen avses träda ikraft den 2 maj 2011. Nedan visas hur Eslövs kommun handläggningstider förhåller sig till detta lagförslag. Tabell 2. Handläggningstider för bygglov vid delegationsbeslut under år 2009. Handläggningstiden är beräknad från att handlingen inkommit. 12, 13 Veckor Antal bygglov 2 veckor eller kortare 73 Mellan 2 och 4 veckor 56 Mellan 4 och 8 veckor 60 Mellan 8 och 12 veckor 52 Mellan 12 och 16 veckor 11 Mer än 16 veckor 88 Totalt antal bygglov 340 Källa: Stadsbyggnadsenheten: Eslövs kommun. 11 Statistiken avser både delegationsbeslut och nämndbeslut. 12 Till skillnad från Stadsbyggnadsenhetens redovisning av sina handläggningstider så redovisas de här i veckor istället för månader. 13 En jämförelse med de andra kommunernas handläggningstider har inte varit möjlig på grund av att kommunerna redovisar sina handläggningstider på olika sätt. Exempelvis har vissa kommuner slagit samman bygglov och bygganmälningar vid redovisningen av handläggningstiderna. 8
Av sammanlagt 340 bygglovsärenden var handläggningstiden Mer än 16 veckor för 88 och Mellan 12 och 16 veckor för 11. Dessa bygglov skulle således inte klara regeringens förslag på att kommunen ska ge svar inom 10 veckor. Dessutom fanns det 52 bygglov som hade en handläggningstid på Mellan 8 och 12 veckor. Av dessa bygglov finns det rimligtvis ett antal bygglov som inte hade klarat lagförslaget på handläggning inom 10 veckor. Sammanlagt innebär det att mellan 99 och 151 bygglov under år 2009 inte klarade lagförslagets krav om att ge svar inom 10 veckor. Det bör betonas att det finns andra sätt att mäta handläggningstider på. Exempelvis skulle en annan utgångspunkt vara att mäta handläggningstiden ifrån att handlingen är komplett till att den är handlagd. Avseende samarbete med andra kommuner uppger förvaltningschefen att medarbetare från Stadsbyggnadsenheten har varit på besök i Höörs kommun och fått inblick i hur deras handläggningsrutiner för bygglov är utformade. Beträffande andra forum för kunskapsoch erfarenhetsutbyten så har förvaltningens ekonomi begränsat handläggarnas möjligheter att delta på konferenser och utbildningar. Under år 2010 kommer handläggarna att medverka i Boverkets utbildning avseende lagändringarna i PBL. 3.5.1 Bedömning och rekommendationer Stadsbyggnadsenheten genomför varken regelbundna kundundersökningar eller jämförelser av bygglovsstatistik med andra kommuner. Detta bedöms vara betydande brister i nämndens säkerställande av verksamhetens kvalitet och effektivitet. Baserat på granskningsresultatet rekommenderas miljö- och samhällsbyggnadsnämnden att: genomföra återkommande kundundersökningar. Förslagsvis kan en enkät skickas ut tillsammans med bygglovet periodiskt jämföra bygglovsverksamhetens statistik med andra kommuners 9
2010-06-24 Roland Svensson Namnförtydligande Adrian Göransson Namnförtydligande 10