MSB-51.1 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap PM 1 (16) INRI Tommy Arnesson 010-240 4270 tommy.arnesson@msb.se Björn Körlof 010-240 4066 Bjorn.korlof@msb.se Huvudenkät PM. Underlag till enkät om behov av frivilliga förstärkningsresurser Bakgrund Utredningen om frivillig försvarsverksamhet (Ny inriktning av frivillig beredskapsverksamhet, SOU 2008:101) lämnade i november 2008 förslag om en delvis ny inriktning av det statliga stödet till frivillig försvarsverksamhet. Efter remiss tog regeringen (prop. 2008/09:140 Ett användbart försvar) ställning till flera av utredningens principiella förslag. Behovsstyrning För Försvarsmaktens del ansåg regeringen att behovet i huvudsak utgörs av bemanning av Hemvärnet och de nationella skyddsstyrkorna. För krisberedskapen och civilt försvar angavs i huvudsak följande principiella inriktning. Den viktigaste av dessa principer gällde att myndigheters, kommuners och andra organisationers behov bör vara styrande för de uppdrag som lämnas till frivilliga organisationer. Dessa behov som finns i olika sektorer av samhället och som är direkt kopplade till verksamheten i framtiden bör, enligt regeringen, utgöra grund för de uppdrag som myndigheter, kommuner och andra organisationer ger till frivilliga försvarsorganisationer. Sådana uppdrag ska, enligt regeringen, ses mot bakgrund av att det också finns möjligheter för dessa organisationer att söka organisationsbidrag för sin grundläggande föreningsverksamhet. Frivilligorganisationerna har, enligt regeringen, en viktig uppgift att ta tillvara den enskilda individens engagemang för att därigenom förbättra samhällets krishanteringsförmåga och att stimulera frivilligarbetet vid allvarliga händelser och kriser.
samhällsskydd och beredskap PM 2 (16) Regeringen underströk på nytt i propositionen att det är centralt att myndigheters, kommuners och andra organisationers behov är styrande för de uppdrag som lämnas. För att regeringen ska kunna göra en bedömning av den mångfacetterade behovsbilden inom krisberedskapsområdet fordras, ansåg regeringen, att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap håller samman detta arbete genom att sammanställa, prioritera och beräkna de ekonomiska resurserna. Myndigheten för samhällskydd och beredskap lämnar mot bakgrund av detta, enligt regeringen, sedan uppdrag till frivilligorganisationerna med ett såväl kort som långsiktigt perspektiv. Stöd bör i ökad utsträckning gå till verksamhet ej till organisationer För att öka effektiviteten i verksamheten ansåg regeringen att det samlade stödet i ökad omfattning bör gå till verksamheter i stället för organisationer. Regeringen ansåg därför att det särskilda organisationsstödets inriktning och omfattning bör ses över. Organisationernas kostnader för ledning, administration m.m. bör enligt regeringen därför inte finansieras separat över ett anslag. Dessa kostnader bör i fortsättningen utgöra en del av de resurser som regeringen ställer till myndigheternas förfogande för uppdrag till frivilligorganisationerna. Frivilligt organiserade resurser som kan utnyttjas vid allvarliga händelser och kris (krisberedskap) och för civilt försvar (civil totalförsvarsverksamhet) ingår i begreppet förstärkningsresurser. Förstärkningsresurser utgörs i huvudsak av andra resurser än frivilliga. I regeringens skrivelse till Riksdagen den 22 april 2010 om Samhällets krisberedskap (Skr 2009/10:124) anfördes bl.a. att i en kommande strategi för förstärkningsresurser bör ansvarsprincipen vara utgångspunkten. Vidare bör behoven av förstärkningsresurser förtydligas bl.a. genom arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser. Enligt regeringen är kommunernas och myndigheters arbete med risk- och sårbarhetsanalyser centralt för att sätta fokus på behoven av förstärkningsresurser. Förmågan att nyttja det frivilliga engagemanget bör, enligt regeringen, utvecklas. Regeringen har i den nämnda skrivelsen angivit att krisberedskapsarbetet bör byggas upp med tyngdpunkt i det geografiska områdesansvaret. I första hand bör således en kris hanteras på lokal nivå av kommunerna därefter på den regionala nivån av länsstyrelserna och först därefter med stöd av centrala myndigheter. Enligt MSB:s uppfattning innebär detta att förstärkningsresurser i form av frivilliga resurser på motsvarande sätt bör byggas upp underifrån och knytas till det geografiska områdesansvar som de offentliga myndigheterna har inom ramen för krisberedskapen. Sammanfattning av statsmakternas inriktning Det är klart uttalat att risk och sårbarhetsanalyserna skall ligga till grund för hur behoven av förstärkningsresurser skall bedömas. Det är också tydligt att regeringens inriktning är att uppdragsstyrningen mot de förstärkningsresurser
samhällsskydd och beredskap PM 3 (16) som frivilliga försvarsorganisationer kan bidra med påtagligt skall vara behovsgrundad och att behoven skall sammanställas, prioriteras och beräknas så att ekonomiska resurser genom uppdrag styrs mot de behov som är mest uttalade inom krisberedskapen och även civilt försvar. Uppdragen skall kunna möta både kort- och mer långsiktiga behov. Det är också tydligt att oavsett organisation är det verksamhetens nytta inom krisberedskapen, och för civilt försvar, sett mot de konstaterade behoven som skall vara styrande när uppdragen formuleras och läggs ut. Det framgår också av propositionstexten att regeringen anser att relationen mellan stöd för uppdrag och organisationsstöd bör förändras så att i ökad omfattning statens stöd går till uppdrag och inte till ledning, administration etc. Det är också tydligt att frivilliga förstärkningsresurser bör knytas till krisberedskapens principer om ansvar och geografiskt områdesansvar för de offentliga aktörerna. I första hand innebär det att frivilliga förstärkningsresurser bör organiseras på lokal och regional nivå med en anknytning till det ansvar som kommuner och länsstyrelser har inom krisberedskapen. Det militära försvarets behov Det militära försvarets behov av frivilliga har markant nedgått sedan invasionsförsvaret i väsentliga avseenden avvecklats. Inriktningen av Hemvärnet med de nationella skyddsstyrkorna är den faktor som styr det militära försvarets behovsbild mot de frivilliga försvarsorganisationerna. I övriga delar av Försvarsmakten är ett arbete gjort med att identifiera behov av frivilliga som ännu ej samlat effektuerats. Mot bakgrund av statsmakternas inriktningsbeslut är styrningen av resurser mot frivilligorganisationerna vilka grundas på Försvarsmaktens behov, inte på samma sätt så komplex som på den civila krisberedskapssidan och vad gäller civilt försvar. Den offentlige aktören vad gäller militär verksamhet är endast en myndighet och behovet avser endast en grundläggande inriktning, militärt försvar. Även om detta behov självfallet inrymmer många olika kompetenser och behov är det endast en myndighet som beräknar, prioriterar och väger av behoven för den myndighetens räkning. De frivilliga försvarsorganisationerna har också i princip endast en myndighet och en kontaktdel i den myndigheten att vända sig till i dialoger av skilda slag. Relevanta ställningstaganden och beslut från MSB En viktig utgångpunkt utgörs av de risk- och sårbarhetsanalyser som, med inriktning på olika geografiska områden eller med inriktning på olika verksamhetssektorer eller ansvarsområden skall göras av ett stort antal aktörer i samhället. Sådana analyser skall fortlöpande göras av ett stort antal myndigheter och organisationer enligt de regler som gäller i förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. Dessa analyser har under år 2011 sammanställts och värderats av MSB (se MSB 336-2011 Ett första steg mot en nationell riskbedömning och MSB dnr 2011-5877-12 Samlad bedömning 2011, samt MSB 245 april 2011 Vägledning för risk- och sårbarhetsanalyser). Det fortgående arbetet med risk och sårbarhetsanalyserna
samhällsskydd och beredskap PM 4 (16) hos de olika aktörerna kan föranleda att nya förhållanden behöver beaktas såväl på internationell nivå, nationell nivå som inom olika sektorer av samhället liksom inom olika geografiska områden, när analyserna successivt skall göras om. Även inom området civilt försvar har MSB utarbetat en strategi som skall ligga till grund för arbetet med konceptutveckling och planering för civilt försvar (se MSB dnr 2011-2587 Utgåva 1 av Strategi för civilt försvar). Med begreppet planering för civilt försvar avses här den planering som behöver göras för civilt försvar inom ramen för totalförsvarets verksamhet under höjd beredskap och krig. Se Lag (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap, 1, tredje stycket. Denna planering har också inverkan på frågan om behov av frivilligresurser under olika förhållanden som betingas av det civila försvarets behov. Se samma lag 2, och Förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap, 4. De frivilliga försvarsorganisationer som finns uppräknade i den s k frivilligförordningen, Förordning (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet, kan rekrytera och utbilda samt låta enskilda medlemmar ingå avtal för uppgifter i totalförsvaret. Men de kan också ingå avtal för uppgifter inom krisberedskapen, vilket framgår av lagen om totalförsvar och den därtill anknytande förordningen som refererats till ovan. Behovet av frivilligresurser skall, som tidigare nämnts, begreppsmässigt och konceptuellt ses som en del av det större begreppet förstärkningsresurser. (Se MSB dnr 2009-10825 En strategi för förstärkningsresurser). Förstärkningsresurser kan självfallet vara av annan karaktär än de som en frivillig försvarsorganisation kan tillföra. Kommuner kan t.ex. samverka om att nyttja varandras ordinarie resurser, en aktör på en högre nivå i samhället kan tillföra resurser till en aktör på en lägre nivå, myndigheter kan stödja varandra inom respektive sektor med olika resurser o.s.v. Även det privata näringslivet eller privata organisationer ingår i begreppet förstärkningsresurser på så vis att en offentlig organisation kan få stöd av resurser från ett företag eller en privat organisation. Enligt regeringens uppfattning (se Skr 2009/10:124 sid. 77) bör kommunerna i sina planer för extraordinära händelser lyfta frågan om prioritering av resurser. Regeringen understryker i samma avsnitt att länsstyrelserna har att verka för samordning och gemensam inriktning i utnyttjandet av förstärkningsresurser. Detta innebär också, enligt regeringen, att förbereda och öva beslut om prioritering och inriktning av förstärkningsresurser. Gemensamt framtagna prioriteringsplaner och principer kan enligt regeringen vara ett stöd till ansvariga aktörer i en konkret händelse. Regeringen anser också att utifrån länsstyrelsens sammanhållande ansvar inom sitt geografiska område bör länsstyrelserna initiera samverkansforum inom länet när det gäller stöd och förstärkningsresurser.
samhällsskydd och beredskap PM 5 (16) I förordningen (2006.942) om krisberedskap och höjd beredskap, den s.k. krisberedskapsförordningen, regleras ett antal viktiga frågor som har att göra med den samverkan som krävs mellan olika aktörer både under planering, utbildning och övning för en kris, liksom under mer akuta skeden. I förordningen regleras bl.a. ett antal viktiga samverkansområden och vilka myndigheter som skall ingå i dem. MSB kan därutöver genom beslut föra ytterligare myndigheter till olika samverkansområden. I april 2010 presenterade regeringen skrivelsen Samhällets krisberedskap stärkt samverkan för ökad säkerhet (Skr 2009/10.124). Regeringens ambition är att samverkansområdena ska ha en tydligare roll i krisberedskapssystemet. MSB har en viktig roll att spela i stöd till samverkansområdenas arbete (se MSB 227 Februari 2011 Vägledning för arbetet inom samverkansområden). Bl.a. bör de olika samverkansområdena utveckla samverkan inom det område som gäller behovet av och tillgången på förstärkningsresurser. Kompetenspooler Med början under 2012 har olika nya samverkansformer börjat implementeras inom frivilligförsvaret i samverkan med vissa offentliga aktörer inom vissa samverkansområden. Det gäller främst utveckling av de s.k. kompetenspoolerna. En kompetenspool är en frivillig förstärkningsresurs och utgörs av enheter med bestämd lokalisering på olika orter i landet. Enheterna innehåller frivillig personal från de frivilliga försvarsorganisationerna organiserade under en chef som också är frivillig. Enheterna förfogar också över materiel som är knutna till poolens kompetensområde. En sådan enhet har en bestämd förmåga som medför fastställd personell numerär och har materiel som skall svara mot den angivna förmågan. Enheterna kan sedan de inkallats verka med en angiven radie från lokaliseringsplatsen. Alla delar av den offentliga förvaltningen kan avropa hjälp från en kompetenspool för att avhjälpa en krissituation eller ett krisförlopp. Resursen är inte statlig men den offentlige aktören som avropar hjälp från poolen kan naturligtvis tillföra poolen ytterligare resurser om det är ändamålsenligt. Hittills har dock relativt få offentliga aktörer involverats i arbetet med sådana pooler. Hittills har två typer av kompetenspooler startats. Den ena avser en s.k. nationell sambandsenhet (NSE) med inriktning mot stöd avseende sambandsförstärkning, datakommunikation och handhavandekompetens med 3 enheter placerade i södra Sverige, 3 enheter placerade i mellersta Sverige och 4 enheter placerade i norra Sverige. Här är det Frivilliga radioorganisationen som är avtalsslutande frivillig försvarsorganisation. Den andra avser motor och transportenheter (MTE). Här är alla de tre frivilliga försvarsorganisationer med inriktning mot fordon avtalsslutande parter (FMCK, FAK och SBR). Också här är 3 enheter placerade i södra Sverige, 3 enheter i mellersta Sverige och 4 enheter i norra Sverige, men orterna är inte helt lika med NSE- enheternas placering. De offentliga aktörer som ingått överenskommelse med de närmast
samhällsskydd och beredskap PM 6 (16) berörda frivilliga organisationerna är sådana som finns företrädda i samverkansområden enligt krisberedskapsförordningen. Kravställande aktörer på den offentliga sidan vad gäller poolerna är i första hand sådana som ingår i aktuellt samverkansområde. MSB ger uppdrag till de frivilliga försvarsorganisationer vars medlemmar ingår i kompetenspoolernas enheter och uppdragen avser utbildning och övning av enheternas personal och MSB tilldelar därefter organisationerna ekonomiskt stöd för denna utbildnings- och övningsverksamhet. Viss arvodering av enheternas chefer sker också av MSB. Ytterligare pooler kan eventuellt tillkomma inom den närmaste tiden med samma förutsättningar som för de nyss angivna men med annan kompetensprofil. Poolernas knytning till det regionala områdesansvaret genom länsstyrelserna, som är en tydlig inriktning i regeringens styrande dokument, är dock hittills något oklar. Regionala resursgrupper Under 2006 påbörjades ett arbete i dåvarande Krisberedskapsmyndighetens regi för att bygga upp regionala resursgrupper (s.k. RRG) sammansatta av medlemmar från de frivilliga försvarsorganisationerna. Detta arbete kom av olika skäl inte då att utvecklas längre. Utvecklingen kom efter några år att glida över till konceptet med kompetenspooler vars koppling till regionalt områdesansvar (d.v.s. länsstyrelserna) dock är något oklar. På regional nivå har dock vissa försök gjorts med länsstyrelsegrupper (dock hittills endast i ett fåtal län) där t.ex. Svenska Blå Stjärnans medlemmar knutits till en länsstyrelse för medverkan i arbetet med bekämpande av mer omfattande djurepidemier. Med hänsyn till den vikt regeringen fäster vid länsstyrelsernas roll i den regionala krisberedskapen bör dock frågan om regionala resursgrupper som en mer utarbetad form för utveckling av frivilliga förstärkningsresurser på denna nivå på nytt prövas. Lokala frivilliga resursgrupper (FRG) På lokal nivå har ytterligare utveckling ägt rum under de senaste åren av samverkansformer mellan de frivilliga organisationerna och olika offentliga aktörer. Det gäller främst utvecklingen av de s.k. FRG (Frivillig resursgrupp) och s.k. POSOM-grupper (POSOM står för psykiskt och socialt omhändertagande). Dessa båda former för frivilligt deltagande i krisberedskapen bör hållas isär. POSOM-grupper torde finnas i nästan alla kommuner, dock med relativt olika sammansättning och styrka. POSOMgrupperna är oftast sammansatta av kommunens ordinarie anställd personal men kan ibland förstärkas med personal från trossamfund, Röda Korset eller andra organisationer som har erforderlig erfarenhet och kompetens för att i första hand ta hand om människor i svår psykisk eller annan kris efter en svår olycka eller dramatisk händelse.
samhällsskydd och beredskap PM 7 (16) FRG däremot är en grupp som består av personal oftast från de frivilliga försvarsorganisationerna och som tecknat avtal med kommunen att utgöra en förstärkningsresurs vid kriser(det kan avse samband, information, transporter, förplägnad och ibland helt enkelt att hjälpa till med att lyfta och bära). Denna personal förutsätts genomgå viss utbildning och övning för att kunna fungera på ett bra sätt när kommunen behöver dem. Kostnaderna för denna utbildning och övningsverksamhet slussas f n från MSB via Sveriges Civilförsvarsförbund till dess regionala verksamhetsansvariga som genomför viss administration av utbildningsverksamheten (t.ex. samordning av utbildning som sker för flera kommuner etc.). FRG finns nu i många kommuner och samarbete mellan dem och kommunen förefaller i de flesta fall fungera bra. Utvecklingen fortsätter sannolikt mot att fler sådana grupper etableras. Men alla kommuner anser inte att behovet av en sådan resurs är starkt påkallat. Sveriges Civilförsvarsförbund är den frivilliga försvarsorganisation som, ofta tillsammans med flera andra organisationer, driver på arbetet med att starta och driva FRG-verksamheten ute i kommunerna, genom sina regionala verksamhetsledare. Ungefär hälften av landets kommuner har någon form av FRG etablerad. Särskilda avtalsformer Det finns ytterligare viktig samverkan mellan frivilliga försvarsorganisationer och offentliga aktörer utöver de nyss nämnda. Några exempel på det är avtal mellan Jordbruksverket och medlemmar i Blå Stjärnan vilka deltar som stöd till veterinärverksamhet vid t.ex. mer omfattande vaccination av djur. Medlemmar i Lottorna har avtal med Strålskyddsmyndigheten som innebär att de kan hjälpa till med stabsarbete vid kärnkraftsrelaterade olyckor etc. Medlemmar i Brukshundsklubbar har avtal med kommuner och även med Hemvärnet som innebär att de kan hjälpa till vid s.k. eftersök. Medlemmar i Röda Korset har avtal med Swedavia som innebär att medlemmar i den organisationen kan hjälpa till vid allvarliga händelser vid flygplatser. Detta är endast några exempel på hur de frivilliga försvarsorganisationerna på olika sätt kan lämna stöd till olika aktörer som behöver den vid allvarliga olyckor eller kriser. Ekonomiskt stöd via statsbudgeten Enligt MSB:s regleringsbrev för år 2012 är stödformerna för de frivilliga försvarsorganisationerna uppdelade på flera olika anslag och anslagsposter. Under anslaget 2:4 finns anslagsposten 5 där en ram avsätts för Krisberedskap om 1 100 845 tkr. Av denna ram får MSB betala ut högst 32 400 000 kr i uppdragsersättning för uppdrag till frivillig försvarsverksamhet för att höja krisberedskapen i samhället. Uttrycket får innebär inte att MSB måste betala ut hela den angivna delen av anslaget, om myndigheten t.ex. inte finner att föreslagna uppdrag håller tillräcklig kvalitet eller inte innebär att de egentligen bidrar till en bättre krisberedskap eller svarar mot samhällets definierade behov.
samhällsskydd och beredskap PM 8 (16) Begreppet krisberedskap är därför centralt för hur medlen på detta anslag får nyttjas. Med en kris avses enligt regeringens proposition (2007/08:92) en händelse som drabbar många människor och stora delar av samhället och hotar grundläggande värden och funktioner. Med en allvarlig eller extraordinär händelse avses enligt Regeringens skrivelse (2009/10:124) en sådan händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och som kräver skyndsamma insatser. Krisberedskapen är inriktad på att kunna möta och hantera såväl en kris som en allvarlig eller extraordinär händelse så som dessa förstås enligt nyss nämnda regeringsdokument. Medel från anslaget Krisberedskap får således endast utnyttjas för förebyggande och förberedande åtgärder inom krisberedskapen och inte för att kostnadsmässigt hantera sådana inträffade händelser som nyss nämnts. Det är således viktigt att, vad gäller uppdragsersättning till frivilliga organisationer för att höja nivån på krisberedskapen, gränsytan mot annan typ av stöd till verksamhet som frivilliga organisationer bedriver, är tydlig. Under anslaget 2:7 finns anslagsposten 1 där en ram avsätts för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap om 1 044 528 tkr. Av denna anslagspost får MSB, enligt villkor 3, använda högst 33 000 000 kr för uppdragsersättning till ideella organisationer för att öka den enskildes förmåga att förebygga och hantera olyckor, allvarliga händelser och kriser. MSB ska som villkor för att betala sådana bidrag ställa krav på redovisning från organisationerna. Här bör således observeras att även organisationer av ideell karaktär vilka inte lyder under förordningen om frivillig försvarsverksamhet kan få uppdrag med ersättning från denna anslagspost. Också här bör observeras uttrycket får i villkoret för nyttjande av anslagsmedlen. Av den angivna anslagsposten 1 får enligt villkor 11 högst 23 000 000 användas till s.k. organisationsstöd enligt 5 förordningen (1994:525) om frivillig försvarsverksamhet (den s.k. frivilligförordningen ). Det innebär att organisationsstöd inte får utbetalas till ideella organisationer utanför dem som finns uppräknade i frivilligförordningen Regeringen har villkorat detta organisationsstöd ytterligare. Villkoret innebär att organisationsstödet ska ges i två former, dels organisationsbidrag och dels verksamhetsbidrag. Uttryckssättet ska innebär att MSB inte kan ge organisationerna stöd på annat sätt med medel från denna anslagspost. Organisationsbidragsformen har hittills byggt på ett relativt förhållande till antalet medlemmar i en organisation. Den senare stödformen, verksamhetsbidraget, ska enligt regleringsbrevets villkor, bidra till organisationernas förmåga att ta emot och genomföra uppdrag och leverera efterfrågad resurs, vilket innebär administrativ basverksamhet, rekrytering syftande till nuvarande och kommande uppdrag samt verksamhetsutveckling. Hittills har MSB kopplat verksamhetsbidragets storlek till hur stor uppdragsvolym en organisation har haft.
samhällsskydd och beredskap PM 9 (16) Regeringen har, som tidigare redovisades, uppfattningen att i ökad omfattning låta det statliga stödet gå till behovsprövad verksamhet som kommer krisberedskapen och civilt försvar till direkt nytta och därmed successivt mindre till organisationsstöd (d.v.s. organisationsbidrag och verksamhetsbidrag). När en lämplig relation mellan uppdragsmedel och organisationsstöd föreligger är dock svårt att f.n. ha en uppfattning om. Den nu tillämpade fördelningsmodellen avses utvärderas 2014. Viktiga utvecklingstendenser I mer övergripande termer är det möjligt att i de senaste årens utvecklingstendenser vad gäller de frivilliga försvarsorganisationernas engagemang i krisberedskapen skönja tre relativt tydliga former. MSB har valt att gruppera frågorna kring dessa tre former av engagemang mellan de offentliga aktörerna och de frivilliga organisationerna inom krisberedskapen. Skälen till det är dels att de redan finns, har vunnit viss stadga och förefaller ha acceptans bland de berörda. För MSB gäller dock att beakta de av statsmakterna tydligt angivna kraven på att resurser som avsätts till de frivilliga organisationerna skall ges efter väl definierade behov inom krisberedskapen mot bakgrund av risk och sårbarhetsanalysernas dokumenterade behov. Det gäller således att utveckla former för samverkan mellan de offentliga aktörerna och de frivilliga organisationerna som har acceptans men som också följer författningarna inom området och statsmakternas inriktning. En första viktiga principiell fråga gäller om det är dessa tre former som i första hand bör utgöra grund för utvecklingsarbete vad gäller frivilliga förstärkningsresurser inom krisberedskapen och civilt försvar. Den första formen, med huvudsaklig koppling till lokalt kommunalt engagemang, handlar om FRG. Den anknyter väl till regeringens inriktning vad gäller det kommunala områdesansvaret och den risk och sårbarhetsanalys som skall göras på kommunal nivå. FRG är en form som successivt förefaller vinna intresse hos ett ökande antal kommuner och medlemmar i olika frivilliga försvarsorganisationer. FRG-grupper finns nu i cirka hälften av landets kommuner och formerna för utbildning av medlemmarna i dem och deras avtal med kommunerna har successivt vunnit ökad stadga. Det intryck MSB fått är att intresset från kommunal sida i viss utsträckning hänger samman med dels kommunens storlek dels också med det personliga intresse som finns i kommunens ledning för de frivilliga organisationerna. De frågeställningar som kan behöva fördjupas vad gäller FRG avser hur konkret behoven från den kommunala sidan har dokumenterats sedda mot risk- och sårbarhetsanalyserna, samt också i vilken utsträckning länsstyrelserna har engagerats i FRG-arbetet. Den senare aspekten avser om och hur länsstyrelserna engagerats i FRG-behoven sedda mot länsstyrelsens
samhällsskydd och beredskap PM 10 (16) ansvar för den regionala risk- och sårbarhetsanalysen och prioritering av de förstärkningsresurser som kan framgå ur den analysen. Tidigare försök att utveckla regionala frivilliga grupper har, av olika skäl, inte varit framgångsrika. Sådana finns dock i några län (i första hand kärnkraftslän). Enligt regeringens inriktningsdokument är det emellertid tydligt att MSB bör söka medverka till att sådana resurser byggs upp med utgångspunkt i länsstyrelsernas regionala områdesansvar. En viktig fråga är således om FRG också kan få en regional form med ett ökat ansvar från länsstyrelsernas och landstingens sida och om intresse och engagemang samt tillräckliga resurser finns också på frivilligsidan för att utveckla en sådan form för regionala förstärkningsresurser, alltså en regional FRG (RRG). Frågan gäller hur den av regeringen angivna inriktningen för det regionala ansvaret för frivilliga förstärkningsresurser skall tydliggöras genom behov grundade på regionala risk och sårbarhetsanalyser samt hur en sådan frivillig resursutbyggnad skulle kunna se ut vad gäller behov, omfattning och ansvarsformer samt hur de frivilliga organisationerna anser att de skall engageras i en sådan regional form av FRG, en RRG. Den andra formen gäller de tidigare beskrivna s.k. resurspoolerna. De har, som nämnts, hittills tagit form inom två viktiga områden; samband och transporter som har tydligt definierats till organisatorisk form och med definierade kompetenser. De frivilliga har knutits till dessa pooler eller enheter med avtal och poolerna disponerar också över viktig utrustning. De frågor som kan behöva fördjupas kring denna form och den utveckling som kan skönjas med eventuellt fler sådana resurspooler, är i vilken utsträckning poolerna svarar mot ett väl definierat behov sedda mot bakgrund av risk och sårbarhetsanalyserna samt om denna form är lämplig för fler sak- eller sektorsområden. Det är också oklart hur poolerna är kopplade till regionalt områdesansvar och om utvecklingen bör styras mot en tydligare koppling till det regionala områdesansvaret genom länsstyrelserna. En möjlig väg kan naturligtvis också vara att poolerna kopplas till sektorsansvar eller områdesansvar på den offentliga sidan. En variant av poolsystemet är ju den form som Blå Stjärnan söker utveckla i samverkan med länsstyrelserna och som tydligt ligger i linje med den inriktning som regeringen anger i de styrande dokumenten. Detta gäller även den verksamhet som Krisstödsförbundet bedriver i Upplands län. En viktig fråga att ta ställning till gäller m.a.o. vem eller vilka som på den offentliga sidan definierar behoven av poolerna och deras kompetenser sedda mot bakgrund av risk och sårbarhetsanalyserna samt om, i linje med regeringens inriktning, länsstyrelsen bör vara en mer tydlig regional aktör gentemot de frivilliga organisationerna vad gäller frivilliga förstärkningsresurser på regional nivå.
samhällsskydd och beredskap PM 11 (16) Om det beskrivna poolsystemet utvecklas ytterligare och inom fler områden behöver också kostnadsfrågor av olika slag närmare analyseras och ställning tas till vem eller vilka som slutligt skall stå för olika slag av kostnader. Det gäller t.ex. arvoden till poolansvariga samt kostnader för utrustning inte minst vad gäller fordon som ingår i poolerna och som används vid utbildning och övningar (reparationer, reservdelar etc.). Den tredje formen handlar om de frivilliga resurser som knutits relativt tydligt till endast en viss myndighet eller en viss verksamhet inom den offentliga sektorn och avser en väl avgränsad ibland speciell kompetens (ett gott exempel är Jordbruksverkets avtal med Blå Stjärnan). De frågor som kan ställas kring denna form är om fler offentliga aktörer kan urskilja behov som bäst kan täckas av sådana mer tydligt avgränsade eller specialiserade kompetensområden och om det finns intresse från de frivilliga organisationernas sida att medverka eller själva genom utbildning och övning utveckla de efterfrågade behoven. Principer för fördelning av uppdragsmedel till de frivilliga försvarsorganisationerna För MSB som myndighet med uppgiften att spela en central och aktiv roll inom hela systemet med krisberedkap och civil beredskap är det viktigt att söka komma fram till ett resurstilldelningssystem till de frivilliga försvarsorganisationerna som verkar inom området krisberedskap och civilt försvar från de aktuella anslagen som, genom olika former av behovsprövade uppdrag och över tiden, säkrast kan nå statsmakternas mål. I detta underlag föreslås därför att systemet bör bygga på följande viktiga grundprinciper. Behovet skall i första hand ha sin grund i en konkret och realistisk risk och sårbarhetsanalys från vilken behovet av den frivilliga resursen lätt kan härledas. Den grundläggande behovsprövningen skall komma från den aktör i systemet som är bäst ägnad att bedöma behovet, som själv i första hand skall avropa den frivilliga resursen när behovet uppstår och då skall betala de kostnader som utnyttjandet innebär. Det kan dock förekomma att annan aktör än den som gjort behovsprövningen avropar en sådan resurs och då får betala för den. Frivilliga förstärkningsresurser skall byggas med utgångspunkt i ansvarsprincipen och med utgångspunkt först i det lokala, därefter i det regionala och därefter i det centrala områdesansvaret. Det skall vara möjligt att inom området geografiskt områdesansvar ackumulera resursbehov avseende frivilliga från kommuner till län och avväga resursbehov inom län mot den risk och sårbarhetsanalys som skett för länets del. På motsvarande sätt skall det vara möjligt att avväga behov av frivilligresurser mot risk och sårbarhetsanalyser inom de samverkansområden som framgår av
samhällsskydd och beredskap PM 12 (16) krisberedskapsförordningen. Detta hänger samman med regeringens inriktning att låta samverkansområdena spela en mer aktiv roll i krisberedskapssystemet. Det måste finnas en viss stadga och kontinuitet i tilldelning av uppdragsmedel till en viss verksamhet över en viss tidsperiod då annars ryckigheten kan förta kraven på effektivitet i frivilligorganisationernas rekryterings- utbildnings- och övningsverksamhet. Ändrade behov av kritisk karaktär (t.ex. i form av snabbt framväxande nya risker och sårbarheter) måste dock få tillåtas slå igenom i form av förändrade resurstilldelningar Det skall samtidigt vara enkelt att tillämpa för alla aktörer i systemet. Dessa principiella inriktningar ställer krav på att MSB tidigt utarbetar också vissa administrativa stödrutiner för de olika aktörerna i systemet så att bedömningsgrunder vad avser behov bygger på samma kriterier för lika eller likartade behov, att behoven beskrivs enligt vissa gemensamma grunder, att uppdragsformuleringar till de frivilliga organisationerna följer vissa gemensamt överenskomna standards, att avtalsteckningar följer en gemensam grundform och slutligen att ekonomiska mellanhavanden mellan organisationerna och de offentliga aktörerna (i första hand utbetalningsrutiner, återredovisning avseende uppnådd effekt och uppföljningsrutiner) följer krav som myndigheterna har. MSB har f.n. inriktningen att söka arbeta fram ett principiellt hållet inriktningsbeslut under hösten 2012 i vilket de väsentliga formerna för och principerna för utnyttjande av frivilliga förstärkningsresurser inom krisberedskap och civilt försvar kan läggas fast. Behovet av underlag för MSB:s inriktning av ekonomiska bidrag Mot bakgrund av det som nu anförts behöver MSB genomföra ett utvecklingsarbete som syftar till tre mål. För det första få ett konkret och realistiskt underlag från alla aktörer på den offentliga sidan hur behovet av frivilliga resurser bedöms utvecklas på kort och lång sikt mot bakgrund av den risk och sårbarhetsanalys som gjorts hos de olika enskilda aktörerna. För det andra få underlag från de frivilliga försvarsorganisationerna hur de bedömer sina möjligheter att utvecklas så att de kan möta olika risker och sårbarheter i samhället och hur deras inriktning av sina kompetensprofiler ser ut nu (d.v.s. vad de kan göra nu) och på sikt, liksom också medlemsrekrytering och möjligheter att svara upp även antalsmässigt med utbildad avtalsbunden personal mot olika behov. För det tredje bygga upp en modell för hur uppdragsstyrningen och uppdragstilldelningen ansvarsmässigt bör se ut i ett system som kan fortvara.
samhällsskydd och beredskap PM 13 (16) Till det kommer ett arbete som har att göra med en översyn och modernisering av de författningar som reglerar ersättningsfrågor till frivilliga, instruktörer och funktionärer inom de olika organisationerna när de deltar i utbildning, övningar och vid behov av verkliga insatser. Den komplexitet som uppkommer av de många olika aktörerna och deras olika ansvar inom krisberedskapen medför att olika tänkbara system eller strukturer för uppbyggnad av frivilliga förstärkningsresurser behöver prövas noggrant, så att de passar med regeringens principiella inriktning, passar flertalet offentliga aktörer vad gäller ansvar i olika avseenden samt också är rimlig med hänsyn till de frivilliga organisationernas styrka och inriktningar. För att minimera problemen bör system- eller strukturmodeller kännetecknas av principiell överskådlighet, enkelhet och en viss praktisk renodling. En första renodling skulle kunna vara att tydliggöra den process varigenom de offentliga aktörernas behov av frivilliga förstärkningsresurser klarläggs och dokumenteras. Behoven skall ha sin utgångspunkt i risk och sårbarhetsanalyser, det är genom dem som behoven klarläggs. Behoven kan tillgodoses med egna resurser och/eller med förstärkningsresurser. Förstärkningsresurser kan vara sådana som kommer från andra offentliga aktörer och om de likväl är otillräckliga kan frivilliga förstärkningsresurser bli aktuella. Då behovet av frivilliga förstärkningsresurser specificerats vad avser kompetensinriktning och kvantitet blir nästa aktivitetsled i processen att förfrågan går till de frivilliga organisationerna om de kan möta det på detta sätt dokumenterade behovet. BILD AV PROCESSEN Behov av frivilliga förstärknings resurser Kompetens och kvantitet Risk- och sårbarhetsanalys Frivilligorganisationer Överenskommelse om utbildning, avtal, övningar etc. Dialog
samhällsskydd och beredskap PM 14 (16) En andra renodling skulle kunna vara att gruppera de offentliga aktörerna i en sådan ordning eller struktur att de grundläggande principerna för krisberedskapens ansvarsområden tydliggörs. Det handlar således först om att tydliggöra det geografiska områdesansvaret på lokal nivå (kommunen), och på regional nivå (länsstyrelsen) samt tydligt knyta förstärkningsresurser av frivillig karaktär till dessa två nivåer av områdesansvar. Därefter kan ett tydligt ansvar göras vad gäller sak-eller sektorsansvar och nationellt områdesansvar, samt en koppling mellan frivilliga förstärkningsresurser göras till detta ansvar. En tredje renodling rör frågorna om hur uppdrag till frivilligorganisationerna formuleras, hur ekonomiskt stöd till dem fördelas med hänsyn till uppdragens karaktär och gjorda prioriteringar från myndigheternas sida (behovsstyrningen), hur utbildning, övningar och avtal skall administreras etc. Dessa tre områden bör, enligt MSB:s uppfattning prövas noggrant och i samverkan mellan aktörerna på den offentliga sidan och de frivilliga organisationerna mynna ut i ett principiellt utformat beslut med en tydlig inriktning som klargör hur utvecklingen i fortsättningen bör styras. För att kunna ta ställning till de principiella frågorna som beskrivits ovan och om den beskrivna renodlingen är hållbar som arbetshypotes har MSB i april begärt in underlag från de berörda frivilliga försvarsorganisationerna. Underlaget avser i första hand att klargöra organisationernas kompetensprofil, nuvarande och framtida resurser över landet samt medlemsutveckling. Svaren från frivilligorganisationerna ger underlag för en analys avseende tre frågeställningar. För det första om organisationernas långsiktiga medlemsrekrytering och medlemmarnas villighet att ingå bindningar i form av avtal som möjliggör uppbyggnad av frivilliga förstärkningsresurser som kan nyttjas i samhällets krisberedskap på olika nivåer och över hela landet. För det andra om organisationernas kompetensinriktningar är sådana att de är till nytta och svarar mot sådana behov som de offentliga aktörerna har i krisberedskapen. För det tredje om det finns en sådan organisation och kompetens hos organisationerna att de i samverkan med de offentliga aktörerna kan genomföra långsiktigt inriktad grundutbildning, kompletteringsutbildning samt övningsverksamhet för att de frivilliga förstärkningsresurserna kan byggas upp och vidmakthållas på rätt kompetensnivå över tiden. Svaren från de frivilliga organisationerna har kommit in till MSB i april och en sammanställning gjorts av dem som redovisas i en bilaga till denna enkät (se
samhällsskydd och beredskap PM 15 (16) Bilaga till huvudenkät. PM. Sammanställning av svar i april 2012 från de berörda frivilliga försvarsorganisationerna). Sammanfattande redovisning av och analys av svaren från frivilligorganisationerna i april 2012 Den första viktiga frågeställningen avsåg att söka ge svar på frågan om de frivilliga organisationerna har en god långsiktig medlemsutveckling med spridning över landet och om medlemmarna generellt har ett sådant intresse att de är villiga att ingå avtal och binda sig för uppgifter inom ramen för samhällets krisberedskap. Svaret på denna fråga är i allt väsentligt ja. Även om vissa organisationer visar ett svagt sjunkande medlemstal innebär det i flera fall också att medlemskåren föryngras och att medlemmarna i många fall blir mer aktiva. Spridningen över landet är för vissa organisationer ojämn. Ibland har det mycket naturliga orsaker (Sjövärnskåren t.ex.) Men i huvudsak kan slutsatsen dras att de flesta organisationer har en uppbyggnad som innebär att de är representerade i de flesta län och i flera fall också i de flesta kommuner. Norrlands inland är, som i många andra sammanhang, svårt att få långsiktigt hållbar medlemsrekrytering i som kan bygga upp stabil lokal och regional organisation. De flesta organisationer har svarat att det numera är en förutsättning för att få genomgå kompetensgivande utbildning att vederbörande också är villig att ingå en överenskommelse eller avtal för medverkan i krisberedskapen. Sambandet mellan utbildning och avtal är således generellt sett högt. De flesta organisationer svarar också att det är av stor vikt för att bibehålla intresse och engagemang för uppgifterna att utbildningen håller en hög standard, att tillfälle till övning ges med viss regelbundenhet samt att kompletteringsutbildning också kan ges när teknik eller arbetssätt påkallar det för att uppgiften skall kunna lösas. Den andra viktiga frågeställningen avsåg om den utbildning och kompetensinriktning som organisationerna står för är sådan att den är till nytta i krisberedskapen och svarar mot konkreta behov som de offentliga aktörerna har inom sina respektive ansvarsområden. Också här är svaret i allt väsentligt ja. Även om de flesta av de frivilliga organisationerna tidigare haft sitt intresse och engagemang i hög grad riktat mot det militära försvarets behov är det tydligt att en successiv omsvängning skett och att flera nya organisationer bildats med påtagligt intresse för krisberedskapens behov. Det bör samtidigt understrykas att det naturligtvis i hög grad är de offentliga aktörerna som måste tydliggöra sina behov för att de frivilliga organisationerna skall kunna rikta in sina medlemmar mot sådan utbildning och kompetensuppbyggnad. Det finns i enkätsvaren några exempel på att organisationerna bedriver lika eller likartad utbildning (stabsstödsutbildning, kriskommunikation t.ex.). det
samhällsskydd och beredskap PM 16 (16) kan peka på att utbildningsstödet från MSB:s sida behöver ensas och samordnas bättre för att få ökad effektivitet. Den tredje frågan gällde om det finns en sådan organisation och kompetens hos organisationerna att de i samverkan med de offentliga aktörerna kan genomföra långsiktigt inriktad grundutbildning, kompletteringsutbildning samt övningsverksamhet för att de frivilliga förstärkningsresurserna kan byggas upp och vidmakthållas på rätt kompetensnivå över tiden. MSB:s bedömning är att, med viss hänsyn tagen till den naturliga begränsning som ligger i organisationernas hävdvunna intresse- eller kompetensområden och som de frivilliga organisationerna sedan lång tid representerar, det finns goda förutsättningar att nå det för MSB satta målet att utveckla, tydliggöra och tillgängligöra användningen av frivilligkrafter i samhällets hantering av olyckor och kriser. Inte minst är det genom att de offentliga aktörerna bättre klargör sina behov och medverkar i utveckling av bra kompetensgivande utbildning för de frivilliga samt säkerställer att viss övnings verksamhet och eventuell kompletteringsutbildning kommer till stånd som god effekt kan nås hos de frivilliga organisationerna. De frivilliga resurserna är något ojämnt fördelade över landet varför det är viktigt att de offentliga aktörerna och MSB finner former som gör det möjligt att organisera de frivilliga förstärkningsresurserna så att de i viss utsträckning kan verka mellan kommuner men även mellan län. En tydligare ansvarsbild på den offentliga sidan skulle sannolikt underlätta kontinuitet vad gäller utbildning och avtalsbindning mot den form av frivilliga förstärkningsresurser som behövs mot bakgrund av risk- och sårbarhetsanalyserna.