RAPPORT Handläggare Telefon Datum Dnr Elin Jonsson och 0470 349 633 2015 06 01 SARK.2015.7 Magdalena Nordin Rapport fördjupad nulägesanalys Sammanfattning Den här rapporten innehåller en fördjupad nulägesanalys när det gäller arkiv och dokumenthantering. Sydarkivera har besökt samtliga förbundsmedlemmar under februari och mars. Förbundsmedlemmarna har visat ett stort engagemang och ställt upp med nödvändiga resurser för att genomföra arbetet. Den fördjupade nulägesanalysen har bekräftat att den beslutade verksamhetsinriktningen under 2015 i huvudsak stämmer väl med förbundsmedlemmarnas behov. Arbetet med att komplettera dokumenthanteringsplaner har visat sig vara mindre omfattande än befarat, vilket innebär att Sydarkivera kan lägga mer fokus på att starta upp arbete med informationskartläggning. Under den fördjupade nulägesanalysen har vi identifierat behov som skulle kunna bli anslutande tjänster och eller tilläggstjänster för Sydarkivera. Det finns också ett bra underlag för planering inför 2016 när det gäller bastjänsterna. Innehåll Sammanfattning... 1 Bakgrund och genomförande... 2 Analys... 3 Många goda exempel... 3 Behov av samordning... 3 Gemensamma utmaningar... 3 Förbundsmedlemmarnas behov... 5 Bastjänster... 5 Möjliga anslutande tjänster... 6 Möjliga tilläggstjänster... 7 Beroende angränsande verksamhetsområden... 9 1
Bakgrund och genomförande Under förstudien 2013 genomfördes en översiktlig nulägesanalys som underlag till förslag om inriktning för det fortsatta arbetet med e arkiv. Den översiktliga nulägesanalysen pekade ut inriktning mot fortsatt samarbete som förutsättning för att införa e arkiv hos de deltagande kommunerna. 1 Förbundsfullmäktige beslutade i samband med konstituerande möte den 13 februari om mål och inriktning för verksamheten. Däribland att en fördjupad nulägesanalys skulle genomföras. Analysen skulle omfatta bland annat medlemsorganisationernas lokala arkivfunktioner, styrning av informationshantering och uppdatering av systemlista. Syftet var att få ett underlag för planering inför de kommande åren och kännedom om aktuell status hos förbundsmedlemmarna. 2 Under februari och mars 2015 besökte Magdalena Nordin och Elin Jonsson samtliga förbundsmedlemmar. Följande besök genomfördes: 2 februari Lessebo kommun 3 februari Älmhults kommun 10 februari Karlskrona kommun 11 februari Markaryds kommun 12 februari Växjö kommun 24 februari Karlshamns kommun 26 februari Alvesta kommun 27 februari Region Blekinge 4 mars Ljungby kommun 6 mars Tingsryds kommun 19 mars Ronneby kommun Varje besök varade i ungefär 5 timmar. Förbundsmedlemmarna bestämde utifrån sina förutsättningar vilka personer som skulle kallas till mötet. Det var stor skillnad i hur många som deltog vid besöken allt mellan tre och 15 personer. Vissa kommuner hade valt att bjuda in representanter från förvaltningarna och andra endast personer från den centrala förvaltningen. Varje besök inleddes med en kort presentation av Sydarkivera och syftet med den fördjupade nulägesanalysen. Därefter gick vi tillsammans igenom ett frågeformulär om pappershantering och digital informationshantering. Formuläret baserades på de mallar för arkivinspektioner som tagits fram under konceptstudien 2014 i samverkan med kommunerna i Skåne, Kalmar län och Halland. 3 1 Slutrapport gemensam förstudie våren 2013, E arkiv Kronoberg och Blekinge, Växjö kommun dnr KS/2012:974 (2013 08 07). Dokumentet kan hämtas via adressen: http://www.vaxjo.se/e arkiv. 2 Verksamhetsbeskrivning, Sydarkivera, mål och inriktning för verksamheten (dnr SARK.2015 07), 2015 01 30. 3 Slutrapport konceptstudie e arkiv mars 2014 december 2014, E arkiv Kronoberg och Blekinge, Växjö kommun dnr KS/2014:68, 2015 03 19, http://www.vaxjo.se/e arkiv. 2
Analys Många goda exempel Det som tydligt framkom vid besöken var att det finns goda möjligheter att utbyta erfarenheter och dra nytta av det som redan är gjort hos förbundsmedlemmarna. Vid varje besök hittade vi bra exempel när det gäller arkiv och dokumenthantering. Det kunde vara en nämnd som gjort ett stort arbete med att ta fram en dokumenthanteringsplan, uppdaterade arkivförteckningar, styrande dokument tillgängliga via webben, uppdaterad förteckning över personuppgiftsregister, ordning och reda i närarkiven och så vidare. En stor del av det jobb som kommunerna har lagt ner kan återanvändas som utgångspunkt för mallar och liknande. Detta sparar tid och resurser för Sydarkiverasamarbetet. Behov av samordning Vid den fördjupade nulägesanalysen framgick det att de mer resursstarka kommunerna inte skilde sig så mycket från de andra kommunerna som det verkade när den översiktliga analysen genomfördes våren 2013. Det som framförallt skiljer är att dessa organisationer har en central arkivfunktion som är bemannad och därigenom bättre överblick över organisationen som helhet. Det är alltså framförallt samordningen inom kommunen som skiljer sig åt. Samordningen innebär kunskap om vad som görs eller inte ute hos nämnder och bolag. Detta bekräftar behovet av en gemensam arkivfunktion i Sydarkivera. Den gemensamma arkivfunktionen stödjer förbundsmedlemmarna med att samordna arbetet med arkiv och dokumenthantering och har hand om tillsyn. Gemensamma utmaningar Det finns några områden inom den kommunala verksamheten där det finns speciella utmaningar. Mönstret återkommer hos så gott som samtliga förbundsmedlemmar. Skolan Den nära kommunikationen mellan personal, elever och föräldrar ställer särskilda krav på dokumenthanteringen i skolan. Det gäller behovet av att använda gemensamma kommunikationsplattformar och aktuell teknik där såväl allmänna som privata handlingar kan hanteras. Det behövs enkla instruktioner för hur informationen ska stuktureras så att det går att skilja på allmänt och privat samt hur det går till att bevara eller gallra information. Det samma gäller säker hantering av individuppgifter. Flera förbundsmedlemmar är i behov av att upphandla nytt skoladministrativt system. Detta verkar generellt vara på tur efter att många relativt nyligen har upphandlat andra centrala administrativa system. Teknisk dokumentation Verksamheter som hanterar olika typer av teknisk dokumentation (kartor, ritningar, anläggningshandlingar mm) skiljer sig också tydligt från kontorsadministration. Bland 3
annat behöver handläggare direkt tillgång till dokumentation och har generellt behov av större kontroll över ärenden. Det är vanligt att varje handläggare är sin egen registrator. Råd och stöd samt kravställning av analoga och digitala verksamhetsnära arkiv kräver särskild förståelse för området och kunskap om teknisk dokumentation. Digitalisering av ärende och dokumenthantering Det finns stora skillnader mellan och inom förbundsmedlemmarnas organisationer när det gäller digitalisering av ärende och dokumenthanteringsprocessen. Det förekommer alla varianter från traditionell diarieföring med pappersakter till flerårig erfarenhet med i huvudsak helt digital process. Detta ger god möjlighet till erfarenhetsutbyte, men det är också ett glapp som med tiden behöver överbyggas. Dels för informationsutbytet inom exempelvis en kommun. Dels för att digitalt bevarande och digital åtkomst förutsätter att rutiner och information är digital till att börja med. Den digitala informationen behöver vara ordnad, registrerad och säkert förvarad. Ett antal förbundsmedlemmar är i behov av att upphandla nytt ärende och dokumenthanteringssystem (för att hantera det allmänna diariet) och ett antal håller på att införa nytt system. Fillagring i enskilda och gemensamma kataloger Dokumenthantering på enskilda och gemensamma kataloger på filserver (lagringssystem för digitala filer) är ett problem hos de allra flesta förbundsmedlemmarna. Itavdelningarna tillhandahåller, sköter om och bekostar vanligtvis lagringsytor, men det är upp till varje nämnd och bolag vad som ska lagras och hur. Detta innebär att dokumentation sparas strukturerat eller ostrukturerat, men mer sällan rensas eller gallras. Endast i ett fall finns instruktioner i dokumenthanteringsplanerna hur detta ska hanteras. Framför allt är digitala foton och filmer ett problem. Vanliga mobiltelefoner och surfplattor fungerar idag som kameror med högupplöst bild och video. Det är också enkelt att synkronisera, eller manuellt överföra, filer till filserver. Det gör att datavolymerna ökar explosionsartat. Det ställer bland annat till problem för systemen som ska säkerhetskopiera filer. Systemen hinner helt enkelt inte kopiera alla filer innan det är dags att påbörja nästa säkerhetskopiering. Beslutsstöd och gemensamma system I e förvaltningen finns ett växande behov av att dela information och analysera och visualisera data. Det finns tekniska lösningar tillgängliga för att göra detta. Förvaltningarna har börjat använda verktyg för beslutsstöd. Dessa system samlar in data från olika informationskällor, sammanställer och visualiserar. Data hämtas direkt från exempelvis de administrativa systemens databaser (ekonomi, personal mm). Det innebär att verktygen kringgår de hinder som finns inbyggda i systemen/behörighetssystem. Det finns också ett behov av att dela information mellan olika huvudmän framförallt när det gäller vården där information flödar mellan kommuner och landsting. För att underlätta arbetet använder kommunerna och landstingen ibland gemensamma system. Förutom de interna behoven för verksamheterna finns ett externt krav på att tillgängliggöra öppna data för återanvändning. Informationskartläggning och säkerhetsklassning är därför i hög grad angeläget. Detta för att kunna säkerställa rättsäkerhet, allmänhetens rätt till insyn samt i förekommande fall långsiktigt digitalt bevarande. 4
Förbundsmedlemmarnas behov Bastjänster Resultatet av den fördjupade förstudien visar att mål och inriktning för verksamheten som beslutats stämmer väl överens med förbundsmedlemmarnas behov. Besöken har gett ett bra underlag för verksamhetsplaneringen för de kommande åren. Det finns ett stort behov av att förnya styrande dokument, rutinbeskrivningar, checklistor och mallar när det gäller arkiv och dokumenthantering. Eftersom det finns gott om goda exempel är förhoppningen att många grundläggande dokument ska kunna produceras inom de närmaste åren. Positivt är att de flesta nämnder har dokumenthanteringsplaner med gallringsbeslut. En del har inte uppdaterats på länge och i flera fall så behöver planerna revideras och beslutas efter omorganisation. Exempel på omorganisationer som påverkar arkivet är när nämnder slås ihop eller verksamhetsfunktioner flyttas mellan nämnder. Det är alltså inte så många som saknar dokumenthanteringsplaner som vi trodde tidigare. Planerna har helt enkelt varit okända för den centrala administrationen. Det innebär att Sydarkivera kan fokusera på att ta fram mallar för dokumenthanteringsplaner och därefter lägga kraft på arbetet med informationskartläggning. Den kartläggningen kommer att bli underlag för nya verksamhetsbaserade dokumenthanteringsplaner, avställning för arkivering och kravställning av nya verksamhetssystem. Vi kommer att behöva undersöka närmare hur läget ser ut hos de kommunala bolagen. Den fördjupade nulägesanalysen bekräftar att inriktningen mot att i första hand utreda leverans av information från gamla journalsystem stämmer överens med förbundsmedlemmarnas behov. Hos förbundsmedlemmarna finns ett antal installationer av äldre system som endast används för att söka och hämta information. De allra flesta är olika typer av journalsystem inom vård och omsorg, socialt stöd samt elev och personalhälsovård. Under den fördjupade nulägesanalysen identifierades ytterligare system som behöver utredas för bevarande (digitalt och/eller analogt). Under 2016 är det flera förbundsmedlemmar, framförallt i Kronoberg, som kommer att byta ekonomi och/eller löneadministrativt system. Kontakt bör tas med ansvariga projektledare för att fånga upp hur man tänker när det gäller historikdatabas, konvertering eller arkivering av befintlig information. Många förbundsmedlemmar har under de senaste åren upphandlat ett flertal stora system, och det verkar generellt som att det kommer att lugna sig något med systembyten. Näst på tur för flera är skoladministrativa system och ärende och dokumenthanteringssystem. För att komma till rätta med lagring på filserverkataloger behöver kostnader för lagring och säkerhetskopiering synliggöras. Det behövs också rutiner för rensning och gallring av befintliga kataloger inkluderande formulering av gallringsbeslut. Det senare kan Sydarkivera stötta med. Detsamma gäller rekommendation för obligatoriska metadata för 5
filhantering på filserverkataloger, samarbetsytor och internwebb. Metadata är uppgifter som registreras för att till exempel märka upp dokumentens status (utkast/allmän handling) och tidpunkt för gallring. Det har varit tydligt att det finns ett behov av erfarenhetsutbyte inom olika yrkesgrupper och eller verksamhetsområden när det gäller frågor om arkiv och dokumenthantering. Förslag är att Sydarkivera inom ramen för bastjänsterna kan erbjuda forum för erfarenhetsutbyte både genom informationsträffar och webbforum. Genom att rikta information till olika målgrupper kan Sydarkivera stötta kommunerna med samordning inom verksamhetsområdet. Möjliga anslutande tjänster Enligt förbundsordningen har förbundsmedlemmar möjlighet att avtala om anslutande tjänster. Under den fördjupade förstudien identifierades ett större behov av hjälp med de befintliga pappersarkiven än vad som framkommit under den översiktliga nulägesanalysen. Några möjliga anslutande tjänster som förbundsmedlemmarna har behov av beskrivs kortfattat nedan. Förvar och vård av befintliga pappersarkiv Anslutande tjänst för förbundsmedlemmar som i dagsläget inte har godkända arkivlokaler, eller som börjar bli trångbodda. I dagsläget utgår vi från att det effektivaste, säkraste och mest ekonomiska är att hantera befintliga pappersarkiv på traditionellt sätt. Vi rekommenderar att handlingar bevaras i ursprungligt skick. Funktioner för att säkerställa att arkiven är äkta och oförändrade finns inbyggt i systemet för pappersarkiv. Mediedatabas Anslutande tjänst för förvaltning av mediedatabas för registrering och förvaring av digitala foton, filmer och andra mediefiler. Syftet är att få ordning och reda på digitala mediefiler genom att erbjuda ett ställe att registrera filer som ska sparas. Detta möjliggör i sin tur strikta gallringsrutiner för mediefiler som lagras på förbundsmedlemmarnas filserverkataloger. Karlskrona kommun har tagit fram informationsspecifikation, handledningar och avtal för hantering av digitala foton och andra mediefiler i en gemensam mediedatabas. En standardprogramvara för bilddatabas används. Specifikationerna kan användas som utgångspunkt för kravställning. Antingen av en gemensam tjänst för mediedatabas eller en samordnad upphandling för de organisationer som önskar införa mediedatabas. Det finns både etablerade produkter och tjänster för mediedatabaser, så det finns goda förutsättningar att kunna införa den anslutande tjänsten under de närmaste åren. 6
Möjliga tilläggstjänster Digitalisering av arkivförteckningar En del förbundsmedlemmar har arkivförteckningar i pappersform som inte är digitaliserade. Arkivförteckningarna är det register som gör att det går att söka i pappersarkiven. Dessa förteckningar bör digitaliseras och publiceras. Det gör det möjligt för allmänhet och forskare att ta reda på var arkiverade handlingar finns. För att digitalisera arkivförteckningar behövs arkivförteckningssystem. Förteckningssystemen kan exportera data om arkiven för publicering och för integration mot den nationella arkivdatabasen NAD. Tilläggstjänster skulle kunna vara att samordna upphandling av arkivförteckningssystem inkluderande publicering av arkivförteckningar, samt praktisk hjälp med att skriva in befintliga förteckningar. Publicering av arkivförteckningar skulle på sikt kunna vara en anslutande tjänst, eller till och med en bastjänst, knuten till Sydarkiveras kommande plattform för arkivsystem. Ordna och förteckna befintliga pappersarkiv Att få ordning på de gamla arkiven är en nödvändig förutsättning för att administratörer och handläggare ska kunna lägga full kraft på de utmaningar som omsättningen till digital ärende och dokumenthantering innebär. Att ordna och förteckna pappersarkiv är en tilläggstjänst som skulle kunna erbjudas förbundsmedlemmar som inte har egen arkivarie eller arkivassistent. Det finns också en efterfrågan på tillfälliga arkivassistenter i samband med arbetstoppar. I tjänsten skulle kunna ingå att rensa, gallra, ordna och förteckna befintliga central och/eller närarkiv enligt beslutad dokumenthanteringsplan. Både enstaka timmar och större projekt kan bli aktuella. Tjänsten kan tillhandahållas till självkostnadspris för förbundsmedlemmar (arbetstid, resor och material). För att utföra arbetet behövs arbetsledning (utbildad arkivarie) och arkivassistenter. För att kunna rekrytera personal skulle en behovsanalys behöva genomföras. Det vill säga att kartlägga omfattningen av behovet och vilka förbundsmedlemmar som är intresserade av att kunna beställa tjänster. Upphandling av material för arkivförvaring För att förvara, ordna och förteckna befintliga pappersarkiv behövs material i form av arkivboxar, aktomslag, arkivskåp med mera. En möjlig tilläggstjänst skulle kunna vara att Sydarkivera deltar med till exempel projektledning i samordnad upphandling av arkivförvaring. Dels för att säkerställa rätt kvalitet och dels så att deltagande förbundsmedlemmar har samma villkor att ordna arkivförvaring. För att undersöka frågan behöver vi göra en analys av befintliga avtal och hur det ser ut på marknaden. Upphandling av ärende och dokumenthanteringssystem Det finns behov hos en del av förbundsmedlemmarna att upphandla nytt ärende och dokumenthanteringssystem. Det finns också behov av att ta till vara erfarenheter från de förbundsmedlemmar som nyligen infört nya system. En möjlig tilläggstjänst skulle kunna vara att Sydarkivera deltar med till exempel projektledning i samordnad upphandling av ärende och dokumenthanteringssystem. Dels för att säkerställa rätt kvalitet och dels så 7
att deltagande förbundsmedlemmar har samma villkor för sin diarieföring. För att undersöka frågan behöver vi göra en analys av befintliga avtal och hur det ser ut på marknaden. Hjälp med gallring av it system Information i it system ska gallras enligt beslut i dokumenthanteringsplaner. Det är vanligt att förvaltningar och bolag inte har varit uppmärksamma på detta. Gallringsfunktioner i itsystem är dessutom ofta krångliga och kräver en relativt hög grad tekniskt kunnande. Normalt sett ska gallringar köras i början av året. Det hade varit möjligt att erbjuda gallring jour som en tilläggstjänst som stöd för system och teknikansvariga hos förbundsmedlemmarna. Sydarkivera skulle också kunna erbjuda förbundsmedlemmarna gallringsutbildningar för it system som är vanligt förekommande och arkivkonsulting i samband med gallringsprojekt. Utbildning diarieföring Att information registreras och hanteras på rätt sätt redan när den kommer in till eller upprättas hos de kommunala nämnderna och bolagen är av central betydelse för långsiktigt bevarande. Informationskvalitén är avgörande för sökbarhet och trovärdighet hos arkivet. I en utbildning för registratorer och systemförvaltare för ärendehanteringssystem kan innehålla till exempel obligatoriska metadata, skanning av handlingar, tips och råd när det gäller digitala mallar, digital distribution av sammanträdeshandlingar samt sekretess och integritet. Mer djupgående utbildningar när det gäller diarieföring skulle kunna erbjudas som en tilläggstjänst. 8
Beroende angränsande verksamhetsområden I samband med den fördjupade nulägesanalysen har vi också ställt frågor om informationssäkerhet och hantering av personuppgifter. Ett flertal förbundsmedlemmar har behov av samordning och stöd även när det gäller dessa verksamhetsområden. Kraven på kommunerna att kartlägga sina informationsflöden och klassificera informationsmängder ökar i och med de förändringar som förväntas i lagstiftningen. Säkerhetsklassningen är utgångspunkt för att besluta om skyddsåtgärder som till exempel kryptering eller stark autentisering, samtidigt som det också visar vilka uppgiftsmängder som kan delas som öppna data. När det gäller uppgiften som personuppgiftsombud har förändringar skett under det gångna året framförallt i Kronobergs län. Tidigare fanns en gemensam resurs hos Regionförbundet Södra Småland. Med några undantag så håller kommunerna på att utse personuppgiftsombud och att påbörja förteckningar över personuppgiftsregister. Flera förbundsmedlemmar arbetar med att bygga upp sin organisation för systemförvaltning. Ansvaret mellan it avdelningarna och verksamheterna håller på att tydliggöras. Flertalet förbundsmedlemmar har insett att det behövs både ansvariga ute i verksamheten och hos it avdelningarna. Det är viktigt att tänka på att det alltid är myndigheten (nämnden eller styrelsen) som är ansvarig för den information som hanteras i systemen. Oavsett leverantör av system och/eller driftstjänster. Även inom detta område finns förutsättningar för att utbyta erfarenheter och återanvända goda exempel. 9