www.pwc.se Revisionsrapport Håkan Lindahl Utbildningsnämndens styrning uppföljning och kontroll Mjölby kommun
Utbildningsnämndens styrning uppföljning och kontroll Innehållsförteckning 1. Revisionell bedömning... 1 2. Bakgrund... 2 3. Metod... 3 4. Granskningsresultat... 4 4.1. Övergripande styrning och kontroll av verksamheten... 4 4.1.1. Kommentar... 5 4.2. Den ekonomiska styrningen... 5 4.2.1. Kommentar... 6 4.3. Kvalitetsarbetet inom nämnden... 6 4.3.1. Kommentar... 7 4.4. Organisering av arbetet... 7 4.4.1. Kommentar... 7 4.5. Omvärldsbevakning och anpassningsförmåga... 8 4.5.1. Kommentar... 8 4.6. Personal- och arbetsmiljöfrågor... 8 4.6.1. Kommentar... 9 Mjölby kommun
1. Revisionell bedömning Revisionsfrågan som ska besvaras i granskningen är följande: Har utbildningsnämnden en ändamålsenlig styrning, uppföljning och kontroll av den verksamhet man ansvarar för. Granskningen visar att utbildningsnämnden inte inom alla områden har fullt ut effektiva rutiner och arbetsmetoder för att styra, följa upp och kontrollera sin verksamhet. Det råder på flera områden relativt stor enighet mellan politikers och tjänstemäns bedömningar av hur styrningen och uppföljningen liksom samverkan mellan nämnd och förvaltning fungerar, men det finns även vissa skillnader. Nämnden bör därför, i samverkan med förvaltningsledningen, förbättra sitt arbete med styrning, uppföljning och kontroll på flera punkter. Förslag på möjliga åtgärder lämnas under respektive huvudrubrik nedan. Mjölby kommun 1 av 10
2. Bakgrund I kommunallagen betonas nämndernas ansvar för att verksamheten bedrivs effektivt och med god ekonomisk hushållning. I lagen står bl.a. Nämnderna ska, var och en inom sitt område, se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. De ska också se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. (6kap 7 ) I lagens förarbeten sägs vidare:.de krav lagen har i fråga om uppföljning och kontroll förutsätter aktivitet och intresse hos nämndpolitikerna. De måste våga ställa krav på förvaltningarna. Ytterst är det således den politiska ledningen som har ansvar för verksamhetens inriktning, omfattning och kvalitet. Det är revisorernas uppgift att utifrån bl.a. kommunallagens riktlinjer granska hur nämnden fullgör sitt uppdrag och hur man tillsammans med förvaltningsledningen arbetar med styrning, uppföljning och kon-troll av verksamheten. De förtroendevalda revisorerna i Mjölby kommun har därför beslutat att granska hur utbildningsnämnden arbetar med styrning, uppföljning och kontroll av sin verksamhet. Ansvarig för granskningen är Håkan Lindahl Kommunal sektor inom. Mjölby kommun 2 av 10
3. Metod Granskningen utgår från en metod och modell som utarbetats av. Modellen är uppbyggd på sex områden som alla på olika sätt, vart och ett för sig och sammantaget, är avgörande ur ett styr- och ledningsperspektiv: Övergripande styrning och kontroll av verksamheten Den ekonomiska styrningen Kvalitetsarbete Organisering av arbetet Omvärldsbevakning och anpassningsförmåga Personal och arbetsmiljö. Ledamöterna i utbildningsnämnden samt delar av förvaltningsledningen har fått besvara ett antal frågor kring vart och ett av ovanstående kriterier. Vidare har det till varje område funnits utrymme för kommentarer. Utöver egna bedömningar och som verifiering till dessa har tjänstemännen, i en särskild pärm, sammanställt aktuella dokument för mål, planer, andra fattade beslut, rutiner etc. som finns till respektive område/kriterium. Efter sammanställning av ledamöternas och tjänstemännens svar samt materialet i pärmen, har en första analys av materialet gjorts. Ur denna analys har ett antal frågeställningar lyfts fram för en diskussion med nämnden och de tjänstemän på förvaltningen som besvarat enkäten. De viktigaste delarna av det som framkommit under den ovan beskrivna processen har därefter sammanfattats i denna rapport. Mjölby kommun 3 av 10
4. Granskningsresultat 4.1. Övergripande styrning och kontroll av verksamheten Då det gäller nämndens styrning av verksamheten är det stor samstämmighet mellan politikers och tjänstemäns bedömning av att det finns tydliga mål för alla de verksamheter som ligger inom nämndens ansvarsområde. Nämndens verksamheter har tydliga mål/styrsignaler från den statliga nivån t.ex. via krav i skollag, läroplaner mm. Vissa politiker kommenterar att detta kan kännas lite märkligt eftersom de statliga målen t.ex. innebär att alla elever ska klara att nå godkänt i alla ämnen medan vissa kommunala mål/åtaganden som beslutats centralt kan vara mindre ambitiösa. När det gäller de kommunala målen finns flera synpunkter från både politiker och tjänstemän om att det finns behov av att se över målformuleringarna. En viktig fråga att diskutera är, enligt både politiker och tjänstemän, hur relevanta målen/åtagandena är i förhållande till den budget som står till nämndens förfogande. Den mer samlade uppföljningen av målen sker sedan i samband med årsredovisning/bokslut och till viss del i samband med delårsrapporten på hösten. Nämnd och förvaltning har under hösten haft en tvådagarskonferens då man bl.a. har diskuterat just målformuleringar och hur man ska hantera detta i framtiden, liksom hur man ska kunna förbättra arbetet med att följa upp målen. Man har i samband med dessa diskussioner lagt fast vissa rutiner och metoder för hur man ska arbeta med målen. När det gäller nämndens arbete med interkontroll visar granskningen att både politiker och tjänstemän är eniga i att man arbetar på ett bra sätt med detta. För 2012 finns två internkontrollplaner för de dåvarande två nämnderna. Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden hade sex olika kontrollpunkter och den tidigare förskole- och skolnämnden hade fyra punkter. Till detta kommer de två kommungemensamma kontrollpunkter fastställda av kommunstyrelsen som samtliga nämnder ska arbeta med. En samlad avrapportering av genomförd internkontroll har gjorts till den nya utbildningsnämnden i december 2012. Då antogs samtidigt förslag till internkontrollplan för 2013 omfattande fem punkter som nämnden fastställer samt två kommungemensamma kontrollpunkter. I september 2013 har förvaltningen lämnat en avrapportering till nämnden av de kontroller som genomförts under första halvåret. Mjölby kommun 4 av 10
4.1.1. Kommentar Det är viktigt att nämnd och förvaltning diskuterar och utvecklar fungerande metoder/rutiner för att kunna följa upp målen på ett bra sätt. När det gäller målformuleringarna kopplat till budget bör nämnden överväga om det verkligen är de långsiktiga målen som ska justeras eller kanske snarare de konkreta kortsiktiga årliga resultatmålen. Att alltför ofta justera i de långsiktiga målen riskerar att skapa brist på trovärdighet i organisationen till den politiska styrningen. 4.2. Den ekonomiska styrningen På detta område visar granskningen att tjänstemännen är mer negativa än politikerna vad gäller frågorna som rör kopplingen mellan mål och budget och i vilken utsträckning politikerna gör tydliga prioriteringar när budgeten utarbetas. Vid mötet med nämnden och förvaltningsledningen anger politikerna att man i huvudsak delar tjänstemännens uppfattning att det är alltför otydlig koppling mellan mål och ekonomi. Man anger även att man haft svårigheter att göra tydliga prioriteringar i budgetsammanhang, vilket i sin tur lett till mycket av osthyvelsbesparingar rakt över alla verksamheter. Politikerna menar att detta inte varit bra och man inser de problem detta ställer till för förvaltningen. Resultatet av den bristande politiska styrningen och bristen på prioriteringar är att politikerna inte ser de konkreta effekterna av de besparingar som görs då detta sker ute i verksamheten. Samtidigt har nämnden fått neddragningar på budgetsidan med drygt 20 mnkr. förutom de minskningar som beror av färre elever. Inte heller för dessa neddragningar har det skett några tydliga politiska prioriteringar. Då det gäller uppföljning av ekonomin finns kommungemensamma rutiner som förvaltning och nämnd följer. Det innebär att nämnden varje månad får en redovisning av det ekonomiska läget. Varje enhet gör månatligen en uppföljning av sitt ekonomiska läge och förvaltningen redovisar utfall och årsprognos för nämnden varje månad. Politikerna uppger att man är nöjda med den information man får. Några politiker påpekar dock att man varit kritiska till att bokslutsprognoserna delgetts politikerna för sent i förhållande till sammanträdena. Inför 2014 har man därför lagt sammanträdestiderna så att de överensstämmer med när den ekonomiska informationen finns tillgänglig. Mjölby kommun 5 av 10
Beträffande användandet av nyckeltal och verksamhetsmått visar granskningen att politikerna är mer negativa än tjänstemännen till hur detta fungerar. Samtidigt finns ett relativt omfattande material av olika verksamhetsmått som används inom förvaltningen. Delar av detta material har dock inte redovisats i nämnden utan är ett material som förvaltningen arbetar med internt. Förvaltningen upplever dock att politikerna inte heller har begärt att få något material utöver det som redovisas. Politikerna påpekar å sin sida att det är svårt att veta vad man ska fråga om när man inte vet vilka verksamhetsmått som finns. Några politiker menar också att man avstått från att begära mer material då pga. den arbetsbelastning man upplevet att förvaltningen haft. 4.2.1. Kommentar Det är centralt för den politiska styrningen av verksamheten att nämndens politiker verkligen vågar göra de prioriteringar som krävs för att verksamheten ska fungera inom givna ramar. Avsaknad av tydliga politiska beslut riskerar att urholka den demokratiska styrningen av utbildningsverksamheten. Beträffande verksamhetsmått och nyckeltal bör nämnd och förvaltning diskutera vilka mått som är viktiga att lyfta upp till nämnden och vilka förvaltningen själv ska arbeta med internt. 4.3. Kvalitetsarbetet inom nämnden Granskningen visar att det finns någon form av kvalitetsmål för i stort sett alla delar av verksamheten inom nämndens ansvarsområde. Samtidigt uppger några av politikerna att man anser att vissa av målen bör ses över och diskuteras i koppling till budgeten som finns tillgänglig. Förvaltningen uppger att man ägnat mycket tid åt kvalitetsarbetet de senaste åren då man bl.a. övergått från att lämna kvalitetsredovisningar till ett mer löpande kvalitetsarbete. Förvaltningen arbetar också på att förbättra strukturen och innehållet i kvalitetsarbetet. Den största bristen inom detta område är avsaknaden av gedigna analyser av resultaten ute på enhetsnivå. Vissa insatser har gjorts men det saknas en genomgående systematik i arbetet. Det finns inte heller resurser centralt på förvaltningen att kunna stötta enheterna i analysarbetet. Då det gäller att inhämta brukarnas synpunkter på verksamheten så görs elevoch föräldraenkäter regelbundet inom de olika verksamheterna. Granskningen visar att alla resultat inte redovisas för nämnden vilket kan vara en av orsakerna till politikernas lägre betyg på de frågor som rör användandet av brukarenkäter. Bland vissa politiker finns även en viss skepsis mot vad brukarenkäterna egentligen visar och hur svaren ska tolkas. Man efterlyser också mer av diskussioner kring resultaten och att man får del av de viktigaste resultaten i de undersökningar som görs inom olika verksamheter. Mjölby kommun 6 av 10
4.3.1. Kommentar Det är uppenbart att förvaltningen måste söka hitta möjligheter att avsätta mer resurser för att arbeta med analys av resultaten inom verksamhetens olika delar. Förvaltningen bör i dialog med nämnden ta fram en rutin för vilka resultat från olika brukarenkäter som ska redovisas för nämnden och hur man ska redovisa dessa. 4.4. Organisering av arbetet Då de två tidigare skolnämnderna slogs samman hösten 2012 innebar det även att de två separata tjänstemannaorganisationerna centralt slogs samman. Samtidigt gjordes vissa justeringar och förstärkningar på tjänstemannasidan. En ny delegationsordning fastställdes samtidigt för den nya nämnds- och förvaltningsorganisationen. När det gäller utformningen av utbildningsorganisationen på enhetsnivå visar granskningen att det finns en tydlig obalans mellan elevplatser och organisation på främst gymnasiesidan. Nämnd och förvaltning har också ägnat mycket tid åt att förändra organisationen, bl.a. vad gäller antalet tjänster på gymnasiesidan. Såväl politikernas som tjänstemännen svar visar att man inte anser att nuvarande organisation ännu är ändamålsenlig i förhållande till de uppdrag man har. Därför fortgår också arbetet med att utveckla och anpassa organisationen. Då det gäller nämndens egna arbetsformer gör politiker och tjänstemän samma bedömning, vilken är att arbetsformerna inte är effektiva och fokuserar rätt saker. Vid diskussionerna med nämnd och förvaltningsleding framkom inte vad det specifikt man är kritisk mot. Delvis upplever politikerna att nämndens ansvarsområde är stort och att förtroendemannauppdraget därmed ofta upplevs som betungande. Inom nämnden har man utsett kontaktpolitiker för olika geografiska områden och tanken är att dessa ska ges möjlighet att skaffa sig lite djupare information om enheterna inom sitt område. Några av politikerna anser att det kanske också vore bra att inrätta någon form av utskott inom nämnden för att ytterligare förbättra möjligheterna att sätta sig in i olika sakområden. Den nya nämnden har inte hittills haft någon mer regelrätt diskussion och utvärdering av sina egna arbetsformer. Längre tillbaka i tiden har detta gjorts och både politiker och tjänstemän menar att det kan vara värdefullt att hitta en modell för detta i den nya nämnden. 4.4.1. Kommentar Det centrala i organisationsavseende är att nämnden snarast möjligt hittar en dimensionering som svarar mot behoven och tilldelad budget. När det gäller nämndens eget arbete bör man diskutera hur man ska möjliggöra bättre information om och insyn i den stora verksamhet man ansvarar för. Möjliga alternativ kan vara att bilda utskott eller mindre bevakningsgrupper för olika verksamhetsområden. Mjölby kommun 7 av 10
Nämnden bör även pröva att åtminstone en gång per år utvärdera sina egna arbetsformer. 4.5. Omvärldsbevakning och anpassningsförmåga Inom detta område visar granskningen att politiker och tjänstemän på många punkter gör likartade bedömningar. För att politiker och tjänstemän ska få en god omvärldsorientering och därmed en gemensam plattform att utgå från i diskussionerna, har nämnden tidigare satsat på att delta i Skolriksdagen. I nuvarande ekonomiska situation har nämnden diskuterat om alla nämndledamöter ska delta eller endast ett fåtal som i sin tur får rapportera till övriga i nämnden. Förvaltningsledning och rektorer och förskolechefer har även deltagit i Skolinspektionens dag. Några politiker framhåller att det även är varje politikers eget ansvar på olika sätt söka informera sig om viktiga frågor. Samtidigt upplever man att nämndens ansvarsområde är mycket brett vilket gör det svårt att hinna med att hålla sig informerad om alla delar. Det tvådagarsseminarium som genomfördes under hösten upplevs av både politiker och tjänstemän som mycket värdefullt. Man hade då möjlighet att både få information om olika framtidsfrågor och diskutera konsekvenser och möjliga handlingsalternativ för att hantera olika frågor. Seminariet upplevs ha skapat grunden för en gemensam framtidsbild och hur man ska agera, vilket förhoppningsvis ska kunna underlätta nämndarbetet. Inom förvaltningen arbetar man också aktivt med en rad olika framtidsfrågor. Ett viktigt område är att se över både de kort- och långsiktiga behoven av lokaler för olika verksamheter. Inom detta område tar förvaltningen löpande fram underlag för diskussion och beslut i nämnden. 4.5.1. Kommentar Formerna för omvärldsbevakningen får löpande diskuteras och prövas, vilket nu sker. Då erfarenheterna från det genomförda tvådagarsseminariet är mycket positiva, bör nämnden årligen planera att vid något tillfälle genomföra liknande seminarium för att ge tid för diskussioner kring viktiga framtids- och omvärldsfrågor. 4.6. Personal- och arbetsmiljöfrågor Granskningen visar att det inom flertalet delar inom detta område finns relativt väl utarbetade rutiner. När det gäller mätningar av hur personalen ser på sin arbetsmiljö, ledning mm. gör kommunen centralt medarbetarenkäter vart tredje år. Resultatet av personalenkäterna har redovisats för nämnden. Mjölby kommun 8 av 10
Varje chef får också resultatet för sin enhet och detta diskuteras sedan gemensamt med personalen. Därefter diskuterar utbildningschefen med varje enhetschef enhetens resultat och hur man har hanterat detta på enheten. Det område som både politiker och tjänstemän ger ett mycket lågt betyg gäller resurser för kompetensutveckling. De senaste årens ekonomiska situation som innburit brist på politisk prioriteringar har lett till besparingar med hjälp av osthyvelsmetoden vilket bl.a. drabbat anslagen för kompetensutveckling. Här menar både politiker och tjänstemän att utvecklingen inte kan fortgå då behoven av kompetensutveckling är stora. Då det slutligen gäller information till nämnden om sjukfrånvaro, arbetsskador, personalomsättning och andra viktiga personalfrågor så anger både politiker och tjänstemän att nämnden får begränsad information om detta, i princip endast i samband med bokslutet. Flera politiker har angett att man gärna ser något mer av den typen av information till nämnden. 4.6.1. Kommentar Beträffande de upplevda bristerna på resurser för kompetensutveckling bör nämnden i samband med budgetarbetet tydligt visa vilka prioriteringar men önskar göra. Då det gäller informationen om väsentliga personalfrågor som, sjukfrånvaro, arbetsskador, personalomsättning, rekrytering av personal mm. bör detta delges nämnden mer än i samband med bokslutet, då det skulle kunna bidra till en bättre helhetsbild av verksamheten. Mjölby kommun 9 av 10
Mjölby kommun 10 av 10