Revisionsrapport Konkurrensutsättning inom socialnämnden Halmstads kommun 15 februari 20109 Bo Thörn
Sammanfattning Revisorerna i Halmstads kommun har gett Komrev inom PricewaterhouseCoopers i uppdrag att granska konkurrensutsättning inom socialnämnden. Revisionsfrågan för denna granskning har formulerats på följande sätt: är socialnämndens styrning och uppföljning av verksamheten som bedrivs på entreprenad ändamålsenlig? Enligt vår bedömning är socialnämndens styrning och uppföljning ändamålsenlig. Vi bygger vår bedömning på att socialnämnden har definierat kvaliteten för verksamheten i gruppbostäder i förfrågningsunderlag och avtal med entreprenören, att den uppföljning och kontroll som nämnden genomför utgår från och omfattar de områden som angetts som kvalitet i avtalet, att socialnämnden har ett kontrollsystem som gör det möjligt med insyn och uppföljning, bland annat återkommande besök, utarbetande av handlingsplaner och inspektionsprotokoll. Rapporteringen till nämnden ger nämnden insyn i verksamheten som drivs på entreprenad samt är tillräcklig frekvent och omfattande för att nämnden vid behov ska kunna ta ytterligare initiativ. Det sätt som nämnden format ansvar, arbetssätt och stödjande material avser också den verksamheten som nämnden driver i egen regi vilket lägger grunden för att kunna göra jämförelser som underlag för utveckling av verksamheten. Socialnämnden har i denna konkurrensutsättning inte underlättat för att små och medelstora företag ska delta. I kommunens riktlinjer anges att konkurrensutsättning bör utformas så att det blir möjligt för små och medelstora företag att delta.
Innehållsförteckning BAKGRUND 2 UPPDRAG 2 GENOMFÖRANDE 2 RESULTAT 3 KOMMUNENS RIKTLINJER FÖR KONKURRENSUTSÄTTNING 3 KVALITET I AVTAL MED ENTREPRENÖR 4 NÄMNDENS KONTROLL OCH INSYN 4 RAPPORTERING TILL NÄMNDEN 6 REVISIONELLA KOMMENTARER 7 1
Bakgrund Uppdrag Revisorerna i Halmstads kommun har gett Komrev inom PricewaterhouseCoopers i uppdrag att granska konkurrensutsättningen av gruppbostäder inom socialnämnden. Socialnämnden i Halmstads kommun bedriver idag viss omsorg genom att anlita extern utförare. Ett 20-tal gruppbostäder, motsvarande hälften av verksamheten, har lagts ut på entreprenad hos Carema Orkidén AB. Entreprenören har valts ut genom en upphandlingsprocess enligt LOU. Avtalsperioden är från januari 2009 och tre år fram med möjlighet att förlänga avtalet ytterligare två år. Kommunfullmäktige fattade i januari 2008 beslut om riktlinjer för konkurrensutsättning i kommunen. Revisionsfrågan: är socialnämndens styrning och uppföljning av verksamheten som bedrivs på entreprenad ändamålsenlig? Som underlag för att besvara revisionsfrågan inriktas granskningen på följande kontrollområden. Har socialnämnden följt kommunens riktlinjer för konkurrensutsättning i upphandlingen av gruppbostäderna Vilka krav på kvalitet föreskrivs i avtalet med entreprenören Hur har nämnden ordnat sin kontroll och insyn när det gäller extern utförare Vilken rapportering till nämnden sker/planeras Granskningen omfattar också hur nämnden tar tillvara erfarenheter från utvärderingar för att utveckla omsorgen i kommunens regi. Genomförande Granskningen avgränsas till intervjuer med personer som svarat för och medverkat i upphandlingsprocessen inom socialförvaltningen samt för uppföljning av avtal; verksamhetsutvecklare, ekonomichef, kvalitetsinspektör, chef för biståndshandläggare, representanter för brukarorganisationer samt nämndens ordförande. I granskningen har vi tagit del av kommunens styrande dokument, förfrågningsunderlag från upphandlingen och avtal med extern utförare, förvaltningens interna organisation och system för uppföljning. 2
Resultat Kommunens riktlinjer för konkurrensutsättning Kommunfullmäktige antog i januari 2008 riktlinjer för konkurrensutsättning. Syftet med riktlinjerna är att ge vägledning till nämnderna samt att skapa enhetliga rutiner i kommunen. Enligt riktlinjerna har nämnderna ansvar för konkurrensutsättning inom sina verksamhetsområden. I arbetet med konkurrensutsättning ska nämndernas arbete innehålla: Plan för konkurrensutsättning Förstudie inklusive kommunikationsplan Genomförande av upphandlingen Uppföljning och utvärdering Vidare framgår att nämnderna ska konsultera stadskontoret i arbetet med förstudien, att nämndernas konkurrensutsättning bör utföras så att det blir möjligt för små och medelstora företag att delta och att kommunen ska verka för att arbetstagare bereds anställning hos den nye utföraren. Stadskontoret har utarbetat tillämpningsanvisningar till kommunens riktlinjer. Dessa är fastställda av kommunchefen i oktober 2008. Anvisningarna förtydligar de delar som tas upp i riktlinjerna, bland annat innehållet i nämndernas arbete ovan. I en bilaga till anvisningarna finns ett avtalsförslag. I bilagan finns bland annat stödtext för kvalitetsledning samt uppföljning och insyn. Upphandlingsansvarig på stadskontoret har ingått i en projektgrupp för upphandlingen av gruppbostäder. Projektgruppens arbete med konkurrensutsättningen genomfördes parallellt med att stadskontoret utarbetade riktlinjer och tillämpningsanvisningar till dessa. Socialnämnden flyttade fram sitt beslut till februari om att genomföra en konkurrensutsättning i avvaktan på att fullmäktige skulle anta riktlinjerna för konkurrensutsättning. Förfrågningsunderlaget skickades ut i maj månad 2008. Avtalets skrevs under i september och entreprenören tog över driften i februari 2009. Den kommunikationsplan som utarbetades avsåg bland annat information till brukare/anhöriga/god man, brukarorganisationerna och fackliga organisationer. Ett nyhetsblad togs fram som enbart avsåg information konkurrensutsättning. 3
Kvalitet i avtal med entreprenör I kommunens riktlinjer anges att nämnderna ska fastställa kvalitetskrav för de verksamheter som ingår i planen för konkurrensutsättning. Nämnden genomförde en förstudie under 2007. Förstudien tar upp upphandlingsprocessen, marknaden, omfattning, kvalitet, personal, lokaler, administrativa konsekvenser och kommersiella villkor. Av nämndens intentioner framgår att tydliga kvalitetskrav ses som centrala och att en konkurrensutsättning ses som ett inslag för att vitalisera verksamheten. I förfrågningsunderlaget anges att kvaliteten i anbudens ska värderas till 75 procent och priset till 25 procent. Enligt intervjuerna var man nämnden noga med att diskutera och utveckla kvalitetsaspekter och mer utförligt definiera vad kvalitet i verksamheten för boende på gruppbostäder är. Företrädare för brukare, genom LSS-samrådet, har också varit med och kunnat påverka utformningen av kvalitetsaspekterna. Kvalitetsaspekterna i avtalet omfattar kvalitetsledning och dokumentation, brukaren i särskilt boende (planering av inflyttning, kontaktmannaskap, anhöriga/närstående och god man, vardagsrehabilitering, kost, ledsagare, tolk, dödsfall, samarbete/samverkan, anmälningsplikt samt privata medel), hälso- och sjukvård (medicinskt ansvarig sjuksköterska, verksamhetschef, delegering, kompetensutveckling, avvikelse, läkarinsatser, hygien, vård i livets slut, habilitering, läkemedel, insatser av kommunsjuksköterska, utrustning, förbrukningsmaterial samt tandvård) och personal (arbetsmiljöansvar, byte av leverantör, nyrekrytering, arbetsledning, kompetensutveckling/fortbildning, meddelarfrihet samt tystnadsplikt). Nämndens kontroll och insyn Av kommunens riktlinjer framgår att nämnderna ska fastställa och utarbeta rutiner för uppföljning och säkerställande av kvalitet. I avtalet med entreprenören anges att leverantören ska ha ett kvalitetsledningssystem som uppfyller de krav som socialstyrelsen föreskriver och ger allmänna råd om. Vidare framgår att leverantören ska ha skriftliga rutiner för klagomålshantering och för rapportering av incidenter kring hot och våld som drabbar personalen. Nämnden har i avtalet angett allmänhetens rätt till insyn samt, sitt ansvar för kontroll av att leverantören fullföljer sina åtaganden och på vilket sätt uppföljning och insyn ska genomföras. De sätt som kommunen ska utöva uppföljning och insyn är: Uppföljningsmöten två gånger per år som avser driften av verksamheten och där parterna deltar. 4
Brukarundersökningar Kvalitetsuppföljningar genom besök i leverantörens verksamhet Information från leverantören på nämndens sammanträden Nämnden har möjlighet att anlita externa resurser för uppföljning, kontroll och utvärdering Leverantörens verksamhetsberättelse Socialnämnden har rätt att begära uppgifter från leverantören När valet av gruppbostäder som skulle ingå i konkurrensutsättningen gjordes bildades två enheter där den egna verksamheten var lik den som entreprenören skulle driva. Kriterierna var bland annat att vårdtyngden, kostnader och antalet gruppbostäder i tätort respektive landsort skulle vara likvärdiga. Nämnden har inrättat en tjänst som kvalitetsinspektör i förvaltningen. Tjänsten är fristående från socialnämndens verksamhet som drivs i egen regi. Uppdraget för tjänsten är att följa upp verksamheten enligt avtalet. Ett inspektionsprotokoll har tagits fram som omfattar 57 frågeområden och följer de områden som anges i förfrågningsunderlag och avtal. Företrädare för brukarna har varit med och format frågorna i inspektionsprotokollet. Rubrikerna i inspektionsprotokollet är kvalitetsledning, dokumentation, brukaren i särskilt boende, kontaktmannaskap, kost, tolk, dödsfall, samarbete/samverkan, anmälningsplikt, privata medel, medicinskt ansvarig sjuksköterska, delegering, kompetensutvecklig, avvikelser, läkarinsatser, hygien, vård i livets slut, habilitering samt personalen arbetsmiljö. Vid de besök som görs sker en genomgång av kvalitet utifrån inspektionsprotokollet. För de eventuella brister som noteras begär man att entreprenören ska upprätta handlingsplaner för att åtgärda bristerna. Efter två månader återkommer inspektörer för en uppföljning av handlingsplanerna. Vid dessa uppföljningar kan en ny handlingsplan upprättas. Sedan entreprenören tog över driften har två besök per gruppbostad gjorts. Inspektörens arbetsområde omfattar också de gruppbostäder som drivs i egen regi. Socialnämndens LSS-råd består av representanter från nämnden, kommunens handikappkonsulent, tjänstemän inom förvaltningens handikappomsorg samt brukarorganisationerna. Under sommaren 2008 genomfördes en brukarundersökning (omfattade också kontaktpersoner, gode män och anhöriga) som riktade sig till samtliga boende på gruppbostäder. Nämnden planerar att genomföra motsvarande undersökning under 2010. 5
Rapportering till nämnden Socialnämnden har begärt och får rapporter från inspektörens uppföljningar. De första rapporterna gjordes i ett tidigt skede sedan entreprenören tagit över verksamheten. Rapportering till nämnden avses att ske med ett halvårs mellanrum. Rapportering till nämnden från senaste inspektionerna och uppföljning av avtalet gjordes i september 2009. De uppföljningsmöten där entreprenören medverkar genomfördes med tätare intervall i början av avtalsperioden. Nämnden har begärt en redovisning av omsättningen inom boendena, bland annat för att få information om eventuella byten mellan gruppbostäder och eventuella byten av gruppbostäder till personalig assistans. Hur nämnden tar tillvara erfarenheter från utvärderingar Enligt intervjuer har man märkt att såväl entreprenören som den egna verksamheten rättar brister och följer de handlingsplaner som upprättas. Inledningsvis finns ett visst internt ifrågasättande från verksamheter i egen regi över att behöva kontrolleras i samma utsträckning som entreprenören. Som resultat av jämförelser mellan verksamheterna har man noterat att kommunen bör förbättra sin dokumentation av genomförandeplaner. Väl utvecklad dokumentation ger bättre möjligheter till insyn för att bedöma kvalitetsaspekter i genomförandet. Detta har resulterat i att förvaltningen påskyndat utveckling av rutiner för dokumentation. Av jämförelsen har man också noterat att det finns skillnader i ansvarsfördelning, ledningsorganisationen för den operativa ledningen samt schemaläggning och tid för personalens uppgifter utöver tiden som riktar sig till brukarna. Vidare har diskussioner förts om tillgången till och omfattningen av daglig verksamhet för de boende, konstruktionen av priser för mat, rutiner för hjälpmedel när boende flyttar in eller ut. Företrädare för brukarorganisationer har i och med att en extern utförare tillkommit fått fler instanser att ha kontakt med. Dessutom är kommunen och entreprenören två avtalsparter, vilket förändrat förutsättningarna för brukarorganisationerna att diskutera frågor som rör brukare. 6
Revisionella kommentarer Revisionsfrågan för denna granskning har formulerats på följande sätt: är socialnämndens styrning och uppföljning av verksamheten som bedrivs på entreprenad ändamålsenlig? Enligt vår bedömning är socialnämndens styrning och uppföljning ändamålsenlig. Vi bygger vår bedömning på följande kommentarer: Det sätt på vilket nämnden genomfört arbetet med konkurrensutsättningen och definierat kvalitet och genomför uppföljning och kontroll kan tjäna som förebild för övriga. Nämndens genomförande av konkurrensutsättningen har fått utgöra en modell för hur genomförandet av kommunfullmäktiges riktlinjer ska utformas och användas i kommunen. Kommunens riktlinjer utarbetades och socialnämndens arbete med konkurrensutsättning genomfördes parallellt. Redan i förstudien fanns en samverkan mellan socialförvaltningen och stadskontoret. Kvalitet för verksamheten i gruppbostäder är definierat i förfrågningsunderlag och avtal med entreprenören. Den uppföljning och kontroll som nämnden genomför utgår från och omfattar de områden som angetts som kvalitet i avtalet. Socialnämnden har konstruerat ett system som gör det möjligt med insyn och uppföljning. De delar som bidrar till detta är: Två jämförbara enheter för verksamheterna har bildats Det finns ett ansvar i förvaltningen för uppgiften Arbetssätt med återkommande besök och utarbetande av handlingsplaner Stödjande material med inspektionsprotokoll Att ansvar, arbetssätt och stödjande material också avser den verksamheten som nämnden driver i egen regi lägger grunden för att göra jämförelser som underlag för utveckling av verksamheten i gruppbostäderna. Rapporteringen till nämnden ger nämnden insyn i verksamheten som drivs på entreprenad samt är tillräcklig frekvent och omfattande för att nämnden vid behov ska kunna ta ytterligare initiativ. Socialnämnden har i denna konkurrensutsättning inte underlättat för att små och medelstora företag ska delta. I kommunens riktlinjer anges att konkurrensutsättning bör utformas så att det är möjligt för små och medelstora företag att delta. I socialnämndens underlag till budget för 2008 anges att gruppbostäder inom handikappomsorgen bedöms vara den mest lämpade att utsättas för konkurrens. Motivering anges bland annat vara att det finns eta- 7
blerade stora aktörer på marknaden. Nämnden har också beslutat att hälften av gruppbostäderna ska omfattas av konkurrensutsättningen och att en entreprenör är lämplig för den del som ska konkurrensutsättas, vilket försvårar för mindre företag att delta i upphandlingen. 8