GEMENSAMMA PARLAMENTARISKA AVS-EU-FÖRSAMLINGEN Utskottet för ekonomisk utveckling, finanser och handel 16 september 2003 AVS-EU 3602/B/03 BETÄNKANDE om användningen av Europeiska utvecklingsfonden Föredragande: Thierry Cornillet David Matongo (Zambia) RR/508405.doc 1 APP 3602/B
MOTIVERING EUROPEISKA UTVECKLINGSFONDEN HISTORISK BAKGRUND Europeiska utvecklingsfonden (EUF) inrättades 1957 och utgör sedan dess det huvudsakliga finansiella instrumentet för samarbetet mellan Europeiska unionen och länderna i Afrika, Västindien och Stilla havsområdet (AVS). EUF möjliggör, med utgångspunkt från olika partnerskapsavtal som undertecknats med unionen (avtalet från Yaoundé, Lomékonventionerna och Cotonouavtalet), finansieringen av utvecklingsprogram och -projekt i alla dessa länder. Sedan Cotonouavtalet är det inte bara AVS-länderna som får tillgång till stödet utan också blandade institutionella organ, den privata sektorn, finansiella investerare, civilsamhället och icke-statliga organisationer. Sedan den första EUF har volymen på resurserna ständigt ökat på grund av flera utvidgningar av unionen, men framförallt på grund av ett större behov i AVS-länderna. Sammanfattning av anslagen till EUF sedan inrättandet Europeiska utvecklingsfonden och Europeiska investeringsbanken: AVS-länderna och ursprungliga anslag i miljoner euro Fond (konvention) EUF + EIB 1:a EUF (Romfördraget, del IV) 581,3 1959-1970 2:a EUF (Yaoundé I) 800,0 1964-1970 3:e EUF (Yaoundé II) 1000,0 1970-1976 4:e EUF (Lomé I) 3550,0 1975-1980 5:e EUF (Lomé II) 5336,0 1980-1985 6:e EUF (Lomé III) 8620,0 1985-1990 7:e EUF (Lomé IV/1) 12 165,0 1990-1995 8:e EUF (Lomé IV/1) 14 825,0 1995-2000 Totalt för de 8 första EUF 46 877,3 9:e EUF (Cotonou) 2000-2005 15 520,0 EUF har två särskilda egenskaper jämfört med EU:s externa åtgärder, nämligen dess mekanismer för beslutsfattande och finansieringen. RR\508405.doc APP 3602/B
Den institutionella karaktären Eftersom samarbetet hade en banbrytande karaktär råder det fortfarande en mellanstatlig stämning även om det stämmer att kommissionen, som är AVS-ländernas naturliga samtalspart, har ett stort inflytande som aldrig ifrågasatts. Parlamentet har däremot inget inflytande eftersom det inte antar anslagen till EUF, som betalas av medlemsstaterna. Fakta angående den 8:e och 9:e EUF Tyskland: 23,4% Irland: 0,6% Österrike: 2,7% Frankrike: 24,3% Belgien: 3,9% Italien: 12,5% Danmark: 2,1% Luxemburg: 0,3% Spanien: 5,8% Nederländerna: 5,2% Finland: 1,5% Portugal: 1,0% Grekland: 1,3% Sverige: 2,7% Förenade kungariket: 12,7% Totalt: 100% Den ekonomiska karaktären På grund av förutsättningarna vid och tiden för dess inrättande (inga egna medel i budgeten på 1960-talet och nästan inga program för utvecklingsstöd inom ramen för dessa budgetar) finns den ekonomiska karaktären kvar, med följande konsekvenser: En åtskillnad mellan EUF och Europeiska unionens budget. De klassiska budgetreglerna tillämpas inte. Bibehållandet av finansieringen inför utvidgningarna. EUF är ett originellt finansieringsobjekt som inte följer de traditionella reglerna för budgetens ettårighet, trots att detta mycket väl är förenligt med programmens flerårighet. Avsaknaden av ettårighet visar sig på följande två sätt: - En tidsmässig förskjutning av EUF mellan det teoretiska datumet för ikraftträdandet och det verkliga datumet, till exempel 3 år för den 9:e EUF. - Avsaknaden av en slutlig tidsfrist när finansprotokollet väl ratificerats. En EUF fortsätter därmed att löpa så länge de anslagna beloppen inte utnyttjats. Kumulationen leder till ett restbelopp som i princip är AVS-ländernas resurser men som ännu inte spenderats och för en viss del av beloppet har åtaganden ännu inte gjorts. Hur beräknar man restbeloppet?- Se bilagan RR\508405.doc 3/11 APP 3602/B
Det finns flera begrepp som inte får blandas ihop. * Restbeloppet: såsom de definieras i punkt 5 i bilaga I (finansprotokollet), dvs. resurser för vilka åtaganden inte gjorts men som till största delen fortsätter att vara anslagna till de nationella vägledande programmen, de regionala vägledande programmen och programmen inom AVS-länderna. Den 31 augusti 2003 uppgick beloppet för den 6:e, 7:e och 8:e EUF till 2 178 431 903,15 euro, som förts över till den 9:e EUF. * Skillnaden mellan anslagen och de betalningar som gjorts: Den 1 april 2003 (datumet för ikraftträdandet av Cotonouavtalet, 9:e EUF) uppgick beloppet till Anslagen: 32 389 204 303,69 euro - Gjorda betalningar: 21 546 954 279,65 euro 10 842 250 024,04 euro Detta belopp utgör inte i sig ett restbelopp. * Utestående åtaganden: De utestående åtagandena utgörs av skillnaden mellan Besluten: 29 857 236 775,35 euro - Gjorda betalningar: 22 272 671 227,48 euro Den 31 augusti 2003 uppgick de utestående åtagandena till 7 584 565 547,87 euro Restbeloppet, som inte under några omständigheter är en kassa i vilken man fritt kan ta för sig eftersom det handlar om eventuella anslag som är knutna till ett löfte om utbetalning, utgör i själva verket ett hinder för en god förvaltning. Denna instabilitet ger i själva verket en falsk frihet eftersom man inte tvingas att fatta beslut och att genomföra dessa inom en exakt tidsfrist, vilket skulle utgöra god förvaltning, och ger ett intryck av oordning som är skadligt för bilden av AVS-länderna och kommissionen. APP 3602/B/B 4/11 RR\508405.doc
PROBLEMET MED RESTBELOPPET Kommissionen och AVS-länderna är överens om de orsaker som har lett till denna försening. De outnyttjade EUF-resurserna uppgår till ungefär 11 miljarder euro. För ungefär tre fjärdedelar av dessa har åtaganden, men inga utbetalningar, gjorts medan det för en fjärdedel ännu inte gjorts några åtaganden. Man måste relativisera då genomförandegraden ofta är bättre än för flera andra av Europeiska unionens geografiska program, inbegripet för länderna i Asien, Latinamerika och Medelhavsområdet. De objektiva orsakerna bakom denna försening är följande: - Ständiga förseningar i ratificeringen. - Komplicerade och tungrodda förfaranden. - Brist på information. - Bristande förmåga när det gäller att analysera, planera, utarbeta och genomföra projekten samt när det gäller att förvalta stödet i AVS-länderna. Vilka orsakerna än är har Europeiska unionen och AVS-länderna gemensamt ansvaret för att besluta om beloppen skall utnyttjas eller annuleras. Lösningar Det finns ingen mirakellösning för att undvika att restbeloppet ökar men man kan göra en gemensam insats och tillämpa några enkla budgetregler. Gemensam insats: * Decentralisering En förbättring bör ske tack vare det faktum att beslutsbefogenheterna i allt högre grad förs över till Europeiska unionens delegationer på plats och att direkt tillgång till kommissionens redovisningssystem beviljats. RR\508405.doc 5/11 APP 3602/B
Det är kommissionens ansvar att se till att detta nya system stabiliseras och att personalen verkligen vänjer sig vid dess funktionssätt. * Ökade medel för de nationella utanordnarna De nationella utanordnarna, som är systemets kärnpunkt, är de huvudsakliga aktörerna i förvaltningen av de resurser som ställs till ländernas (nationella vägledande program) och regionernas (regionala vägledande program) förfogande, liksom av resurserna till samarbetet inom AVS-länderna. Man rekommenderar därför följande i enlighet med AVS-ländernas önskan: - Förstärkning av de nationella utanordnarnas befogenheter. - Utbildning av tjänstemännen vid de nationella utanordnarnas kontor för att de skall vänja sig vid etapperna i förfarandet i samband med EUF, i synnerhet förvaltningen av ärendena för tilldelning av kontrakt. - Utnyttjande av EUF:s resurser för att inrätta specialiserade lokala enheter som förses med lämpliga materiella medel. - Uppmärksammande av den synergi som eventuellt kan skapas mellan AVS sekretariat och de nationella utanordnarna. Lösningen kan följaktligen till stor del uppnås genom en professionalisering och goda förbindelser mellan aktörerna på plats (nationella utanordnare och delegationer). Situationen bör förbättras genom inrättandet av enkla budgetregler som möjliggör en översyn efter halva tiden. Det finns också ett problem med omfördelningen av resurserna. DE NYA REGLERNA Översyn efter halva tiden Systemet för planering av resurserna reformerades väsentligt i Cotonouavtalet så att det i högre grad skulle vara inriktat på resultaten. Det har förutsetts en årlig operativ översyn per land, för att bedöma läget när det gäller genomförandet av de nationella vägledande programmen och de regionala vägledande programmen, i enlighet med artiklarna 5 och 11 i bilaga IV till Cotonouavtalet. Översynen efter halva tiden kommer att avse 10 050 906 853,59 euro för de nationella vägledande programmen under 2004 och 892 909 659,33 euro för de regionala vägledande programmen under 2005 Med utgångspunkt från en gemensam bedömning kommer dessa att möjliggöra en omfördelning av resurserna. Bedömningen bör göras på grundval av klara och objektiva kriterier. Man har nämligen planerat att efter halva tiden och i slutet av finansprotokollet utvärdera hur APP 3602/B/B 6/11 RR\508405.doc
relevant den samarbetsstrategi som fastställts av länderna är, och vid behov omorientera och se över anslagen i ljuset av behoven och resultaten. I artikel 3.1 i bilaga IV anges följande: Resurstilldelningen skall ske på grundval av behov och resultat. I led a och b uppges de kriterier som gäller vid beslut om tilldelning av resurser. a) Kriterier för bedömningen av behoven Behoven bedöms utifrån följande kriterier: - Inkomst per capita. - Befolkningsstorlek. - Sociala indikatorer. - Skuldsättningsnivå. - Förlust av exportinkomster samt beroendet av inkomster av export. - Särskilda problem i länder som befunnit sig i konflikt. b) Parametrar för bedömning av resultaten Följande parameter har fastställts för att bedöma resultaten: - Framsteg i genomförandet av institutionella reformer. - Landets resultat när det gäller att utnyttja sina resurser. - Effektivt genomförande av pågående åtgärder. - Lindring eller minskning av fattigdomen. - Åtgärder för hållbar utveckling samt måluppfyllelsen när det gäller makroekonomisk politik och sektorspolitik. Dessa kriterier tillämpades redan under den ursprungliga planeringen av de nationella vägledande programmen och de regionala vägledande programmen inom ramen för den 9:e EUF. Man bör, när det gäller kriterierna för bedömning av behov och resultat inom ramen för översynen, gemensamt inrätta tydliga indikatorer som båda parter anser vara realistiska i syfte att undvika tvister eller missförstånd vid presentationen av rapporter eller vid omfördelningen av resurser. Det är för övrigt viktigt att fastställa andra indikatorer som är anpassade efter det berörda landets eller den berörda regionens karaktär och att besluta på vilket sätt dessa skulle kunna delta i fastställandet av behov och resultat. Det handlar alltså om att komma överens om nyckelelementen i samband med beslutsfattandet om översyn av anslagen. RR\508405.doc 7/11 APP 3602/B
Även om det är förståeligt att man använder kriterier för att bedöma resultaten är det nödvändigt att de godkänns av båda parter. Tillämpningen, även i begränsad skala, av dessa kriterier kommer att leda till att det skapas två grupper, en framgångsrik grupp, som belönas för detta, och en mindre framgångsrik grupp, som bör vägledas och stimuleras för att kunna ingå i den första gruppen. Översynen efter halva tiden görs inte i bestraffningssyfte. Den bör tvärtom innebära att man tillsammans på ett klarsynt och positivt sätt arbetar för att rätta till problemen. Översynen efter halva tiden innebär inte bara en debatt om startdatumet (troligtvis april 2004) utan även en analys och en nystart av EUF-systemet. Man bör ta tillfället i akt och undersöka sanktionerna mot vissa länder, om dessa är relevanta, om de bör bibehållas och vilka de verkliga följderna varit för befolkningarna och för ledarnas attityder. Det handlar inte bara om en teknisk bestämmelse utan om en bedömning av EUF:s resultat, och den bör även kallas för detta, i syfte att respektera partnerskapets anda. Detta anges för övrigt i förklaring nr 18 om finansprotokollet, som bör avse hela EUF-systemet, dvs. 44 889 204 303 euro! Denna bedömning kommer säkert att leda till nya beteenden och ett nytt sätt att fördela medel. De nya metoderna för fördelningen av medel Man bör gå längre än den dogmatiska inställning som skulle innebära att man nekar alla svårigheter och fryser processen utan att ta hänsyn till problemen; den kommande bedömningen kommer nämligen att leda till en omfördelning av EUF-medlen. Det bör erinras om att det handlar om ett belopp på minst 15 miljarder euro, dvs. anslagen för den 9:e EUF plus restbeloppen. Fördelning av medel till AVS-länderna Utifrån kriterierna för bedömning av resultaten, och enligt ordpsråket hjälp till självhjälp, kommer de effektiva länderna att uppmuntras till att bli ännu effektivare. De länder som har stora möjligheter att utveckla sin kapacitet kommer att få vägledning i sina ansträngningar på flera sätt, bland annat genom finansieringen av förvaltningen av stödet med själva stödet. En särskild ansträngning bör göras till förmån för länder som håller på att återuppbyggas till följd av allvarliga konflikter. Fördelning av medel till de globala fonderna Dessa medel är avsedda för problem som är erkända på världsnivå, dvs. pandemier, vatten, utbildning, skulder, m.m. APP 3602/B/B 8/11 RR\508405.doc
Dessa globala, och alltså världsövergripande, fonder leder inte längre till några fullständiga lösningar men man bör, vid omfördelningen av anslagen på plats (land för land), se till att beloppet i alla fall motsvarar det sammanlagda belopp som anslagits till dessa fonder och som i detta syfte tagits från EUF. Även om en del av medlen till EUF (avsedda för AVS-länderna) skulle kunna användas på global nivå i hopp att uppnå en viss synergi, är det oacceptabelt att detta leder till att AVS-länderna går miste om medel och man kan ifrågasätta det mervärde som överföringen av dessa medel till de globala fonderna ger. Fördelning av medel till projekt inom AVS-länderna Bedömningen bör leda till att, tack vare de anslag för vilka åtaganden inte gjorts, bygga upp en reserv för EUF, som kommer att ge ett verkligt och modernt handlingsutrymme. I stället för en omfördelning per land för projekt vars relevans och genomförbarhet inte alltid kan garanteras, skulle man kunna tänka sig att genom EUF-anslaget till projekt inom AVS-länderna (som utökats med reserverna) finansiera initiativ som genomförs av flera AVS-länder. Initiativen - huvudsakligen stora infrastrukturarbeten - skulle kunna genomföras på regional nivå (med tanke på de fyra regionerna i Afrika) och det skulle vara lätt att få finansiering från de stora världsövergripande finansieringsorganen eftersom EUF-stödet skulle dras ifrån kostnaderna. De AVS-länder vars virtuella anslag kan komma att minskas till följd av bedömningen, skulle på detta sätt få igen en del av denna finansiering tillsammans med grannländerna. Detsamma gäller för Västindien och Stilla havsområdet, som genom EUF skulle kunna genomföra gemensamma projekt eller initiativ. Den gemensamma parlamentariska AVS-EU-församlingen bör se till att man vid den nya fördelningen av medel till följd av bedömningen kombinerar dessa tre möjligheter. EUF-INSTRUMENTETS MODERNA KARAKTÄR De omfördelade EUF-medlen bör omfattas av nya regler när det gäller följande: Förhållandet mellan de nationella utanordnarna och Europeiska unionens delegationer, bedömning årligen och efter halva tiden, gemensamma initiativ, m.m. EUF bör, nästan 50 år efter inrättandet, utvecklas samtidigt som den bibehåller sin särskilda karaktär. Följande problem måste lösas: Behovet av en parlamentarisk kontroll RR\508405.doc 9/11 APP 3602/B
Den 9:e EUF, med flera miljarder euro, och därefter den 10:e EUF, vilka utökas med restbeloppen från de föregående EUF, utgör ett viktigt instrument för EU. Med undantag för denna nya och ännu blygsamma rapport finns det hittills ingen parlamentarisk kontroll med en helhetsbild över de belopp för vilka AVS-länderna ingår åtaganden och vilka betalas av de europeiska skattebetalarna. Det finns flera möjliga lösningar och dessa bör diskuteras i den gemensamma parlamentariska AVS-EU-församlingen. Bibehållandet av en sui generis-lösning. EUF förblir ett gemensamt utvecklingsinstrument med egen finansieringsnyckel, men det framgår ändå tydligt att det måste antas strängare budgetregler och regler för kontroll. - Med tanke på utvidgningen, vilken roll kommer de nya medlemmarna att spela i finansieringen av EUF? - På vilket sätt skall man ta hänsyn till den regionala utvecklingen i Afrika, Västindien och Stilla havsområdet? Vilken roll skall dessa gemensamma organ för reflexion, förvaltning och lösning av konflikter spela och hur skall de finansieras? - Hur skall man göra för att verkligen öppna sig för civilsamhället och för partnerskap mellan den offentliga och privata sektorn? Budgeteringen Det handlar om att införliva EUF i Europeiska unionens allmänna budget. Detta har diskuterats sedan länge och fördelen är att det är enkelt och klart. Budgeteringen skulle lösa problemet med fördelningsnyckeln för anslagen och med den parlamentariska kontrollen, men kan innebära risker för EUF:s oberoende och varaktighet. Den gemensamma parlamentariska AVS-EU-församlingen kan inte vara likgiltig i detta ärende och den väntar otåligt på Europeiska kommissionens förslag i detta syfte. APP 3602/B/B 10/11 RR\508405.doc
SLUTSATS EUF, som är ett gammalt samarbetsinstrument men som kan vara föremål för modern utveckling, bör förbli ett exempel när det gäller dialog och solidaritet. Ingen skadas av den andres utveckling, snarare tvärtom. Det är vårt gemensamma ansvar att se till att denna drivkraft för utvecklingen finns kvar, i enlighet med den gemensamma parlamentariska AVS-EU-församlingens anda. RR\508405.doc 11/11 APP 3602/B