ARBETSMATERIAL Granskning av ombyggnad Västervik Södra Strand Revisionsrapport Hans Stark, certifierad kommunal revisor Erik Palmgren, revisionskonsult
Innehållsförteckning 1 Sammanfattning... 3 2 Bakgrund och revisionskriterier... 4 2.1 Bakgrund... 4 2.2 Metod och genomförande...4 3 Granskningsresultat... 5 3.1 Bakgrund till investeringen... 5 3.2 Investeringens genomförande...5 3.3 Revisionell bedömning... 7 3.3.1 Har investeringen skett utifrån korrekt fattade och väl underbyggda beslut?... 7 3.3.2 Har investeringen skett i enlighet med kommunens upphandlingsregler och LOU?... 7 3.3.3 Är uppföljning och återrapportering av investeringen tillfredsställande?...8 3.3.4 Har investeringen handlagts med tillräcklig tillförlitlighet och säkerhet?...8 2 of 9
1 Sammanfattning Komrev inom PwC har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i genomfört en granskning avseende ombyggnaden av Västervik som färdigställts under 2010. Ombyggnad Västervik fanns med i utförarstyrelsens budget för 2009 med 10 mnkr. I projektkalkylen som upprättades inför investeringen fanns 16,1 mnkr upptaget för investeringen och slutlig investeringsutgift bedöms landa på 16,3 mnkr. Den övergripande revisionsfrågan är om investeringen har handlagts med tillräcklig tillförlitlighet och säkerhet. Kontrollmålen är: Har investeringen skett utifrån korrekt fattade och väl underbyggda beslut? Har investeringen skett i enlighet med kommunens upphandlingsregler och LOU? Är uppföljning och återrapportering av investeringen tillfredsställande? Ombyggnaden av Västervik har inneburit att kommunens dagverksamhet för personer med demens flyttades till renoverade lokaler på Södra strand, Västervik. På andra våningen har man inrett för anhörigavlösning. Ombyggnaden gjordes i expeditions- och kontorslokaler samt i ett kök och en lunchmatsal för äldre i det s.k. E-huset på Västervik. Med utgångspunkt i en samlad bedömning av kontrollmålen bedömer vi att investeringen handlagts med tillräcklig tillförlitlighet och säkerhet. Att döma av förvaltningens egen bedömning har den verksamhet som idag bedrivs på Södra strand goda förutsättningar att vara ändamålsenlig och lokalerna är väl anpassade för verksamheten. Sammantaget ger de riktlinjer som finns för investeringsprocessen förutsättningar för en tillräcklig intern kontroll. Vi rekommenderar dock att tekniska förvaltningen på ett mer systematiskt sätt säkerställer en tillräcklig kommunikation med beställaren för att undvika att frågor om t.ex. byggnadsinventarier/verksamhetsinventarier hamnar mellan stolarna. Vi noterar vidare att det belopp som tagits upp i investeringsbudgeten är lägre än den slutligen projekterade kostnaden. Då avgörande för investeringen är om beställande nämnd har utrymme att ta en ökad hyreskostnad som uppstår av investeringen så bedömer vi att underlaget för beslutet är tillräckligt. Däremot är det otydligt vilken betydelse det upptagna beloppet i investeringsbudgeten har haft i detta enskilda fall. Om investeringsbudgeten ska kunna vara ett verktyg för att kunna följa och styra kommunens ekonomi utifrån investeringsnivåer så Granskning av ombyggnad, Västervik 3
bedömer vi att när ett anslag ändras i den omfattning som i detta fall bör beslut tas om att budgeterat belopp ändras. 2 Bakgrund och revisionskriterier 2.1 Bakgrund Västervik består i dag av äldreboende samt ett seniorboende för friskare äldre. Efter genomförd ombyggnad under 2010 har kommunens dagverksamhet för personer med demens, som tidigare bedrevs på Jonsagården flyttat in på bottenplanet i hus E. På andra våningen inreder man för anhörigavlösning som tidigare funnits på Eriksberg (Solliden). Ombyggnaden har gjorts i tidigare expeditions- och kontorslokaler samt i ett kök och en lunchmatsal för äldre. Ombyggnad Västervik fanns med i utförarstyrelsens budget för 2009 och den budgeterade kostnaden uppgick till 10 mnkr. Revisionsfråga i granskningen är: - Har investeringen handlagts med tillräcklig tillförlitlighet och säkerhet? Kontrollmål är: - Har investeringen skett utifrån korrekt fattade och väl underbyggda beslut? - Har investeringen skett i enlighet med kommunens upphandlingsregler och LOU? - Är uppföljning och återrapportering av investeringen tillfredsställande? Revisionskriterier är interna styrande dokument och regler samt lagen om offentlig upphandling. Revisionsobjekt är Tekniska nämnden och Vård- och omsorgsnämnden. 2.2 Metod och genomförande Granskningen har genomförts genom dokumentstudier (beslut- och beslutsunderlag, protokoll, kalkyler, budget, upphandlingsdokumentation) och intervjuer med ordförande för vård- och omsorgsnämnden samt förvaltningschef, chefsekonom och handläggare vid vård- och omsorgsförvaltningen samt projektledare vid teknisk förvaltning. 4 of 9
3 Granskningsresultat 3.1 Bakgrund till investeringen Vård- och omsorgsnämnden drev tidigare korttidsboende inom äldreomsorgen i lokaler på Eriksberg, Solliden samt dagverksamhet i Jonsagården. Då dessa lokaler inte var ändamålsenliga och i behov av renovering planerade förvaltningen att renovera lokalerna och att fortsätta driva verksamheterna på dessa platser. Denna planering pågick i stort sett fram till halvårsskiftet 2009. Under försommaren fick vård- och omsorgsförvaltningen och barn- och utbildningsförvaltningen i uppdrag från kommunledningen att se över förvaltningarnas samlade lokalutnyttjande utifrån ett kommunövergripande perspektiv. Ambitionen att minimera externa hyreskostnader för att i stället nyttja kommunens egna lokaler i största möjliga utsträckning för att nå ett kostnadseffektivt lokalutnyttjande ur ett kommunövergripande perspektiv. Då Barn- och utbildningsförvaltningen hade behov av lokaler och då lokalerna på Eriksberg ansågs ändamålsenliga för deras verksamhet blev lösningen att Vård- och omsorgsförvaltningen beslutade att bygga om hus E vid Västervik till lokaler för verksamheter som tidigare drevs på Eriksberg och Jonsagården. Lokalerna i E huset utgjordes av expeditionslokaler och en lunchmatsal för äldre. Lokalerna nyttjades enligt Vård- och omsorgsförvaltningen bedömning i relativt låg utsträckning och ansågs lämpliga för ändamålet. Då tidigare lokaler i Jonsagården samt på Eriksberg var i behov av upprustning så bedömdes lösningen som kostnadseffektiv. Därför beslutades att renoveringen skulle göras av E huset på Västervik, som numera kallas Södra Strand. Då Västervik idag används för verksamhet där gemensamma lokaler för äldreomsorgen finns i direkt anslutning till de boendes lägenheter så var behovet av gemensamma utrymmen för de boende litet. En PRO föreningar drev verksamhet i lokalerna i E huset men har erbjudits alternativa lokaler där verksamheten äger rum även idag. För de boende på Västervik fanns även bl.a. en samlingslokal som försvann i samband med ombyggnationen. Önskemål finns bland de boende om en ny samlingslokal och ärendet utreds för närvarande av områdeschef. 3.2 Investeringens genomförande I vård- och omsorgsnämnden fattas 2009-09-08 ( 76) beslut om att uppdra åt tekniska förvaltningen att projektera och ta in anbud på ombyggnation av Västervik, E huset. Anbudshandlingar tas fram och efter utvärdering konstateras en total investeringskostnad på 16,1 mnkr varav entreprenaden uppgår till 12,6 mnkr. Generalentreprenad valdes för ombyggnationen därför att många osäkra handlingar fanns, framförallt vad gällde ritningsunderlagen, då endast kontraktshandlingar fanns att tillgå och inga relationsritningar. Granskning av ombyggnad, Västervik 5
Vård- och omsorgsnämndens ordförande fattade 2010-02-10 delegationsbeslut om igångsättning av ombyggnaden som startade i mars 2010. Kommunikationen under projektets gång mellan tekniska förvaltningen och vård- och omsorgsförvaltningen har i huvudsak fungerat väl. Under byggperioden tillsattes en ny chef för den verksamhet som skulle bedrivas i lokalerna. Såväl Tekniska förvaltningen som Vård- och omsorgsförvaltningen menar att ombyggnationen kunde gått smidigare om verksamhetsansvarig funnits med under hela byggperioden. Många extrajobb och tilläggsbeställningar hade i så fall förmodligen kunnat undvikas som exempelvis ett mer sofistikerat låssystem och nytt medicinskåp etc. Från vård- och omsorgsförvaltningen framförs önskemål om ett mer systematiskt reglerat informationsutbyte under projekttidens gång. Vi har i samband med granskningen tagit del av tekniska förvaltningens checklista ( Ansvarsmall byggprojekt, normalfallet ) där det framgår vilken ansvarsfördelning som gäller mellan olika roller i byggprocessen. Beskrivningen är tydlig, samtidigt som följande betonas: För att processen ska fungera är det viktigt med tydlighet i fråga om vem som har ansvar för och vem som på uppdrag ska utföra en aktivitet. Under byggtiden har tekniska förvaltningen gjort kontinuerliga ekonomiska avstämningar och fört en projektredovisning. I vår översyn var majoriteten av fakturorna godkända och betalda, några var ännu inte godkända för betalning och några utreds f.n. tillsammans med entreprenören. Tidplanen för inflyttning har hållits, medan tidpunkten för slutbesiktningen blev något försenad. Slutredovisning av projektet har ännu inte skett, då några kostnader fortfarande utreds. Inom enhet Fastighet finns många olika rutinbeskrivningar som t.ex. de tio budorden för projektledare samt pricklista för intern och extern projektledare som nu håller på att sättas ihop till en checklista för projekt för hela förvaltningen och som ska vara klar i januari 2011. I den angivna slutkostnaden ingår ändrings- och tilläggsarbeten för projektet med totalt drygt 2 mnkr. Då projektkalkylen upprättas inkl. en schablon för oförutsedda kostnader så blir den totala avvikelsen mot kalkylen låg, ca 156 tkr vilket är omkring 1 % avvikelse mot ursprunglig kalkyl. Kommunens regler för investeringar i verksamhetslokaler innebär att det ligger på beställande nämnd/förvaltning att upprätta kalkyler över de kostnader investeringen belastar verksamheten med och att säkerställa att det finns utrymme i nämndens budget för att ta kostnaden. Vård- och omsorgsförvaltningen räknade med en hyra baserad på omkring 16 mnkr och detta är också den nivå som investeringen landar på enligt tekniska förvaltningens uppskattning i dagsläget. 6 of 9
3.3 Revisionell bedömning 3.3.1 Har investeringen skett utifrån korrekt fattade och väl underbyggda beslut? Då beslut om anpassning av lokalerna vid Västervik fattades var förvaltningen redan i gång med planeringen av ombyggnation av de lokaler som verksamheten tidigare drevs i. Genom kommunledningens direktiv att samordna lokalutnyttjandet mellan förvaltningarna ändrades förutsättningarna och man kom på kort tid fram till lösningen att flytta verksamheten till E huset på Västervik. Personal och i någon mån brukare var till en början tveksamma till flytten. Efter genomförd ombyggnad och flyttning av verksamheten till Södra strand menar förvaltningen att såväl personal som brukare är nöjda med den lösning som till slut beslutades och genomfördes. Vår bedömning är att nämnden i samverkan med barn- och utbildningsnämnden hanterat de ändrade förutsättningarna på ett ur kommunövergripande perspektiv kostnadseffektivt sätt. Fortsatt verksamhet i befintliga lokaler i Jonsagården och Eriksberg hade också inneburit kostnader för ombyggnation. Någon jämförande kalkyl över ombyggnationen upprättades inte så det är svårt att bedöma alternativen. Å andra sidan menar vi att samordningen över förvaltningsgränserna från ett kommunövergripande perspektiv är positivt. Enligt kommunens budget för 2009 är budgeterat belopp för ombyggnaden 10 mnkr, medan projektkalkylen hela tiden förefaller ligga på 16 mnkr. Då avgörande för investeringen är om beställande nämnd har utrymme att ta en ökad hyreskostnad som uppstår av investeringen så bedömer vi att underlaget för beslutet är tillräckligt. 3.3.2 Har investeringen skett i enlighet med kommunens upphandlingsregler och LOU? Generalentreprenad valdes för ombyggnationen eftersom det fanns osäkra handlingar, framförallt vad gällde ritningsunderlagen. När underlaget för förfrågan var klar skickades det till upphandlingsenheten för kvalitetskontroll i enlighet med kommuninterna rutiner. Efter ytterligare projekteringsmöten och samordning av handlingar skedde annonsering i Allego (=rikstäckande). Förfrågningsunderlaget sändes till Arkitektkopia som tog emot intresseanmälningar och servade med utskick av förfrågningsunderlag. Sex anbud kom in varav ett förkastades pga. av ändring av anbudspris. Ingen begäran om överprövning av upphandlingen lämnades in från någon anbudsgivare. Kriteriet i utvärderingen var pris och den anbudsgivare som lämnat lägsta pris valdes. P.g.a osäkerheten i underlagen tillkom en del tilläggsarbeten under upphandlingen vilket ökade kostnaden något. Utifrån genomförd granskning bedömer vi att upphandlingen skett i enlighet med kommunens upphandlingsregler och LOU. Granskning av ombyggnad, Västervik 7
3.3.3 Är uppföljning och återrapportering av investeringen tillfredsställande? Uppföljningen av projektet under byggtiden har följt tekniska förvaltningens rutiner på området. Slutredovisning av projektet är ännu inte upprättad då vissa diskussioner fortfarande pågår med entreprenören. Vi noterar att skillnaden mellan den nu bedömda investeringsutgiften och den kalkyl som upprättades i förväg är relativt liten och de kostnadsökningar som finns bedöms som rimliga utifrån att underlaget för ombyggnaden i viss mån var osäkert. Kommunikationen mellan tekniska förvaltningen och beställaren kan utvecklas. Vi rekommenderar att man i de rutinbeskrivningar som finns hos tekniska förvaltningen reglerar formen för hur en systematisk och strukturerad återrapportering och kommunikation ska säkerställas. Syftet med detta är att minimera risken för att frågor om t.ex. inventarier ska hamna mellan stolarna. 3.3.4 Har investeringen handlagts med tillräcklig tillförlitlighet och säkerhet? Med utgångspunkt i en samlad bedömning av redovisade kontrollmål bedömer vi att investeringen handlagts med tillräcklig tillförlitlighet och säkerhet. Omställningen utifrån direktiven att samordna lokalnyttjandet med barn- och utbildningsförvaltningen innebar att Vård- och omsorgsnämnden fick ändra planerna vilket i någon mån ändrade förutsättningarna för de verksamheter som tidigare fanns i E huset på Västervik. Att döma av förvaltningens egen bedömning så har dock den verksamhet som idag bedrivs på Södra strand goda förutsättningar att vara ändamålsenlig och lokalerna är väl anpassade för verksamheten. 2010-12-09 8 of 9
Anneth Nyqvist Uppdragsledare Hans Stark Projektledare, Certifierad kommunal revisor Erik Palmgren Projektmedarbetare Granskning av ombyggnad, Västervik 9