Revisionsrapport Granskning av styrning och uppföljning inom grundskolan i Finspångs kommun Mars 2009 Håkan Lindahl
Innehållsförteckning 1 Bakgrund och revisionsfråga...3 2 Sammanfattning och bedömning...3 3 Genomförande...4 3.1 Inledning...4 3.2 Revisionsmetod...4 4 Styrningen av skolan...5 4.1 Inledning...5 4.2 Den statliga styrningen...5 4.3 Skolplanen...6 4.4 Balanserat styrkort...7 5 Uppföljningen av verksamheten inom grundskolan...7 5.1 Den centrala uppföljningen...7 5.2 Uppföljning ute på skolorna...8 6 Några synpunkter på verksamhetsstyrningen...9 2
1 Bakgrund och revisionsfråga Skolan har under senare år kommit alltmer i fokus i den allmänna debatten. Utbildningens stora betydelse för ungdomars möjligheter att kunna välja yrke i framtiden betonas allt mer. Samtidigt kommer alltfler signaler som tyder på att skolan som system inte i alla delar klarar att utföra sitt uppdrag på ett effektivt sätt. Trots ökande resurser visar olika utvärderingar att elevernas kunskaper i många kommuner inte har förbättrats utan ibland t.o.m. försämrats. På vilket sätt skolan styrs och hur man arbetar med uppföljning både centralt och ute på skolorna är därmed intressant att närmare granska. Den revisionsfråga som denna granskning ska söka besvara är följande: Finns det en ändamålsenlig styrning, uppföljning och kontroll av verksamheten inom grundskolan i Finspångs kommun? För att besvara revisionsfrågan kommer nedanstående tre huvudområden att belysas: - Finns det en tydlig politisk styrning av grundskolan? - Har man metoder och rutiner, centralt och ute på skolorna, för att följa upp verksamheten i skolan? - Sker det en regelbunden uppföljning av grundskolans verksamhet på såväl central som skolnivå? 2 Sammanfattning och bedömning Sammanfattningsvis visar denna granskning att Finspångs kommun i allt väsentligt har väl fungerande rutiner för att både styra och följa upp verksamheten i grundskolan. Centralt finns tydliga lokala mål i den skolplan som gäller för 2007-11. Samtliga intervjuade anser att kunskaperna om skolplanen och dess mål är mycket väl spridda och förankrade ute i hela skolorganisationen. Man upplever även att skolplanens mål har en tydlig styreffekt på verksamheten då det är dessa mål som följs upp i kvalitetsredovisningen. 3
En av de intervjuade rektorerna upplever dock tveksamhet till hur stor skolplanens styreffekt är i förhållande till de olika statliga mål och uppdrag som finns. Det är därför viktigt att man från centralt håll tydligt hävdar vikten av att alla skolor följer intentionerna i den politiskt fastställda skolplanen. När det gäller metoder och rutiner för uppföljning utgör kvalitetsredovisningen den viktigaste insatsen. I denna sammanställs alla skolors uppföljningar av hur väl man lyckats nå uppsatta mål. Detta ger ledningen en god överblick av hur väl skolan som system lyckas nå målen. Kvalitetsredovisningen utgör samtidigt ett viktigt instrument i skolornas eget utvecklingsarbete. Uppföljningen av elevernas kunskapsutveckling dokumenteras nu för i princip samtliga elever i individuella utvecklingsplaner IUP, vilket är krav från skolverket. Det är mycket positivt att man från centralt håll infört krav på att samtliga elever har rätt till mentorsamtal, 15 minuters uppföljnings/utvecklingssamtal varje vecka. Detta bidrar ytterligare till tydlighet vad gäller vikten av kontinuerlig uppföljning och utveckling av verksamheten. Kunskapsutvecklingen följs även upp, såväl lokalt som centralt, via de nationella prov som sker i årskurserna 3, 5 och 9. 3 Genomförande 3.1 Inledning Den organisationsförändring som genomfördes hösten 2008 innebar på det politiska området att Humanistiska nämnden som hade huvudansvaret för skolan avskaffades. Kommunstyrelsen har sedan dess övertagit huvudansvaret. På tjänstemannasidan genomfördes samtidigt en omfattande förändring som bl.a. innebar att den tidigare chefen för humanistiska förvaltningen övergått till ett nytt ansvarsområde. Detta har för granskningen inneburit att den nuvarande huvudansvarige tjänstemannan för skolan inte intervjuats då hon endast innehaft tjänsten i några månader. I stället har förutvarande förvaltningschefen intervjuats. 3.2 Revisionsmetod Granskningen har genomförts genom intervjuer med rektorerna på Rejmyre skola, Hällestadsskolan, Storängsskolan samt rektor och biträdande rektor på Grosvadsskolan samt den tidigare förvaltningschefen för den humanistiska förvaltningen. 4
Jag har även tagit del av och analyserat olika styr- och uppföljningsdokument från både skolnivå och centrala dokument som gäller för hela grundskolan. 4 Styrningen av skolan 4.1 Inledning Styrningen av den enskilda skolans verksamhet är en relativt komplex process genom den statliga styrning som finns dels mot skolan centralt i kommunen men även direkt ner till verksamhetsföreträdare ute på skolorna. Samtidigt finns en kommunal styrning via den skolplan som antagits av humanistiska nämnden och fullmäktige samt genom det balanserade styrkort som humanistiska nämnden tog fram 2008. På vissa skolor bryts de övergripande målen i sin tur ner i lokala arbetsplaner eller liknande. I arbetsplanerna visar skolorna sedan hur man ska arbeta för att nå de olika mål som finns uppsatta i skolplanen. En central del i styrmodellen är den analys av verksamheten och hur man lyckats nå de olika målen som redovisas i den årliga kvalitetsredovisning som varje rektorsområde/skola upprättar och som sedan sammanställs på kommunnivå och redovisas till skolverket. 4.2 Den statliga styrningen Statens styrning av skolan sker främst via skollag och förordningar. Lagen anger övergripande mål för utbildningen i skolan samt övergripande riktlinjer för hur skolans verksamhet ska utformas. Förordningar är rättsregler som beslutas av regeringen och dessa är bindande och skall liksom skollagen följas. Läroplanen utgör den kanske viktigaste förordningen för grundskolan. I läroplanen beskrivs verksamhetens värdegrund, uppdrag samt mål och riktlinjer för arbetet. Målen är av två slag - mål som skolan ska sträva efter att eleverna uppnår (strävansmål) och mål som skolan ska se till att alla elever kan uppnå (uppnåendemål). En stor del av den statliga styrningen är också direkt riktad ner till befattningshavare i den kommunala organisationen som rektor eller lärare. Denna direkta styrning är mycket väl känd och har, sedan lång tid, en stark förankring bland skolans personal. 5
Enligt några rektorer finns det enskilda lärare som fortfarande upplever att det är den statliga styrningen av skolan som är den viktiga, medan den kommunala styrningen uppfattas som mindre viktig. 4.3 Skolplanen Kommunens politiska styrning av skolan ska främst ske genom den skolplan som togs fram 2007 och gäller t.o.m. 2011. Planen riktar sig till förskola, grundskola, fritidshem och gymnasieskola. Planen omfattar följande fem områden; lusten att lära det individuella stödet hälso- och livsstilsfrågor entreprenörskap, samt profilerade senareskolor. Inom vart och ett av dessa områden finns ett flertal aktiviteter angivna som beskriver på vilket sätt man avser att utveckla verksamheten inom just det området. I syfte att sprida information om skolplanen har den tryckts upp dels som affisch och dels i fickformat som bl.a. delats ut till samtliga föräldrar. Affischerna har satts upp i alla klassrum för att ge eleverna möjlighet att se vilka mål skolan ska arbeta mot. På flera av de besökta skolorna redovisar rektor att man arbetat mycket intensivt för att på olika sätt förankra den nya skolplanens mål ute bland lärarna via arbetsplatsträffar och i dialog med arbetslagen etc. På tre av de besökta skolorna uppger rektor att skolplanen har en tydlig styreffekt på verksamheten eftersom det är skolplanens mål som ska följas upp i kvalitetsredovisningen. Ute på respektive skola har skolplanens olika mål också brutits ner i konkreta arbetsplaner eller liknande På en av de fyra skolorna uppger rektorn dock att det främst är läroplanen och kursplaner som utgör de viktigaste styrinstrumenten på skolan medan skolplanen av många lärare uppfattas spela en mindre viktig roll. De områden i skolplanen som känns främmande eller ovant för lärarna t.ex. entreprenörskap, väljer man då i många fall att inte arbeta med. Att få den kommunala styrningen, dvs. skolplanens mål, att få genomslag kräver då ett långsiktigt arbete från bl.a. ansvarig rektor. 6
4.4 Balanserat styrkort Under 2008 tog humanistiska nämnden och förvaltningen fram ett s.k. balanserat styrkort. Styrkortet var tänkt att fungera som nämndens/förvaltningens verksamhetsplan dvs. en årlig konkretisering av hur man ska arbeta för att kunna nå målen i skolplanen. Styrkortet är uppbyggt på fem olika perspektiv - samhälle, utveckling/tillväxt, ekonomi, medarbetare samt processer. För vart och ett av dessa perspektiv har nämnden angett dels ett antal olika framgångsfaktorer dels också ett eller flera mål som man vill att verksamheten ska uppnå under året. 5 Uppföljningen av verksamheten inom grundskolan 5.1 Den centrala uppföljningen Det viktigaste uppföljningsinstrumentet i grundskolan är den kvalitetsredovisning som årligen upprättas på respektive skola. Resultaten från samtliga skolor sammanställs sedan, efter en ingående analys centralt på förvaltningen, för hela kommunen i en gemensam kvalitetsredovisning. Genom kvalitetsredovisningen får såväl förvaltningschef som ansvariga politiker en samlad bild av hur skolorna bedömer att man klarat av att nå de mål som finns redovisade i skolplan och läroplan. Den ger också underlag för analyser av och förslag till åtgärder mot brister som kan finnas på flera skolor. Ute på skolorna spelar också kvalitetsredovisningarna en viktig roll i det lokala utvecklings- och förändringsarbete som ständigt pågår. Det senaste året upplever rektorerna att förvaltningsledningen arbetat för att kvalitetsredovisningarna ska fokusera mer på analys och förslag till åtgärder för att rätta till de eventuella brister som skolan ser inom något område. Skolorna ska, på de områden man har brister, också redovisa konkreta planer/åtgärder för att rätta till bristerna. Därefter följs detta upp i kommande års kvalitetsredovisning. Från centralt håll sker även, sedan tre år tillbaka, en uppföljning via enkäter som varje år genomförs med elever och föräldrar i åk. 3, 6 och 9. Man har även genomfört en medarbetarenkät under 2008. Det sker även en central uppföljning av studieresultaten genom att man samlar in resultaten från nationella prov och betyg. Det görs även olika jämförelser med andra kommuner vad gäller resultat, kvalitet, kostnader mm. 7
Under 2007-08 har kommunen, tillsammans med tio andra kommuner, deltagit i ett nätverk inom ramen för SKL:s nationella jämförelseprojekt. Syftet har varit att gemensamt ta fram nyckeltal/verksamhetsmått för jämförelser av kostnader och kvalitativa resultat. Tanken är att materialet ska kunna användas och bli en naturlig del i kommunens styrning och uppföljning av verksamheten. Resultatet av nätverkets arbete redovisades i början av 2008 i en särskild rapport. 5.2 Uppföljning ute på skolorna Den mer systematiska uppföljningen ute på de besökta skolorna är i vissa delar relativt lika upplagd men i vissa delar kan det skilja sig åt beroende på förutsättningar och på vilket sätt rektor arbetar. Som nämnts ovan är kvalitetsredovisningen ett mycket viktigt uppföljningsinstrument på såväl den enskilda skolan som centralt inom förvaltningen. De besökta skolorna har alla ett konferenssystem där rektor löpande dels träffar alla personal dels också ansvariga för olika arbetslag eller liknande och där man kan ta upp mer allmänna frågor. Samtliga enheter har också avstämningsperioder två gånger årligen. I ett par av skolorna använder sig arbetslagen då av skolverkets analysmaterial Bruk för att utvärdera hur man lyckats uppnå det man angett i arbetsplanen eller liknande. Uppföljningarna följs också upp av rektor som därigenom får en god bild av hur arbetet fungerar i de olika arbetslagen. Resultaten av uppföljningarna används också som underlag för rektor att sammanställa skolans kvalitetsredovisning. Samtliga intervjuade rektorer gör även kontinuerliga verksamhetsbesök i klasserna för att den vägen skaffa sig en mer allmän bild av skolarbetet. En av rektorerna försöker också att skaffa sig en bild av hur verksamheten fungerar genom att regelbundet vikariera i olika klasser. Rektorerna arbetar ofta så att man mer löpande går igenom hela eller delar i arbetsplanen med respektive arbetslag för att se hur man arbetar med de olika delarna, hur man lyckts nå uppsatta mål och om man har behov av stöd av något slag. När det gäller uppföljningen av elevernas kunskaper är den dagliga dialogen mellan lärare och elever ett viktigt instrument. Det finns också krav på att lärarna minst en gång varje termin ha utvecklingssamtal med eleven och elevens vårdnadshavre. Läraren ska då lämna en skriftlig bedöming av elevens kunskapsutveckling i förhållande till målen i de olika ämnen som eleven läser. Detta omdöme ska lämnas i en s.k. individuell utvecklingsplan, IUP. 8
Tanken med kravet på skriftliga omdömen är att elev och föräldrar ska få en tydligare bild av elevens kunskapsutveckling och vilka insatser som eventuellt behövs för att eleven ska nå målen. Enligt samtliga intervjuade har man, på såväl centralt håll som ute på skolnivå, arbetat intensivt för att införa IUP och i dagsläget bedömer rektorerna och förre förvaltningschefen att i princip samtliga elever också har en aktuell IUP. Samtidigt har man i kommunen infört en modell där varje elev ska få två mentorsamtal på 15 minuter styck två gånger i månaden. Dessa samtal ska enbart röra elevens kunskapsutveckling. Förre förvaltningschefen har lagt mycket energi på att förankra idén hos lärarna på skolorna och har också regelbundet följt upp hur rektorerna bedömer att det fungerar på respektive skola. Elevernas kunskapsutveckling följs också upp, både på skolnivå och centralt, i samband med de nationella prov som genomförs i svenska, engelska och matematik. I grundskolan finns det obligatoriska nationella ämnesprov för årskurserna 3, 5 och 9. 6 Några synpunkter på verksamhetsstyrningen Det finns några synpunkter från rektorerna på hur den centrala styrningen inom verksamheten fungerar i praktiken. Samtliga rektorer anser att det skett ett tydligt skifte i fokus på styrningen mot mer av analys och utvärdering av vad eleverna och skolan presterar. Detta upplevs som mycket positivt och flera av rektorerna anser att det funnits och finns en god dialog mellan rektorer och förvaltningsledningen. Man upplever även att arbetet med kvalitetsredovisningen utvecklats positivt mot mer av analys och utvärdering och nu utgör ett viktigt nav i uppföljningen av verksamheten inom grundskolan. Samtidigt är det några av rektorerna som efterlyser en tydligare styrning från centralt håll i vissa frågor. En av de intervjuade rektorerna upplever inte att politiker i dåvarande Humanistiska nämnden brydde sig om att en skola inte arbetade utifrån målen i skolplanen eller inte. Denna brist på tydlighet från politikerna kan, enligt rektorn, leda till att den kommunala politiska styrningen mister i legitimitet bland lärarna vilket försvårar den framtida styrningen av skolan. Det finns även synpunkter på att verksamhetsfrågor inte fått tillräckligt utrymme på de möten som ägt rum mellan rektorer och förvaltningsledning. Man upplever 9
att det ofta är alltför många olika praktiska frågor som ska avhandlas delvis på bekostnad av viktiga verksamhetsfrågor. Det finns slutligen även en viss kritik mot att uppföljningar från centralt håll i alltför stor utsträckning fokuserar det ekonomiska resultatet utan koppling till vad skolan som system presterat. Någon rektor efterlyser också centrala resurser för att kunna göra den typen av analyser och beskrivningar så att ekonomi, kvalitet och prestationer kan redovisas samlat på ett bättre sätt än vad som hittills varit möjligt. Här har ett utvecklingsarbete pågått de senaste två åren där förvaltningsekonomen haft ett uppdrag att koppla samman ekonomi och resultat vilket bl.a. speglas i jämförelserapporten. Därtill kommer att det också arbetats fram en ny fördelningsmodell som är kopplad till faktisk verksamhet, den nya fördelningsmodellen kommer att börja användas 2009. 10