Budgetprognos 2004:4

ESV 2004:21 Budgetprognos 2004:4 Analys 1

Budgetprognos Analys innehåller en övergripande analys som tillhandahålls kostnadsfritt i enstaka exemplar eller genom prenumeration. Detaljerade tabeller finns att tillgå i olika format på ESV:s webbplats. Budgetprognos Analys, tabeller och pressmeddelande finns på www.esv.se Kontaktpersoner Budgetprognoserna produceras av prognosenheten (ISE/P). I redaktionen för denna budgetprognos ingår Tina Hedman, redaktör (4503), Josefin Ask-Ankner (4411), Svante Hellman (4315) och Anders Bergdahl (4414). Redaktionen är i första hand behjälplig med övergripande frågor. Prognoschef Karl Bergstrand (4312) Carl J Nordén (4386) Utgifter Utgiftsområde 1, 13, 14 Josefin Ask-Ankner (4411) Utgiftsområde 19, 24 Anders Bergdahl (4414) Utgiftsområde 21, 23, 27 Johan Davidson (4542) Utgiftsområde 5, 7, 8 Thomas Hagberg (4504) Utgiftsområde 3, 4, 9, 10 Tina Hedman (4503) Utgiftsområde 2, 26, RGK:s nettoutlåning Svante Hellman (4315) Utgiftsområde 11, 20, Ålderspensionssystemet Bengt Lewin (4387) Utgiftsområde 6, 22, Kassamässig korrigering Margareta Nöjd (4453) Utgiftsområde 12, 18, 25 Kristina Olsson Tjänstledig Utgiftsområde 15, 16, 17 Johan Sandberg (4417) Realekonomisk fördelning Christina Granath (4585) Inkomster Inkomsttitel 1700, 3000, 5000 Josefin Ask-Ankner (4411) Inkomsttitel 1120, 1322 Anders Bergdahl (4414) Inkomsttitel 1111, 1131, 1321, 1600 Håkan Carlsson (4465) Inkomsttitel 6000, 1400 Johan Davidson (4542) Inkomsttitel 1300, 2000 (2300, 2500, 2600) Thomas Hagberg (4504) Inkomsttitel 4000 Tina Hedman (4503) Inkomsttitel 1140, 1200, 2000 (2100, 2200, 2400, 2700, 2800) Bengt Lewin (4387) Inkomsttitel 1511, 1513 Kristina Olsson Tjänstledig Inkomsttitel 1411, 1512 Johan Sandberg (4417) Andra publikationer som belyser statsbudgeten (se www.esv.se) Statsbudgetens månadsutfall Inkomstliggaren 2004 Statsbudgetens utfall 2003 Statens Finanser 2003 Tidigare (i Budgetprognoserna) publicerade Temakapitel ESV/ISE/P tel:08-690 43 00 Drottninggatan 89 fax:08-690 41 15 Box 45316 e-post: fornamn.efternamn@esv.se 104 30 Stockholm prognos@esv.se Layout: Jan Westerlund Omslag: Thomas Mejstedt Tryck: Edita Norstedts Tryckeri, december 2004 ESV 2004:21 ISSN 1401-7865 ISBN 91-7249-178-7 2

Innehåll Inledning Summary... 7 Sammanfattning... 9 Övergripande Ökad långsiktighet med hjälp av nytt budgetmål...12 Vad har hänt sedan augustiprognosen?...16 Uppföljning av utgiftstaket...18 Fördjupning om skattenedsättningarna...20 Faktiskt och underliggande saldo...22 Budgetpolitisk indikator...25 Utgifter 2004 2008...27 Förändring av anslagsbehållningar...38 Inkomster 2004 2008...40 Realekonomisk fördelning...48 Beräkningsförutsättningar...53 Makroekonomiska förutsättningar...53 Aviserade beslut...54 Prognosprinciper...55 Justering för ändrade redovisningsprinciper...58 Temakapitel En åldrande befolkning effekter på sparande och bytesbalans...62 Finasieringar av vägar och järnvägar teori och praktik...66 Publicerade temakapitel...70 Tabellförteckning Tabell 1. Summary 2003 2008... 7 Tabell 2. Sammanfattning åren 2003-2008... 9 Tabell 3. Uppföljning av utgiftstaket 2003 2007... 18 Tabell 4. Nedsättningar av skatter 2001 2008... 21 Tabell 5. Faktiskt och underliggande saldo 2004-2008... 23 Tabell 6. Statsbudgetens utgifter 2003 och 2004 (2004 års struktur)... 27 Tabell 7 Statsbudgetens utgifter 2004 2008 (2005 års struktur)... 28 Tabell 8. Förändring av anslagsbehållningar 2003 2005... 39 Tabell 9. Periodiserade inkomstskatter 2003 2008... 40 Tabell 10. Statsbudgetens inkomster 2003 2008... 43 Tabell 11. Effekter av ny sjukförsäkringsavgift 2005 2008... 44 Tabell 12. Statsbudgetens utgifter realekonomiskt fördelade 2003 2008... 48 Tabell 13. Transfereringar till den kommunala sektorn 2003 2008... 50 Tabell 14. Statsbudgetens utgifter realekonomiskt fördelade 1999 och 2008... 51 Tabell 15. Makroekonomiska förutsättningar 2003 2008... 53 Tabell 16. Justeringar av kalenderåren 1995-2004 för jämförbarhet med 2005... 58 Figurförteckning Figur 1. Större differenser för utgifter och inkomster i förhållande till föregående prognos 2004...5 Figur 2. Större differenser för utgifter och inkomster i förhållande till budgetpropositionen 2004...5 Figur 3. Större differenser för utgifter och inkomster i förhållande till föregående prognos 2005...6 3

Figur 4. Större differenser för utgifter och inkomster i förhållande till budgetpropositionen 2005...6 Figur 5. Andel av befolkningen i arbetsför ålder 1950-2050... 12 Figur 6. Krav på finansiellt sparande i staten för att uppnå tvåprocentsmålet 2002-2020... 13 Figur 7. Takbegränsade utgifter per månad 2004... 16 Figur 8. Inkomster per månad 2004... 17 Figur 9. Utgiftstak och utgifter 1997 2008... 19 Figur 10. Statsbudgetens faktiska och underliggande saldo 1990 2008... 22 Figur 11. Underliggande utgifter och inkomster 1995 2008... 24 Figur 12. Bidrag till förändring av underliggande saldo 1998 2008... 25 Figur 13. Bistånd och Sida:s förvaltningsanslag 1995 2008... 31 Figur 14. Arbetslöshet och sjukpenningdagar 1987 2008... 32 Figur 15. A-kassa och aktivitetsstöd som andel av BNP... 33 Figur 16. Räntor på statsskulden 1998-2008... 36 Figur 17. Debiterad fastighetsskatt 2004 2008... 45 Figur 18. Privatinförsel av sprit 2001 2004... 46 Figur 19. Bidrag till kommuner 2003 2008... 50 Figur 20. Utgifter på utgiftsområden inklusive RGKs nettoutlåning respektive inkomster... 59 Figur 21. Sveriges bytesbalans 1970-2003... 62 Figur 22. Yngre och äldre pensionärer 2000 2050... 65 Figur 23. Bokföringsexempel: Finansiering via anslag... 67 Figur 24. Bokföringsexempel: Finansiering via lån i RGK... 68 Förteckning över faktarutor Lästips Budgetprognos 2004:4... 11 ESV:s budgetprognoser baseras på ett stort antal informationskällor och underlag... 17 Så påverkas utgifterna vid ändrade programvolymer... 34 Hur skiljer sig det nya utjämningssystemet från dagens?... 35 Vilka skattemässiga justeringar kan företagen göra?... 42 Realekonomisk fördelning... 52 Appendix Appendix 1. Statsskulden 1980-2008... 72 Appendix 2. Kassamässig korrigering och Riksäldskontorets nettoutlåning 2003-2008... 73 Appendix 3. Engångsposter som påverkar statsbudgeten 1995 2008... 74 Appendix 4. Budgetsaldo 2000 2008... 76 Appendix 5. Förändring av takbegränsade utgifter respektive inkomster 2001 2008... 76 Appendix 6. Budgetprognoserna avseende 2004... 77 Appendix 7. Statsbudgetens inkomster m.m. 2002 2008 (i 2005 års struktur)...79 Appendix 8. Statsbudgetens utgifter m.m. 2002 2008 (i 2005 års struktur)...80 Appendix 9. Statsbudgetens utgifter fördelade på politikområden 2004 2008...81 Appendix 10. Differenser från föregående prognos 2004... 82 Appendix 11. Differenser från statsbudgeten 2004... 82 Appendix 12. Differenser från budgetpropositionen 2005...82 Appendix 13. Känslighetsberäkningar 2005, partiella helårseffekter... 83 Appendix 14. Känslighetsberäkningar 2005, partiell effekt av en ökning med 10 000 enheter. 83 Appendix 15. Uppräkningsfaktorer inom kommunskattesystemet... 84 Appendix 16. Tekniska justeringar av utgiftstaket 1997 2006... 85 4

Miljarder kronor 2004 Figur 1.Större differenser för utgifter och inkomster i förhållande till föregående prognos U T G I F T E R Räntor på statsskulden Vuxenutbildning -1,5-1,9-0,7 0,5 Bistånd 1,8 Avgiften till EU Försvarsmateriel I N K O M S T E R Betalningsdifferenser Juridiska personers inkomstskatt Övriga inkomster av statens verksamhet -3,2-1,3 1,8 1,6 Energiskatt 3,5 Fysiska personers inkomstskatts -15-12 -9-6 -3 0 3 6 9 12 15 Miljarder kronor 2004 Figur 2. Större differenser för utgifter och inkomster i förhållande till budgetpropositionen U T G I F T E R Räntor på statsskulden Sjukpenning n och rehabilitering m.m. -1,6-0,6-0,8 0,6 1,1 Arbetslöshetsersättning t och aktivitetsstöd Bistånd Avgiften till EU I N K O M S T E R Juridiska personers inkomstskatt -5,2 Betalningsdifferenser Övriga inkomster av statens verksamhet Nedsättning, sysselsättningsstöd till l kommuner 1,6 1,5 2,9 5,9 Fysiska personers inkomstskatts -15-12 -9-6 -3 0 3 6 9 12 15 5

2005 Figur 3. Större differenser för utgifter och inkomster i förhållande till föregående prognos Miljarder kronor U T G I F T E R Aktivitets- och sjukersättningar Försvarsmateriel Trängselskatt i Stockholm -1,5 2,1 1,6 4,2 Räntor på statsskulden -25,6 Kommunalekonomisk k utjämning I N K O M S T E R -25,5 Juridiska personers inkomstskatt Inkomster av försåld egendom -7,5-4,4 4,8 4,5 Fysiska personers inkomstskatt Nedsättning, sysselsättningsstöd till kommuner Utjämningsavgift för kommuner -30-20 -10 0 10 20 30 2005 Figur 4. Större differenser för utgifter och inkomster i förhållande till budgetpropositionen Miljarder kronor Försvarsmateriel 2,6 U T G I F T E R Arealersättning och djurbidrag -1,0-1,0 1,1 Bistånd Studiemedele -1,5 Arbetslöshetsersättning e och aktivitetsstödt I N K O M S T E R -10,5 Juridiska personers inkomstskatt Amortering på stadskapital -2,0-1,5 1,6 Nedsättning, sysselsättningsstöd n till kommuner Inkomster av statens aktier Inkomster av försåld egendom 12,3-15 -12-9 -6-3 0 3 6 9 12 15 6

Summary The expenditure ceiling is expected to be met at a margin of three billion Swedish kronor this year, due to decreasing expenditure compared to previous forecast. The Swedish National Financial Management Authority has for a long time predicted this year s expenditure to exceed the ceiling, and the Government has during the year decided on expenditure restrictions. These measures mainly affect national defence expenditure and agriculture support. Furthermore, the contributions to the European Community will be lower than estimated. The expenditure restrictions this year will, however, diminish the prospects of securing next year s expenditure ceiling, since they in some cases will increase expenditure in 2005. Expenditure will also increase as a consequense of a trial of traffic congestion taxes in Stockholm. Altogether, the expenditure ceiling will therefore be surpassed by four billion kronor, should no measures be taken. A reformed localgoverment tax equalisation system next year implies that revenue as well as expenditure and the ceiling will decrease by 26 billion Swedish kronor. However, this will affect neither the budget balance nor the budgeting margin. Table 1. Summary 2003 2008 pbh=äáääáçå qçí~ä=éñééåçáíìêé TMUKN TRQKN TRMKT TRMKV TTVKV UMNKM UONKO JPKR JOPKS JMKS MKN JNOKM JNNKP qçí~ä=êéîéåìé SSNKT TNOKQ SVTKT TNOKT TPTKP TTPKS UMMKR OKP JPOKN NMKO MKQ JOKV JNKR _ìçöéí=ä~ä~ååé= JQSKP JQNKT JRPKM JPUKO JQOKS JOTKQ JOMKT RKU JUKR NMKU MKO VKN VKU _ìçöéíáåö=ã~êöáå OKV MKO PKP JQKQ VKQ NOKM QKQ NVKV NKN JQKS UKM OKM råçéêäóáåö=ä~ä~ååé JSQKU JRRKQ JQPKU JQSKU JPOKQ JOOKM SKO JNNKO To prevent the expenditure ceiling from being exceeded next year, the Government has declared that government agencies cannot use their appropriation balances in 2005. This applies to the total net use and not to specific appropriations. Pending a government decision, the Swedish National Financial Management Authority estimates that appropriation balances will be used to some extent and that the total net use will amount to 2.7 billion Swedish kronor. The forecast thus constitutes a basis for decision-making on expenditure restricting measures next year. If the net use can be reduced to zero, the expenditure decreases correspondingly. The ceiling would then instead be exceeded by 1.7 billion kronor. Despite a strong economic upturn, central government budget deficits are large. Next year, revenue will improve following that employment is expected to increase. The revenue improvement is, however, balanced by cuts in personal income tax and increasing tax reductions, in particular employment grants to local government. Next year s improved budget balance is mainly due to unusually low interest payments in foreign currency. 7

If the USD/SEK rate remains low, the exchange gains will further increase during the forecasting period. The tax reductions on the revenue side of the budget have gradually increased and amount to 10 billion kronor this year. Next year, these tax reductions increase further to 16 billion Swedish kronor due to considerable employment grants to local governments. The increased use of tax reductions threatens to reduce the confidence in the expenditure ceiling as a fiscal instrument and deteriorate the transparency of the central government budget. Higher employment for the years ahead leads to an increased growth in aggregate wage sum, which adds to higher revenues from social security contributions and income taxes. Improved purchasing power also raises revenues from taxes on consumer goods. Although government revenue benefits from the upswing in the economy, the budget deficit remains during the forecasting period. The sick leave has decreased substantially, but the high expenditure on ill health persists since many people on sick leave instead will be supported through activity and sickness compensation. The expenditure on unemployment benefits begins to decrease in 2005, which compensates for increasing activity compensation expenditure. The proposal in the Budget Bill regarding increased child allowance and a raised ceiling in the parental insurance system, increases expenditure subject to the expenditure ceiling from 2006. The ambition to raise the development aid to one per cent of GNI also brings about higher expenditure, along with a larger contribution to the European Community as a result of the enlarged EU. The previous relatively generous margin to the expenditure ceiling has therefore diminished to merely one per cent of the ceiling. If the expenditure ceiling is determined on a similar basis as precedently, the margin will be somewhat larger in 2007 and 2008 than the precedent year due to decreasing expenditure in relation to GDP. This enables a lower expenditure ceiling to be set as a percentage of GDP in 2007 and later on in 2008 without actual expenditure reductions. The favourable economic growth during the forecasting period entails a decreasing debt ratio in spite of large consistent budget deficits. However, there are good reasons for the central government finances to be stronger: Economic upturn high growth and rising capacity utilisation during the forecasting period. Demographic boom The structure of the population is presently the most favourable since the nineteen sixties, but will deteriorate and remain weak for a long time. Today s target of a surplus averaging 2 per cent of GDP over a business cycle in the public finances does not prepare the central government for the strains the ageing population implies. The implicit target for the financial savings of the central government becomes merely the mirror image of the development in the old-age pension system. From this follows that fiscal policy will tighten as demand for health care and social services increases. The labour supply and the tax base decrease as well, further weakening government finances. A reformed surplus target focusing on the central government budget may serve as an effective tool for strengthening central government s long term financial position. The other parts of the public sector can be left out as the autonomous pension system is well prepared for the future and local governments are subjected to a balanced budget requirement. Which level of government debt or budget balance to target is eventually a political matter. An important aspect of this is whether today s generations or tomorrow s shall bear the cost of the government debt. To what extent should those who have contributed to the build-up of debt participate in reducing it? 8

Sammanfattning Utgiftstaket beräknas klaras med tre miljarder kronor i år, eftersom de takbegränsade utgifterna blir lägre än i föregående prognos. ESV har länge varnat för att årets tak kan komma att överskridas och regeringen har, såväl under våren som under hösten, beslutat om utgiftsbegränsningar i syfte att minska utgifterna. Det gäller främst försvaret samt bidrag till jord- och skogsbruk. Dessutom blir EU-avgiften lägre än beräknat. Utgiftsbegränsningarna i år försämrar dock möjligheten att klara nästa års utgiftstak, eftersom de i vissa fall innebär en förskjutning av utgifter. Utgifterna ökar också till följd av försöket med trängselskatter i Stockholm. Sammantaget bidrar detta till att utgiftstaket överskrids med fyra miljarder kronor nästa år, om inga åtgärder vidtas. Ett nytt kommunutjämningssystem från nästa år innebär en sänkning av nivån på såväl inkomster som utgifter och utgiftstak med 26 miljarder kronor. Detta har dock ingen effekt på budgetsaldot eller marginalen till utgiftstaket. Tabell 2. Sammanfattning åren 2003-2008 Miljarder kronor Utfall SB 1 Prognos Diff. fr. BP 04:3 Diff. från Bprop. 2003 2004 2004 2005 2006 2007 2008 2004 2005 2004 2005 2006 2007 Totala utgifter 708,1 754,1 750,7 750,9 779,9 801,0 821,2-3,5-23,6-0,6 0,1-12,0-11,3 Utgiftsområden exklusive räntor 661,3 690,2 686,9 702,1 715,0 735,2 754,4-6,7-20,2-3,2 2,9-9,3-5,7 Statsskuldsräntor m.m. 42,2 47,7 50,5 37,8 50,2 51,5 54,5 1,8-1,5 1,1-1,0-1,9-4,4 Kassamässig korrigering -7,5-3,9-11,9-1,9 0,0 0,0 0,0-6,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 varav överföring från AP-fonden -13,7-3,9-3,9-1,9 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Riksgäldskontorets nettoutlåning 12,1 20,2 25,2 12,8 14,8 14,4 12,2 7,3-1,9 1,6-1,8-0,8-1,2 Totala inkomster 661,7 712,4 697,7 712,7 737,3 773,6 800,5 2,3-32,1 10,2 0,4-2,9-1,5 Budgetsaldo -46,3-41,7-53,0-38,2-42,6-27,4-20,7 5,8-8,5 10,8 0,2 9,1 9,8 Ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten 157,8 165,6 167,8 172,3 182,6 195,8 210,8 2,3 0,4 2,1 1,7 1,3 3,6 Summa takbegränsade utgifter 819,1 855,8 854,7 874,4 897,6 931,0 965,2-4,4-19,9-1,1 4,6-8,0-2,0 Utgiftstak 822 856 858 870 907 943 2-24 2 Marginal till utgiftstaket 2,9 0,2 3,3-4,4 9,4 12,0 6,5-4,1 3,1-4,6 8,0 2,0 Totala engångseffekter 18,4 2,4 5,6 4,2 5,0 1,3-0,4 2,7 Underliggande saldo -64,8-55,4-43,8-46,8-32,4-22,0 6,2-11,2 SB=Statsbudget, BP 04:3=Budgetprognos 2004:3 (ESV:s föregående prognos). Bprop.=Regeringens prognos för 2004, förslag för 2005 och beräkning för 20062007 i Budgetpropositionen för 2005. Anm. Utgiftstaket för 2007 avser regeringens preliminära beräkning. 1 Dessutom har 10,9 miljarder kronor anvisats på tilläggsbudget. För att klara utgiftstaket nästa år har regeringen aviserat att myndigheternas anslagssparande inte får utnyttjas 2005. Det gäller på totalnivå, vilket innebär att sparande kan få utnyttjas i vissa fall om förbrukningen på andra anslag understiger anvisade medel i motsvarande mån. I avvaktan på regeringens beslut räknar ESV dock med att anslagsbehållningar kommer att utnyttjas i vissa fall och att nettoförbrukningen kommer att uppgå till 2,7 miljarder kronor. Prognosen utgör därmed ett underlag för beslut om utgiftsbegränsade åtgärder för nästa år. Om nettoförbrukningen nedbringas till noll minskar utgifterna med motsvarande belopp och överskridandet av utgiftstaket uppgår då till 1,7 miljarder kronor. Trots att konjunkturuppgången är stark visar budgeten ett stort underskott i år. Nästa år medför den beräknade sysselsättningsökningen att inkomsterna förbättras. Detta 9

motverkas dock av skattesänkningar för hushållen och att skattenedsättningarna ökar i omfattning, främst sysselsättningsstödet till kommunerna. Den främsta orsaken till att budgetunderskottet minskar nästa år är att ränteutgifterna blir ovanligt låga till följd av stora valutakursvinster då två stora dollarlån förfaller till betalning till en låg dollarkurs. Om dollarkursen förblir vid dagens låga nivå resten av prognosperioden ökar valutavinsterna ytterligare. Skattenedsättningarna på budgetens inkomstsida har successivt ökat och uppgår i år till 10 miljarder kronor. Nästa år ökar nedsättningarna ytterligare till 16 miljarder kronor genom större sysselsättningsstöd till kommunerna. Den utökade användningen av skattenedsättningar riskerar att minska förtroendet för utgiftstaket, samtidigt som transparensen i statsbudgeten försämras. Sysselsättningen ökar åren framöver, vilket bidrar till ökad tillväxt av lönesumman och därmed högre inkomster från socialavgifter och inkomstskatter. Även momsinkomsterna blir högre till följd av den förbättrade köpkraften. Trots att högkonjunkturen hjälper till att lyfta inkomsterna kvarstår budgetunderskottet hela prognosperioden. Sjukskrivningarna har minskat kraftigt, men eftersom många långtidssjukskrivna förs över till aktivitets- och sjukersättning består de höga utgifterna för ohälsan. Utgifterna för arbetslöshetsersättning börjar minska nästa år, men motverkas av högre utgifter för aktivitetsstöd. Budgetpropositionens förslag om ökade satsningar främst på barnbidrag och höjda inkomsttak i föräldraförsäkringen, leder till att utgifterna under taket ökar från 2006. Även ambitionen att höja biståndet till en procent av BNI och en högre EU-avgift, till följd av ett utvidgat EU, bidrar till högre utgifter de kommande åren. Den tidigare förhållandevis stora marginalen till utgiftstaket 2006 har därför minskat och uppgår nu till endast en procent av taket. Om utgiftstaket fastställs på samma grunder som hittills blir marginalen något större 2007 och 2008 eftersom utgifterna minskar i relation till BNP. Det gör att det finns utrymme för ett lägre utgiftstak som andel av BNP 2007 och senare 2008 utan att några egentliga besparingar behöver göras. Den goda ekonomiska tillväxten under prognosperioden medför att skuldkvoten minskar trots budgetunderskott samtliga år. Men det finns skäl som talar för att utvecklingen av statens finanser kunde vara bättre: Ekonomisk högkonjunktur en hög tillväxt och stigande kapacitetsutnyttjande i ekonomin under hela perioden Demografisk högkonjunktur befolkningsstrukturen är den mest gynnsamma sedan 1960-talet och kommer att försämras och vara sämre under mycket lång tid Dagens saldomål för den offentliga sektorn om två procent i överskott över en konjunkturcykel medverkar inte till att skapa någon buffert i statens finanser inför den demografiska utveckling som väntar. Målet för statens finansiella sparande bestäms passivt som spegelbilden av utvecklingen i pensionssystemet. Det medför att staten kommer att behöva strama åt just när utgifterna för vård och omsorg ökar kraftigt och när arbetsutbudet är som minst och skatteunderlaget därmed som svagast. Ett omarbetat saldomål med fokus på staten kan bli ett effektivt styrredskap för att stärka statens finanser på lång sikt. Pensionssystemet, som är väl rustat för framtiden, behöver inte ingå i detta nya mål och inte heller kommunerna, givet ett bevarat balanskrav. Vad som är önskvärda nivåer för statsskulden eller budgetsaldot är ytterst en politisk fråga. En viktig aspekt i detta är hur kostnaden för statsskulden skall fördelas mellan dagens och morgondagens generationer. I vilken utsträckning skall de generationer som ökat skulden vara med och betala tillbaka? 10

Lästips Budgetprognos 2004:4 Hur påverkar demografin statsfinanserna på lång sikt och vilka nya budgetmål krävs för att statsbudgeten ska stå rustat för kommande påfrestningar? Se sid 12. Ny information som påverkar statsfinanserna beskrivs i avsnittet Vad har hänt sedan augusti prognosen? Se sid 16 Nästa år utökas sysselsättningsstödet till kommunerna, vilket leder till ökade skattenedsättningar och minskade inkomster. Läs mer om detta i anslutning till kapitlet om Uppföljning av utgiftstaket, sid 20. För att klara utgiftstaket nästa år har regeringen aviserat att nettoförbrukningen av anslagsbehållningarna 2005 inte får överstiga noll. Hur påverkar detta prognosen? Se sid 38. Vilka prognosprinciper använder ESV vid medelfristiga prognoser, se sid 55. 11

Ökad långsiktighet med hjälp av nytt budgetmål Statsbudgeten beräknas uppvisa stora underskott i år och de närmaste fyra åren. Det innebär att statsskulden kommer att öka i nominella termer i ett läge där konjunkturen bedöms vara god. Samtidigt är den demografiska situationen den mest gynnsamma sedan 1960-talet. Efter 2007 kommer andelen av befolkningen i arbetsför ålder att minska stadigt, se figuren nedan. Mot denna bakgrund borde förberedelser kunna ske för att möta de påfrestningar som ett vikande arbetsutbud och sämre konjunkturer kommer att innebära. Procent Figur 5. Andel av befolkningen i arbetsför ålder 1950-2050 Antal personer 20-64 år som andel av totalbefolkningen Procent Fler ålderspensionärer, lägre födelsetal och längre förväntad livslängd gör att andelen personer i arbetsför ålder minskar. Detta sätter press på de offentliga finanserna genom minskande skatteunderlag och stigande utgifter för äldreomsorg och sjukvård. Den demografiskt betingade försvagningen av arbetskraftsutbudet fortsätter ända fram till 2035 men redan 2015 har alla fyrtiotalister gått i pension. Detta innebär påfrestningar på de offentliga finanserna i form av vikande skatteunderlag och högre utgifter för vård och omsorg. Det är främst i kommunsektorn som den demografiskt betingade budgetförsvagningen blir påtaglig. Eftersom de totala offentliga resurserna som andel av BNP inte kan öka i någon större utsträckning måste en omfördelning från staten till kommunerna ske i en eller annan form. Den demografiska utvecklingen talar alltså för att statens finanser bör stärkas den närmaste tioårsperioden. I den mån politiska reformer i stället kan bidra till ett ökat arbetsutbud och därmed en ökad tillväxt kommer finansieringsproblemen för staten och kommunerna att minska. Nuvarande offentliga överskottsmål Ett av den ekonomiska politikens överordnade mål är att den offentliga sektorns (staten, kommunsektorn och ålderspensionssystemet) finansiella sparande skall uppgå till två procent i genomsnitt över en konjunkturcykel. När detta överskottsmål introducerades var syftet främst att stärka förtroendet för Sveriges och den svenska statens ekonomi efter de svåra åren i början av 1990-talet. Den ekonomiska krisen hade lett till stora budgetunderskott och en statskuld som närmade sig 80 procent av BNP. I dag sägs överskottsmålet syfta till att skapa en buffert inför de påfrestningar en åldrande befolkning väntas innebära. Dessutom skall målet bidra till att ge en marginal till den 12

underskottsgräns på högst tre procent av BNP som stadgas i stabilitets- och tillväxtpakten inom EU. Mot bakgrund av den demografiska utvecklingen kan dock följande nackdelar observeras: Nuvarande överskottsmål skapar inte någon buffert i statens finanser inför den demografiska utveckling som väntar. Målet innebär att staten måste strama åt kraftigt just när arbetsutbudet är som minst och skatteunderlaget därmed som svagast. Nuvarande mål för hela den offentliga sektorn medför en bristande transparens eftersom de temporära överskotten som för närvarande finns i pensionssystemet överskuggar underskotten och den långsiktiga obalansen i statens finanser. Enligt ett beslut av EU:s statistikorgan Eurostat skall premiepensionerna inte längre räknas till den offentliga sektorns sparande utan till hushållens. Detta innebär att nuvarande överskottsmål på ett eller annat sätt måste omarbetas. I ålderspensionssystemet beror inkomster och utgifter huvudsakligen på den demografiska utvecklingen. Systemet är autonomt och nuvarande överskott skall täcka kommande underskott i takt med att allt fler går i pension. Vidare är kommuner och landsting ålagda ett balanskrav, vilket i princip innebär att ett underskott ett år måste kompenseras av överskott under kommande år. Något särskilt krav finns däremot inte för statsbudgeten. Med ett balanskrav i kommunsektorn och ett beräknat sparande på två procent av BNP i ålderspensionssystemet de närmaste åren måste statens sparande för närvarande uppgå till noll, det vill säga ett balanskrav, om tvåprocentsmålet ska uppfyllas. Trots detta beräknas statens finansiella sparande i år uppgå till minus 1,3 procent av BNP, och nästa år till minus 1,8 procent. Figuren nedan visar dels vad det finansiella sparandet i procent av BNP väntas bli i staten och i pensionssystemet åren framöver, dels vad statens finansiella sparande borde vara i genomsnitt om tvåprocentsmålet skall uppnås. Figur 6. Krav på finansiellt sparande i staten för att uppnå tvåprocentsmålet 2002-2020 Procent av BNP Procent av BNP Med ett överskottsmål för hela den offentliga sektorn, ett balanskrav för kommunerna och ett autonomt pensionssystem blir sparkravet för staten residualt bestämt av utvecklingen i pensionssystemet. Statens finansiella sparande borde i år uppvisa överskott för att överskottsmålet skall nås som genomsnitt över en konjunkturcykel. Anm. I figuren bortses som en förenkling från konjunktursvängningar. Kommunsektorn antas uppfylla sitt balanskrav. 13

När antalet ålderspensionärer stiger mot slutet av detta årtionde, och sparandet i pensionssystemet minskar, ökar kravet på statens finanser om tvåprocentsmålet skall uppnås. Dagens överskottsmål innebär att målet för staten bestäms passivt som spegelbilden av utvecklingen i pensionssystemet. Från demografisk synpunkt innebär ett uppfyllande av nuvarande överskottsmål en kontracyklisk statsbudget där kraven på överskott växer i takt med att andelen förvärvsarbetande minskar och vice versa. Sett ur ett generationsperspektiv innebär detta en omfördelning från dem som kommer att förvärvsarbeta efter 2015 till dem som då gått i pension. En effekt av nuvarande mål är att statens underskott tenderar att överskuggas av temporära överskott i pensionssystemet. De överskott som byggs upp där kommer att minska i takt med de stora utbetalningarna 2015-2045. Dessa tillgångar reducerar inte statsskulden. Ett mål som i stället fokuserar på staten synliggör på ett bättre sätt Sveriges beredskap inför en åldrande befolkning. Det nuvarande saldomålet för offentlig sektor står också inför en nödvändig förändring av ytterligare ett skäl. EU:s statistikorgan Eurostat har beslutat att sparandet och tillgångarna i premiepensionssystemet inte skall betraktas som offentligt sparande utan som privat. Sverige måste senast i mars 2007 genomföra denna omklassificering i bland annat nationalräkenskaperna. De flesta andra länder har redan genomfört denna förändring. För svensk ekonomi som helhet betyder detta beslut i sig inte mer än att det tydliggörs att premiepensionerna är pensionsspararnas privata tillgångar. Men för offentlig sektor torde beslutet innebära att det nuvarande tvåprocentsmålet måste omdefinieras. Bland annat påverkas avståndet till den underskottsgräns på tre procent av BNP som gäller inom stabilitets- och tillväxtpakten (ett av de så kallade Maastrichtvillkoren). När man för Sveriges del räknar premiepensionssparandet till hushållssparandet blir det offentliga sparandet som andel av BNP årligen drygt en procentenhet lägre. Utgångspunkter för ett nytt mål för statens finanser Pensionssystemet är väl rustat för framtida demografiska förändringar och behöver därför inte ingå i ett nytt budgetmål. Med ett bevarat balanskrav för kommunerna öppnar det för ett aktivt och tydligt mål för staten. Ett nytt mål för statens finanser måste vara utformat så att det blir ett effektivt styrredskap. Därför bör det nya målet vara långsiktigt, tydligt och konstruerat så att det ger beslutsfattarna rätt incitament. För att ett mål skall vara effektivt bör det vara långsiktigt, väl preciserat och mätbart vid givna tidpunkter. Om målet skall bli verkningsfullt krävs också att det är tydligt formulerat. Erfarenheterna från utgiftstaken visar att ett tydligt och enkelt mål är effektivt. Det främjar ekonomistyrningen och måluppföljningen. Det är vidare en fördel att målet är direkt kopplat till det som riksdagen fattar beslut om, det vill säga statsbudgeten. Ett mål för statens finanser bör vara samhällsekonomiskt motiverat och får inte utformas så att det förstärker konjunktursvängningar eller försvårar Riksbankens möjligheter att upprätthålla inflationsmålet. Ett mål för statens finanser måste även ta hänsyn till Maastrichtfördragets krav om att underskottet i de offentliga finanserna inte får överstiga tre procent av BNP. En marginal för normala konjunktursvängningars påverkan på de offentliga finanserna måste därför finnas. Hur kan ett nytt mål formuleras? Ett sätt att utforma ett mål för de statliga finanserna är att sätta ett mål för statsskuldens utveckling som andel av BNP under en viss period. Fördelen med ett mål för statsskulden är att det är lätt att mäta och förstå. Till skillnad från finansiellt sparande är budgetsaldot direkt kopplat till statsskuldens förändring. Statistik över utfall finns snabbt tillgänglig, vilket underlättar snabba beslut för att på kort sikt nå mål och delmål. Målet går också att 14

påverka med engångseffekter som inte kräver finanspolitisk åtstramning, till exempel med försäljning av statliga tillgångar. Nackdelen är att samma engångseffekter i första hand stärker statsfinanserna på kort snarare än lång sikt, eftersom det underliggande budgetsaldot inte påverkas av en tillfällig försäljningsinkomst annat än genom ränteeffekten. En annan nackdel är att det är svårt att argumentera för ett visst kvantifierat mål för statsskulden, eftersom det är svårt att ens teoretiskt fastställa en optimal nivå för densamma. Ett annat alternativ är att sätta ett mål för statens finansiella sparande över en konjunkturcykel. Till skillnad från ett tidsbegränsat statsskuldsmål kan detta, tillsammans med utgiftstaken, gälla som ett varaktigt ramverk för statsfinanserna. En inriktning på det finansiella sparandet i staten snarare än hela den offentliga sektorn tydliggör statens ekonomiska situation det som riksdag och regering har möjlighet att påverka. Liksom med nuvarande överskottsmål är det dock svårt att avgöra var i konjunkturcykeln man befinner sig, och därför svårt i den politiska processen att verkligen budgetera för överskott under goda tider. En rimlig långsiktig nivå på det statliga finansiella sparandet är balans över konjunkturcykeln. Ett balansmål för statens finansiella sparande över en konjunkturcykel innebär i princip att statsskulden inte ökar i nominella termer. Goda förutsättningar skapas därmed för att den kan minska relativt snabbt som andel av BNP. Detta gäller särskilt om avbetalningar samtidigt kan göras genom exempelvis inkomster av försäljning av statligt aktieinnehav. På detta sätt skapas en buffert i form av en lägre statsskuld som gör att de demografiskt betingade påfrestningarna på statsbudgeten blir lättare att hantera. Ett annat alternativ är att under en viss period ha ett positivt sparkrav på staten över en konjunkturcykel. På riktigt lång sikt har förmögenhetsställningen i utgångsläget mindre betydelse och därför är de långsiktiga alternativen till balans principiellt sett bara två: att antingen ha permanenta överskott eller permanenta underskott. Ingetdera är önskvärt. Med ett balansmål för staten kommer det inte heller som med ett bibehållet tvåprocentsmål för offentlig sektor att bli nödvändigt med kraftiga åtstramningar när pensionssystemets finansiella sparande minskar och vice versa. Ett balansmål för staten över en konjunkturcykel innebär även att de så kallade automatiska stabilisatorerna kan verka i konjunktursvängningarna. Samtidigt tydliggör balanskravet att statens utgifter måste vara finansierade. Inte minst är detta centralt om en skuldbörda inte skall skjutas över på kommande generationer. Vad som är önskvärda nivåer för antingen statens skuld eller budgetsaldo är ytterst en politisk fråga. Det är i många avseenden ett val om hur kostnaden för statsskulden skall fördelas mellan dagens och morgondagens generationer. Klart är dock att om man vill undvika stora budgetproblem framöver är det viktigt att bestämma sig för en förändring i budgetförstärkande riktning, eftersom statsbudgeten för närvarande går med underskott när det demografiska läget är det mest gynnsamma sedan 1960-talet. Därför är det nu rätt tillfälle att införa ett nytt budgetmål som tar sikte på långsiktigt hållbara statsfinanser. 15

Vad har hänt sedan augustiprognosen? Sedan föregående prognostillfälle är det främst informationen från månadsutfallen, det definitiva taxeringsutfallet för 2003 och regeringsbeslut om utgiftsbegränsningar som föranlett förändringar i bedömningen för innevarande år. Under hösten har regeringen presenterat budgetpropositionen för 2005. Förslagen i denna proposition påverkar såväl utgifterna som inkomsterna under de kommande åren. Utgiftsbegränsningar skjuter upp försvarsutgifter För att undvika ett överskridande av utgiftstaket 2004 har regeringen under hösten fattat beslut om ytterligare utgiftsbegränsningar. Berörda områden är försvar, internationellt bistånd och kommunikationer. I första hand berör begränsningarna försvaret vilket leder till att leveranser av redan beställd materiel från Försvarets materielverk förskjuts till 2005. Det medför att försvarsutgifterna skrivs ned med 2 miljarder kronor år 2004. Inom det internationella biståndet räknar regeringen med att vidta åtgärder som sänker utgifterna med en halv miljard kronor innevarande år. Det föranleder emellertid ingen förändring av ESV:s prognos eftersom utgifterna redan tidigare beräknades bli lägre än bedömningen i budgetpropositionen. Slutligen beräknas kommunikationsutgifterna minska med 0,4 miljarder kronor till följd av att Banverkets utgifter för banhållning begränsats. ESV:s bedömning avviker inte från regeringens i denna fråga. Medel på tilläggsbudget påverkar inte prognosen I tilläggsbudgeten för 2004 anslås betydande belopp för att nollställa anslagskrediter som utnyttjats under 2003. Berörda områden är sjukförsäkring, föräldraförsäkring, läkemedelsförmåner och studiehjälp. Utgiftsökningarna påverkar emellertid inte medelsförbrukningen eftersom nytillskottet endast täcker befintliga underskott på anslagen. Därmed påverkas inte heller ESV:s prognos. Utgiftsökningar i tilläggsbudgeten som belastar utgifterna under utgiftstaket är avsevärt mindre och har beaktats inom respektive område. Lågt månadsutfall augusti oktober Såväl de takbegränsade som totala utgifterna har blivit lägre än beräknat för de tre månader som gått sedan föregående prognos den ackumulerade avvikelsen uppgick i oktober till sex miljarder kronor. Detta beror bland annat på ovannämnda begränsningsbelopp för exempelvis Försvaret och Banverket. Dessutom har biståndsutgifterna blivit lägre än väntat under perioden. Därutöver finns små negativa avvikelser för ett antal utgiftsområden, som i hög grad består av förvaltningsutgifter. Miljarder kronor Figur 7. Takbegränsade utgifter per månad 2004 Miljarder kronor 16

Även inkomsterna har blivit lägre än beräknat under tremånadersperioden. En svagare utveckling av lönesumman har dämpat inkomsterna från hushållens inkomstskatter och socialavgifterna. Även moms och energiskatt har reviderats ned med hänsyn till låga utfall. Företagens skattebetalningar har däremot varit högre än förväntat, vilket har bidragit till en upprevidering av juridiska personers inkomstskatt. Sammantaget innebär detta ett bättre budgetsaldo än tidigare beräknat för månaderna augusti till oktober. Figur 8. Inkomster per månad 2004 Miljarder kronor Miljarder kronor Förslag i budgetpropositionen försvagar saldot från nästa år Budgetpropositionen avseende 2005 innehåller ett flertal nya budgetpåverkande förslag för den kommande treårsperioden. Regeringen bedömer att dessa kommer att medföra en försvagning av statsbudgeten med 19, 27 respektive 32 miljarder kronor 2005 2007 i förhållande till beräkningarna i vårpropositionen. ESV har beaktat förslagens effekter i prognoserna för 2005 till 2008 (se även Aviserade beslut). När det gäller förslag om direkta regeländringar i skatte- och transfereringssystemen gör ESV generellt sett samma bedömning av budgeteffekterna som regeringen. I övrigt kan ESV:s bedömning av utgifterna avvika från budgetpropositionens förslag. Ett exempel på det senare är biståndet, där ESV:s prognos är lägre än föreslagna utgifter. ESV:s budgetprognoser baseras på ett stort antal informationskällor och underlag, såsom: Konjunkturinstitutets makroekonomiska prognoser Regeringsbeslut, utskottsbetänkanden och förslag i propositioner Taxeringsutfall skatter Månadsutfall 17

Uppföljning av utgiftstaket 2004 2007 Marginalen till årets utgiftstak har förbättrats avsevärt sedan föregående prognos. Utgiftsbegränsningar, korrigeringsbetalningar till EU samt tekniska justeringar innebär att utgifterna beräknas understiga utgiftstaket med 3 miljarder kronor. Nästa år överskrids däremot taket med 4 miljarder kronor om inga nya åtgärder vidtas. Regeringens avisering om att nettoförbrukningen av nästa års anslagsbehållningar inte får överstiga noll är då inte medräknad i prognosen. År 2006 är marginalen positiv, men inte tillräckligt för att täcka in oförutsedda händelser, till exempel en sämre samhällsekonomisk utveckling. Tabell 3. Uppföljning av utgiftstaket 2003 2007 Miljarder kronor Utgiftstaket klaras i år men överskrids nästa år om inga åtgärder vidtas. År 2006 blir marginalen positiv och beräknas till 9 miljarder kronor. För 2007 har regeringen inte föreslagit något utgiftstak utan bara redovisat en preliminär siffra som bygger på en oförändrad andel av potentiell BNP. De takbegränsade utgifterna har justerats ned med över 4 miljarder kronor jämfört med föregående bedömning. En förklaring är att regeringen har fattat nya beslut om utgiftsbegränsningar för bland annat försvaret. En annan orsak är att EU-avgiften har justerats ned på grund av att korrigeringsbetalningarna för år 2003 blev lägre än beräknat. Dessa två faktorer förklarar en stor del av de minskade utgifterna under taket jämfört med ESV: s förra budgetprognos. Inte bara utgifterna utan också taket som begränsar dem har förändrats. Sedan budgetpropositionen i september har utgiftstaket, genom riksdagsbeslut, justerats upp med 2 miljarder kronor. För att klara utgiftstaket nästa år avser regeringen vidta åtgärder för att nettoförbrukningen av myndigheternas anslagsbehållningar totalt sett inte skall överstiga noll. I beräkningarna har hänsyn inte tagits till regeringens avisering om begränsningar av anslagsutnyttjande, vilket leder till att utgiftstaket överskrids med 4 miljarder kronor vid oförändrad politik. Förklaringen är marginellt högre utgifter på ett antal områden. Till exempel medför årets utgiftsbegränsningar inom försvaret att utgifter förskjuts över årsskiftet och att anslagssparandet kommer att utnyttjas om inte regeringen beslutar om något annat. År 2006 är marginalen till taket en procent. Det är erfarenhetsmässigt inte tillräckligt för att gardera sig mot osäkerhet om konjunkturen, oförutsedda händelser och risken för senarelagda utgifter. Vid ingången av ett nytt budgetår rekommenderar ESV att marginalen bör vara minst 1,5 procent. Med ett år kvar till 2006 behöver marginalen vara större än så. 18

Regeringen väntar med förslag om utgiftstak för 2007 I höstens budgetproposition skulle regeringen ha föreslagit ett utgiftstak för 2007. Förslaget har nu senarelagts till nästa budgetproposition och den siffra som redovisas är i stället en preliminär beräkning med utgångspunkt i oförändrat tak som andel av potentiell BNP. Regeringens skäl till detta är att man avvaktar en kommande analys av den svenska ekonomins potentiella produktionsförmåga samt överväger att införa en sysselsättningsmarginal under utgiftstaket 2007. Efter en successiv minskning av utgifterna i relation till BNP under åren 1997 2000, har de fastställda taken legat på en ungefärligen konstant andel av BNP. Värt att notera är också att utgifterna aldrig har överskridit utgiftstaket, men att hela marginalen i stort sett har utnyttjats. Procent av BNP Figur 9. Utgiftstak och utgifter 1997 2008 Procent av BNP Anm: Såväl faktiska utgifter som tak har justerats för ändrade redovisningsprinciper för att uppnå jämförbarhet under perioden. I slutet av 1990-talet sjönk de takbegränsade utgifterna i relation till BNP genom beslut om återhållsamma nominella minskningar av utgiftstaken. Därefter har utgifterna i princip varit oförändrade som andel av BNP. De närmaste åren väntas utgifterna som andel av BNP minska något. Därför finns det utrymme för ett lägre utgiftstak som andel av BNP 2007 utan att några egentliga besparingar behöver göras. Hur mycket lägre taket kan sättas 2007 är en politisk avvägning mellan vilken marginal till taket som eftersträvas på kort sikt och vilken nivå på utgifternas andel av BNP som eftersträvas på längre sikt. Den avvägningen är svår att göra, men med tanke på det demografiska tryck som statsfinanserna kommer att utsättas för längre fram bör det långa perspektivet ges hög prioritet. En lägre utgiftskvot under kommande år skulle bidra till större manöverutrymme när andelen personer i yrkesverksam ålder minskar. Läs mer om långsiktiga statsfinansiella problem och hur de kan förebyggas i avsnittet om långsiktigt hållbara statsfinanser. Nya justeringar av utgiftstaket Riksdagen kan ändra nivån på utgiftstaket med tekniska justeringar. De senaste åren har ett stort antal sådana justeringar gjorts (se Appendix). I höstens budgetproposition uppgick de förändringar som motiverar en teknisk justering av utgiftstaket till 290 miljoner kronor. Någon justering föreslogs dock aldrig eftersom utgiftstaket enligt tidigare praxis avrundas 19

till hela miljarder kronor. Sedan dess har nya förändringar tillkommit som tillsammans med de ovannämnda ledde till att riksdagen justerade upp utgiftstaket 2004 med två miljarder kronor. Följande förändringar ligger till grund för justeringen: Enligt budgetpropositionen blir omslutningen i det kommunala utjämningssystemet och i kostnadsutjämningssystemet för verksamhet enligt LSS lägre än regeringens tidigare beräkningar (460 respektive 590 miljoner kronor). Förändringarna är saldoneutrala men påverkar utgiftstaket nedåt. I budgetpropositionen anfördes att taket borde höjas med anledning av en slutreglering av tidigare omvandling av skattereduktionen för låg- och medelinkomsttagare till ett högre grundavdrag. Slutregleringen innebär att kommunsektorn kompenseras för lägre skatteintäkter, vilket påverkar utgiftstaket uppåt (1,34 miljarder kronor). Riksförsäkringsverket kommer i december 2004 att rekvirera 1,6 miljarder kronor från AP-fonden för att justera tidigare utbetalningar som felaktigt har belastat statsbudgeten. Betalningen redovisas på statsbudgetens inkomstsida. Detta innebär att de takbegränsade utgifterna ökar utan att den konsoliderade offentliga sektorns utgifter påverkas. Totalt summerar förändringarna till 1,89 miljarder kronor. Beloppet avrundas uppåt och riksdagen har därför beslutat höja utgiftstaket 2004 med två miljarder kronor. Fördjupning om skattenedsättningarna Utgifter på inkomstsidan riskerar att urholka förtroendet för utgiftstaket Skattenedsättningarna på budgetens inkomstsida har successivt ökat och uppgår i år till 10 miljarder kronor. De utgörs främst av utgifter som redovisas som avdrag från inkomsterna. Nästa år ökar nedsättningarna ytterligare, främst genom större sysselsättningsstöd till kommunerna. Redovisning av utgifter på inkomstsidan innebär att de inte omfattas av utgiftstaket. Merparten transfereringar Endast ett fåtal av statsbudgetens olika skattenedsättningar betraktas i nationalräkenskaperna och i årsredovisningen för staten som verkliga skattereduktioner 1. Det gäller sjöfartsstödet och skattelättnader för byggmoms, vilka i år sammanlagt uppgår till 2 miljarder kronor. Huvuddelen ses i stället som transfereringar, det vill säga utgifter. I statsbudgeten redovisas de dock som minskade inkomster och omfattas därmed inte av utgiftstaket. Utgiftstaket är en viktig del av den budgetprocess som infördes 1997 och som bland annat syftar till att ge regering och riksdag större kontroll över utvecklingen av statens utgifter. Det har fungerat väl och har bidragit till att förtroendet ökat för svensk ekonomi. Regeringen har vidtagit åtgärder när taket varit hotat och det har därmed också hållit samtliga år. Utgiftstaket är en av regeringen självpåtagen restriktion och förtroendet för det beror på hur väl det respekteras. Den utökade användningen av skattenedsättningar riskerar att minska detta förtroende, samtidigt som transparensen i statsbudgeten försämras. 1 Reduktioner av skatter förekommer på flera ställen i statsbudgeten. Exempelvis redovisas det så kallade ROT-avdraget och hem-pc avdraget under inkomstskatterna. 20

Tabell 4. Nedsättning av skatter Miljarder kronor Typ av nedsättning Anm. Nedsättningarna redovisas i statsbudgeten med negativa tecken under inkomsthuvudgrupp 1700. Från nästa år redovisas 10 olika slags skattenedsättningar på statsbudgeten. Totalt uppgår dessa då till 16 miljarder kronor. Den största nedsättningen är sysselsättningsstödet till kommuner, men även anställningsstödet och sjöfartsstödet är betydande. I budgetpropositionen utökas sysselsättningsstödet och det tillkommer ett nytt stöd för utbildning av personal inom vård och äldreomsorg. Dessutom väntas fler platser med anställningsstöd inrättas nästa år. Ökat sysselsättningsstöd i budgeten Största delen av skattenedsättningarna utgörs av sysselsättningsstöd till kommunerna. I budgetpropositionen utökas det med 1,5 miljarder kronor redan för i år och med 6 miljarder kronor för 2005. Det utökade stödet för 2004 kommer inte betalas ut i år utan belastar i stället nästa år. Dessutom föreslås ett fortsatt stöd för 2006 på 7 miljarder kronor. Därefter avskaffas sysselsättningsstödet. I stället höjs det generella statsbidraget till kommun sektorn med 7 miljarder kronor från 2007. Utgifterna redovisas från detta år således under utgiftstaket. Stödet infördes redan 2002 Riksdagen fattade till att börja med beslut om tillfälligt sysselsättningsstöd för 2002. Stödet bestod av ett generellt sysselsättningsstöd som utbetalas samma år och ett nyanställningsstöd med utbetalning året därpå. Därefter förlängdes stödet till att även gälla för år 2003 på samma villkor. Det generella stödet förstärktes sedan och förlängdes att även gälla innevarande år. Redan i budgetpropositionen för 2004 aviserade regeringen att höja statsbidraget till kommunerna 2005 i stället för att fortsätta med sysselsättningsstödet och den så kallade 200-kronan. Den planerade höjningen av statsbidraget ansågs motivera en högre nivå på utgiftstaket än det preliminära taket i vårpropositionen 2003. Våren 2004 fattades dock ett nytt beslut om sysselsättningsstöd för 2005, med samma utformning som tidigare. I höstens budgetproposition utökas stödet ytterligare enligt ovan. 21

Faktiskt och underliggande saldo Konjunkturen utvecklas för närvarande starkt. BNP-tillväxten i år har reviderats upp, främst som en följd av en starkare exportutveckling än väntat. Under 2005 och 2006 väntas investeringarna och hushållens konsumtion öka. Tillväxten i BNP har därför reviderats upp ytterligare även för resten av prognosperioden. En bättre konjunktur medför att statsfinanserna stärks när det blir fler arbetade timmar i ekonomin och arbetsinkomsterna växer. I takt med sjunkande arbetslöshet minskar också statens utgifter för arbetslöshetsersättning. Till förbättringen av statsfinanserna bidrar också de successivt minskande sjuktalen. Trots den positiva konjunkturbilden försämras såväl statsbudgetens faktiska som underliggande saldo från 2005 jämfört med föregående prognos. Detta sker från ett läge där underskotten redan är relativt stora. Innevarande år stärks dock saldona. Engångseffekterna under prognosperioden är små, vilket gör att de underliggande och faktiska underskotten är ungefär lika stora. Båda saldona förblir negativa under hela prognosperioden. Samtliga engångseffekter finns beskrivna i appendix. Figur 10. Statsbudgetens faktiska och underliggande saldo 1990 2008 Miljarder kronor Miljarder kronor Statsbudgeten visar underskott hela prognosperioden. Engångseffekterna är relativt små. Den temporära förbättringen 2005 beror främst på tillfälligt lägre ränteutgifter. Försvagningen från 2005 jämfört med föregående prognos beror huvudsakligen på att de ofinansierade utgiftsökningar och inkomstminskningar som föreslås i budgetpropositionen är större än de positiva effekter som konjunkturen bidrar med. De största budgetpåverkande förslagen är sänkt inkomstskatt, höjda bidrag till kommunerna, höjda barnbidrag, höjt tak i föräldraförsäkringen, slopad arvs- och gåvoskatt samt försök med trängselskatter i Stockholm. Förslagen försvagar enligt budgetpropositionen de offentliga finanserna med 19, 27 respektive 32 miljarder kronor 2005-2007. Direkta regeländringar i skatte- och transfereringssystemen bedömer ESV i de flesta fall på samma sätt. I övrigt gör ESV i många fall andra bedömningar än i budgetpropositionen. Biståndet är ett exempel där ESV:s prognos är lägre än de föreslagna anslagsökningarna. Storleken på konjunktu- 22

rens respektive politikens bidrag till förändringen av det underliggande saldot redovisas i nästa avsnitt, Budgetpolitisk indikator. År 2005 är ränteutgifterna ovanligt låga beroende på stora valutakursvinster. Detta förklarar till stor del varför underskotten tillfälligt är mindre detta år. Skillnaderna i BNPtillväxt respektive faktiskt och underliggande statsbudgetsaldo jämfört med föregående prognos framgår i tabellen nedan. Medan BNP-prognosen har reviderats upp har det underliggande saldot reviderats ned med sammantaget 19 miljarder kronor 2004 2007. Tabell 5. Faktiskt och underliggande saldo 2004-2008 Miljarder kronor Trots en allt starkare konjunktur med upprevideringar av BNP-tillväxten försämras statsbudgetens saldo 2005 2008 i förhållande till tidigare prognos. Innevarande år stärks saldona. Saldoförsämringen är framför allt en effekt av nya beslut som motverkar den positiva effekt som den ökade tillväxt bidrar med. Statsbudgetens underliggande utgifter 1 som andel av BNP sjunker under hela perioden och beräknas 2008 till 27 procent av BNP. Anledningen är en god tillväxt tillsammans med sjunkande utgifter för bland annat arbetslöshet och sjukpenning. De underliggande takbegränsade utgifterna uppvisar ett liknande mönster, men på en lägre nivå eftersom statsskuldsräntorna inte ingår under utgiftstaket. Om merparten av den beräknade budgeteringsmarginalen 2006 och 2007, i likhet med tidigare år, utnyttjas blir de underliggande utgifterna 0,4 procentenheter högre år 2007. Statsbudgetens underliggande inkomster stabiliseras kring 26 procent av BNP mot slutet av prognosperioden. 1 Här redovisas de underliggande utgifter som ingår i statsbudgeten. Under utgiftstaket ingår även ålderspensionssystemets utgifter. De totala underliggande takbegränsade utgifterna, inklusive ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten, beräknas uppgå till 31 procent av BNP 2008. Både utgifter och inkomster har justerats ned med en procentenhet till följd av det nya kommunala utjämningssystemet. 23

Figur 11. Underliggande utgifter och inkomster 1995 2008 Procent av BNP Procent av BNP De underliggande takbegränsade utgifterna sjunker under hela prognosperioden, men om marginalen till utgiftstaket utnyttjas sjunker de mindre. 24

Budgetpolitisk indikator Finanspolitiken är i år svagt kontraktiv, men blir åter expansiv nästa år via såväl utgiftsökningar som skattesänkningar. Konjunkturen är stark under hela perioden och från 2005 lämnar makroekonomin ett positivt bidrag till saldoförändringen, främst via stigande inkomster. Figur 12. Bidrag till förändring av underliggande saldo 1998 2008. Miljarder kronor Miljarder kronor Den expansiva finanspolitiken har bidragit till kraftiga försvagningar av budgetsaldot under femårsperioden 1999 2003. I år sker en neutralisering, men från 2005 är politiken åter expansiv. Nästa år bedöms tillväxten få genomslag även på sysselsättningen och ekonomin bidrar positivt till budgetsaldot hela perioden 2005 2008. Mot slutet av perioden förbättras saldot även om det fortfarande är negativt. Finanspolitikens inriktning Finanspolitiken har varit expansiv samtliga år sedan 1999. I år sker dock en relativ åtstramning, främst via utgiftsbegränsningar på ett antal områden, och politiken kan betraktas som svagt kontraktiv. Ytterligare en viktig förklaring till uppbromsningen är att utgifterna för ohälsan ökat långsammare än tidigare, delvis beroende på regeländringar och insatser inom sjukförsäkringsadministrationen. För åren 2005 och 2006 återgår politiken till att vara expansiv. Förslagen i budgetpropositionen innebär såväl utgiftsökningar som inkomstminskningar. Stora resurstillskott till kommunerna och skattesänkningar för hushållen är de enskilt största delarna i den politikberoende förändringen. Dessutom innebär en stor del av utgiftsbegränsningarna 2004 att utgifter skjuts framåt i tiden. Budgetpropositionens effekter på inkomstsidan 2005 motverkas bland annat av att slutregleringen av kommunalskatterna avseende 2003 ger ett positivt bidrag till statskassan. Tillväxten får effekt på statsfinanserna först nästa år Tillväxten är för närvarande hög, främst beroende på en stark export. Ekonomins bidrag till saldoförbättringen är ändå mycket svagt i år. Inkomsterna från moms och socialavgifter blir måttliga till följd av svaga ökningar av skattebaserna konsumtion och lönesumma. Samtidigt innebär en relativt hög arbetslöshet betydande utgifter för arbetslöshetsförsäkringen. 25

Från 2005 innebär den starka konjunkturen att ekonomin ger ett positivt bidrag till saldoförändringen. Exportutvecklingen avtar och tillväxten blir mer sysselsättnings- och konsumtionsdriven. En ökad sysselsättning leder till högre lönesumma och privat konsumtion. Mot slutet av perioden förstärks ökningen av konsumtionen dessutom av att det demo grafiskt betingade sparandet beräknas sjunka då antalet äldre stiger. Detta får ett direkt genomslag på statsbudgetens inkomstsida. Samtidigt leder en minskande arbetslöshet till lägre utgifter för arbetslöshetsförsäkringen. Den kraftiga saldoförbättringen 2005 beror dock till stor del på att ränteutgifterna är ovanligt låga detta år till följd av stora valutakursvinster. År 2006 ökar ränteutgifterna igen och saldot försämras. Under de sista åren i kalkylen är konjunkturen fortsatt positiv och saldot förbättras, framför allt genom stigande inkomster. Underskotten består dock perioden ut. 26

Utgifter 2004 2008 Tabell 6. Statsbudgetens utgifter 2003 och 2004 (2004 års struktur). Miljarder kronor 2003 2004 Bprop. Diff. fr. Diff. fr. Utgiftsområde Utfall SB TB prognos Prognos BP 04:3 Bprop. 1 Rikets styrelse 7,5 7,9 0,0 7,8 7,6-0,1-0,2 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning 9,0 9,2 0,0 9,4 9,3 0,0-0,1 3 Skatt, tull och exekution 8,3 8,6 0,1 8,6 8,6 0,0 0,0 4 Rättsväsendet 25,5 26,4 0,3 26,1 26,4-0,3 0,3 5 Internationell samverkan 1,1 1,3 0,0 1,3 1,3 0,0 0,0 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet 45,1 44,3 0,0 42,5 43,0-2,2 0,5 7 Internationellt bistånd 15,9 19,9 20,0 19,2-0,8-0,8 8 Invandrare och flyktingar 7,7 7,0 0,3 7,3 7,5 0,0 0,2 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg 34,1 37,7 1,6 37,8 37,2-0,2-0,6 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp 121,5 124,0 2,9 121,8 122,7 0,1 1,0 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom 52,0 50,7 51,2 51,2 0,0 0,0 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn 52,2 53,9 0,8 54,4 54,2-0,1-0,2 13 Arbetsmarknad 64,2 62,0 7,4 68,2 67,3-0,4-1,0 14 Arbetsliv 1,1 1,1 1,1 1,1 0,0 0,0 15 Studiestöd 19,9 21,9 0,0 21,0 20,9 0,0-0,1 16 Utbildning och universitetsforskning 42,0 44,0 0,0 43,6 44,2 0,5 0,6 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid 8,4 8,7 0,0 8,6 8,6 0,0 0,0 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande 8,8 8,8 0,0 9,0 8,6-0,2-0,4 19 Regional utveckling 3,4 3,1 0,0 3,6 3,2-0,2-0,4 20 Allmän miljö- och naturvård 2,8 3,8 0,0 3,3 3,3 0,0 0,0 21 Energi 1,9 1,7 0,0 2,0 1,9 0,0-0,1 22 Kommunikationer 25,3 28,5 28,9 28,7-0,9-0,2 23 Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar 9,6 14,3 0,0 12,2 12,2-0,1 0,0 24 Näringsliv 3,3 3,5 0,0 3,5 3,5-0,1-0,1 25 Allmänna bidrag till kommuner 72,4 73,7-2,6 69,9 69,9-0,1 0,0 26 Statsskuldsräntor m.m. 42,2 47,7 49,5 50,5 1,8 1,1 27 Avgiften till Europeiska gemenskapen 18,3 24,5 27,0 25,5-1,5-1,6 Förändring av anslagsbehållningar 0,0 Summa utgiftsområden 703,5 737,9 10,9 739,6 737,5-4,9-2,1 Summa utgiftsområden exklusive räntor 661,3 690,2 690,1 686,9-6,7-3,2 Kassamässig korrigering -7,5-3,9-11,9-11,9-6,0 0,0 varav överföring från AP-fonden -13,7-3,9-4,0-4,0 0,0 0,0 Riksgäldskontorets nettoutlåning 12,1 20,2 23,6 25,2 7,3 1,6 Totala utgifter 708,1 754,1 751,3 750,7-3,5-0,6 Totala inkomster 661,7 712,4 687,5 697,7 2,3 10,2 Budgetsaldo -46,3-41,7-63,8-53,0 5,8 10,8 SB=Statsbudget, TB=Tilläggsbudget, Bprop. prognos=regeringens prognos för 2004 i Budgetpropositionen för 2005. BP 04:3=Budgetprognos 2004:3 (ESV:s föregående prognos) 27

Tabell 7 Statsbudgetens utgifter 2004 2008 (2005 års struktur) jáäà~êçéê=âêçåçê î~ê~î= îéêñ êáåö=ñêå=^mjñçåçéå JNIV JQIM JNIV MIM MIM MIM MIM MIM MIM MIM De takbegränsade utgifterna minskar jämfört med föregående prognos och utgiftstaket beräknas därför klaras i år. De främsta orsakerna till minskningen är utgiftsbegränsningar inom försvaret och att EU-avgiften blir lägre än beräknat. Nästa år införs ett nytt kommunalt utjämningssystem. Detta medför att såväl utgifterna som utgiftstaket har justerats ned med 26 miljarder kronor per år de kommande åren. Årets utgiftsbegränsningar, som beräknas leda till ett ökat anslagsutnyttjande nästa år, och försöket med trängselskatter i Stockholm bidrar till att nästa års utgiftstak överskrids med 4 miljarder kronor. 28

Som en åtgärd för att klara utgiftstaket nästa år har regeringen aviserat att myndigheternas anslagssparande inte får utnyttjas 2005. Detta gäller på totalnivå, vilket innebär att sparande kan få utnyttjas i vissa fall om förbrukningen på andra anslag understiger anvisade medel i motsvarande mån. ESV räknar dock med att anslagsbehållningar kommer att utnyttjas i flera fall och att nettoförbrukningen därmed uppgår till 2,7 miljarder kronor. Stora behållningar beräknas utnyttjas inom bland annat jord- och skogsbruk samt försvar. Prognosen utgör därmed ett underlag för beslut om utgiftsbegränsade åtgärder för nästa år. Om nettoförbrukningen nedbringas till noll minskar överskridandet av utgiftstaket med motsvarande belopp och uppgår således till 1,7 miljarder kronor. Se vidare avsnittet Förändring av anslagsbehållningar. Årets totala utgifter minskar också, men inte lika mycket som de takbegränsade utgifterna, eftersom ränteutgifterna ökar. Detta är en följd av större kursförluster vid byten av obligationer under hösten. Även de totala utgifterna påverkas av nettoredovisningen av utjämningssystemet nästa år, men de minskar dessutom till följd av lägre ränteutgifter. Ränteutgifterna blir ovanligt låga nästa år till följd av stora valutakursvinster, då två stora dollarlån förfaller till betalning. Fortsätter dollarkursen att falla kan vinsterna bli betydligt större än beräknat. Åren 2006 2008 ökar utgifterna främst på grund av ökade satsningar på barnbidrag, föräldraförsäkring och bistånd. Även EU-avgiften ökar i slutet av prognosperioden på grund av att nya medlemsländer har tillkommit. Prognosen är dock osäker, då den nya långtidsbudgeten för 2007 2013 ännu inte är beslutad. Antalet sjukskrivningar väntas fortsätta att minska, men då aktivitets- och sjukersättningen ökar, ligger de totala utgifterna för ohälsan även de kommande åren på en hög nivå. Utgifterna för arbetslösheten sjunker dock i takt med den ökade sysselsättningen de kommande åren. Sammantaget gör detta att det finns en marginal på en procent till utgiftstaket för 2006. Utgifter i relation till BNP Prognosperioden kännetecknas av en relativt god ekonomisk tillväxt. Detta bidrar till att utgifterna i relation till BNP minskar med totalt tre procentenheter 2004 2008. De områden som minskar är främst: Arbetsmarknad Ekonomisk trygghet vid ålderdom Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp Försvar samt beredskap mot sårbarhet Vissa områden ökar. Det gäller främst: Allmänna bidrag till kommuner Ekonomisk trygghet för familjer och barn Internationellt bistånd Försöket med trängselskatter i Stockholm ökar utgifterna Ett försök med trängselskatt planeras i Stockholm för andra halvåret 2005 och de första sju månaderna 2006. Riksdagen antog tidigare i år en lag om trängselskatt som kommer att tillämpas. Skatten som tas ut redovisas på statsbudgetens inkomstsida. Den del som överstiger ett års avskrivningskostnader för försöket skall återföras till regionen i form av ytterligare satsningar på kollektivtrafik. 29

Statens utgifter för försöket omfattar: extra satsningar på kollektivtrafik som genomförs i samband med försöket ökade kostnader hos de myndigheter som berörs kostnader för de betalstationer som skall sättas upp vid passagerna löpande uppföljning av försöket För 2005 budgeteras utgifterna till 1,7 miljarder kronor och de följande två åren till knappt en miljard kronor per år. Då ingår återföringen för kollektivtrafiksatsningarna samt ersättning till inblandade parter för kostnader efter försöksperioden. Prognosen, som bedöms som osäker, uppgår till i stort sett samma belopp som budgeterat. Senarelagda leveranser av försvarsmateriel Regeringen har fattat beslut om nya utgiftsbegränsningar för innevarande år. Dessa avser främst materielanslaget där begränsningen innebär att leverans av redan beställd materiel, främst från FMV, förskjuts till 2005. FMV bedöms därmed behöva låna i Riksgäldskontoret över årsskiftet. Som en konsekvens av begränsningen revideras utgifterna ned i år och upp nästa år då anslagssparande kommer att utnyttjas. Även utgifterna för förbandsverksamhet och civilt försvar har reviderats ned. För 2006 och 2007 beräknas materielutgifterna sedan minska. Däremot väntas en viss ökning 2008 för såväl materielanskaffningen som förbandsverksamheten. En utgiftsbegränsning betyder att myndighetens utgifter inte får bli högre än det fastställda beloppet. Sannolikheten är då stor att myndigheten drar ner sina utgifter ytterligare för att vara på den säkra sidan. Neddragningar till följd av begränsningsbelopp kan därmed leda till ett underskridande av anslagen, till skillnad mot när anslagskredit eller anslagssparande kan utnyttjas. Sparande och kredit skapar ett spann både uppåt och nedåt för utgifterna. I propositionen om vårt framtida försvar föreslås inriktningen vara att minska den ekonomiska ramen för utgiftsområdet med 3 miljarder kronor. Minskning av ramen görs med 0,6 miljarder kronor 2005, 1,5 miljarder 2006 och 3 miljarder 2007, vilket beräkningarna i budgetpropositionen bygger på. Hur besparingarna kommer att fördelas mellan försvarsmaktens anslag kommer att presenteras i budgetpropositionen för respektive år. Svårt att nå högre biståndsmål För 2004 pekar biståndsutgifterna mot ett lägre utfall än i förra prognosen. Det är främst det bilaterala biståndet som blivit betydligt lägre än väntat. För hela utgiftsområdet finns dock en möjlighet att utfallet mot slutet av året blir högre genom en ökning av det multilaterala biståndet. Detta kan ske genom utbetalningar till internationella fonder som kan anses vara i behov av extra medel i år. Om möjligheten utnyttjas till fullo (det vill säga upp till begränsningsbeloppet för utgiftsområdet) kommer utfallet att överstiga prognosen med 0,6 miljarder kronor. För åren framöver har regeringen aviserat att biståndet skall nå målet om en procent av BNI 2006. År 2007 föreslås biståndsutgifterna vara 40 procent högre än 2004. Ökningen härrör sig nästan uteslutande från anslaget för biståndsverksamhet. Utvecklingen på det bilaterala biståndsområdet går mot att stärka och fördjupa det långsiktiga lokala engagemanget, något som ses som en nyckel till en ökning av kvaliteten på biståndet. Den här utvecklingen kommer att fortsätta och medför att svårigheterna ökar att hitta projekt som bedöms ha tillräckligt hög kvalitet. De uppsatta biståndsmålen har hittills bara delvis uppnåtts. ESV bedömer att det blir svårt för Sida att nå de högre ställda målen. 30

Figur 13. Bistånd och Sida:s förvaltningsanslag 1995 2008 Statsbudget ESV Index 1995=100 250 250 250 250 210 210 210 210 170 170 170 170 130 130 130 130 90 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 90 90 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 90 Sidas förvaltningsanslag Biståndsverksamhet Sidas förvaltningsanslag Biståndsverksamhet Sedan 1995 har biståndet och Sida:s förvaltningsutgifter vuxit i stort sett i samma takt. Regeringen har aviserat att biståndet 2006 skall uppgå till en procent av BNI, varför biståndsanslaget höjs kraftigt, medan förvaltningsanslaget hålls i det närmaste konstant. ESV bedömer biståndsmålet som svåruppnåeligt under prognosperioden och att Sida:s förvaltningsanslag behöver räknas upp. Historiskt sett finns ett starkt samband mellan utnyttjandet av biståndsanslaget och nivån på Sida:s förvaltningsanslag, se figur. Sida står, och väntas stå, för drygt 60 procent av statens biståndsverksamhet. Om kraven på kvalitet i biståndsarbetet förblir oförändrat, kan en ökad biståndsvolym inte realiseras utan en ökning av den administrativa verksamheten, även om en stigande effektivitet i biståndshandläggningen tas med i beräkningen. Därför har Sida:s förvaltningsanslag räknats upp i takt med den beräknade biståndsökningen. Med tanke på de senaste årens svårigheter att nå biståndsmålen och den kraftiga volymökningen som krävs för att nå en procent av BNI, beräknas enprocentsmålet inte uppnås 2006. Biståndet har dessutom ofta drabbats av utgiftsbegränsningar under löpande budgetår, vilket försvårat planeringen i berörda myndigheters biståndsprojekt. Arbetsgivarnas medfinansiering minskar sjukskrivningarna I år minskar antalet sjukdagar med 14 procent. De främsta orsakerna är bland annat: flertalet långa sjukskrivningar har övergått till aktivitets- och sjukersättning (förtidspension) färre nya sjukfall den höga arbetslösheten ökad deltidssjukskrivning ökat fokus på ohälsoproblemet Nästa år fortsätter nedgången, men minskningen dämpas jämfört med i år. Bilden är komplex och det finns flera faktorer som både minskar och ökar antalet sjukdagar de kommande åren. Bedömningen av utgifterna för sjukpenningen är därför osäker. Bidrar till ökning höjd ersättningsnivå till 80 procent sjuklöneperioden återställs från tre till två veckor sjunkande arbetslöshet Bidrar till minskning incitament för arbetsgivare att få övergång från hel- till deltidssjukskrivning incitament för arbetsgivare att öka rehabiliteringsinsatser fortsatt fokus på ohälsoproblemet 31

Arbetsgivaransvaret utökas nästa år genom att arbetsgivarna skall betala 15 procent av sjukpenningkostnaderna för heltidssjukskrivna anställda. Det ger incitament till både rehabiliteringsinsatser och en övergång från hel- till deltidssjukskrivning, eftersom arbetsgivarna då slipper medfinansieringen. En risk är dock att medfinansieringen i stället leder till en högre arbetslöshet än väntat och att sjukdagarna därmed minskar på bekostnad av sysselsättningen. Även storleken på flödet till aktivitets- och sjukersättning har en avgörande roll för den framtida utvecklingen. Figur 14. Arbetslöshet och sjukpenningdagar 1987 2008 Tusental arbetslösa QMM Miljoner sjukdagar NOM jáäàçåéê=ëàìâç~ö~ê PMM VM OMM SM NMM PM qìëéåí~ä=~êäéíëä ë~ M NVUT NVUU NVUV NVVM NVVN NVVO NVVP NVVQ NVVR NVVS NVVT NVVU NVVV OMMM OMMN OMMO OMMP OMMQ OMMR OMMS OMMT OMMU M Det historiska sambandet mellan arbetslöshet och sjukdagar är mycket starkt. De går åt motsatt håll en minskning av sjukdagarna har skett samtidigt som arbetslösheten ökat och vice versa. Mönstret bedöms emellertid brytas nästa år. Det beror till stor del på att regeländringar, bland annat arbetsgivarnas medfinansieringsansvar, leder till att sjukdagarna fortsätter minska, trots lägre arbetslöshet. I slutet av prognosperioden väntas dock minskningen av antalet sjukdagar avta på grund av lägre arbetslöshet. Övergångarna till aktivitets- och sjukersättning planar ut Inflödet till aktivitets- och sjukersättning har stabiliserats på en hög nivå och bedöms sedan börja minska något för varje år. Utgiftsnivån ökar dock med 4 miljarder kronor de kommande åren beroende på att bostadstillägget för personer med aktivitets- och sjukersättning flyttas från utgiftsområde Ekonomisk trygghet vid ålderdom. I slutet av perioden väntas tillströmningen till aktivitets- och sjukersättning plana ut till följd av färre långa sjukskrivningar samt att de många fyrtiotalisterna då börjar gå över till ålderspension. Det finns emellertid en risk att arbetsgivarnas medfinansiering leder till att övergångarna till aktivitets- och sjukersättning blir fler än beräknat. Utgifterna ökar dock över tiden dels beroende på flytten av bostadstillägget och dels på grund av högre prisbasbelopp och medelersättning. Satsningar på barnbidrag, föräldraförsäkring och underhållsstöd Utgifterna för barnbidrag ökar med 3 miljarder kronor 2006 när bidraget höjs med 100 kronor per barn och månad. Dessutom höjs flerbarnstillägget med 100 kronor per barn och månad redan från andra barnet och med ytterligare 100 kronor för det tredje barnet. Den 1 juli 2006 höjs den lägsta nivån i föräldraförsäkringen till 180 kronor per dag. Då 32

höjs också inkomsttaket i föräldraförsäkringen från 7,5 till 10 basbelopp. Höjningarna beräknas öka utgifterna med 1,5 miljarder kronor per år. För underhållsstödet aviseras ett utökat stöd 2006, med anledning av den aktuella rapporten om ekonomiskt utsatta barn. Ljusare arbetsmarknadsläge framöver sänker utgifterna Konjunkturuppgången bedöms nästa år få synbar effekt även på arbetsmarknaden i form av en starkare efterfrågan på arbetskraft. Den öppna arbetslösheten sjunker och stabiliseras mot slutet av prognosperioden vid drygt 4 procent. Detta gör att utgifterna för arbetslöshetsersättning samt aktivitetsstöd sammantaget minskar med 6 miljarder kronor mellan 2004 och 2008. Som andel av BNP sjunker utgifterna enligt diagrammet nedan. Figur 15. A-kassa och aktivitetsstöd som andel av BNP Procent 1,8 Procent 1,8 1,4 1,4 1,0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Utgifterna som andel av BNP minskar med en halv procentenhet under prognosperioden. Den sjunkande arbetslösheten är en av de viktigaste anledningarna till att de totala utgifterna under taket sjunker som andel av BNP. 1,0 Sysselsättningen tar fart nästa år och leder tillsammans med utökade satsningar på arbetsmarknadspolitiska åtgärder till att den öppna arbetslösheten sjunker med en halv procentenhet till under 5 procent. Även jämfört med konjunkturbilden i ESV:s augustiprognos blir arbetslösheten lägre nästa år. Dock motverkas de lägre utgifterna för arbetslöshetsersättning till viss del av högre utgifter för aktivitetsstöd och köp av arbetsmarknadsutbildning, eftersom antalet deltagare i arbetsmarknadspolitiska program ökar. Programvolymerna antas sedan ligga kvar på denna nivå under prognosperioden och uppgå till 2,5 procent av arbetskraften. Produktionsgapet sluts tillfälligt 2006 och arbetslösheten sjunker ytterligare till sin jämviktsnivå. Konjunkturinstitutet bedömer jämviktsarbetslösheten till 4,3 procent av arbetskraften detta år. Utgifterna för arbetslöshetsersättning minskar därför med 3 miljarder kronor. År 2007 bedöms produktionsgapet vara positivt, den faktiska produktionen överstiger alltså den potentiella, och den starka efterfrågan på arbetsmarknaden gör att arbetslösheten sjunker ned under jämviktsnivån. Utgifterna för arbetslöshetsersättning minskar därför även detta år. Året därefter börjar ekonomin åter gå mot jämvikt och arbetslösheten stiger svagt. Endast drygt hälften av de extra medel som vid årsskiftet tilldelades arbetsmarknadspolitiska program ser ut att förbrukas i år. Det är först under hösten som programvolymerna tilltagit kraftigt. Årets utgifter för aktivitetsstöd och köp av arbetsmarknadsutbildning beräknas därför bli ännu något lägre än tidigare beräknat. 33

Så påverkas utgifterna vid ändrade programvolymer Beräkningarna baseras från nästa år på oförändrade volymer för de arbetsmarknadspolitiska programmen. Hur skulle utgifterna påverkas om dessa i stället minskar med 20 000 platser efter valåret 2006, vilket aviseras i årets budgetproposition? Om samtliga personer övergår till öppen arbetslöshet skulle utgifterna inte påverkas nämnvärt. Möjligen skulle de bli något lägre eftersom programmen kostar att köpas in, men ersättningen vid arbetslöshet motsvarar ersättningen i arbetsmarknadspolitiska program. Om hälften av personerna blir arbetslösa och resten sysselsatta skulle utgifterna för staten minska med drygt en miljard kronor per år. Om samtliga personer övergår till sysselsättning blir utgifterna 2,5 miljarder kronor lägre såväl 2007 som 2008 samtidigt som skatteinkomsterna blir något högre. Extra utbetalning av statsbidrag till kommunerna I år belastas anslaget för statligt stöd för utbildning av vuxna med en extra utbetalning utöver de fyra ordinarie betalningarna. Det hänger samman med att decemberutbetalningen förra året flyttades till januari i år. Åtgärden vidtogs för att utgiftstaket skulle klaras 2003. Utbyggnad av infrastrukturen Åren 2003 2008 ökar utgifterna för infrastruktur med 11 miljarder kronor, till största delen för utbyggnad och underhåll av järnvägar. För att möjliggöra tidigare byggstarter görs även upplåning i Riksgäldskontoret för investeringar. Finansiering av investeringar med lån innebär att anslagen belastas med räntor och amortering. Från 2005 ökar dessa utgifter då återbetalningen börjar av den så kallade närtidssatsningen som gjordes under 2002 2004. Det nya kommunala utjämningssystemet Nästa år införs ett nytt utjämningssystem, som innebär nettoredovisning i större utsträckning än tidigare. Detta medför en nedjustering av utgiftstaket för 2005. Förändringen är dock i princip saldoneutral. 1 Utjämningsbidraget för LSS-kostnader, stöd och service till vissa funktionshindrade, ökar i förhållande till både föregående beräkning och budgetpropositionen. Utgifterna för att stärka kommunernas ekonomiska situation ökar de kommande åren. En sammanställning av de redovisade förslagen gjordes i Budgetprognos 2004:2. Det nya systemet, där kommunerna skall garanteras 115 procent av rikets genomsnittliga skatteunderlag per invånare, medför en i huvudsak statlig finansiering av inkomstutjämningen, där dagens generella statsbidrag ingår. Förändringen skall vara statsfinansiellt neutral vid införandet. Jämfört med föregående prognos sänks utgiftsnivån från 2005 med 26 miljarder kronor, till följd av att nettoredovisning tillämpas i det nya utjämningssystemet. Nivåsänkningen har föranlett en sänkning av utgiftstaket med motsvarande belopp. För en genomgång av statens bidrag till kommunerna, se också avsnittet om den realekonomiska fördelningen. Utjämningsbidraget för LSS-kostnader beräknas bli högre än i budgetpropositionen för 2005. De högre utgifterna motsvaras av högre avgifter på inkomstsidan, dock inte fullt ut. Nettoeffekten mellan utbetalt bidrag och inbetald avgift kommer att regleras ett år senare under anslaget Kommunalekonomisk utjämning. Från och med 2009 bör dock utjämningsbidraget och utjämningsavgiften för LSS-kostnader ta ut varandra. 1 En utförligare beskrivning av det nya utjämningssystemet ges i temakapitlet Utjämning av kostnader och inkomster mellan kommuner en statlig affär, Budgetprognos 2004:1. 34