www.pwc.se Revisionsrapport Granskning av socialnämndens styrning, uppföljning och kontroll Roger Burström Tilda Lindell Januari 2016 Region Gotlands revisorer
Innehållsförteckning 1. INLEDNING...2 1.1. GRANSKNINGSBAKGRUND... 2 1.2. REVISIONSFRÅGA... 2 1.3. REVISIONSMETOD... 2 1.4. AVGRÄNSNING... 2 2. SOCIALNÄMNDEN...3 2.1. ORGANISATION... 4 2.2. ÄLDREOMSORG... 4 2.3. OMSORG OM PERSONER MED FUNKTIONSNEDSÄTTNING... 9 2.4. INDIVID- OCH FAMILJEOMSORG... 10 2.5. SOCIALNÄMNDENS STYRNING... 15 3. REVISIONELL BEDÖMNING... 17 3.1. SVAR PÅ REVISIONSFRÅGAN... 19 3.2. REKOMMENDATIONER... 20 1 av 20
1. Inledning 1.1. Granskningsbakgrund Socialnämnden har under de senaste verksamhetsåren uppvisat svårigheter att kunna genomföra sitt verksamhetsuppdrag inom fastställda budgetramar. Även de prognoser som redovisats för nämnden under år 2015 pekar på en kraftigt negativ budgetavvikelse. De förtroendevalda revisorerna i Region Gotland har därför beslutat att granska hur socialnämnden arbetar med styrning, uppföljning och kontroll av sin verksamhet. Revisorerna har mot bakgrund av en risk- och väsentlighetsanalys beslutat sig för att genomföra en granskning av socialnämndens styrning, uppföljning och kontroll. 1.2. Revisionsfråga Granskningens övergripande revisionsfråga har varit följande: Har socialnämnden en ändamålsenlig styrning, uppföljning och kontroll av sina verksamheter? 1.2.1. Revisionskriterier Lagstiftning, kommunallagen samt regionens styrande och stödjande dokument. 1.2.2. Kontrollmål Följande kontrollmål har varit vägledande för granskningen: Det finns en tydlig koppling mellan kostnadsutveckling och volymutveckling inom verksamhetsområden med stora underskott. Kostnaderna per brukare uppvisar en rimlig utveckling i förhållande till riket och jämförbara kommuner Resursfördelningsmodellen vid tilldelning av ekonomisk ram/budget tar hänsyn till objektiva parametrar så som volym och vårdtyngd. Det sker en strukturerad uppföljning och kontroll under året av ekonomi och kvalitet. Åtgärder beslutas och vidtas om avvikelser uppmärksammas under uppföljning. Nämnden säkerställer att beslutade åtgärder genomförs. 1.3. Revisionsmetod Granskningen har genomförts via studier av för granskningen relevanta dokument och intervjuer av nyckelpersoner. De personer som har intervjuats är socialdirektör, ekonomichef för socialförvaltningen, controller och utredare på kvalitets och utvecklingsenheten. Rapporten har varit föremål för sakgranskning. 1.4. Avgränsning Granskningens fokus var ursprungligen inriktad mot äldreomsorg och omsorg om personer med funktionsnedsättning. Mot bakgrund av att revisionens motiv för granskningen varit nämndens kraftiga budgetavvikelser har granskningen fokuserat på nämndens områden med störst budgetavvikelser vilket även innefattat barn- och ungdomsvården inom individ- och familjeomsorgen (IFO) där kostnadsavvikelserna varit störst. 2 av 20
2. Socialnämnden Socialnämnden har redovisat ekonomiska underskott under en följd av år. För 2015 prognostiseras ett underskott på 41 mkr. Nedanstående tabell, som är hämtad från delårsbokslutet per augusti 2015, visar utvecklingen mellan 2014 och 2015. 3 av 20
Av tabellen framgår att större underskott i huvudsak berör några områden. Det gäller främst barn- och ungdomsvård (- 35.8 mkr) men även vård och omsorg enligt SOL & HSL (- 19 mkr) och Insatser enligt LSS & SFB 1 (- 14 mkr). I redovisningen som följer analyseras de olika verksamhetsområdena utifrån främst volym- och kostnadsutveckling. 2.1. Organisation Socialnämndens verksamhetsområden innefattar äldreomsorg (hemtjänst och särskilt boende), hemsjukvård, omsorg om personer med funktionsnedsättning enligt LSS samt individ- och familjeomsorg. Socialförvaltningens uppdrag är att utifrån politiska mål och beslut samt ekonomiska förutsättningar och lagstiftning skapa en effektiv verksamhet med brukarna i centrum. Från och med februari 2015 är socialförvaltningen organiserad enligt nedan: Socialdirektör Stab - Ekonomichef - HR-chef - Informatör Administrativ enhet Kvalitets- och utvecklingsenhet Personalenhet (resursteam) denna enhet ligger direkt under HR-chef Hemtjänst Särskilt boende Hemtjänst natt och hemsjukvård Omsorg om personer med funktionsnedsättning Individ- och familjeomsorg Myndighetsavdelningen Myndighetsavdelningen är beställarenheten och har cirka 35 anställda (handläggare äldreomsorg, LSS och socialpsykiatri). Lagen om valfrihetssystem (LoV) tillämpas inom hemtjänsten och inom Daglig verksamhet. 2.2. Äldreomsorg 2.2.1. Resursfördelningsmodell för äldreomsorgen Från och med budgetåret 2014 infördes en resursfördelningsmodell i äldreomsorgen med syfte att bl a få en resurstilldelning som bättre tar hänsyn till förändringar i demografin. Modellen bygger befolkningsprognosen för personer som är 65 år och äldre indelad i femårsintervall och kostnad per brukare. Det finns ingen skillnad i modellen på om en person har hemtjänst eller någon annan insats eftersom utgångsläget är genomsnittskostnad för invånare 65+. Viktningen är gjord utifrån hur kostnaden per brukare ser ut i olika åldersintervall. Genom det tas hänsyn till vårdtyngd. Inga andra vårdtyngdsmätningar ligger till grund för viktningen. Resursfördelningsmodellen tar bara hänsyn till förändringar i demografin och inte förändrade ambitionsnivåer. Vid modellens genomförande var utgångspunkten att genomsnittskostnaden för äldreomsorg per invånare och per invånare 65+ på Gotland ligger på en låg nivå jämfört med 1 Socialtjänstlagen (SoL), Hälso- och sjukvårdslagen (HSL), Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och Socialförsäkringsbalken (SFB) 4 av 20
övriga Sverige, jämfört med kommungrupp och även liknande kommuner (enligt Koladas 2 definitioner). Totalkostnaden för den modell som beslutades överensstämde med den budget som var lagd för 2013. Av beslutet om införande av resursfördelningsmodellen framgår också att korrigeringar kan göras kommande år om det visar sig att den faktiska befolkningen varierar kraftigt jämfört med den prognos man gjort. Enligt förvaltningen kommer korrigeringar för felaktigheter i prognosen för 2014 att tillgodogöras socialnämnden år 2016. De underskott som finns inom äldreomsorgsområdet 2015 bedöms av förvaltningen till stora delar kompenseras genom höjd resurstilldelning 2016. 2.2.2. Kostnadsjämförelse Nedanstående diagram visar avvikelse för redovisad kostnad och strukturårsjusterad standardkostnad 3 för äldreomsorg, andel (%) 2014. Diagrammet visar att kostnaderna är lägre än vad som motiveras av strukturen och styrker bilden av att äldreomsorgen på Gotland har lägre kostnader jämfört med andra kommuner. 2.2.3. Vård och omsorg i ordinärt boende Vård och omsorg i ordinärt boende bedrivs dels i egen regi dels av åtta privata utförare. I nedanstående tabell redovisas budget, utfall och ekonomiskt resultat för vård och omsorg i ordinärt boende för perioden 2011 2015. Vård och omsorg i ordinärt boende 2011 2012 2013 2014 2015 Budget 227 963 239 192 253 010 257 050 279 337 Total kostnad 251 958 272 692 274 129 291 068 288 266 Ekonomiskt resultat -23 995-33 500-21 119-34 018-8 929 2 Kolada.se. En databas med jämförelsetal för kommuner och landsting 3 Standardkostnaden är den kostnad som kommunen skulle ha om man bedrev verksamheten på en genomsnittlig avgifts-, ambitions- och effektivitetsnivå och med hänsyn till de egna strukturella faktorerna enligt kostnadsutjämningssystemet. 5 av 20
Vård och omsorg i ordinärt boende visar negativa resultat hela perioden 2011-2015. Det underskott som verksamheten visar för år 2015 bedöms av förvaltningen till stora delar komma att kompenseras genom korrigerad resurstilldelning 2016 utifrån resursfördelningsmodellen, se ovan. Nedanstående diagram visar den procentuella förändringen av kostnader respektive hemtjänsttimmar för perioden 2011-2015 med 2011 som basår. 20% 15% 10% 5% Hemtjänst Procentuell förändring av totala kostnader respektive hemtjänsttimmar jämfört med 2011 0% år 2011 år 2012 år 2013 år 2014 år 2015 total kostnad (procentuell förändring från 2011) antal timmar (procentuell förändring från 2011) Från år 2011 ökar gapet mellan kostnader och antalet utförda timmar innebärande att kostnaden per timme ökat väsentligt. Av nedanstående diagram framgår att hemtjänsten år 2014, trots kostnadsutvecklingen enligt ovanstående diagram, hade relativt låga kostnader per brukare jämfört med riket, men högre än gruppen jämförbara kommuner. 6 av 20
2.2.4. Särskilt boende Vård och omsorg i särskilt boende bedrivs på 15 boenden varav 10 i egen regi och 5 i privat regi. I nedanstående tabell redovisas budget, utfall och ekonomiskt resultat för vård och omsorg i särskilt boende för perioden 2011 2015. Särskilt boende 2011 2012 2013 2014 2015 Budget 325 956 324 482 338 976 346 608 351 572 Total kostnad 292 507 305 505 306 383 326 505 360 377 Ekonomiskt resultat 33 449 18 977 32 593 20 103-8 805 Alla år utom 2105 visar positiva resultat. Liksom för vård och omsorg i ordinärt boende förväntas det underskott som verksamheten visar 2015 kompenseras genom korrigerad resurstilldelning 2016 utifrån resursfördelningsmodellen, se ovan. Nedanstående diagram visar procentuell förändring av kostnader och platser jämfört med 2010. Diagrammet visar att från år 2013 har kostnadsutvecklingen varit högre än volymutvecklingen. 25% 20% 15% 10% 5% Särskilt boende Procentuell förändring av kostnader och antal platser 0% -5% År 2010 År 2011 År 2012 År 2013 År 2014 År 2015 Total kostnad % förändring mellan åren Antal platser, procentuell förändring mellan åren I jämförelse med andra kommuner i den offentliga statistiken (se diagram på föregående sida) ligger kostnad per brukare (år 2014) för särskilt boende, något högre än jämförbara kommuner och riket men lägre än turist och besöksnäringskommuner. Nedanstående diagram visar att kostnader per plats ökat kraftigt 2014 och 2015. 7 av 20
660 640 Kostnad per plats särskilt boende (tkr) 633 653 620 600 580 604 584 603 603 560 540 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2.2.5. Bedömning äldreomsorg Granskningen av äldreomsorgens större verksamhetsområden indikerar att kopplingen mellan volymutveckling och kostnadsutveckling inte är så stark som ofta framhålls i nämndens rapporter (månadsuppföljningar, delårsbokslut och bokslut). Statistiken indikerar att kostnadsutvecklingen de senaste åren har varit markant snabbare än volymutvecklingen. Effekter av eventuell ökad vårdtyngd framgår dock bara delvis av statistiken (t ex genom antal hemtjänsttimmar). Kostnadsnivån för vård i ordinärt boende har enligt statistiken varit relativt låg på Gotland jämfört med andra kommuner. Den höga ökningstakten av kostnaderna gör dock att denna skillnad riskerar att upphöra. Kostnadsnivån för vård i särskilt boende har enligt statistiken varit i paritet med andra kommuner. Den höga ökningstakten av kostnaderna per brukare de senaste åren gör dock att även detta förhållande riskerar att upphöra. Resursfördelningsmodellen inom äldreomsorgen tar i första hand hänsyn till förändringar i demografin. Förändringar i vårdtyngd, pris- och lönekostnadsökningar fångas bara till en del in i modellen. Granskningen indikerar att resursfördelningsmodellen bara till en del kommer att kunna kompensera för underskotten inom äldreomsorgen med nuvarande kostnadsökningar. 8 av 20
2.3. Omsorg om personer med funktionsnedsättning Omsorg om personer med funktionsnedsättning har till uppgift att ge stöd, service och omvårdnad till personer med funktionsnedsättning utifrån beslut om insats enligt socialtjänstlagen, lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade och hälso- och sjukvårdslagen. I nedanstående tabell redovisas budget, utfall och ekonomiskt resultat för omsorg om personer med funktionsnedsättning för perioden 2011 2015. Omsorg om personer med funktionsnedsättning 2011 2012 2013 2014 2015 Budget 188998 186494 192504 195901 201047 Total kostnad 194289 193840 197398 207498 216650 Ekonomiskt resultat -5291-7346 -4894-11597 -15603 Tabellen visar att verksamheten har underskott hela perioden och att underskottet ökat de senaste åren. Det underskott som verksamheten visar 2015 bedöms av förvaltningen till stora delar bero på ökade volymer i brukare och timmar. Nedanstående diagram visar den procentuella förändringen av kostnader respektive timmar och antal brukare för perioden 2012-2015 med 2012 som basår. LSS - procentuell förändring 120% 100% 80% 60% 40% 20% 0% 2012 år 2013 år 2014 år 2015 total kostnad (procentuell förändring) antal timmar personlig assistans LSS genomsnittligt antal brukare daglig verksamhet genomsnittligt antal brukare bmss Diagrammet ovan visar att framförallt antalet timmar för personlig assistans ökat kraftigt, detta bl a till följd av försäkringskassans stramare bedömningar. Antalet brukare i daglig verksamhet har ökat något mer än kostnaderna medan antal brukare med särskild bostad minskat något mellan 2014 och 2105. 9 av 20
Jämförelse med andra kommuner Kostnadsnivån för omsorg om personer med funktionsnedsättning är generellt låg på Gotland i förhållande till andra kommuner enligt kpb-statistik 2014. Endast inom ett område, Kostnad boende psykiskt funktionshindrade, egen regi, kr/dygn är kostnadsnivån högre än i flertalet kommuner. 2.3.1. Bedömning LSS Diagrammet ovan ger stöd för att det ekonomiska underskottet inom området i huvudsak är relaterat till volymökningar. Området är inte kopplat till någon resursfördelningsmodell. Nämnden har beslutat att upphandla personlig assistens från och med år 2017 då man förutspår ett större underskott även nästa år. 2.4. Individ- och familjeomsorg Individ- och familjeomsorgen innefattar bl a barn- och ungdomsvård, missbruksvård och ekonomiskt bistånd. 2.4.1. Individ- och familjeomsorg totalt Nedanstående diagram visar budget och nettokostnad för hela individ- och familjeomsorgen 2010 2015. Budget och nettokostnad IFO, tkr 250 000 240 000 230 000 220 000 210 000 200 000 190 000 180 000 170 000 160 000 150 000 Nettokostnad 238 526 Budget 225 222 213 039 203 633 204 582 201 950 208 566 190 004 189 991 176 968 178 203 177 400 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Av diagrammet ovan framgår att nettokostnaderna varit högre än budget samtliga år sedan 2010. Nettokostnaderna har ökat mer än budget under samma period. 10 av 20
Nedanstående diagram visar nettokostnadsökning för olika verksamhetsområden 2010-2015. IFO - nettokostnadsökning för olika verksamhetsområden 2010-2015 140 000 IFO nettokostnad 2010-2015, tkr 542 Missbrukarvård 543 Utfall Barn och ungdomsvård 545 Ekonomiskt bistånd 125 700 120 000 100 000 80 000 74 958 83 182 90 806 97 741 110 040 60 000 40 000 20 000 0 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Diagrammet ovan visar att nettokostnadsökningen återfinns inom området barn- och ungdomsvård. Nettokostnaderna för barn och ungdomsvård har ökat från ca 75 mkr år 2010 till ca 125 mkr år 2015. 2.4.2. Barn- och ungdomsvård Nedanstående diagram visar att nettokostnadsökningen inom barn- och ungdomsvård ökat markant de senast åren och även i förhållande till budget. Barn- och ungdomsvård, tkr 140 000 120 000 100 000 80 000 60 000 40 000 20 000 Utfall Barn och ungdomsvård Budget barn ungdomsvård 110 040 97 741 90 806 83 182 74 958 72 574 74 281 78 253 81 679 83 595 125 700 88 490 0 2010 2011 2012 2013 2014 2015 För samtliga år under perioden är understiger budgeten det kommande året utfallet året innan. Skillnaden mellan budget och utfall ökar för varje år. Nedanstående diagram indikerar att barn- och ungdomsvården på Gotland har ett högt kostnadsläge i jämförelse med andra kommuner inom i huvudsak familjehemsvård och öppna insatser (avser år 2014). 11 av 20
Antal Kronor Kostnad Institutionsvård för barn och unga kr/inv 0-20 år Kostnad familjehemsvård barn och unga, kr/inv 0-20 år 4 500 4 000 3 500 3 000 2 500 2 000 Kostnad öppna insatser barn och unga, kr/inv 0-20 år 4 210 3 792 3 527 2 757 2 832 2 622 2 584 2 633 2 204 2 174 2 014 1 882 1 500 1 000 500 0 Gotland Jämförbara Turism- och besöksnäringskommuner Riket Volym- och kostnadsutveckling inom barn och ungdomsvården enligt den officiella statistiken Diagrammen nedan visar volymutvecklingen respektive kostnadsutveckling för familjehemsvård och institutionsvård för barn och unga 0-20 år. Vårddygn i familjehem respektive institutionsvård 3,50 Vårddygn i familjehem, antal/inv 0-20 år Vårddygn i institutionsvård, antal/inv 0-20 år 3,00 3,04 2,50 2,00 1,89 1,90 2,26 2,61 2,49 1,50 1,00 0,50 0,62 0,82 0,87 0,87 1,07 1,32 0,00 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Antalet vårddygn mätt i relation till antalet invånare har mellan åren 2009 och 2014 för vård i familjehem ökat från 1,89 dygn till 3,04 dygn. Detta motsvarar en ökning på 61 procent. För institutionsvård är volymökningen 113 procent, från 0,62 vårddygn till 1,32 vårddygn (per invånare). För att förstå volymutvecklingen inom institutionsvården kan skäl finnas för att närmare analysera volymutvecklingen för ensamkommande i förhållande till andra placeringar. 12 av 20
Kronor Kostnadsutveckling i kr/inv för familjehem, institutionsvård och öppna insatser 4 500 4 000 3 500 3 000 2 500 2 000 1 500 1 000 500 0 Kostnad Institutionsvård för barn och unga kr/inv 0-20 år Kostnad familjehemsvård barn och unga, kr/inv 0-20 år Kostnad öppna insatser barn och unga, kr/inv 0-20 år 4 210 3 738 3 736 615 3 792 3 216 2 830 961 2 636 2 622 2 462 289 2 212 268 2 216 2 179 1 968 1 795 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Kostnaderna för vård i familjehem har ökat från 2 289 kr per invånare år 2009 till 4 210 kr per invånare år 2015. Detta motsvarar en ökning på 84 procent. Kostnaderna för institutionsvård har ökat från 1 968 kronor per invånare till 2 622 kr per invånare, eller med 33 procent. Sammantaget innebär detta att kostnadsutvecklingen inom familjehemsvården har varit snabbare än volymutvecklingen medan det omvända gäller för institutionsvården. Officiell statistik som speglar volymutvecklingen för öppna insatser saknas. Den öppna vårdens kostnadsökning uppgår till 54 procent samma period eller i snitt drygt 10 procent per år. Kostnad per brukare Socialnämnden köper statistik från KPB (kostnad per brukare, Ensolution). Nedanstående bild visar kostnader och kostnadsutveckling fördelat per brukare inom barn och ungdomsvården för olika parametrar. Kostnad per brukare, barn, ungdom, familj år 2009 år 2010 år 2011 år 2012 år 2013 år 2014 ökning 2009-2014 Medelkostnad per brukare 0-19 48 836 52 725 57 594 63 403 67280 67 555 38% Kostnad per inv 0-19 5 650 6 888 7 396 7 815 8 606 10 065 78% Medelkostnad per brukare BUF 55 532 68 826 74423 82 559 95 461 82 456 48% Procentuell kostnadsandel, insatser institution BUF 23% 25% 24% Antal ytterfall BUF >500k 30 31 36 41 48 38 27% Procentuellt antal ytterfall BUF, 500k 3% 4% 4% Andel intern familjehemsvård BUF 71% 77% 77% Medelkostnad per brukare öppenvård BUF 41 257 42 830 38 807 41 159 49 994 48 398 17% Andel intern öppenvård BUF 100% 89% 99% 100% 99% 100% 0% Medelkostnad per dygn hvb/sis hem BUF inkl personal 2 695 3 103 3452 4 045 3 464 2 956 10% Medelkostnad per dygn hvb/sis hem BUF 2 529 2945 3255 3 747 3 259 2 801 11% Medelkostnad per dygn familjehemsdygn intern BUF inkl personal 828 865 559 1 030 1 097 1 019 23% Medelkostnad per dygn familjehemsdygn internt BUF 742 722 95 934 953 879 18% Kostnad per invånare kontaktperson/familj BUF 76 89 78 Medelkostnad per kontaktperson/familj BUF 119 129 126 142 160 147 24% Medelkostnad per utredning BUF 14 752 14 630 15 505 19 726 19 354 18 964 29% Tabellen visar bl a att kostnaden per brukare ökat kraftigt oavsett mätmetod. Ökade kostnader per brukare är således en viktig förklaringsfaktor till nämndens ökade kostnader inom barn- och ungdomsvården. 13 av 20
2.4.3. Sammanfattande iakttagelser individ- och familjeomsorg (IFO) Kostnadsutveckling inom IFO har varit hög under lång tid Nettokostnaderna har varit högre än budget samtliga år sedan 2010. Nettokostnaderna har ökat mer än budget under samma period för IFO totalt och för barn- och ungdomsverksamheten. Den höga kostnadsutvecklingen är knutet till barn- och ungdomsområdet och inom detta område familjehemsvården och öppna insatser. Institutionsvården av barn-och unga har inte under perioden visat samma kostnadsutveckling. De senaste åren har dock HVB-hemmens kostnad per plats ökat väsentligt (KPB-Gotland). Institutionsvårdens kostnader har ökat mindre än volymutvecklingen Kostnadsnivån inom familjehemsvården och öppna insatser indikerar att kostnaderna är höga jämfört med andra kommuner. Familjehemsvården har blivit dyrare i förhållande till volymutvecklingen. En stor kostnadsökning per brukare för placeringar i både egna familjehem och konsulentstödda familjehem (KPB-Gotland). En ökad kostnad per brukare för öppenvård men även för förhandsbedömningar och utredningar (KPB-Gotland). 2.4.4. Bedömning IFO Nedanstående bedömning grundas i huvudsak på iakttagelser från statistik fram till 2014. Orsaken till att kostnaderna för familjehemsvården ökat mer än vad volymutvecklingen motiverar beror sannolikt på flera faktorer. Förvaltningen har i egna utredningar analyserat volym och kostnadsförändringar inom barn- och ungdomsområdet och visar på olika faktorer som kan påverka kostnadsutvecklingen. Ett ökat användande av konsulentstödda familjehem tillsammans med en hög och ökande kostnadsnivå för denna insats relativt andra placeringar i familjehem förklarar en del av kostnadsökningen. Ökad ersättning av förlorad arbetsinkomst för familjehem kan förklara en del av kostnadsökningarna (aktuell statistik saknas). En ökad vårdtyngd/vårddagar och ökande kostnader för den egna verksamheten är ytterligare faktorer som påverkar kostnaderna. En stor ökning av antalet ensamkommande flyktingbarn påverkar också hela förvaltningens arbete och dess resurser. För att kunna begränsa kostnaderna för barn- och ungdomsvården måste sannolikt antalet vårddagar och ersättningen per vårddag minska/inte öka. Utvecklingen mot en större andel konsulentstödda familjehem med höga ersättningsnivåer måste brytas till förmån för familjehem med lägre ersättningar där så är möjligt. Ökade kostnaderna för öppna insatser måste få effekt på placeringskostnaderna. Socialnämnden har fattat beslut om ett antal öppenvårdsinsatser för att minska placeringskostnaderna men dessa har ännu ej ha givit effekt på kostnaderna. Nämnden skulle också behöva göra en djupare analys av vad gapet mellan budget och faktiska kostnader består av, såväl avseende volym och kostnader som vårdtyngd och kvalitetsaspekter, för att kunna vidta de mest effektiva åtgärderna för att få en budget i balans inom barn- och ungdomsområdet. 14 av 20
2.5. Socialnämndens styrning Kommunallagen betonar nämndernas ansvar för att verksamheten bedrivs effektivt och med god ekonomisk hushållning. I lagen står bl.a. att nämnderna ska, var och en inom sitt område, se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. I lagens förarbeten sägs vidare att de krav lagen har i fråga om uppföljning och kontroll förutsätter aktivitet och intresse hos de förtroendevalda i nämnderna. De måste våga ställa krav på förvaltningarna. Ytterst är det således den politiska ledningen som har ansvar för verksamhetens inriktning, omfattning och kvalitet. Det är revisorernas uppgift att utifrån bl.a. kommunallagens riktlinjer granska hur nämnden fullgör sitt uppdrag och hur man tillsammans med förvaltningsledningen arbetar med styrning, uppföljning och kontroll av verksamheten. 2.5.1. Iakttagelser Uppföljningar görs månadsvis och vid delår och bokslut i strukturerade former. Därutöver görs separata uppföljningar vid behov. Exempel på åtgärder: Ett större åtgärdspaket för att komma tillrätta med obalans i ekonomin beslutades år 2012 med 35 punkter. Projektet avsågs ge en besparing på ca 30 mkr. Projektet uppges inte ha gett full effekt under 2012 och har därför fortsatt åren 2013 och 2014 på grund av det ekonomiska läget. Enligt nämndens skrivningar finns en strukturell obalans i budget på grund av ett större antal brukare och ett mer omfattande vård- och omsorgsbehov än tidigare. År 2013 beslutade socialnämnden om ett nytt åtgärdsprogram för att komma tillrätta med det ekonomiska underskottet. Åtgärderna bedömdes på helårsbasis ge 26 mkr i besparingar varav 12 mkr avsåg förändringar inom äldreomsorgen där riktlinjerna för hemtjänsten sågs över för att bl a minska antal timmar i beviljad tid, 14 mkr avsåg individ och familjeomsorgsområdet med bl a satsningar på egenregiverksamhet för att minska kostnaderna. År 2013 togs beslut om att från och med budgetåret 2014 införa en resursfördelningsmodell för äldreomsorgen för att få en demografiskt styrd resurstilldelning. Vid delårsbokslutet 2015 beslutades om insatser för att minska kostnadsutvecklingen på kort och lång sikt. 2.5.2. Bedömning Vi bedömer att avvikelser uppmärksammas under uppföljning och att åtgärder beslutas i syfte att komma tillrätta med det ekonomiska underskottet. Vi kan samtidigt konstatera att statistiken visar att kostnaden per brukare inom flera områden ökat väsentligt under de senaste åren och att de åtgärder som hittills vidtagits för att bryta den utvecklingen inte varit tillräckliga. En genomgång av socialnämndens protokoll 2014-2015 ger ingen tydlig bild av nämndens styrning. En vanlig beslutsmening i protokollen är att socialnämnden godkänner informationen som lämnats av förvaltningen. En nämnds styrning återspeglas bland annat genom de beslut som fattas. I princip kan beslut fattas på fyra olika nivåer: 15 av 20
1. Nämnden informeras och tackar för informationen/godkänner informationen. 2. Nämnden informeras och fattar beslut om åtgärd. 3. Nämnden informeras, fattar beslut om åtgärd och begär återrapportering inom viss tid. 4. Nämnden informeras, fattar beslut om åtgärd, begär återrapportering inom viss tid och utvärderar effekterna. Nämnden får löpande under året rapportering kring ekonomi och verksamhet. Av protokollen framgår dock att nämnden ofta inte fattar några aktiva beslut med anledning av rapporteringen utan ofta väljer att godkänna rapporteringen. Vi är medvetna om att styrningen inte enbart utövas och återspeglas genom beslut i protokoll, men anser ändå att socialnämnden generellt bör fatta mer aktiva beslut för att tydligare och mer konsekvent styra verksamheten mot att nå uppsatta mål. Vilka slutsatser dras utifrån rapporteringen? Behöver åtgärder vidtas? På så sätt stärks denna länk i styrkedjan. Detta gäller framför allt tydliggörande av kopplingen mellan fullmäktiges mål och nämndens/verksamhetens aktiviteter för att nå målen. Även om nämndens styrning grundas på dialog och muntlig rapportering menar vi att det tydligare bör framgå av protokollen att aktiva beslut tas för att uppfylla nämndens mål. Vi kan också se en risk att nämnden i alltför stor utsträckning förlitat sig på att kostnadsutvecklingen enbart beror på volymförändringar. 16 av 20
3. Revisionell bedömning Bedömningen görs utifrån de kontrollmål som ställts upp för granskningen. Kontrollmål: Det finns en tydlig koppling mellan kostnadsutveckling och volymutveckling inom verksamhetsområden med stora underskott. Äldreomsorg: Granskningen av äldreomsorgens större verksamhetsområden indikerar att kopplingen mellan volymutveckling och kostnadsutveckling inte är så stark som ofta framhålls i nämndens rapporter (månadsuppföljningar, delårsbokslut och bokslut). Statistiken indikerar att kostnadsutvecklingen de senaste åren har varit markant snabbare än volymutvecklingen. Effekter av ev ökad vårdtyngd framgår dock bara delvis av statistiken (t ex genom antal hemtjänsttimmar). Omsorg om personer med funktionsnedsättning: Granskningen av verksamhetsområdet Omsorg om personer med funktionsnedsättning indikerar att det ekonomiska underskottet inom området i huvudsak är relaterat till volymökningar inom området personlig assistens. Individ- och familjeomsorg: Granskningen av individ- och familjeomsorgen indikerar att kopplingen mellan volymutveckling och kostnadsutveckling inte är så stark. Familjehemsvården har blivit dyrare i förhållande till volymutvecklingen. En stor kostnadsökning per brukare för placeringar i både egna familjehem och konsulentstödda familjehem (KPB-Gotland). En ökad kostnad finns per brukare för öppenvård men även för förhandsbedömningar och utredningar (KPB-Gotland). Kontrollmål: Kostnaderna per brukare uppvisar en rimlig utveckling i förhållande till riket och jämförbara kommuner Äldreomsorg: Kostnadsnivån för vård i ordinärt boende har enligt statistiken varit relativt låg på Gotland jämfört med andra kommuner. Kostnadsökningstakten gör dock att denna skillnad riskerar att upphöra. Kostnadsnivån för vård i särskilt boende har enligt statistiken varit i relativ paritet med andra kommuner. Kostnadsökningstakten per brukare gör dock att detta förhållande riskerar att upphöra. Omsorg om personer med funktionsnedsättning: Kostnadsnivån för omsorg om personer med funktionsnedsättning är generellt låg på Gotland i förhållande till andra kommuner enligt kpb-statistik 2014. Endast inom ett område, Kostnad boende psykiskt funktionshindrade, egen regi, kr/dygn är kostnadsnivån högre än i flertalet kommuner. 17 av 20
Individ- och familjeomsorg: Gotland har ett högt kostnadsläge i jämförelse med andra kommuner inom i huvudsak familjehemsvård och öppna insatser. Nämnden behöver göra en djupare analys av vad gapet mellan budget och faktiska kostnader består av, såväl avseende volym och kostnader som vårdtyngd och kvalitetsaspekter, för att kunna vidta de mest effektiva åtgärderna för att få en budget i balans inom barn- och ungdomsområdet. Kontrollmål: Resursfördelningsmodellen vid tilldelning av ekonomisk ram/budget tar hänsyn till objektiva parametrar så som volym och vårdtyngd. Äldreomsorg: Resursfördelningsmodellen inom äldreomsorgen tar i första hand hänsyn till förändringar i demografin. Förändringar i vårdtyngd, pris- och lönekostnadsökningar fångas bara till en del in i modellen. Granskningen indikerar att resursfördelningsmodellen bara till en del kommer att kunna kompensera för underskotten inom äldreomsorgen med nuvarande kostnadsökningar. Omsorg om personer med funktionsnedsättning: Resursfördelningsmodell saknas. Individ- och familjeomsorg: Resursfördelningsmodell saknas. Kontrollmål: Det sker en strukturerad uppföljning och kontroll under året av ekonomi och kvalitet. Nämnden: Uppföljningar görs månadsvis och vid delår och bokslut i strukturerade former. Därutöver görs separata uppföljningar vid behov. Av rapporteringen framgår förvaltningens bedömningar av det ekonomiska läget och statusen avseende pågående och planerade åtgärder. Kontrollmål: Åtgärder beslutas och vidtas om avvikelser uppmärksammas under uppföljning. Nämnden: Ett större åtgärdspaket för att komma tillrätta med obalans i ekonomin beslutades 2012 med 35 punkter inom olika områden. Projektet avsågs ge en besparing på ca 30 mkr. Projektet uppges inte ha gett full effekt under 2012 och har därför fortsatt 2013 och 2014 på grund av det ekonomiska läget. Enligt nämndens skrivningar finns en strukturell obalans i budget på grund av ett större antal brukare och ett mer omfattande vård- och omsorgsbehov än tidigare. År 2013 beslutade socialnämnden om ett nytt åtgärdsprogram för att komma tillrätta med det ekonomiska underskottet. Åtgärderna bedömdes på helårsbasis ge 26 mkr i besparingar varav 12 mkr avsåg förändringar inom äldreomsorgen där riktlinjerna för hemtjänsten har setts över för att bl a minska antal timmar i beviljad tid, 14 mkr avsåg IFO. År 2013 togs beslut om att från och med budgetåret 2014 införa en resursfördelningsmodell för äldreomsorgen för att få en demografiskt styrd resurstilldelning. 18 av 20
Vid delårsbokslutet 2015 beslutades om insatser för att minska kostnadsutvecklingen på kort och lång sikt. Inom LSS-området har nämnden beslutat att upphandla personlig assistens från och med 2017 då man förutspår ett större underskott även nästa år. Vi bedömer att avvikelser uppmärksammas under uppföljning och att åtgärder beslutas i syfte att komma tillrätta med det ekonomiska underskottet. Vi kan samtidigt konstatera att statistiken visar att kostnaden per brukare ökat väsentligt under de senaste åren och att de åtgärder som vidtagits hittills inte varit tillräckliga. Kontrollmål: Nämnden säkerställer att beslutade åtgärder genomförs. Nämnden: En genomgång av socialnämndens protokoll 2014-2015 ger ingen tydlig bild av att nämnden säkerställt att beslutade åtgärder genomförs. Den vanligaste beslutmeningen i protokollen är att socialnämnden godkänner informationen som lämnats av förvaltningen. En nämnds styrning återspeglas bland annat genom de beslut som fattas. I princip kan beslut fattas på fyra olika nivåer: 1. Nämnden informeras och tackar för informationen/godkänner informationen. 2. Nämnden informeras och fattar beslut om åtgärd. 3. Nämnden informeras, fattar beslut om åtgärd och begär återrapportering inom viss tid. 4. Nämnden informeras, fattar beslut om åtgärd, begär återrapportering inom viss tid och utvärderar effekterna. Nämnden får löpande under året rapportering kring ekonomi och verksamhet. Av protokollen framgår dock att nämnden ofta inte fattar några aktiva beslut med anledning av rapporteringen utan ofta väljer att godkänna rapporteringen. Vi är medvetna om att styrningen inte enbart utövas och återspeglas genom beslut i protokoll, men anser ändå att socialnämnden generellt bör fatta mer aktiva beslut för att tydligare och mer konsekvent styra verksamheten mot att nå uppsatta mål. Vilka slutsatser dras utifrån rapporteringen? Behöver åtgärder vidtas? På så sätt stärks denna länk i styrkedjan. Detta gäller framför allt tydliggörande av kopplingen mellan fullmäktiges mål och nämndens/verksamhetens aktiviteter för att nå målen. Även om nämndens styrning grundas på dialog och muntlig rapportering menar vi att det tydligare bör framgå av protokollen att aktiva beslut tas för att uppfylla nämndens mål. 3.1. Svar på revisionsfrågan Granskningen ska ge svar på frågan om socialnämnden har en ändamålsenlig styrning, uppföljning och kontroll av sina verksamheter. Av den genomförda granskningen och utifrån granskningens kontrollmål är vår sammanfattande bedömning att nämndens kostnadsutveckling inte fullt ut kan förklaras av volymökningar. Nämnden har dock fattat beslut om åtgärder för att komma tillrätta med de ökande kostnaderna, åtgärderna har dock generellt inte gett avsedda ekonomiska effekter. Ur ett strikt ekonomiskt perspektiv och utifrån den rådande kostnadsutvecklingen kan därför nämndens styrning, uppföljning och kontroll inte sägas vara tillräcklig. Vi är medvetna om att kostnadsökningarna till del förklaras av faktorer som nämnden inte fullt ut styr över, ex vis lönekostnadsökningar där nämnden inte budgetmässigt kompenserats fullt ut. Detta förstärker behovet av en kraftfull styrning av verksamheten. 19 av 20
Vi bedömer även att det finns en medvetenhet om den ekonomiska situationen och att nämnden via förvaltningen har en god bild av situationen och därmed förutsättningar för att komma tillrätta med den ekonomiska situationen. 3.2. Rekommendationer Vi rekommenderar socialnämnden: att tydliggöra sitt beslutfattande om åtgärd, återrapportering och utvärdering av effekter av vidtagna åtgärder. att tydliggöra kostnadsutvecklingens komponenter, dvs vad som är betingat av demografiska förändringar och vad som beror på andra faktorer som löne- och prisökningar. att göra en djupare analys av vad gapet mellan budget och faktiska kostnader består av, avseende såväl volym och kostnader som vårdtyngd och kvalitetsaspekter, för att kunna vidta de mest effektiva åtgärderna för att få en budget i balans inom barn- och ungdomsområdet. 2016-02-10 Roger Burström Projektledare Carin Hultgren Uppdragsledare 20 av 20