REMISSYTTRANDE 1 (8) Datum Diarienr 2011-06-17 AdmD-124-2011 Ert diarienr JU2011/1340/EMA Justitiedepartementet Betänkandet Förvar (SOU 2011:17) Kammarrätten har anmodats att yttra sig över rubricerade betänkande och får med anledning härav anföra följande. Inledning Rent allmänt kan sägas att kammarrätten välkomnar att det sker en översyn av reglerna om förvar. Det frihetsberövande som ett förvarstagande innebär är en mycket ingripande åtgärd och det är därför viktigt att bestämmelserna om förvar är tydliga, heltäckande och enkla så att de kan tillämpas på ett rättssäkert sätt. Kammarrätten ser därför positivt på att utredningen föreslår att gällande lagstiftning ska förtydligas i många hänseenden och att det föreslås införande av nya bestämmelser för att göra lagstiftningen mer heltäckande. Kammarrätten avstyrker emellertid vissa av förslagen, särskilt det angående behörighet för domstolarna i frågor om förvar och uppsikt samt att det inte ska ställas krav på prövningstillstånd i Migrationsöverdomstolen i mål där en migrationsdomstol överprövat en myndighets beslut om förvar eller uppsikt. Kammarrätten har delat in sitt remissvar under följande rubriker: Domstolsprövning av beslut om förvar och uppsikt Behörighet i frågor om förvar och uppsikt Handläggningen i domstolarna och hos myndigheterna Placering av förvarstagna Övriga kommentarer I remissvaret används samma förkortningar och benämningar som i betänkandet. Postadress Besöksadress Telefon Telefax Box 2302 Birger Jarls Torg 5 08-561 690 00 08-14 98 89 103 17 Stockholm E-post: kammarrattenistockholm@dom.se Internet: www.kammarrattenistockholm.domstol.se
REMISSYTTRANDE 2 (8) Domstolsprövning av beslut om förvar och uppsikt Kammarrätten delar utredningens utgångspunkt att det ur ett rättssäkerhetsperspektiv är viktigt att alla som tas i förvar garanteras rätten att få beslutet prövat av domstol och att denna rättighet inte bör vara beroende av utlänningens egen förmåga att överklaga beslutet. Förslaget i betänkandet bygger på samma principer som gäller för övriga beslut om frihetsberövanden som kan aktualiseras i förvaltningsdomstolarna. Kammarrätten instämmer även i utredningens bedömning att de processuella reglerna bör vara desamma för förvar och uppsikt. Av ovan anförda skäl har kammarrätten inget att erinra mot förslaget att det införs bestämmelser om obligatorisk domstolsprövning av beslut om förvar och uppsikt. Behörighet i frågor om förvar och uppsikt Kammarrätten anser att betänkandet inte på ett tydligt sätt klargör vilket ansvar det innebär för domstolarna i de fall de är behöriga i frågor om förvar eller uppsikt. Om förslaget genomförs bör det på ett tydligt sätt framgå av författning vilka skyldigheter detta medför och framförallt på vilket sätt dessa ska uppfyllas. Det bör exempelvis framgå huruvida domstolen ska fatta ett formellt beslut om att förvarsbeslutet har upphört att gälla, jfr 24 kap. 20 rättegångsbalken. Vidare bör det framgå vem som har ansvaret för att utlänningen de facto släpps ut ur förvaret. I likhet med utredningen anser kammarrätten att det ska vara enkelt att avgöra vilken myndighet eller domstol som i varje given situation har behörighet respektive skyldighet att fatta beslut som rör förvar eller uppsikt. Kammarrätten anser dock inte att utredningens förslag når upp till den satta ambitionen. Enligt förslaget i betänkandet kommer ansvaret för ett beslut om förvar eller uppsikt alltjämt att hoppa fram och tillbaka mellan flera olika myndigheter och domstolar under processens gång i ett mål om avvisning eller utvisning. Detta skulle till stor del kunna undvikas genom regler som innebär att domstolarna inte är behöriga i frågor om förvar eller uppsikt. Enligt utredningens förslag kommer domstolarna endast kunna besluta att ta en utlänning i förvar eller hålla honom eller henne kvar i förvar efter yrkande från Migrationsverket. Ett sådant yrkande förutsätter att Migrationsverket har god kännedom om omständigheterna i målet. Vid sådant förhållande borde Migrationsverket lika väl som domstolen kunna bedöma om förutsättningar för förvar föreligger. Samma princip gäller för beslut om uppsikt. Kammarrätten föreslår därför att Migrationsverket istället för domstolarna i sådana fall ska vara behörig myndighet i frågor om förvar eller uppsikt. På detta sätt flyttas ansvaret för dessa frågor inte lika ofta eftersom endast Migrationsverket eller i vissa fall en polismyndighet kan vara behörig myndighet. Detta minskar osäkerheten kring vem som får eller ska fatta beslut som rör förvar eller uppsikt. I sammanhanget bör även understrykas att det idag är mycket ovanligt att en domstol beslutar att ta en utlänning i förvar eller att ställa en utlänning under uppsikt. Behovet av att domstolarna ska vara behöriga i dessa frågor synes
REMISSYTTRANDE 3 (8) således vara ytterst litet. Om domstolarna inte längre är behöriga i frågor om förvar eller uppsikt skulle stötande fall kunna inträffa, t.ex. där domstolen bifaller ett överklagande och medger uppehållstillstånd eller beslutar om inhibition av verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning samtidigt som den inte är behörig att få en tvångsåtgärd att upphöra. Det skulle även kunna inträffa situationer där domstolen relativt snabbt kan konstatera att förutsättningarna för förvar inte är uppfyllda men där domstolen av olika anledningar inte kan skilja sig från målet förrän långt senare. Självfallet måste en domstol därför ha både en möjlighet och en skyldighet att fatta beslut om upphävande av en tvångsåtgärd, även innan den skiljer sig från målet, om det i målet framkommit att förutsättningarna för tvångsåtgärden inte längre föreligger. Det bör således införas en bestämmelse för domstolarna som motsvarar den föreslagna 10 kap. 28 UtlL. Förslaget ovan innebär att den ena parten i en domstolsprocess kan komma att få behörighet att frihetsberöva den andra parten. Eftersom domstolarna alltjämt skulle ha både en möjlighet och en skyldighet att upphäva ett sådant beslut om det fattats på felaktiga grunder skulle parternas inbördes ställning, enligt kammarrättens mening, inte påverkas på ett sådant sätt att förslaget enbart av denna anledning framstår som olämpligt. Genom domstolarnas skyldighet att upphäva ett beslut om tvångsåtgärd, när förutsättningarna för tvångsåtgärden inte längre föreligger, skulle utlänningen vara skyddad mot frihetsberövanden i de fall där domstolen och Migrationsverket gör olika bedömningar om förutsättningar för förvar, rätt till uppehållstillstånd etc. Kammarrätten anser att det framstår som direkt olämpligt att ett enskilt statsråd skulle kunna besluta om att en person ska frihetsberövas. Med en sådan ordning som kammarrätten föreslår undviks detta genom att Migrationsverket blir behörig myndighet i frågor om förvar eller uppsikt även i de situationer då regeringen ska besluta i en fråga om utvisning. Det bör dock även för regeringen införas en bestämmelse som motsvarar den föreslagna 10 kap. 28 UtlL. Det finns särskilt starka skäl som talar mot att Migrationsöverdomstolen ska vara behörig domstol i frågor om förvar eller uppsikt. Migrationsöverdomstolens uppgift är att bilda en enhetlig praxis (se prop. 2004/05:170 s. 110). För att kunna fylla denna funktion är det av många skäl av yttersta vikt att domstolens arbete kan koncentreras till prejudikatbildande mål, jfr arbetet i HFD och HD. Med den ökade arbetsbörda som förslaget i betänkandet skulle innebära för Migrationsöverdomstolen riskerar domstolens prejudikatbildande verksamhet att bli lidande. Till detta kommer att Migrationsöverdomstolens beslut enligt 16 kap. 9 sista stycket UtlL inte får överklagas. Migrationsöverdomstolens prövning blir därmed den enda som görs. Detta skiljer sig markant från den normala instansordningen för förvaltningsbeslut, där varje beslut som fattas av en myndighet kan överklagas till åtminstone en domstol. Om Migrationsverket blir behörig myndighet istället för domstolarna blir ett antal bestämmelser i förslaget överflödiga då dessa reglerar vad som ska gälla i
REMISSYTTRANDE 4 (8) olika situationer beroende på vem som är behörig. Kammarrätten vill dock lämna följande kommentarer om dessa bestämmelser. 10 kap. 25 tredje stycket UtlL i förslaget reglerar situationer där en domstol bestämt att en utlänning ska tas i förvar och Migrationsverket har verkställt detta beslut. Kammarrätten förordar därför att orden tas i byts ut mot orden hållas kvar i. Vidare kan det ifrågasättas om det är nödvändigt att hålla ytterligare en muntlig förhandling i sådana situationer där utlänningen kallats till muntlig förhandling men inte inställt sig, varför domstolen hållit förhandlingen i utlänningens utevaro och utredningen sedan kompletterats genom muntlig handläggning hos Migrationsverket. Bestämmelserna om vem som är behörig att upphäva ett beslut om förvar har enligt förslaget placerats i 10 kap. 28 30 UtlL. Kammarrätten anser att de lämpligen bör placeras i anslutning till bestämmelsen om upphävande av förvar och bestämmelserna om vem som är behörig i frågor om förvar, vilka enligt förslaget placerats i 10 kap. 7 12 UtlL. Om en sådan förändring görs måste motsvarande förändring göras i hänvisningarna i 10 a kap. 7 UtlL. Handläggningen i domstolarna och hos myndigheterna Utredningen föreslår ett införande av en tidsfrist om fyra dagar för domstolarnas prövning av mål om förvar i kombination med ett krav på att muntlig förhandling ska hållas om det inte är uppenbart att det inte behövs. Med beaktande av målens särskilda karaktär och det faktum att det endast finns tre migrationsdomstolar förutspår kammarrätten att det kan bli svårt för migrationsdomstolarna att hinna uppfylla sina skyldigheter inom den i och för sig berättigade tidsfristen. Enligt kammarrättens mening framstår det således som sannolikt att domstolarna i många fall kommer att behöva förlänga tiden för sin prövning. Enligt den föreslagna lydelsen av 10 kap. 18 UtlL ska detta endast vara möjligt om det finns synnerliga skäl. Av den valda ordalydelsen verkar det som om utredningen anser att det i mål om förvar ska vara svårare att förlänga tiden för prövning än i andra mål om frihetsberövanden som prövas av förvaltningsdomstolarna. Detta framstår inte som motiverat. Kammarrätten föreslår därför att man väljer följande formulering. En domstol får förlänga tiden för sin prövning om ytterligare utredning eller någon annan särskild omständighet gör det nödvändigt. Jfr 38 LVM, 34 LVU och 35 LPT. Det bör övervägas om inte även den föreslagna bestämmelsen i 10 kap. 22 UtlL ska få motsvarande utformning om lagstiftaren väljer att införa föreslagna regler om behörig domstol i frågor om förvar och uppsikt. Avseende den föreslagna tidsfristen för en migrationsdomstols prövning av ett mål när utlänningen som för talan i målet är förvarstagen vill kammarrätten anföra följande. I sådana fall kan det uppkomma en situation när två starka intressen ställs mot varandra. Dels intresset av att utlänningen inte behöver sitta i förvar under längre tid än vad som är nödvändigt och dels intresset av att migrationsdomstolen gör en noggrann och rättssäker prövning av det överklagade beslutet om uppehållstillstånd. Vid en sådan avvägning är det uppenbart
REMISSYTTRANDE 5 (8) att intresset av en rättssäker prövning väger tyngst. Det bör därför inte införas regler som kan komma att äventyra en sådan prövning. Det kan inte uteslutas att ett införande av en i sammanhanget kort tidsfrist medför att mål i vissa fall blir sämre utredda t.ex. genom att nödvändig nytillkommen landinformation inte tillförs målet eller att muntlig förhandling inte hålls. Det kan även inträffa att någon avgörande omständighet förbises på grund av en upplevd tidsbrist. Detta är särskilt allvarligt med tanke på att migrationsdomstolen med ytterst få undantag är den sista instansen där utlänningen kan få sin sak prövad. Av befintlig lagstiftning framgår redan att mål om förvar ska handläggas skyndsamt och regeringen har möjlighet att i regleringsbrev uttala tydliga målsättningar om handläggningstiden för sådana mål. Härtill kommer att antalet mål som kommer in till domstolarna aldrig på förhand kan beräknas. Av ovan anförda skäl avstyrker kammarrätten att det införs en lagbunden tidfrist för när en migrationsdomstol ska avgöra ett mål om uppehållstillstånd i de fall när en utlänning sitter i förvar eller tas i förvar under den tid domstolen handlägger målet. Om en sådan tidsfrist införs bör den under alla omständigheter vara längre än en månad för att migrationsdomstolen ska ha tillräckligt med tid för att hålla muntlig förhandling och undersöka om eventuell ytterligare utredning behöver tillföras målet samt för att parterna ska få rimlig tid att bemöta motpartens yttranden i mål som avgörs på handlingarna. Kammarrätten ser positivt på utredningens ambition att en utlännings rätt att yttra sig i förvarsfrågan ska tillmätas större vikt än idag. Den valda utformningen av 10 kap. 16 första stycket UtlL i förslaget framstår dock som olämplig då det kan konstateras att undantaget i bestämmelsen med all sannolikhet kommer att vara tillämpligt i mycket högre utsträckning än den föreslagna huvudregeln. Kammarrätten föreslår därför att 10 kap. 16 UtlL ges följande lydelse. I ett ärende om förvar hos en myndighet ska muntlig handläggning genomföras. Om ett beslut om förvar har fattats i en utlännings frånvaro, eller utan att muntlig handläggning förekommit före beslutet, ska muntlig handläggning ske så snart som möjligt efter att beslutet verkställts. Efter den muntliga handläggningen ska myndigheten omedelbart bestämma om beslutet om förvar ska fortsätta att gälla. Motsvarande ändring bör göras av den föreslagna bestämmelsen i 10 kap. 22 UtlL om lagstiftaren väljer att införa föreslagna regler om behörig domstol i frågor om förvar. Placering av förvarstagna Kammarrätten välkomnar de förslag som utredningen lämnat om förändring av reglerna för placering av förvarstagna i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest. Av den föreslagna bestämmelsen i 11 kap. 8 UtlL framgår att ett placeringsbeslut som fattats av säkerhetsskäl upphör om det inte omprövas inom den uppställda tidsfristen om två veckor. Kammarrätten ser positivt på förslaget om
REMISSYTTRANDE 6 (8) införande av en sådan bestämmelse men efterlyser en redogörelse för hur det är tänkt att Kriminalvården ska uppmärksammas på att beslutet upphört att gälla i de fall då Migrationsverket inte omprövat beslutet inom den angivna fristen. Ett alternativ skulle vara att den aktuella bestämmelsen utformades på ett sådant sätt att Migrationsverket ålades en skyldighet att underrätta Kriminalvården om att beslutet ska bestå vid äventyr av att beslutet upphör om sådan underrättelse inte inkommit till Kriminalvården inom den uppgivna tidsfristen. Frågan bör utredas vidare i ärendets fortsatta beredning. Beslut om placering i kriminalvårdsanstalt på grund av att utlänningen utvisats på grund av brott kommer enligt förslagen i betänkandet att vara den enda sortens placeringsbeslut där det inte fattas överklagbara omprövningsbeslut. Av denna anledning anser kammarrätten att det bör övervägas om inte sådana beslut ska få överklagas utan begränsning till viss tid. Övriga kommentarer I den lagtext som föreslås i betänkandet använder utredningen omväxlande uttrycken en migrationsdomstol, Migrationsöverdomstolen och en domstol. Det bör av lagtexten på ett tydligt sätt framgå vilken eller vilka domstolar som avses i de fall uttrycket en domstol används. Kammarrätten föreslår därför att det införs en definitionsbestämmelse som reglerar detta. Enligt kammarrättens mening kan det inte finnas olika grader av nödvändighet. Ett sådant införande av ordet absolut framför ordet nödvändigt som utredningen föreslår i 10 kap. 1 2 p. UtlL medför därför inte ett förtydligande av lagtexten. Tvärt om medför det en förvirring eftersom utredningen inte klargjort vad den anser att skillnaden är mellan rekvisitet absolut nödvändigt och rekvisitet nödvändigt som används i t.ex. 10 kap. 1 4 p. UtlL. Kammarrätten avstyrker därför att rekvisitet absolut nödvändigt införs i lagtext. För att undvika tillämpningsproblem förordar kammarrätten en språklig ändring av de föreslagna bestämmelserna i 10 kap. 17 och 21 UtlL genom att ordet ges, i paragrafernas andra stycken, byts ut mot ordet kommit. Utredningen uppger i betänkandet att de föreslagna reglerna om begäran om prövning innebär att domstolarna ska pröva det beslut om förvar som är gällande vid tidpunkten för domstolens prövning. Av praxis, se RÅ 1999 ref. 26, framgår att en utlänning kan ha ett beaktansvärt intresse av att få förutsättningarna för ett förvarsbeslut prövade även om en sådan prövning inte kan leda till att han eller hon friges. Särskilt om en sådan prövning skulle kunna få betydelse för kommande ställningstaganden i fråga om det fortsatta förvaret. Betänkandet ger inte klarhet i huruvida lagstiftaren anser att domstolarna ska pröva beslut om förvar när dessa ersatts av senare beslut och i så fall under vilka förutsättningar detta ska ske. Det vore värdefullt med ett tydligt uttalande i frågan.
REMISSYTTRANDE 7 (8) I den föreslagna lydelsen av 10 kap. 19 UtlL ställs ett krav på att en domstol omedelbart efter en muntlig förhandling ska meddela ett beslut i frågan om förvar. Ett sådant krav på omedelbarhet förekommer inte i någon annan lagstiftning som reglerar förfarandet i förvaltningsdomstolarna. Kammarrätten efterfrågar därför en djupare analys av vilka konsekvenser införandet av ett sådant krav skulle få för domstolarna. Särskilt mot bakgrund av att förfarandet i förvaltningsdomstolarna, till skillnad från i allmän domstol, enligt huvudregeln i 9 förvaltningsprocesslagen är skriftligt. För det fall det införs en sådan närvaroplikt som föreslås i den nämnda bestämmelsen bör det klargöras vilka konsekvenser det medför att en utlänning ändå inte inställer sig. Om en utlänning har kallats till en muntlig förhandling men inte vill inställa sig bör detta inte utgöra hinder för förhandlingen. Detta borde framgå av lagtexten, jfr den föreslagna bestämmelsen i 10 kap. 23 UtlL. I författningskommentaren till 10 kap. 20 UtlL i förslaget uppger utredningen att en domstol när den anger hur länge en utlänning får hållas i förvar alltid ska ange till vilket datum utlänningen längst får hållas kvar i förvar. Om detta är lagstiftarens önskan anser kammarrätten att det borde framgå av bestämmelsens ordalydelse. Motsvarande gäller 10 kap. 24 UtlL. Kammarrätten anser att det i den föreslagna bestämmelsen i 10 kap. 27 UtlL även bör finnas en hänvisning som upplyser om att det i 10 kap. 40 UtlL finns en bestämmelse som reglerar hur handläggningen ska gå till efter det att en anmälan om ett intermistiskt beslut inkommit till regeringen. Utredningen uppger i betänkandet att den föreslagna bestämmelsen om tillfällig lättnad från beslut om uppsikt när det gäller att få tillbaka sitt pass främst bör tillämpas för att resehandlingar ska kunna utfärdas. Det vore önskvärt om lagstiftaren i förarbetena uttalade att möjligheten till tillfällig lättnad från beslut om uppsikt även bör tillämpas när utlänningen behöver passet för att kunna få ett nytt pass utfärdat i fall då passets giltighetstid är på väg att löpa ut. Kammarrätten delar utredningens bedömning att det måste finnas en möjlighet att få rätt till domstolsprövning även innan utlänningen suttit i förvar i två veckor och ser därför positivt på att ett beslut om förvar alltjämt ska kunna överklagas av utlänningen. Kammarrätten ifrågasätter dock om inte denna prövning skulle kunna ersätta den domstolsprövning som utredningen förelår i förslagets 10 kap. 17 UtlL. Det kan inte anses vara ett rimligt utnyttjande av domstolarnas resurser att en prövning ska ske på begäran av myndigheten även när en prövning av förvarsbeslutet redan har skett efter att det har överklagats. Kammarrätten ser inget hinder mot att domstolen redan vid den första prövningen ska kunna bestämma till vilket datum utlänningen som längst får hållas i förvar. Enligt förslaget i betänkandet kommer huvudregeln vara att Migrationsverket eller en polismyndighet som första instans fattar ett beslut om att ta en utlänning i förvar. Detta beslut kommer enligt förslaget att överprövas av en domstol om utlänningen suttit i förvar i mer än två veckor. Då den förvarstagne redan fått
REMISSYTTRANDE 8 (8) beslutet överprövat av en domstol anser kammarrätten att det bör ställas krav på prövningstillstånd vid överklagande till Migrationsöverdomstolen. Krav på prövningstillstånd i högsta instans krävs i alla andra mål om frihetsberövanden som prövas av förvaltningsdomstolarna. Förslagen i betänkandet kommer att medföra en märkbar ökning av domstolarnas arbetsbelastning. För att kunna hålla fler förhandlingar via videolänk måste fler förhandlingssalar utrustas med teknik för detta ändamål. Ökningen av antalet muntliga förhandlingar kan även komma att innebära ett behov av fler förhandlingssalar än de som finns tillgängliga i dag. Kostnaderna för domstolarna kommer således att öka. Med beaktande av de osäkra uppgifter som utredningens beräkningar bygger på kan kostnaderna komma att öka betydligt mer än vad utredningen uppskattat. Kammarrätten förutsätter att domstolarna tillförs tillräckliga resurser. Detta yttrande har beslutats av kammarrättspresidenten Thomas Rolén, kammarrättslagmännen Sten Wahlqvist och Gunilla Svahn Lindström, kammarrättsrådet tillika vice ordföranden Anita Linder, kanslichefen Tomas Keisu samt tf. kammarrättsassessorn Johan Ndure (föredragande). Thomas Rolén Kopia till Johan Ndure Övriga kammarrätter Hovrätterna Förvaltningsrätterna under Kammarrätten i Stockholm Förvaltningsrätten i Göteborg Förvaltningsrätten i Malmö Justitiedepartementet, expeditionschefen och enheten DOM Domstolsverket Kammarrättens intranät Tidningarnas telegrambyrå