Bakgrund. Stockholm Ju2016/09295/L7. Justitiedepartementet Stockholm.

Transkript

1 1 Stockholm Ju2016/09295/L7 Justitiedepartementet Stockholm Svenska Röda Korsets yttrande över utkast till lagrådsremiss Tydligare befogenheter för Polismyndigheten när beslut om avvisning eller utvisning verkställs Svenska Röda Korset har inte beretts tillfälle att yttra sig över rubricerade skrivelse men kommer med anledning av lång och vittgående erfarenhet inom området yttra oss över förslagen som framförs i utkastet till lagrådsremiss Bakgrund I utkastet till lagrådsremiss föreslås ett tydligare lagstöd för Polismyndighetens användning av tvångsåtgärder vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut, att Polismyndigheten ska kunna återlämna verkställighetsärenden till Migrationsverket, att Polismyndigheten ska vara ansvarig myndighet för ny verkställighet av beslut som inte har upphört att gälla samt att Polismyndigheten ska ha samma förutsättningar som Migrationsverket att ta barn i förvar. Röda Korset är en aktör med stor erfarenhet och kunskap när det gäller arbete med människor på flykt lokalt, nationellt och globalt. Svenska Röda Korset har bl.a. under många år arbetat med råd och stöd till asylsökande, personer som ska återvända och driver behandlingscenter där vi ger vård och behandling till personer som lider av trauman från krig, tortyr eller svåra flyktupplevelser. Vi besöker även Migrationsverkets förvar. I dessa verksamheter såväl som runtom i landet möter ofta personer med av- eller utvisningsbeslut. Vi har därför lång erfarenhet och kunskap som kan berika lagstiftningsprocessen i aktuell fråga.

2 2 Sammanfattning av Svenska Röda Korsets synpunkter Svenska Röda Korset saknar en analys kring behovet av de föreslagna förändringarna, dess konsekvenser samt huruvida förslaget är förenligt med Sveriges internationella åtaganden. Då förslaget innebär betydande inskränkningar i den personliga integriteten är det av särskild vikt att tillräckligt underlag och analys finns. Svenska Röda Korset välkomnar förtydligandet att tvingande åtgärder rörande anskaffande av resehandlingar tydliggöras utifrån att åtgärden endast skall vidtas om den antas få avsedd verkan. Svenska Röda Korset anser att förslaget, om Polismyndigheten som ansvarig myndighet för ny verkställighet av beslut som inte har upphört att gälla, saknar tillräcklig analys och underlag och därmed inte kan anses tillräckligt för att läggas till grund för ändrad lagstiftning. Svenska Röda Korset välkomnar förslaget att återlämnande av verkställighetsärende kan ske från polismyndigheten till Migrationsverket och ser det som positivt att åtgärder vidtas för att stärka det frivilliga återvändandet. Svenska Röda Korset anser inte att möjligheterna till tvångsåtgärder ska utökas. Om det ändå sker måste säkerställande ske avseende att proportionalitetsprincipen tillämpas och att barnkonsekvensanalyser görs i alla bedömningar som rör barn. Svenska Röda Korsets synpunkter Ett tydligare lagstöd för användning av tvångsåtgärder vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut (kap 4 i utkastet till lagrådsremiss) Omhändertagande för att verkställa en avvisning eller utvisning (kap 4.4 i utkastet till lagrådsremiss) I förslaget föreslås att när Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen ska verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning ska den verkställande myndigheten få omhänderta utlänningen om det är nödvändigt för att en avvisning eller utvisning ska kunna förberedas eller genomföras. En utlänning får omhändertas under högst 24 timmar om det inte finns särskilda skäl. Då får omhändertagande pågå under ytterligare högst 24 timmar. Svenska Röda Korset instämmer med förslaget i att ett frihetsberövande är en djupt ingripande åtgärd i den enskildes liv som inte bör få förekomma i andra situationer än där det är oundgängligen nödvändigt. Svenska Röda Korset anser vidare att höga krav på rättssäkerhet måste ställas när det gäller ett beslut om frihetsberövande eller en frihetsinskränkning.

3 3 Svenska Röda Korset saknar dock analys kring behovet av de föreslagna förändringarna, dess konsekvenser samt huruvida dessa är förenliga med Sveriges internationella åtaganden. Detta är av särskild vikt då förslaget innebär inskränkningar i den personliga integriteten. Utkastet saknar även en diskussion kring varför ytterligare åtgärder behövs och varför inte det alternativ till förvar - uppsikt som redan idag finns, inte anses tillräckligt för att kunna uppnå önskad effekt. Enligt förslaget är det inte lämpligt att vidta en så ingripande åtgärd som förvar i de fall det endast finns ett behov av att omhänderta utlänningen under en begränsad tid för att genomföra en konkret åtgärd som är nödvändig för att verkställigheten ska kunna äga rum. Svenska Röda Korset anser att det är oklart, utifrån förslaget, vilka förutsättningar som gäller för omhändertagandet. Svenska Röda Korset vill därmed understryka vikten av vägledning kring förutsättningarna för omhändertagande för att undvika att det leder till ett godtyckligt användande av åtgärden. De rättsliga och faktiska grunderna för en myndighet att inskränka en persons rörelsefrihet bör vara noggrant motiverade och klart framgå i beslutet. Det är av stor betydelse både för individen, för en effektiv omprövning och i förlängningen för rättssäkerheten, att det framgår vilka förutsättningar som måste vara uppfyllda. Svenska Röda Korset anser vidare att det saknas ett resonemang och analys hur omhändertagande kan påverka särskilt utsatta personer som t.ex. barn och tortyröverlevare. Svenska Röda Korset vill understryka avsaknaden av analys kring om förslaget är i enlighet med Sveriges internationella förpliktelser. Det finns en risk att ett omhändertagande kan uppfattas som ett så kallat förtäckt frihetsberövande om ingripandet inte är kortvarigt och om det även innefattar andra kumulativa inskränkningar i den omhändertagnes frihet eller integritet som t.ex. användningen av våld eller tvång vid ingripandet, husrannsakan för att omhänderta utlänningen eller tvång för att skaffa fram nödvändiga handlingar än de som är påkallade av ändamålet med omhändertagandet. Svenska Röda Korset anser därför att det bör utredas vidare om omhändertagande enbart handlar om en begränsning av rörelsefriheten eller om det kan betraktas som ett frihetsberövande enligt Europakonventionen. Svenska Röda Korset vill i sammanhanget också understryka vikten av ett resonemang kring tillämpningen av proportionalitetsprincipen, då vi enligt erfarenhet och gjorda studier uppmärksammat brister rörande tillämpningen av densamma. I Svenska Röda Korsets rapport Förvar under lupp, i vilken vi granskade närmare 500 beslut om förvar, uppmärksammade vi bristen på diskussion och motivering av proportionalitetsprincipen i besluten från beslutande myndigheter. Svenska Röda Korset är därför oroad över att en bristfällig tillämpning av proportionalitetsprincipen vad gäller kontroll- eller tvångsåtgärder kan leda till godtyckliga omhändertaganden där tvångsåtgärden inte står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Förslaget innebär vidare att tillgång till ett effektivt rättsmedel för att kunna överklaga eller begära omprövning inte skall finnas tillgängligt. Det är därför, i bedömningen, av än större vikt att beakta det intrång och de konsekvenser som en föreslagna tvångsåtgärder innebär för den enskilde.

4 4 Med anledning av detta anser Svenska Röda Korset att ytterligare utredning och analys måste genomföras innan ställning kan tas till huruvida förslaget kan läggas till grund till förändrad lagstiftning. Tvång för att skaffa nödvändiga handlingar för verkställigheten och utreda identiteten (kap 4.5 i utkastet till lagrådsremiss) I utkastet till lagrådsremiss föreslås det att Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen ska, om det är lämpligt, få vidta sådana åtgärder som behövs för att se till att en utlänning har nödvändiga handlingar för att verkställigheten ska kunna ske. Det anges i utkastet vidare att en förutsättning för att det ska finnas en möjlighet att vidta åtgärder med stöd av den föreslagna bestämmelsen bör vara att åtgärden kan antas bli verkningsfull. Står det redan från början klart att åtgärden inte kan lyckas i ett läge när tvång måste tillgripas för att genomföra den bör åtgärden inte få vidtas. Svenska Röda Korset vill understryka betydelsen av ett sådant förtydligande som får anses ses som ett led i att tvångsåtgärder tillämpas restriktivt. Vi vill i sammanhanget dock framföra att det är av vikt att ytterligare förtydliganden görs om vad detta egentligen innebär. Har exempelvis utlänningen själv tidigare försökt kontakta ambassaden rörande resehandlingar ska det då anses att tvångsåtgärden inte kan antas bli verkningsfull? Svenska Röda Korset menar att tydligare förutsättningar borgar för större förståelse hos individen som berörs vilket torde gynna processen i sin helhet. Svenska Röda Korset uppmanar regeringen att följa upp nu föreslagna förändringar i syfte att säkerställa att tvång i avvisnings- och utvisningsärenden enbart används som en sista utväg samt att lagändringen inte i praktiken tillämpas på ett sätt som utökar Polismyndighetens möjlighet att använda tvångsåtgärder i linje med lagstiftarens intention. Slutligen bör regeringen skyndsamt genomföra återvändandedirektivets krav på ett effektivt övervakningssystem för av- och utvisningar som verkställs med tvång. Återlämnande av ett verkställighetsärende från Polismyndighet till Migrationsverket (kap 5 i utkastet till lagrådsremiss) I utkastet till lagrådsremiss föreslås att polismyndigheten ska kunna återlämna ett ärende om verkställighet till Migrationsverket om det visar sig att det finns förutsättningar för ett frivilligt återvändande. Enligt utkastet är Migrationsverket den myndighet som har bäst förutsättningar för att bistå i dylik situation.

5 5 Svenska Röda Korset välkomnar förslaget då det är i linje med principen om att frivilligt återvändande ska prioriteras och att tvångsåtgärder endast ska användas som en sista utväg. Svenska Röda Korset vill understryka vikten av att Migrationsverket ges förutsättningar att möta de krav som en sådan åtgärd innebär. För att Migrationsverket ska vara den bäst lämpade myndigheten krävs att det finns utrymme för ett arbete med information och förberedande samtal inför ett frivilligt återvändande. Det bör vidare tydliggöras vilka positiva incitament som är aktuella, det vill säga bland annat återetableringsstöd och reintegrationsstöd Polismyndigheten som ansvarig myndighet för ny verkställighet av beslut som inte har upphört att gälla (kap 6 i utkastet till lagrådsremiss) Som motiv till förslaget anges att det som regel [får] antas att det kommer att behövas tvångsåtgärder för att verkställa ett beslut mot den som återkommer till Sverige efter att ett tidigare beslut om avvisning eller utvisning verkställts. Svenska Röda Korset vill understryka bristen på underlag som redovisar hur man har kommit fram till det antagandet och övriga bedömningar som görs med anledning av förslaget. Inte heller redovisas hur förslaget påverkar principen att frivilligt återvändande ska prioriteras och att tvångsåtgärder endast ska användas som en sista utväg. Svenska Röda Korset vill vidare understryka vikten av att hanteringen av anförda verkställighetshinder klargörs då det är av betydande vikt för att säkerställa att ingen återsänds i strid med gällande rätt. Mot bakgrund av ovanstående brister anser Svenska Röda Korset att ytterligare beredning krävs innan ställning kan tas till förslaget. Polismyndigheten bör ha samma förutsättningar som Migrationsverket att ta barn i förvar (kap 7 i utkastet till lagrådsremiss) I utkastet till lagrådsremiss föreslås det att barn ska kunna tas i förvar om det är sannolikt att ett beslut om avvisning kommer att tas av Polismyndigheten eller i fall där det är fråga om att förbereda eller genomföra verkställigheten av ett sådant beslut. Svenska Röda Korset anser inte att möjligheterna till tvångsåtgärder ska utökas Svenska Röda Korset anser att barn inte ska förvarstas. 1 Om barn tas i förvar bör, dylik åtgärd endast tillgripas i sista hand och under så kort tid som möjligt. Ensamkommande barn bör aldrig tas i förvar. 1 Se även Children and families should never be in immigration detention UN experts -

6 6 I utkastet till lagrådsremiss anses [förslaget] öka förutsättningarna för att barnet kan förberedas på lämpligt sätt inför verkställigheten och att den ska ske på ett humant och värdigt sätt. Det redovisas dock inget underlag om hur den bedömningen har gjorts och Svenska Röda Korset vill i det sammanhanget hänvisa till vikten av att en barnkonsekvensanalys görs i alla delar och bedömningar som rör barn. Svenska Röda Korset ser det dock som positivt att barns särskilda utsatthet och behov skall beaktas, men vill i sammanhanget understryka vikten av att Polismyndigheten tillämpar föreslagen lagstiftning i enlighet med dessa uttalanden och att berörd personal får vederbörlig utbildning för att säkerställa barns rättigheter och där hänsyn till proportionalitetsprincipen tas i varje enskilt fall. Utifrån Svenska Röda Korsets erfarenhet av att granska beslut och domar som rör barn, kan vi notera att det ofta anges att hänsyn till barnets bästa har tagits. Däremot framgår inte vilka avvägningar som ligger bakom denna bedömning. Barnets bästa blir en princip som man hänvisar till men som inte får en reell innebörd. Detsamma gäller barnkonsekvensanalyser. Svenska Röda Korset vill slutligen understryka att lagstiftaren följer upp att förvarstagande av barn enbart används som en sista utväg i likhet med lagstiftarens intention. SVENSKA RÖDA KORSET Anders Danielsson Generalsekreterare.